Conclusie
Rolnr. C99/348 HR
Zitting 11 mei 2001
Conclusie mr J. Spier inzake
[Eiser]
tegen
De Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
(hierna: de Staat)
Edelhoogachtbaar College,
1. Inleiding
1.1 Deze zaak heeft betrekking op (de rechtmatigheid van) de Wet herstructering varkenshouderij (hierna: de Whv) en het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bh of het Besluit).
1.2 In cassatie gaat het met name nog om de volgende vragen:
a. welk doel met de wettelijke regeling is beoogd;
b. heeft de overheid zich iets gelegen laten liggen aan het overleg dat - volgens haar - daarover met onder meer het betrokken bedrijfsleven heeft plaatsgevonden? (beide middel 1);
c. is sprake van schending van het vertrouwensbeginsel, met name in verband met door [eiser] verrichte investeringen?
d. wordt de categorie waartoe [eiser] behoort willekeurig (slecht) behandeld? (beide middel 2);
e. heeft het Hof het juiste criterium gehanteerd bij afwijzing van de vordering gebaseerd op onevenredige schade?
f. heeft het Hof de belangen op de juiste wijze afgewogen? (beide middel 3).
2. De vaststaande feiten
2.1 De President van de Rechtbank 's-Gravenhage heeft in zijn kort geding vonnis de navolgende feiten vastgesteld; ook het Hof is daarvan in het in cassatie bestreden arrest uitgegaan. In rov. 2 van het in cassatie bestreden arrest heeft het Hof daaraan nog enkele feiten toegevoegd.
2.2 [Eiser], die een varkensbedrijf te [...] exploiteert, heeft op 28 maart 1996 een locatie aangekocht te [woonplaats] ten behoeve van het stichten van een varkensbedrijf met een capaciteit van 7100 "vleesvarkens".
2.3 De daartoe benodigde milieu- en bouwvergunningen zijn verleend bij besluiten van respectievelijk 21 november 1996 en 27 mei 1997.
2.4.1 Van het door de bank voor het stichten van het bedrijf gefinancierde bedrag (ƒ 7,9 miljoen) heeft [eiser] een gedeelte gereserveerd voor de aankoop van mestproductierechten; het ging bij dit laatste om ƒ 1 à ƒ 1,5 miljoen.
2.4.2 [Eiser] heeft vóór 10 juli 1997 geen mestproductierechten aangekocht ten behoeve van de uitbreiding.
2.5 Bij brief van 10 juli 1997 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) aangekondigd. Daarin is onder de kop "Anticipatie" onder meer vermeld:
"De thans voorgestelde maatregelen zouden in belangrijke mate kunnen worden uitgehold indien varkenshouders op grote schaal zouden anticiperen op de nog tot stand te brengen wet- en regelgeving. Concreet zal de toekomstige herstructureringswet daartoe een voorziening bevatten die erop neerkomt dat bij de vaststelling van de voor ieder bedrijf geldende varkensrechten in beginsel wordt uitgegaan van de aangifte overschot heffing 1996. De daaruit blijkende gegevens zullen worden bijgesteld: rekening zal worden gehouden met nadien aan het Bureau Heffingen gemelde verhandelingen van mestproductierechten, voorzover deze kunnen worden toegerekend aan varkens en voor zover van de verhandeling kennis is gegeven aan het Bureau Heffingen vóór de datum waarop deze nota Uw Kamer heeft bereikt te weten 10 juli 1997. Elke verhandeling van productierechten die bij het Bureau Heffingen wordt aangemeld ná deze datum zal voor de omvang van de toekomstige varkensrechten geen enkel effect meer sorteren en vanuit dat oogpunt niet zinvol zijn."
2.6 De Whv is op 1 september 1998 in werking getreden.
2.7 Met de inwerkingtreding van de Whv zijn de mestproductierechten voor varkens komen te vervallen en zijn daarvoor in de plaats getreden varkensrechten die onder voorwaarden verhandelbaar zijn.
2.8 Het aantal varkensrechten dat een varkenshouder ingevolge de Whv toekomt is - kort gezegd - gelijk aan het in 1996 (of 1995) gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10% per 1 september 1998. Bij overdracht van varkensrechten zal bij kennisgeving van de overdracht in 1998 het varkensrecht met 40%, in 1999 met 60% en na 1999 met 25% worden afgeroomd.
2.9 Op grond van artikel 25 van Pro de Whv is het besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij vastgesteld, waarin onder meer een voorziening is getroffen voor varkenshouders die vóór 10 juli 1997 bezig waren met bedrijfsuitbreiding. Bedoelde varkenshouders kunnen op grond van het Besluit met betrekking tot op 9 juli 1997 geregistreerde, doch nog niet benutte, mestproductierechten (extra) varkensrechten verkrijgen.
2.10 [Eiser] kan het aantal voor een rendabele exploitatie van zijn bedrijf te [woonplaats] nog benodigde varkensrechten niet door middel van aankoop verwerven, nu enerzijds varkensrechten slechts in kleine "pakketten" te koop zijn en anderzijds de prijzen dusdanig zijn gestegen (ongeveer verdrievoudigd) dat financiering daarvan voor hem niet mogelijk is.
2.11 De (nieuwe) stallen van [eiser] zijn "gevuld" met (aan een derde toebehorende of gefinancierde) varkens "waarmee [eiser] de varkenshouderij uitoefent" (rov. 5.5 van 's Hofs arrest).
3. Procesverloop
3.1 [Eiser] heeft de Staat bij exploit van 16 oktober 1998 in kort geding gedagvaard. Hij heeft - kort gezegd - primair gevorderd dat de President de Staat zal bevelen de Whv jegens hem buiten toepassing te laten totdat een adequate schaderegeling is getroffen en subsidiair de Staat te veroordelen een voorschot op een schadeloosstelling van ƒ 3.000.000 aan hem te voldoen. Blijkens rov. 6 van het bestreden arrest heeft [eiser] de vordering tijdens het pleidooi in appèl gewijzigd in dier voege dat meer subsidiair wordt gevorderd dat de Staat de Whv jegens hem buiten toepassing laat, ook wanneer in het geding met NVV een schadevergoedingsregeling totstand komt.
3.2 In de dagvaarding heeft [eiser] uiteengezet dat hij tijdens de bouw van de stallen voor zijn nieuw te stichten varkensbedrijf van de ene op de andere dag werd geconfronteerd met de brief d.d. 10 juli 1997 van de Minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer waarin de Whv werd aangekondigd en waarin de (hiervoor geciteerde) passage omtrent anticipatie is opgenomen.
3.3 Dit betekende voor [eiser] dat met onmiddellijke ingang de handel en verplaatsing van mestproductierechten werd geblokkerd; hij kon derhalve geen mestproductierechten meer aankopen.
3.4 De Rabobank heeft na voornoemde brief van de Minister het toegezegde krediet bevroren tot het bedrag benodigd voor het afbouwen van de stallen; het restant - ten behoeve van de levende have en de productierechten - is niet beschikbaar gesteld.
3.5 Na invoering van de Whv zijn mestproductierechten vervallen; daarvoor zijn varkensrechten in de plaats getreden. [eiser] kan evenwel geen varkensrechten aankopen aangezien deze onbetaalbaar zijn. De Bank heeft schriftelijk aangekondigd het krediet op te zeggen en de zekerheden uit te winnen.
3.6 [Eiser] heeft het onrechtmatige handelen van de Staat (onder meer) hierin gezocht dat de maatregel met onmiddellijke werking werd ingevoerd en dat daardoor opgewekt vertrouwen werd geschonden. Door hem gedane investeringen werden waardeloos gemaakt zonder dat daarvoor enige vergoeding werd gegeven. De aldus geleden schade stijgt uit boven het normale bedrijfsrisico, aldus [eiser].
3.7 [Eiser] heeft in prima een door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij getekende brief van 21 januari 1998 overgelegd waarin wordt gesproken van een toezegging aan de Tweede Kamer maatregelen voor te bereiden "waarin de behandeling van evidente knelgevallen zal plaatsvinden". De bewindsman schrijft "ruimhartig met de schrijnende gevallen (te willen) omspringen".
3.8 De Staat heeft de vordering bestreden. Hij onderkent dat de inwerkingtreding van de Whv ingrijpende gevolgen heeft; deze zijn door regering en parlement onder ogen gezien. De ingrijpende maatregel van reductie van de varkensstapel is echter in het algemeen belang noodzakelijk en gerechtvaardigd. Voor de bestaande varkenshouders die reeds in het bezit zijn van mestproductierechten zijn adequate overgangsmaatregelen getroffen. Dat [eiser] twee nieuwe stallen heeft gebouwd "moet worden geacht te behoren tot het normale bedrijfsrisico", aldus de Staat (pleitnota mr Van den Tweel blz. 4).
3.9 Volgens de Staat zijn 1984 telkens nieuwe beperkende maatregelen getroffen, aangescherpt en aangevuld. In de "Integrale notitie" van 1995 is allerminst de verwachting gewekt dat nieuwe maatregelen achterwege zouden blijven. [Eiser] had er dan ook "niet zonder meer op mogen vertrouwen dat hij zijn forse uitbreidingsplannen ongestoord kon realiseren" (blz. 5). De Staat licht dit standpunt nader toe aan de hand van "een willekeurige greep uit de kranten" in de periode april tot juni 1997. [Eiser] moet hebben gemerkt dat het in zijn sector "rommelde", aldus nog steeds de Staat (blz. 6). Bij deze stand van zaken had hij niet "zomaar" fors moeten investeren (blz. 7).
3.10 Volgens de President is de Whv ingegeven door de wens de mestoverschotten te verminderen; deze reductie wordt in het algemeen belang noodzakelijk en gerechtvaardigd geoordeeld (rov. 3.1).
3.11 Het beroep op het willekeurbeginsel heeft de President verworpen aangezien de situatie van [eiser], die vóór 10 juli 1997 in een nieuw bedrijf heeft geïnvesteerd, maar nog niet tot de aankoop van mestproductierechten was overgegaan, niet vergelijkbaar is met die van andere varkenshouders die wel een beroep kunnen doen op de knelgevallenregeling. De President vervolgt in rov. 3.4:
"Met gedaagde moet worden geoordeeld dat eiser - die reeds risico nam door de bouw te laten aanvangen nog voor het aflopen van de bezwaartermijn met betrekking tot de bouwvergunning - door na 10 juli 1997 niet tot aanpassing van zijn plannen over te gaan het risico op zich heeft genomen dat zijn plannen mogelijk niet uitgevoerd zouden kunnen worden.
Daarbij komt dat de bij brief van 10 juli 1997 aangekondigde reductie van de varkensstapel niet uit de lucht is komen vallen. De overheid voert al sinds jaren een beleid dat is gericht op steeds verdergaande beperkingen ten aanzien van het gebruik van dierlijke meststoffen. Zo is de reductie al genoemd in de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid van 6 oktober 1995. Mede gelet op de door gedaagde ter zitting geciteerde persberichten kan worden gesteld dat eiser reeds bij aanvang van de bouw van de mogelijkheid van reducerende maatregelen binnen de varkenssector op de hoogte had kunnen zijn althans daarmee rekening had dienen te houden.(...)
Blijkens de Memorie van Toelichting bij de WHV is bewust gekozen voor het uitgangspunt om voor de wijze van vaststelling van het varkensrecht zo min mogelijk uitzonderingen te maken. De negatieve bedrijfseffecten van de WHV zijn daarbij door regering en parlement onder ogen gezien. De keuze om in het Besluit slechts voor een beperkte categorie van ondernemers een voorziening te treffen is vanuit dit uitgangspunt te rechtvaardigen.
De omstandigheid dat eiser thans, voornamelijk vanwege de aanzienlijke prijsstijgingen van aanvankelijk de mestproductierechten en vervolgens de varkensrechten, niet in de mogelijkheid verkeert om de voor een rendabele exploitatie van het door hem gestichte bedrijf nog benodigde varkensrechten aan te kopen moet gelet op het voorgaande worden geacht tot zijn normale bedrijfsrisico te behoren.(...)"
3.12 De President voegt hieraan nog toe dat niet is gebleken van een toezegging van de Minister dat "in de knelgevallenreling aangesloten zou worden bij de milieuvergunning" (eveneens rov. 3.4).
3.13 [Eiser] heeft hoger beroep ingesteld bij het Hof 's-Gravenhage. Grief I voert aan dat het in de MvT op de Whv vertolkte standpunt niet de werkelijke beweegredenen van de Minister verwoordt. De echte reden zou liggen op het stuk van "markt- en concurrentiekracht"; in dat verband wordt gewezen op de Herstructureringsnota van 10 juli 1997. Dit betoog wordt vervolgens nader uitgesponnen; zie voorts de pleitnota van mr Rottier blz. 6 e.v.
3.14 De grieven V tot en met X zijn gericht tegen rov. 3.4 van het vonnis van de President. [Eiser] bestrijdt dat de onverhoedse maatregelen van de Staat voorzienbaar waren. Volgens [eiser] is niet vol te houden dat iedere varkensboer op eigen risico investeringen pleegt en dat verstandige ondernemers stil blijven zitten en geen uitbreidingen meer aangaan. Het materieel buiten werking stellen van de Wet verplaatsing mestproductie had [eiser] nimmer kunnen vermoeden en op geen enkele wijze kunnen voorzien (mvg, blz. 10). Na 10 juli 1997 was er geen weg terug; zou hij op dat moment de bouw hebben gestopt; zouden de op 10 juli aangekondigde maatregelen later niet zijn doorgegaan dan zou de Staat een verzoek om schadevergoeding hebben gepareerd met de stelling dat het staken van de bouw prematuur was geweest (blz. 11).
3.15 In de toelichting op grief IX zet [eiser] uiteen waarom z.i. geen sprake is van een normaal bedrijfsrisico. [Eiser] laakt de overweging van de President dat het tot het normale bedrijfsrisico behoort dat hij - praktisch gezien - geen varkensrechten kan aankopen. Immers, door de overheidsmaatregelen zijn varkensrechten dusdanig schaars en onbetaalbaar geworden dat financieren niet meer mogelijk is (blz. 14).
3.16 In de toelichting op grief X wordt herhaald dat de eerder genoemde brieven en citaten uit de MvA "zeer serieuze verwachtingen (hebben) gewekt", met name in die zin
"dat in de knelgevallenregeling zal worden aangesloten bij de milieuvergunning zoals dat (...) ook is gedaan in artikel 3 van Pro de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen".
3.17 De Staat bestrijdt gemotiveerd dat met de Whv andere doelstellingen worden nagestreefd dan de in dat kader genoemde; dit betoog is ingebed in een uiteenzetting over de noodzaak van terugbrenging van de hoeveelheid mest (mva sub 4/18).
3.18 Volgens de Staat waren de door "de sector zelf aangereikte alternatieven" ontoereikend om de noodzakelijke vermindering van mest te bewerkstelligen (onder 39).
3.19 De Staat wijst er op dat het hier gaat om een aanzienlijke investering. Daarom had van [eiser] verwacht mogen worden dat hij zich alert opstelde. Ter adstructie legt de Staat (als prod. 8) een groot aantal krantenknipsels (vanaf april 1997) over (onder 42).
3.20 De Staat onderkent de soms ingrijpende nadelige consequenties van de Whv; deze zijn evenwel onvermijdelijk en in het algemeen belang noodzakelijk. De nadelige gevolgen zijn door de wetgever bij de tot standkoming van de Whv uitdrukkelijk verdisconteerd. Voorzover dit niet geldt voor [eiser], moet dit geacht worden tot het normale bedrijfsrisico te behoren (onder 45). Iedere ondernemer kan in zijn ondernemingsactiviteiten worden geconfronteerd met beperkende overheidsmaatregelen (onder 46).
3.21 In artikel 25 van Pro de Whv is een voorziening getroffen voor bepaalde categorieën varkenshouders waartoe [eiser], naar hij zelf ook erkent, niet behoort. De President heeft de door de wetgever in formele zin aan artikel 25 ten Pro gronslag liggende gekozen uitgangspunten - in het licht van artikel 120 Gw Pro - terecht gerespecteerd (onder 45).
3.22 Het is voor [eiser] overigens ook niet praktisch onmogelijk om de benodigde varkensrechten te kopen; hij kan evenwel daarvoor onvoldoende financiële middelen aanwenden, aldus de Staat (onder 47).
3.23 Bij pleidooi heeft [eiser] onder meer uiteengezet waarom de getroffen maatregel overbodig en daarmee disproportioneel zou zijn (pleitnota mr Rottier blz. 12 e.v.). Hij zou zich "door diverse adviseurs in de agrarische sector" hebben laten voorlichten. Dezen hebben de brief van 10 juli 1997 niet zien aankomen (blz. 19).
3.24 [Eiser] heeft aangedrongen dat de rechter weliswaar de wet in formele zin "niet kan toetsen"; hij kan wel het Besluit aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het willekeurbeginsel, toetsen. De Staat handelt jegens [eiser] onrechtmatig door voormelde regeling van materiële wetgeving uit te vaardigen en uit te voeren zonder dat voor hem een regeling was getroffen welke tegemoet komt aan zijn economische belangen. In dat verband wijst hij op zijn onomkeerbare investeringsverplichtingen. In een posterieure brief van de Minister inzake voorgenomen beperkende maatregelen in de pluimveehouderij(1) wordt daarmee wél rekening gehouden, aldus nog steeds [eiser] (pleitnota blz. 21/22).
3.25 In - naar luid van de pleitnota - de "taal van het volk" heeft [eiser] nog betoogd dat hij op (klaarblijkelijk) 10 juli 1997 reeds ƒ 1.200.000 had geïnvesteerd. Toen de stal was afgebouwd kwam de volgende klap: afschaffing van grondgebonden rechten. Daardoor werd het onmogelijk gemaakt om de problemen door contracten met akkerbouwers het hoofd te bieden (blz. 24).
3.26 De Staat heeft bij pleidooi herhaald dat [eiser] niet valt onder artikel 25 Whv Pro en de knelgevallenregeling omdat hij niet beschikte over de door hem gewenste aantallen mestproductierechten, waarvan hij in het referentiejaar een deel onbenut zou hebben gelaten. Voor dergelijke gevallen kan niet worden aangeknoopt bij een milieuvergunning. Van een gewekt vertrouwen dat de Minister in het geval van [eiser] een voorziening zou treffen is geen sprake. Niets staat er aan in de weg dat [eiser] alsnog de benodigde "varkensrechten" koopt waarbij hij kan profiteren van "de voorzieningen die door de Minister inmiddels in het kader van een flankerend beleid zijn getroffen" (pleitnota onder 7).
3.27 Het Hof heeft het bestreden vonnis bekrachtigd. Het heeft voorzover in cassatie nog van belang daartoe het volgende overwogen.
3.28 Volgens de MvT op de Whv dient de maximering van het aantal varkens door invoering van een systeem van varkensrechten het milieu. Het Hof gaat er van uit dat de MvT de werkelijke beweegredenen verwoordt. Bij zijn oordeelsvorming daarover richt het Hof zich met name op de MvT en niet op de brief van de Minister. Het voegt daaraan toe dat in die brief de milieuaspecten bepaald worden benadrukt (rov. 9.2).
3.29 In rov 13.1 overweegt het Hof dat het vertrouwensbeginsel en het verbod van willekeur de Staat niet nopen de Whv en het Besluit buiten toepassing te laten. In de daarop volgende overwegingen wordt dat door het Hof als volgt nader uitgewerkt.
3.30 Artikel 25 Whv Pro biedt de mogelijkheid om bij AmvB voor bepaalde groepen van gevallen, waarbij de hoogte van de varkensrechten overeenkomstig de wet tot onbillijkheden van overwegende aard leidt, regels te stellen omtrent een afwijkende bepaling van de hoogte van die rechten. Uit de parlementaire behandeling van artikel 25 Whv Pro blijkt dat dit artikel beoogt aan "knelgevallen" of "hardheidsgevallen" tegemoet te komen. Het Besluit beperkt de hardheidsregeling tot de gevallen waarin een bedrijf door bijzondere omstandigheden minder dan (normaal) gebruik kon maken van de productieruimte waarover het op grond van de toenmalige mestwetgeving kon beschikken ("de latente ruimte").
3.31 Het Hof vervolgt rov. 13.2:
"Het gaat dus om de vraag of het Besluit, dat strekt tot voorkoming van willekeur in verband met de invoering van de wet (gedeeltelijk met terugwerkende kracht), voldoende in die opzet is geslaagd dan wel, met schending van het vertrouwensbeginsel en het verbod van willekeur, ten onrechte niet ook voorzien heeft in tegemoetkoming in het nadeel, zoals door [eiser] geleden, te weten dat hij zijn voorgenomen uitbreiding van productierechten na 10 juli 1997 (buiten de latente ruimte) niet kan omzetten in varkensrechten en dat hij, vertrouwend op de mogelijkheden van de toenmalige regeling, investeringen met dat doel vergeefs heeft gedaan."
3.32 Vervolgens heeft het Hof voorop gesteld dat de rechter algemeen verbindende voorschriften (in ieder geval die welke niet door de wetgever in formele zin zijn gegeven) moet toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Hij kan daarbij niet naar eigen inzicht het maatschappelijk gewicht van de door de materiële wetgever af te wegen belangen vaststellen; bij deze rechterlijke toesting moet terughoudendheid worden betracht (rov. 13.3).
3.33.1 Het Hof vervolgt in rov. 13.4:
"Uit de parlementaire geschiedenis (bijvoorbeeld nadere memorie van antwoord eerste kamer, Eerste Kamer 1997-1998, 25746, nr 192f, pagina 9) en de toelichting bij het Besluit blijkt dat de door het Besluit gedekte groepen hardheidsgevallen zijn vastgesteld na consultatie van het landbouwbedrijfsleven, de betrokken maatschappelijke organisaties en beide Kamers van de Staten Generaal.
Gezien het doel van de Whv, de beperking van de belasting van het milieu door (varkens)mest, is het hof van oordeel dat niet gezegd kan worden dat de Staat (de Kroon) bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet kon besluiten om de categorieën bedrijven, waaraan tegemoet wordt gekomen beperkt te houden en nadelen, zoals door [eiser] ondervonden, buiten de regeling te laten."
3.33.2 Het Hof acht die regeling op grond van het bovenstaande niet wegens strijd met het vertrouwensbeginsel en het verbod van willekeur onmiskenbaar onverbindend (rov. 13.5).
3.34 Het Hof oordeelt voorts dat de door de Kroon gemaakte belangenafweging bij de totstandkoming van het Besluit niet onrechtmatig is zodat niet gezegd kan worden dat de invoering van de Whv en het Besluit weliswaar verbindend zijn maar toch jegens [eiser], gezien diens bijzondere omstandigheden, onrechtmatig is omdat hij zonder schaderegeling onevenredig nadeel ondervindt (rov. 14).
3.35 Volgens het Hof komt daar bij dat het gaat om schade die [eiser] stelt te lijden omdat hij zijn nieuwe stallen niet kan benutten. Ter terechtzitting is evenwel (opnieuw) naar voren gekomen dat [eiser] op dit moment de varkenshouderij uitoefent met 6.800 varkens die aan een derde toebehoren althans door een derde zijn gefinancierd. De gestelde onevenredige schade is, zonder verdere gegevens, die [eiser] niet heeft verstrekt, komen te vervallen (rov. 15).
3.36 Het Hof overweegt ten slotte nog dat (de hoogte van) de schade onvoldoende aannemelijk is geworden.
3.37 [Eiser] heeft tijdig cassatieberoep ingesteld. De Staat heeft het beroep weersproken.
4. Inleidende opmerkingen
4.1 De problematiek die in deze procedure centraal staat, beroert fundamentele belangen van velen. Onder meer de varkenshouderij raakt wezenlijke milieubelangen en daarmee het algemeen belang. De wetgeving waarmee de Staat heeft getracht deze belangen te dienen, heeft verstrekkende financiële gevolgen voor een aantal varkensboeren. [Eiser] claimt tot deze laatste groep te behoren.
4.2 Veronderstellenderwijs uitgaande van de juistheid van de stellingen van [eiser] is hij in een hoogst benarde situatie terechtgekomen. Voorzover in cassatie van belang gaat het thans met name om de vraag of [eiser] - zoals hij heeft betoogd - is overvallen door de onderhavige wettelijke regeling dan wel of hij er zeer onverstandig aan heeft gedaan om, gegeven de voor hem kenbare voornemens van de overheid om te geraken tot oplossing van het mestprobleem, een zo aanzienlijke investering te verrichten (zoals de Staat heeft beklemtoond).
4.3 De onder 4.2 bedoelde vraag heeft een hoog feitelijk gehalte. De waardering door de feitenrechter leent zich slechts in beperkte mate voor toetsing in cassatie. Te meer omdat het hier gaat om een kort geding waarin het Hof kon volstaan met een summiere motivering.
4.4.1 Het Hof heeft geoordeeld dat de (hoogte van) de schade niet voldoende aannemelijk is geworden. Het heeft dit oordeel mede onderbouwd met de stelling dat [eiser] zijn stalcapaciteit (die bestemd was voor 7100 varkens) thans benut voor 6800 varkens.
4.4.2 In cassatie zal van de juistheid van hetgeen onder 4.4.1 is verwoord moeten worden uitgegaan omdat het niet wordt bestreden.
4.5 Het lot van het cassatieberoep is hiermee bezegeld. Voor een voorschot op schadevergoeding is geen plaats wanneer de schade onvoldoende aannemelijk is geworden. Van onevenredige schade is a prima vista m.i. geen sprake wanneer de stallen voor meer 90% worden benut. Niet valt uit te sluiten dat desondanks nog sprake is van aanzienlijke (mogelijk zelfs van onevenredige) schade. Concrete gegevens daarover ontbreken, zoals het Hof - in cassatie niet bestreden - heeft geoordeeld.
4.6 Voor de eveneens door [eiser] gevorderde niet-toepassing van de Whv is - los van eventuele strijd met internationale regels als bedoeld in artikel 94 Grondwet Pro, die in cassatie niet aan de orde is gesteld - hooguit grond wanneer sprake is van (relevante) schade van [eiser]. Voorzover de klachten dit deel der vordering raken, geldt het onder 4.5 opgemerkte mutatis mutandis. Uit de in de cassatiedagvaarding opgenomen inleiding (onder 3) op de middelen valt m.i. af te leiden dat de klachten slechts zien op de omstandigheid dat het Hof heeft geoordeeld dat [eiser] niet in aanmerking komt voor vergoeding van een voorschot ter zake van (een deel van) zijn schade.
4.7 Voor het geval Uw Raad zou menen dat de klachten ten gronde moeten worden onderzocht en mede gezien het in het oog springende principiële belang van deze zaak ga ik (in mijn ogen ten overvloede) op de klachten in.
5. Bespreking van de cassatiemiddelen
5.1 Middel 1 richt zich tegen rov. 13.4 van het arrest als geciteerd hierboven onder 3.33.1. Het Hof heeft daarin onder meer overwogen dat - kort weergegeven - niet gezegd kan worden dat de Staat, gezien doel van de Whv, niet kon besluiten om de categorieën bedrijven waaraan tegemoet wordt gekomen beperkt te houden. Het middel klaagt er allereerst (onder 5) over dat de motivering in die overweging ondeugdelijk is; ongeacht het doel dat een regeling kan hebben geeft het feit dat verschillende instanties zijn geraadpleegd geen zelfstandige indicatie omtrent de redelijkheid van de inhoud van die regeling.
5.2 Voorts wordt het Hof verweten dat het niet laat blijken of en zo ja in hoeverre de Staat rekening heeft gehouden met de betrokken adviezen. Het is zelfs mogelijk dat die adviezen - bewust - geen rekening houden met beroepsgenoten die in bepaalde situaties verkeren, aldus het middel.
5.3 De onder 5.1 weergegeven klacht mist feitelijke grondslag. Het Hof constateert niet anders dan dat "consultaties" hebben plaatsgevonden. Het oordeelt niet dat de regeling daarom redelijk is.
5.4 Ook de onder 5.2 vermelde klacht faalt. Het Hof spreekt van "na consultatie". Aldus brengt het niet meer of anders tot uitdrukking dan dat deze heeft plaatsgevonden. Het Hof overweegt niet - en suggereert al evenmin - dat deze beslissende betekenis heeft gehad. "Na consultatie" houdt zelfs in dat de mogelijkheid bestaat (het Hof laat dat in het midden) dat de Staat, na kennisneming van de gegeven adviezen, een andere weg is ingeslagen. Dat zou anders zijn geweest wanneer het Hof had gesproken van "in overleg", maar dat doet het Hof niet.
5.5 Inhoudelijke beoordeling van de klachten zou niet tot een ander oordeel leiden. Het Hof heeft in rov. 13.4 verwezen naar de parlementaire geschiedenis van de Whv en de toelichting bij het Besluit waaruit van de door het middel genoemde "adviezen van het betrokken bedrijfsleven" blijkt. Het Hof verwijst bij wege van voorbeeld naar een een specifieke passage uit de Nadere Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer.(2) Die passage is opgenomen in de paragraaf "hardheidsgevallen". Daarin staat o.m. het volgende:
"Het krachtens artikel 25 van Pro de wet te stellen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij bevat een regeling voor groepen van gevallen waarbij de wijze van vaststelling van de hoogte van het varkensrecht (...) als voorzien in de wet leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Het ontwerp-besluit is opgesteld op basis van een eigen inventarisatie van de onderscheiden hardheidsgevallen van mijn ministerie, welke is vergeleken met de inventarisaties van het landbouwbedrijfsleven. Het ontwerp-besluit is inmiddels voor advies aan de betrokken maatschappelijke organisaties voorgelegd en ter kennisneming aan beide Kamers der Staten-Generaal gezonden. Voor de volgende vijf categorieën van hardheidsgevallen wordt een voorziening getroffen (...)."
5.6 In de toelichting op het Besluit heeft de Minister een reactie op de ontvangen adviezen omtrent de regeling van hardheidsgevallen gegeven.(3) Allereerst gaat hij in op de adviezen waarin een individuele aanpak wordt bepleit. Hieruit citeer ik het volgende:
"Op een ontwerp van dit besluit zijn reacties ontvangen van LTO-Nederland, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV), de Productschappen Vee, Vlees en Eieren en de Stichting Natuur en Milieu. Het advies van de Stichting Natuur en Milieu is instemmend van aard. In de overige adviezen wordt gepleit voor een bezwaar en beroepsmogelijkheid tegen beslissingen op grond van dit Besluit en voor een individuele toetsing van specifieke gevallen die niet voldoen aan de voor de diverse categorieën gestelde voorwaarden.
De systematiek van dit besluit is echter analoog aan die van de wet en heeft als voordeel dat geen sprake is van lange en ingewikkelde aanvraag- en beoordelingsprocedures met eventueel daaropvolgende bezwaar- en beroepsprocedures die onvermijdelijk gepaard gaan met een zeker tijdsbeslag en derhalve met rechtsonzekerheid voor de betrokkenen. Eenieder kan daarentegen direct uit het besluit afleiden tot welk varkensrecht (...) dit besluit voor hem leidt.(...) Ook geeft een generieke aanpak, anders dan LTO-Nederland stelt, de beste waarborg dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld (...)."
5.7 Vervolgens gaat de Minister in op de afzonderlijke adviezen. In reactie op het advies van LTO-Nederland bespreekt de Minister - nog steeds in het kader van het krachtens artikel 25 van Pro de Whv te ontwerpen Besluit hardheidsgevallen - de financiële omstandigheden van bedrijven.(4)
"In afwijking van het advies van LTO-Nederland wordt in dit besluit niet expliciet rekening gehouden met de financiële omstandigheden van bedrijven. Dergelijke omstandigheden hangen wellicht deels samen met de hoogte van het varkensrecht maar grotendeels ook met tal van niet uit de herstructurering van de varkenssector voortvloeiende factoren en bewijzen op zichzelf niet dat sprake is van onbillijkheden van overwegende aard als bedoeld in art. 25 van Pro de Wet herstructurering varkenshouderij (...)".
5.8 Ten slotte geeft de Minister aan dat naar aanleiding van de adviezen een nieuw hoofdstuk 3 is opgenomen en dat naar aanleiding van latere gesprekken met LTO-Nederland het besluit is aangevuld met een tweetal groepen van gevallen.(5)
5.9 Uit het voorgaande blijkt dat de Minister de adviezen in aanmerking heeft genomen bij de vaststelling van het Besluit. De Minister heeft de adviezen voor wat betreft de daarin voorgestelde individuele banadering van de harheidsgevallen gemotiveerd verworpen; binnen de generieke aanpak hebben de adviezen tot aanvulling ervan geleid.
5.10 Met de verwijzing naar de toelichting bij het Besluit heeft het Hof aldus geenszins een onbegrijpelijke motivering gegeven. Zeker nu het in casu om een kort geding gaat was het Hof niet gehouden naar de specifieke passages uit deze toelichting - zoals hierboven geciteerd en weergegeven - te verwijzen.(6)
5.11 Voorts bestrijdt middel 1 (onder 6) de juistheid van het door het Hof genoemde doel van de regeling: de regeling had, volgens [eiser], uitsluitend (althans in ieder geval mede) ten doel om door het reduceren van het aantal in Nederland gehouden varkens de sector letterlijk in tweeërlei opzicht - commercieel en m.b.t. het vatbaarheid van de varkens voor ziekten - gezond te maken.
5.12 Ten aanzien van deze klacht merkt mr Snijders in zijn s.t. onder 2.2 met juistheid op dat [eiser] in cassatie niet bestrijdt 's Hofs vaststelling in rov. 9.2. Daarin verwerpt het Hof de stelling van [eiser] dat de memorie van toelichting van de Whv niet de werkelijke beweegredenen van de wetgever zou verwoorden. Het door de klacht bestreden uitgangspunt in rov. 13.4 bouwt op deze verwerping voort. De klacht loopt reeds hierin vast.
5.13 Ik voeg hieraan toe dat het Hof in rov. 9.2 voorop heeft gesteld dat volgens de Memorie van Toelichting op de Whv de maximering van het aantal varkens door invoering van een systeem van varkensrechten dient ter verwezenlijking van de doelstellingen op het vlak van het milieu. Het Hof werkt dit nader uit door aan te geven dat de aanpak van de gevolgen van de varkenshouderij voor onder meer het milieu en "de ruimtelijke kwaliteit" centraal staan. Aldus brengt het Hof tot uitdrukking dat er mogelijk nog andere doeleinden worden nagestreefd, maar dat deze slechts bijzaak zijn. De klacht dat het Hof zich op één oogmerk van de regeling heeft blindgestaard, mist daarom feitelijke grondslag.
5.14 Wat het doel van de wettelijke regeling betreft, zij voor het overige verwezen naar de conclusie van 16 maart 2001 van plv. P-G mr Mok in de zaak Nederlandse Vakbond van Varkenshouders/de Staat (rolnr C 00/142HR) onder 6.5.5.1 tot en met 6.5.5.4.
5.15 Middel 2 richt zich tegen rov. 13.5. Daarin wordt overwogen dat het Hof het Besluit niet wegens strijd met het vertrouwensbeginsel en het verbod van willekeur onmiskenbaar onverbindend acht.
5.16 Voorzover het middel aanvoert dat het Hof hier voortbouwt op de onjuiste beslissing in rov. 13.4 en het erover klaagt dat met de onjuistheid van die beslissing ook de onjuistheid van rov. 13.5 is gegeven, faalt het reeds omdat de klacht tegen rov. 13.4 blijkens het voorgaande tevergeefs wordt voorgedragen.
5.17 Het middel betoogt voorts dat de beslissing in strijd is met het recht voorzover zij categorisch inhoudt dat iedere niet in onredelijkheid genomen beslissing onder omstandigheden niet (met name gezien de uitwerking in individuele gevallen) strijdig zou kunnen zijn met het vertrouwensbeginsel of het willekeurbeginsel.
5.18 De klacht mist feitelijke grondslag omdat het Hof niet heeft overwogen dat iedere beslissing waarvan niet gezegd kan worden dat zij "niet in onredelijkheid" is genomen, niet in strijd zou kunnen zijn met het vertrouwensbeginsel of het willekeurbeginsel.
5.19 In rov. 13.2 tweede alinea heeft het Hof vooropgesteld dat het gaat om de vraag of het Besluit met schending van het vertrouwensbeginsel en het verbod van willekeur ten onrechte niet ook heeft voorzien in tegemoetkoming in het nadeel zoals door [eiser] geleden.
5.20 Het Hof heeft vervolgens op grond van twee argumenten geoordeeld dat in de onderhavige zaak geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel en strijd met het verbod van willekeur. Enerzijds de parlementaire geschiedenis bij de Whv en de toelichting op het Besluit (en de consultaties die voorafgaand aan de vaststelling van de uiteindelijke regeling hebben plaatsgevonden) en anderzijds het doel van de Whv.
5.21 Het Hof heeft derhalve een op het geval toegespitste overweging gegeven, in plaats van de door het middel veronderstelde algemene regel, wat er verder ook van 's Hofs oordeel zij.
5.22 Het middel - met name onder 9 en 10 - bevat enkele op zich zelf interessante beschouwingen. Klachten kan ik er niet in lezen. Met name komt niet uit de verf waarom [eiser] in casu rechtens te respecteren vertrouwen koesterde en waarom het Hof dat zou hebben miskend. In de s.t. van mr Bronkhorst wordt wel - summierlijk - op deze kwestie ingegaan (onder 26/27), maar hetgeen daar is te lezen is niet in het middel terug te vinden.
5.23 In het middel wordt nog gewag gemaakt van een beginsel dat "veranderingen in overheidsregime door de overheid slechts tot stand kunnen worden gebracht door regelmatig totstandgekomen en gepubliceerde regelgeving."
5.24 Wat [eiser] met deze klacht tot uitdrukking wil brengen is niet goed duidelijk. Naar de letter genomen lijkt de Staat te worden verweten dat de wetten niet op de wijze voorzien in art. 4 Bekendmakingswet Pro openbaar zijn gemaakt. Nog daargelaten dat het Hof daaromtrent niets heeft overwogen en dat een dergelijk verweer niet was gevoerd, faalt de klacht omdat de wetten wel in het Staatsblad zijn gepubliceerd.
5.25 Vermoedelijk is de onder 5.23 geciteerde passage een aanloop op hetgeen volgt: terugwerkende kracht van regelgeving mag niet berusten op persberichten.
5.26 Wederom is niet geheel duidelijk wat [eiser] het Hof met deze uiteenzetting verwijt. Het Hof heeft ter zake niets overwogen. Los daarvan kan het betoog [eiser] niet baten omdat:
a. in casu geen sprake is van terugwerkende kracht op basis van perspublicaties. De regeling werkt terug tot de dag waarop de Minister een brief aan de Tweede Kamer heeft geschreven (rov. 2 van het bestreden arrest). Uit de gedingstukken valt op te maken dat [eiser] met die brief bekend was;(7)
b. [eiser] in april 1997 - naar objectieve maatstaven gemeten - moeilijk kan hebben gemeend dat hij een nieuwe stal voor meer dan 7.000 (!) varkens kon gaan bouwen.
5.27 Weliswaar zwijgt het Hof over hetgeen onder 5.26 sub b is opgemerkt stil, [eiser] heeft m.i. in feitelijke aanleg te weinig aangevoerd dat - kort gezegd - voldoende aannemelijk maakt dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door schending van opgewekt vertrouwen.(8)
5.28 Heel in het bijzonder de stukken waarop [eiser] beroep heeft gedaan, leiden, afgezet tegen het verweer van de Staat, zeker niet onontkoombaar tot de slotsom dat [eiser] er redelijkerwijs op heeft kunnen vertrouwen dat de Staat wetgeving achterwege zou laten ter beperking van het aantal varkens en daarmee van een vergaande uitbreiding van een varkensboerderij.
5.29.1 Voor het geval [eiser] dat - naar juridische maatstaven - al heeft kunnen en mogen denken (hetgeen m.i. op grond van de door hem betrokken stellingen niet het geval is), heeft hij - ook in zijn eigen stellingen - onvoldoende te berde gebracht dat de slotsom wettigt dat de Staat dergelijke maatregelen op termijn van meer dan hooguit enkele jaren achterwege zou laten.
5.29.2 Het ligt in de rede dat een investering van bijna ƒ 8.000.000 voor hooguit beperkte termijn niet lonend en daarmee commercieel niet verantwoord is. Als [eiser] al schade heeft geleden, is deze te herleiden tot een - naar objectieve maatstaven niet te rechtvaardigen - optimisme. Ik zeg dat met schroom en in het besef dat [eiser] ongetwijfeld een boer in hart en nieren is. Dat hij zijn ogen wil sluiten voor een onomkeerbare trend om het houden van (o.m.) varkens - waaraan hij allicht zijn leven heeft gewijd - te beperken, vind ik subjectief bezien alleszins begrijpelijk. Het honoreren van dergelijke subjectieve verwachtingen zou ertoe leiden dat te veel ondernemers die daarop afgaan de rekening aan de Staat zouden kunnen presenteren. Dat is naar geldend recht niet mogelijk; en dat is maar goed ook.
5.30.1 Waar - kort gezegd - gerechtvaardigd vertrouwen ontbreekt (zoals het Hof kennelijk meent(9)), kan niet - en zeker niet zonder meer - worden gezegd dat de Staat rekening had moeten houden met gedane investeringen zoals het middel onder 10 aanvoert.
5.30.2 Zelfs wanneer men - in strijd met de regels van art. 407 Rv Pro. - acht zou slaan op de s.t. van mr Bronkhorst onder 27 e.v., is zonder nadere toelichting niet duidelijk waarom [eiser] heeft mogen menen dat de Staat zich belangen als het zijne had moeten aantrekken wanneer hij (en anderen) had(den) moeten begrijpen dat ingrepen in de varkenssector onvermijdelijk waren, waardoor investeringen in uitbreidingen minstgenomen hoogst riskant waren. Daar komt bij dat het betoog - zoals hiervoor in noot 1 reeds aangestipt - uit het oog verliest dat de vergelijking niet opgaat.(10)
5.31 Als er al (meer dan wellicht louter subjectief) vertrouwen bij [eiser] is geweest dan hield dat in dat hij ervan uitging dat
a) er een reële kans bestond dat de overheid de komende jaren de varkensstapel - mogelijk aanzienlijk - zou willen beperken;
b) dientengevolge daarin gedane investeringen binnen afzienbare termijn zinloos zouden blijken;
c) de Staat zich de belangen van degenen die desondanks deze investeringen hebben verricht zou aantrekken.
Zo'n vertrouwen kan bezwaarlijk in rechte worden gehonoreerd.
5.32 Als gezegd heeft het Hof de vertrouwenskwestie nogal kort afgedaan. De daartegen gerichte klachten falen, hetzij omdat deze niet aan de daaraan te stellen eisen voldoen dan wel omdat zij langs 's Hofs oordeel heengaan. Omdat ik onderken dat voor [eiser] (en vermoedelijk eveneens voor andere varkensboeren) sprake is van een uiterst belangrijke kwestie en omdat het Hof er beter aan had gedaan meer inhoudelijk op deze kwestie in te gaan, heb ik er nader aandacht aan besteed. Ik realiseer me dat hetgeen hierboven is verwoord ten dele in het arrest niet is te vinden. Als motivering waarom [eiser] tevergeefs aan de poort van Uw Raad klopt is het wellicht toch nuttig. Daarbij valt nog te bedenken dat:
a. het cassatieberoep - zoals vermeld onder 4 - moet worden verworpen zonder dat daar inhoudelijk op behoeft te worden ingegaan;
b. zou dit anders zijn en zouden een of meer klachten gegrond worden bevonden, dan zou het resultaat na verwijzing geen ander zijn dan waartoe het Hof 's-Gravenhage is gekomen.
5.33 Onder 9 betoogt [eiser] nog dat de vraag of een regeling in redelijkheid totstand had kunnen komen mede afhangt van "de aard en de omvang van de te regelen belangen en van de urgentie van de situatie". Inderdaad kunnen dergelijke factoren van belang zijn. Het Hof heeft dat niet miskend naar in rov. 13.4 besloten ligt. Voorzover de geciteerde passage een meer specifieke klacht bedoelt te formuleren, voldoet deze niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv Pro.
5.34 Onder 10 verwijt [eiser], naar ik begrijp, het Hof dat het heeft miskend dat [eiser] in verhouding tot vergelijkbare gevallen willekeurig wordt behandeld. Deze klacht voldoet niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv Pro. Immers wordt niet aangegeven op welke anderen wordt gedoeld. Daardoor is een vergelijking niet mogelijk. De s.t. onder 36 kan deze tekortkoming niet verhelpen.
5.35 Hier komt nog bij dat in feitelijke instanties niet is aangevoerd - de klacht en s.t. wijzen ook niet op vindplaatsen - dat [eiser] tot een bepaalde categorie varkenshouders zou behoren die ten opzichte van andere categorieën varkenshouders met vergelijkbare of minder schade willekeurig wordt behandeld. In zoverre is de klacht gebaseerd op een ontoelaatbaar novum.
5.36 Middel 3 bouwt voort op de hiervoor besproken klachten en moet het lot daarvan delen.
5.37 Middel 4 komt op tegen rov. 14 van het arrest waarin het Hof heeft onderzocht of de Whv en het Besluit weliswaar verbindend zijn maar de invoering ervan - zonder schaderegeling - toch jegens [eiser] onrechtmatig is. Het Hof heeft overwogen dat het de door de Kroon gemaakte belangenafweging bij de tot standkoming van het Besluit, waarbij schade als door [eiser] gesteld buiten de categorie is gebleven die als onevenredig wordt aangemerkt, niet onrechtmatig acht.
5.38 Het middel acht 's Hofs redenering rechtens onjuist omdat kenmerk van schadeplichtigheid uit rechtmatige daad is dat een besluit in alle opzichten rechtmatig is en derhalve niet in strijd met enige rechtsregel, of algemeen rechtsbeginsel. Het enige wat ontbreekt is dan het geven van compensatie. De rechtmatigheid van de regeling is dus juist niet rechtens het relevante criterium, aldus het middel.
5.39 Als ik het goed zie, is het kenmerk van de rechtmatige overheidsdaad (voor welk anker [eiser] in feitelijke aanleg niet is gaan liggen) dat vergoeding moet worden betaald voor een rechtens toelaatbare gedraging. Men behoeft zich niet van de onrechtmatige daadsconstructie te bedienen omdat de rechtmatige gedraging zelf tot schadevergoeding verplicht.(11)
5.40 Het middel gaat er kennelijk van uit dat het Hof is gaan liggen voor het anker van de rechtmatige overheidsdaad.(12) Dat valt in rov. 14 evenwel niet te lezen. Het is ook niet aannemelijk nu het Hof daar expliciet onder ogen ziet of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld.
5.41 De vraag of 's Hofs constructie geheel zuiver is, kan blijven rusten. Immers heeft het Hof terecht gemeend dat het aankomt op de vraag of sprake is van onevenredige schade van [eiser], wat er zij van de wijze waarop het Hof dit nader heeft uitgewerkt. De klacht faalt m.i. reeds op deze grond.
5.42 Wat er ook zij van de dogmatische constructie waartoe het Hof zich heeft bekeerd, de kern van 's Hofs oordeel is - in mijn parafrase - dat de Kroon kon oordelen dat in gevallen als de onderhavige geen sprake is van onrevenredigheid. De steller van het middel heeft dat ook onderkend. Onder 14 trekt hij daartegen ten strijde onder verwijzing naar middel 1.
5.43 Middel 1 is in mijn ogen ongegrond; zie hierboven. Datzelfde geldt voor de - niet nader uitgewerkte - klacht, weergegeven onder 5.40.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 TK zitting 1998-1999, 26280 nr 1 blz. 4. Het gaat daar om de bepaling van "pluimveerechten" die in de plaats komen van mestproductierechten. Voorwaarde is wél dat de investeringsbeslissing is aangegaan "binnen het mestproductierecht dat reeds op het bedrijf rust". Naar ik uit de stukken begrijp, verkeerde [eiser] niet in zo'n situatie, zo voeg ik toe.
2 EK, zitting 1997-1998, 25 746, nr. 192f, blz. 9.
3 Stb. 1998, 368, blz. 22.
4 Stb. 1998, 368, blz. 23.
5 Idem.
6 Vgl. HR 6 oktober 1995, NJ 1996, 107 rov. 4.4.3 en HR 14 juni 1996, NJ 1997, 481 rov. 3.3 en 3.9.
7 Leest men de klacht zoals mr Snijders doet (s.t. onder 2.4), dan is er mogelijk wel terugwerkende kracht. Terzijde: ervan uitgaande dat [eiser] - zoals hij steeds heeft benadrukt - wél met de brief bekend was, is niet aanstonds aannemelijk dat hij van een reeks voor hem niet onbelangrijke krantenberichten geheel onkundig zou zijn gebleven, zoals hij heeft betoogd.
8 Uit de rechtspraak van Uw Raad volgt dat bij een veroordeling in kort geding tot betaling van een geldsom terughoudendheid past. Zie bijv. HR 14 april 2000, NJ 2000, 489 DWFV en uitvoerig de aan het arrest voorafgaande conclusie van mijn ambtgenoot Bakels onder 2.4 e.v. Ik merk ambtshalve nog op dat in het licht van de in feitelijke aanleg door [eiser] betrokken stellingen voor de hand ligt te veronderstellen dat minstgenomen de kans bestaat dat een bedrag dat aan [eiser] wordt betaald naar de Rabo-bank verdwijnt hetgeen in verband met het restitutie-risico allicht van belang zou zijn.
9 Zij het dan dat het dit oordeel wel erg summier motiveert.
10 Bij repliek onder 8 heeft mr Bronkhorst nog gewezen op art. 58k van de wet van 7 december 2000, Stb. 538 tot wijziging van de Meststoffenwet. Voorop gesteld zij dat het hier gaat om een - het zij toegegeven: onvermijdelijk - novum. Bij het betoog van [eiser] plaats ik de kanttekening dat uit de Nota van Toelichting op het uitvoeringsbesluit van 18 december 2000, Stb. 599 blijkt dat, waar mogelijk, is aangesloten bij het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (blz. 9). Uit de toelichting blijkt voorts dat - kort gezegd - geen rekening wordt gehouden met investeringen die betrekking hebben op "(u)itbreidingen op locaties die eerst later aan het bedrijf zijn toegevoegd" (blz. 10). Zie ik het goed, dan gaat het bij de investeringen van [eiser] om deze laatste categorie; zie in de tekst onder 2.2. Het beroep op de hier bedoelde wet kan [eiser] daarom m.i. niet baten, wat er verder ook van zij.
11 Zie nader - onder heel veel meer - Asser-Hartkamp III (1998) nr 18a e.v.; P.J.J. van Buuren onder HR 18 januari 1991, AA 1999 blz. 656 e.v.; Praktijkboek bestuursrecht XXIX (Van Ravels), o.m. nr 3.2 en Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (1999) blz. 773 e.v. Uit de s.t. van mr Bronkhorst onder 40 valt af te leiden dat ook hij deze opvatting is toegedaan.
12 In het arrest Leffers/Staat (HR 18 januari 1991, NJ 1992, 638 CJHB (onder 639) (rov. 3.7) heeft de Hoge Raad een verplichting tot vergoeding van onevenredig nadelige gevolgen erkend ingeval een burger schade lijdt schade als gevolg van een overheidsbesluit of -handeling (zie nader de conclusie van A-G Langemeijer voor HR 30 maart 2001, C00/083HR, RvdW 2001, 171 onder 2.12 en 2.13 met veel verwijzingen). Bij onevenredig nadelige gevolgen gaat het om buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit (HR 30 maart 2001, C00/083, RvdW 2001, 171 rov. 3.8). Zie voorts mijn conclusie voor HR 3 april 1998, NJ 1998, 736 TK onder 3.3.2 e.v.