Conclusie
Nr. C 00/166 HR
Mr. M.R. Mok
Zitting 4 januari 2002
Conclusie inzake
[Eiser]
tegen
DE STAAT (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
1. FEITEN
1.1. [Eiser], eiser van cassatie is een SLOM-deelnemer geweest. Dat wil zeggen dat hij indertijd een zgn. SLOM-overeenkomst(1) heeft gesloten met een overheidsinstelling(2), inhoudend dat hij gedurende een paalde periode (1 mei 1978-1 mei 1983) geen melk- of zuivelproducten, afkomstig van zijn bedrijf, zou leveren.
1.2. In de Beschikking superheffing SLOM-deelnemers (BSD)(3) was bepaald (art. 2, lid 6)
"De definitieve toewijzing van de totale voorlopig toegewezen specifieke referentiehoeveelheid vindt alleen plaats als de producent (..) de rechtstreekse verkoop en/of leveringen daadwerkelijk heeft hervat (...)".
Nadat aan [eiser], op grond van die bepaling een voorlopige specifieke referentiehoeveelheid (melkquotum) was toegekend heeft de AID(4) in april 1993 een onderzoek op het bedrijf van [eiser] ingesteld. Als resultaat daarvan heeft de bevoegde instantie van het Ministerie van LNV(5) geweigerd om de toewijzing van de voorlopige referentiehoeveelheid om te zetten in een definitieve referentiehoeveelheid.
1.3. Bij besluit van 13 juli 1994 heeft de minister van LNV de bezwaren van [eiser] tegen deze weigering ongegrond verklaard.
Tegen dat besluit is [eiser] in beroep gegaan bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB). Bij uitspraak van 18 april 1996(6) heeft het CBB dit beroep verworpen.
2. VERLOOP PROCEDURE
2.1. Bij dagvaarding van 20 juni 1997 heeft [eiser] voor de rechtbank in Den Haag een procedure tegen de Staat aangespannen.
Hij heeft een verklaring voor recht gevorderd, inhoudend dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door noch in de BSD noch elders duidelijk tot uitdrukking te brengen welke eisen van toepassing waren voor het omzetten voor een voorlopig toegekende referentiehoeveelheid in een definitieve, of door niet tijdig duidelijke voorlichting te geven over de criteria van toepassing voor de definitieve toekenning van een referentiehoeveelheid.
Voorts heeft [eiser] vergoeding van schade, op te maken bij staat, geëist.
2.2. [Eiser] heeft zich beroepen op uitspraken van de Hoge Raad(7), waarin deze heeft beslist dat het door de overheid, voorafgaand van een inmiddels rechtmatig bevonden beschikking, verschaffen van onjuiste, althans onvolledige inlichtingen, onafhankelijk van de inhoud van die beschikking onrechtmatig is.
Voorts heeft hij doen aanvoeren(8) dat het niet op voorhand verschaffen door de Staat van de informatie dat de voorlopige referentiehoeveelheden moeten worden geproduceerd binnen dezelfde bedrijfsorganisatorische en economische eenheid. Dit zou in strijd zijn met art. 8 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
2.3.1. De rechtbank was op het eerste punt van oordeel dat de situatie hier verschilde met die in de beide genoemde arresten.
In de onderhavige zaak waren had de bestuursrechter (het CBB) anders dan in de zaken Staat/Bolsius en Staat/Van Benten de aan de civiele vordering ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden reeds in zijn beschouwingen betrokken en aan zijn oordeel ten grondslag gelegd.
2.3.2. Art. 8 Wob Pro was hier volgens de rechtbank niet van toepassing omdat het ging om inlichtingen over regelgeving en niet over beleid.
2.3.3. De rechtbank heeft de vorderingen bij vonnis van 20 januari 1999 afgewezen.
2.4. Van dit vonnis is [eiser] in beroep gekomen bij het gerechtshof in Den Haag.
Bij arrest van 17 februari 2000 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
2.5. [eiser] heeft tegen 's hofs arrest (tijdig) beroep in cassatie ingesteld. Het beroep steunt op drie middelen.
3. BESPREKING VAN DE CASSATIEMIDDELEN
3.1.1. Middel 1 bestrijdt het oordeel van het hof dat identiteit van stellingen in een bestuursrechtelijke en in een civielrechtelijke procedure en het beslissen daarover in eerstgenoemde procedure moet leiden tot afwijzing van de vordering door de civiele rechter.
3.1.2. Het hof heeft in ro. 6 geoordeeld:
"Vergelijking van de stellingen van [eiser] in de procedure voor het CBB, waarin onder meer schadevergoeding werd gevorderd, met diens posita in het onderhavige geding wijst uit, zoals de Staat terecht stelt, dat in beide procedures (mede) wordt gereageerd op grond van onjuiste of onvoldoende inlichtingen, die van de zijde van de Staat zijn gegeven over de criteria die toepasselijk zijn op de omzetting van een voorlopig melkquotum in een definitief quotum voor melkproducenten zoals [eiser]. Met name zou in de EG-regelgeving of de BSD dan wel anderszins namens de Staat niet (voldoende) duidelijk zijn gemaakt het thans aan [eiser] gestelde vereiste dat hij zijn melkproductie na ommekomst van de SLOM-periode diende te hervatten met gebruikmaking van dezelfde bedrijfsorganisatorische en -economische eenheid als die waarop de SLOM-overeenkomst betrekking had, aldus de posita van beide procedures."
In ro 7 heeft het hof vervolgens overwogen:
"De hierboven aangeduide identiteit brengt mee, dat het hof heeft te oordelen over stellingen, die reeds aan het CBB zijn voorgelegd, door dit college zijn beoordeeld en verworpen. De onderhavige vordering stuit dan ook niet zozeer af zoals in rov. 3.2. eerste volzin van het rechtbankvonnis staat te lezen op de formele rechtskracht van het besluit van 13 juli 1994 (...) als wel op de omstandigheid waarop de rechtbank verderop in rov. 3.2. (impliciet) doelt dat aan voormeld oordeel van het CBB ten aanzien van dit geschilpunt gezag van gewijsde toekomt."
3.1.4.1 Het middel werpt op dat de rechtsopvatting van het hof lijnrecht in staat is met de leer van de Hoge Raad, blijkend uit de genoemde arresten Staat/Bolsius en Staat/Van Benten.
De Hoge Raad zou hebben geoordeeld dat slechts de vraag naar de rechtmatigheid van de in de administratiefrechtelijke procedure beroepen beslissing in principe in de civielrechtelijke procedure niet meer aan de orde kan worden gesteld.
3.1.4.2. Zou het hof menen dat er identiteit van de posita bestaat in de zin dat eiser in beide procedures feitelijk hetzelfde naar voren heeft gebracht, dan is het overwogene op dat punt onbegrijpelijk en is het arrest niet naar behoren gemotiveerd, aldus het middel.
In de civielrechtelijke procedure gingen het om het maken van niet voldoende duidelijke regelgeving dan wel het geven van onvoldoende voorlichting. In de bestuursrechtelijke procedure heeft [eiser] schending van het vertrouwensbeginsel aangevoerd onder verwijzing naar antwoorden van de minister van LNV op vragen van leden van de Tweede Kamer en naar brieven van die minister aan landbouworganisaties.
Het instellen van een rechtsvordering uit onrechtmatige daad op de genoemde grond zou op generlei wijze de kracht van gewijsde van de uitspraak van het CBB aantasten.
3.1.5.1. Deze klachten in omgekeerde volgorde behandelend, neem ik allereerst aan dat "kracht van gewijsde" een verschrijving is voor gezag van gewijsde. Het hof had het in ro. 7 immers over dat laatste begrip.
Dat hier sprake is van een verschrijving is des te aannemelijker omdat ook de steller van het middel zal weten dat uitspraken van het CBB, bij afwezigheid van een mogelijkheid van een hogere voorziening, altijd kracht van gewijsde hebben.
3.1.5.2. Het oordeel van het hof (ro. 7 aanhef, in samenhang met ro. 6) dat de door [eiser] voor het CBB en in de civiele procedure in wezen identiek waren, is van feitelijke aard. Over de (on)juistheid van die vaststelling kan in cassatie niet met vrucht worden geklaagd.
Dat kan ook niet door die vaststelling onbegrijpelijk te noemen. In de in het middel(9) gegeven toelichting kan men niet anders lezen dan dat de overweging van het hof onbegrijpelijk zou zijn, omdat zij onjuist is.
Van een gebrek aan motivering is evenmin sprake. Het hof heeft zijn oordeel in ro. 6 voldoende en duidelijk gemotiveerd.
3.1.5.3. Wat dan nog resteert, is de vraag of de civiele vordering afstuit op het gezag van gewijsde van de uitspraak van het CBB.
Ik merk op dat de formelerechtskrachtleer een uitwerking is van de regel van het gezag van gewijsde. Wanneer er sprake is van een definitieve uitspraak van de bestuursrechter waarbij deze een bestuursbesluit in stand heeft gelaten, is de formele rechtskracht van dat besluit een consequentie van het gezag van gewijsde. De formelerechtskrachtleer is echter ruimer, omdat zij ook gevallen dekt waarin geen rechterlijk gewijsde aanwezig is, doordat de belanghebbenden van een hun gegeven mogelijkheid van beroep bij de bestuursrechter geen gebruik hebben gemaakt.
3.1.5.4. De vergelijking met de zaak Staat/Bolsius gaat niet op. Bolsius had een onjuiste inlichting gekregen van een plaatselijk kantoor van een dienst van de centrale overheid. Wanneer hij, als werkzoekende, zou verhuizen om elders een arbeidsplaats te krijgen, zou hij, volgens die inlichting, een tegemoetkoming in de verhuiskosten krijgen. Bolsius verhuisde, vroeg het aan het in zijn nieuwe woonplaats gevestigde kantoor van dezelfde dienst de tegemoetkoming, die werd geweigerd omdat Bolsius niet aan de voorwaarden voldeed. Bolsius raakte overtuigd van de juistheid van die laatste opvatting en ging daartegen niet in beroep. Hij eiste echter schadevergoeding uit onrechtmatige daad wegens de oorspronkelijke foutieve inlicht, die hem ertoe had gebracht kosten te maken.
Bolsius zou ook tegen de weigeringsbeschikking in rechte hebben kunnen opkomen, zich beroepend op het door de oorspronkelijke inlichtingen gewekte vertrouwen. Hij heeft dat om hem moverende redenen niet gedaan. Tot die redenen zou kunnen behoren dat de kans op succes bij de administratieve rechter minder groot was dan bij de burgerlijke rechter. "Immers, een duidelijk onjuiste inlichting leidt lang niet altijd tot de plicht van het bestuur het gewekte vertrouwen te honoreren."(10)
3.1.5.5. Anders dan Bolsius heeft [eiser] zich bij de bestuursrechter beroepen op het vertrouwensbeginsel. De minister van LNV zou hem op het verkeerde been gezet hebben door antwoorden op kamervragen en door brieven aan organisaties.
Daarover heeft het CBB het volgende overwogen:
"Naar het oordeel van het College valt uit bedoelde antwoorden niet zonder meer af te leiden dat een wijze van hervatting, zoals door appellant is gerealiseerd, was toegestaan. Voor die conclusie ziet het College evenmin voldoende grond indien die antwoorden worden bezien in samenhang met de gestelde vragen.
Allereerst moet worden vastgesteld dat in de brieven, waarnaar door appellant is verwezen, niet de concrete situatie van appellant zelf is voorgelegd, Evenmin is in bedoelde brieven concreet aangegeven op welke wijze wen in welke mate men van plan was om conform de uitgangspunten van de communautaire regelingen het oorspronkelijke SLOM-bedrijf voort te zetten. De antwoorden hebben, in samenhang daarmee, eveneens een algemeen karakter. Zij geven niet zonder meer uitsluitsel over de vraag of de in een bepaald geval gekozen wijze van hervatting van de melkproductie bij een concrete beoordeling ervan door verweerder al dan niet toelaatbaar zou zijn.
Ook de omstandigheid dat in een geval de vraag naar voren komt of een wijze van hervatting waarbij er in feite geen gebruik wordt gemaakt van het SLOM-bedrijf waarop de SLOM-overeenkomst betrekking had, toelaatbaar is, maakt zulks niet anders. Vastgesteld moet immers worden dat een eenduidig antwoord op die vraag door verweerder niet is gegeven. Aan het uitblijven van zo een concreet antwoord kan niet het vertrouwen worden ontleend dat een hervatting waarbij het SLOM-bedrijf niet op de hiervoor vermelde wijze is betrokken, toelaatbaar zou zijn. In aanmerking genomen het algemene karakter van de beantwoording van de gestelde vragen door verweerder diende de opsomming van verweerder van hetgeen hij in de praktijk toestaat op het gebied van het inhuren van productiemiddelen dan ook worden gezien in de context van doelstellingen, uitgangspunten en beperkende voorwaarden die in het communautaire recht zijn neergelegd, Dat, zoals ook is bevestigd in de arresten van het Hof in de zaken-O'Brien(11) en Herbrink(12), het bedrijf dat bij de hervatting van de melkproductie wordt benut in elk geval een deel van het oorspronkelijke SLOM-bedrijf dient te omvatten, blijkt voldoende duidelijk uit deze communautaire bepalingen. Appellant mocht derhalve aan bedoeld antwoord geen uitleg geven, welke met dat uitgangspunt strijdig was."
3.1.5.6. Uit deze passage van de uitspraak van het CBB volgt dat, volgens dit college, niet gebleken is van onjuiste voorlichting door de Staat dat [eiser] op het verkeerde been is gezet.
Het staat de burgerlijke rechter thans, gezien het gezag van gewijsde dat de uitspraak van de bestuursrechter toekomt, niet vrij onrechtmatig handelen van de Staat te baseren op onjuiste door of vanwege de Staat verstrekte inlichtingen.
3.1.5.7. De vordering heeft echter (althans mede) betrekking op het feite dat de Staat onvoldoende voorlichting heeft gegeven door noch in de BSD noch elders duidelijk tot uitdrukking te brengen welke eisen van toepassing waren.
Het onderhavige middel maakt niet duidelijk waarop de kennelijke aanname van een wettelijke plicht van de Staat tot het geven van dergelijke voorlichting berust. Middel 2 bevat een dergelijke stelling wel, maar die komt hierna, bij de behandeling van dat middel aan de orde.
Voor het zonder meer aannemen van een dergelijke plicht bestaat m.i. geen aanleiding. Toen [eiser], na van de SLOM-regeling, die hem de productie van melk tijdelijk verbood, weer melk wilde produceren en daarvoor een quotum (tot vrijstelling van "superheffing") vroeg, had hij ook eigener beweging kunnen informeren welke eisen van kracht waren. Dat gezichtspunt dringt zich te sterker op door de nadruk die [eiser] heeft gelegd op de zaak Staat/Bolsius. Bolsius had wel eigener beweging inlichtingen gevraagd, zij het dat hij daarop een onjuist antwoord heeft gekregen.
3.1.6. Ik kom tot de slotsom dat het middel vruchteloos is voorgesteld.
3.2.1. Middel 2 klaagt over hetgeen het hof in roo. 10 en 11 heeft overwogen.
Het hof heeft zich aldaar geschaard achter het oordeel van de rechtbank, volgens welk art. 8 Wob Pro hier toepassing mist.
3.2.2. De rechtbank heeft ter zake overwogen (ro. 3.3):
"Artikel 8 WOB Pro regelt de ambtshalve verschaffing van informatie door een bestuursorgaan over het door haar gevoerde beleid alsmede de voorbereiding en uitvoering van dat beleid. De rechtbank stelt vast dat de vordering van [eiser] ziet op regelgeving en de daar over volgens hem vooraf te geven informatie. De interpretatie door de minister van het in artikel 3bis, lid 1, verordening (EEG) nr. 857/84 opgenomen begrip «bedrijf» (...) als «bedrijfsorganisatorische en -economische eenheid» ziet de rechtbank als een zaak van wetsuitleg en niet als het voeren van beleid. Reeds op die grond mist derhalve artikel 8 WOB Pro toepassing en kan ook deze grondslag niet tot toewijzing van de vordering leiden."
3.2.3. Het middel noemt de door de rechtbank gegeven motivering onbegrijpelijk, omdat de minister van LNV zelf aan de Tweede Kamer had laten weten, dat het ging om een uitwerking van begrippen van Europese regelgeving. Daaraan moest op nationaal niveau inhoud worden gegeven. Dat zou geen wetsuitleg zijn.
De steller van het middel voegt hieraan toe dat het CBB, indien dat was uitgegaan van een daad van wetsuitleg, een prejudiciële beslissing had moeten vragen aan het HvJEG.
3.2.4. De Staat heeft daar het volgende tegenovergesteld(13):
"Deze klacht miskent dat een uitwerking van Europese regelgeving niet slechts geschiedt bij beleid maar in tegendeel veelal door het vaststellen van nationale (formele dan wel materiële wetgeving ter implementatie. Als de overheid vervolgens die wetgeving moet toepassen is er geen sprake van het voeren van beleid maar van toepassing van wetgeving. Dat laatste is in dit geval aan de hand: de Europese verordening 764/89 is uitgewerkt in de beschikking superheffing SLOM-deelnemers van 18 mei 1989, Stcrt. 54 (ook genoemd BSD).
(...)
Het CBB heeft vastgesteld(14) dat de BSD geen ruimte liet voor toekenning van de verzochte referentiehoeveelheid.
(...)
Daaruit volgt dat de Staat op dit punt geen enkele beleidsvrijheid had. Het onderhavige punt is derhalve slechts een kwestie van wetsuitleg en kan dan ook niet vallen onder art. 8 WOB Pro."
3.2.5.1. Het feit dat het CBB zich baseerde op uitleg van de BSD sluit niet geheel uit dat er behoefte aan (en daarmee in dit geval de verplichting tot) het vragen van een prejudiciële beslissing was. De BSD zou nl. begrippen uit de communautaire verordening kunnen hebben overgenomen of daarop zo nauw aansluiten dat interpretatie van die laatste begrippen geboden was.
Zelfs als dit het geval zou zijn, kon het CBB verscheidene redenen (waaronder goede) hebben om géén prejudiciële beslissing te verzoeken. Het trekken van een a contrario conclusie uit het achterwege laten van zulk een verzoek lijkt mij ontoelaatbaar.
3.2.5.2. In de m.v.t. bij het voorstel van de (tweede) Wob is over art. 8, lid 1, o.m. het volgende te lezen:
"De plicht tot het verstrekken van informatie uit eigen beweging rust evenals die tot het verschaffen van informatie op verzoek, waar het de centrale overheid aangaat op de minister die het nauwst is betrokken bij de aangelegenheid waarover informatie wordt gegeven. De plicht tot het verstrekken van informatie ingevolge artikel 8 ontstaan Pro voor het overheidsorgaan zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Dit is een soepele norm, ondanks het feit dat die in het tweede lid enigszins is uitgewerkt. Exacte criteria voor het uit eigen beweging verstrekken van informatie zijn echter niet te geven."(15)
3.2.5.3. Uit de m.v.a. aan de Tweede Kamer ontleen ik(16)
"De leden van de fractie van het CDA (...) wezen op het probleem dat de uit artikel 8 voortvloeiende Pro verplichting niet rechtens afdwingbaar is. (..) Wij zijn tot de conclusie gekomen dat het niet of nauwelijks mogelijk is in d wet objectieve aanknopingspunten te geven waar een beroep o de rechter kan worden aangehaakt. Wij menen dat een bevredigende regeling gelet op de omvang van de verplichting niet goed mogelijk is. Nu er via de politiek vertegenwoordigende lichamen gelegenheid bestaat de uitvoering van de verplichting tot het verschaffen van informatie uit eigen beweging te toetsen menen wij dat van de introductie van een rechterlijke toets kan worden afgezien."
3.2.5.4. Ook in de literatuur wordt aangenomen dat
"(...) niet de mogelijkheid bestaat om via de rechter te bewerkstelligen dat de overheid zelfstandig, uit eigen beweging, al dan niet structureel informatie verschaft over bepaalde zaken, als is er natuurlijk nog wel altijd de incidentele weg van de informatie op verzoek."(17)
3.2.5.5. Voor het overige heb ik, wat middel 2 betreft, aan het in § 3.2.4. geciteerde betoog van de landsadvocaat niets toe te voegen(18).
3.2.6. Het middel treft geen doel.
3.3.1. Middel 3 heeft geen zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen afzonderlijke behandeling.
4. CONCLUSIE
Aangezien geen van aangevoerde middelen slaagt concludeer ik tot verwerping van het beroep, met veroordeling van eiser in de kosten.
De procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
plv.
1. O.m. inhoudend dat hij een SLacht- en OMschakelingspremie zou ontvangen.
2. Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw.
3. Zoals gewijzigd bij beschikking van 11 september 1991, Stcrt. 1991, 176; zie vonnis rb., ro. 1.1. Zie ook S & J 110, 1999, p. 194, alwaar blijkt (art. 12, p. 202) dat de officiële citeertitel was: "Regeling Superheffing SLOM-deelnemers", welke regeling voorts is gewijzigd op 26 maart , Stcrt. 1993, 60, 31 januari 1996, Stcrt. 1996, 20 en 15 december 1997, Stcrt. 1997, 245.
4. Algemene Inspectiedienst, behorend tot het Ministerie van LNV.
5. De Directeur Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie in de provincie Overijssel.
6. Prod. 1 bij c.v.a. in eerste aanleg.
7. HR 2 februari 1990, NJ 1993, 635 (Staat/Bolsius), m.nt. M. Scheltema en HR 7 oktober 1994, NJ 1997, 174 (Staat/Van Benten), m.nt. M. Scheltema.
8. Akte wijziging /aanvulling van de grondslag van de vordering, 7 oktober 1997.
9. En in de s.t., nrs. 3 en 4, p. 2.
10. M. Scheltema, noot onder arrest Staat/Bolsius, NJ 1993, p. 2554, lk. bovenaan.
11. HvJEG 3 december 1992, zaak C-86/90 (O'Brien), Jur. 1992, p. I-6251.
12. De uitspraak van het CBB vermeldt, behalve deze partijnaam, slechts het zaaknummer; het bij dat zaaknummer behorende arrest correspondeert echter niet met de partijnaam.
13. S.t. landsadvocaat, p 2.12, p. 9-10.
14. Zie noot 1.
15. Kamerst. [II 1986-1987], 19 859, nr. 3, p. 29.
16. Kamerst., [II 1987-1988], 19 859, nr. 6, p. 27.
17. H.R.B.M. Kummeling,Praktijkboek bestuursrecht, XXVII, p. 39.
18. Documentatie (voorts): S & J 174, 2001, p. 114-121.