Conclusie
Nr. 1335
P.J. Wattel
Derde Kamer B
Onteigening
Zitting 16 november 2001
Conclusie inzake:
[eiser]
tegen
Provincie Noord-Holland
Edelhoogachtbaar College,
1. Feiten en geschil
1.1 Deze zaak gaat over de hoogte van de aan eiser tot cassatie (hierna: [eiser]) toe te kennen schadevergoeding wegens onteigening van landbouwgrond door de Provincie Noord-Holland (hierna: de Provincie) ten behoeve van de aanleg van de Provinciale weg N22, gedeelte N207-N201, met bijkomende werken, in de gemeente Haarlemmermeer.
1.2 Het tracé van de N22 is vastgesteld in het op 24 september 1996 vastgestelde uitwerkingsplan N22 van het streekplan ANZKG (Amsterdam-Noordzeekanaalgebied). In vervolg op het uitwerkingsplan N22 heeft de gemeente Haarlemmermeer het bestemmingsplan N22-Zuid vastgesteld, dat uitsluitend op het tracé ziet en verkeersbestemmingen vastlegt. Dat bestemmingsplan is op 22 februari 1999 goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van Noord-Holland. Het goedkeuringsbesluit is gepubliceerd op 1 april 1999.
1.3 Bij vonnis van 29 juni 1999 heeft de arrondissementsrechtbank te Haarlem (hierna: de Rechtbank) de vervroegde onteigening uitgesproken van de onroerende zaak, kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, [...], voor een gedeelte ter grootte van 1 hectare, 22 are en 96 centiare, op de kaarten en grondtekeningen aangeduid als grondplannummer [...]. Het onteigende was onderdeel van een perceel van ruim 19 hectare. Na onteigening blijft over een strook van 1 hectare, 9 are en 57 centiare tussen de N22 en de IJtocht (dit is een water) (hierna: de IJtochtstrook).
1.4 De Provincie heeft aan [eiser] een schadeloosstelling aangeboden ad ƒ 252.500, waarvan ƒ 153.700 ter zake van de waarde van de grond (dat is f 12,50 per m2) en ƒ 54.785 wegens waardevermindering van de Ijtochtstrook (f 5 per m2). Daarnaast heeft zij aangeboden een landbouwpad aan te leggen ter ontsluiting van de IJtochtstrook. [Eiser] heeft het aanbod afgewezen.
1.5 De door de Rechtbank benoemde deskundigen hebben de door [eiser] gestelde verwachting van grootschalige woningbouw in het desbetreffende gebied niet reëel geoordeeld en de waarde van de onteigende grond geraamd op ƒ 12,50 per m² (de ter plaatse geldende agrarische marktwaarde), vermeerderd met ƒ 5 per m², derhalve in totaal ƒ 17,50 per m². De extra ƒ 5 per m² is door de deskundigen opgenomen omdat zij naast de regionale functie aan de N22 een ontsluitingsfunctie toeschrijven ter zake van twee nieuwbouwlocaties die de grond een hogere waarde verleent dan slechts de agrarische waarde. De bijkomende schade is geraamd op nihil omdat zij bestreden kan worden uit de rente uit het vrijkomende kapitaal.
1.6 Op 3 april 2001 heeft de Rechtbank eindvonnis gewezen. Zij heeft in afwijking van het deskundigenrapport de extra f 5 per m2 onteigende grond niet toegekend en de vergoeding derhalve vastgesteld op ƒ 12.50 per m² onteigende grond (de agrarische waarde). Zij heeft voorts daartegenover een vergoeding van ƒ 5 per m² van de IJtochtstrook toegekend wegens waardevermindering. De schadeloosstelling is aldus vastgesteld op ƒ 208.485. Dit resulteerde in een veroordeling van [eiser] tot betaling van ƒ 44.105 aan de Provincie; dat is het saldo van de vastgestelde schadeloosstelling en het voorschot van ƒ 252.500. De Provincie is veroordeeld in de proceskosten en tot betaling van de kosten van de door de Rechtbank benoemde deskundigen.
1.7 [Eiser] stelt één middel in 2 onderdelen voor. Het eerste onderdeel bestrijdt het oordeel van de Rechtbank (r.o. 5.2.1) dat - kort gezegd - speculatieve verwachting van woningbouwbestemming geen grond vormt voor schadevergoeding op grond van de onteigeningswet. Het tweede en subsidiaire onderdeel betoogt dat - kort gezegd - aan de onteigende grond een complexwaarde toekomt, dan wel anderszins een meerwaarde vanwege de ontsluitingsfunctie van de weg ten gunste van twee nabijgelegen nieuwbouwlocaties.
2 Onderdeel 1 (speculatieve verwachtingswaarde)
2.1 [Eiser] stelt dat aan de onteigende grond een meerwaarde toekwam, ontleend aan de verwachting dat in de toekomst woningbouw zou kunnen worden gerealiseerd. Het deskundigenrapport vermeldt (blz. 8):
"dat er op dit moment geen reële verwachting bestaat dat in het onderhavige gebied in de nabije toekomst grootschalige woningbouw zal plaatsvinden. Derhalve is er naar de mening van deskundigen geen plaats voor het toekennen van een overeenkomstige verwachtingswaarde aan de grond."
2.2 De Rechtbank overweegt (r.o. 5.2.1):
"Ten tijde van de inschrijving van het onteigeningsvonnis had de grond een agrarische bestemming. Juist is dat (...) blijkt, dat de gemeente Haarlemmermeer de gronden aan de Westzijde van Nieuw-Vennep als een mogelijke ontwikkelingsrichting woningbouw heeft aangewezen. Evenzeer is juist dat deze plannen strijdig zijn met de plannen van de Provincie en het Rijk (...). Wat de gang van zaken in de toekomst moge zijn, ten tijde van de inschrijving van het onteigeningsvonnis was de verwachting "woningbouw" puur speculatief. Voor een schadevergoeding op grond van de onteigeningswet biedt een dergelijke speculatie geen grond."
2.3 [Eiser] betoogt dat de Rechtbank aldus heeft miskend dat ook een speculatieve bestemming van invloed kan zijn op de in art. 40b, lid 2, Onteigeningswet bedoelde prijs, subsidiair dat de Rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in casu geen sprake is van een dergelijke invloed.
2.4 Art. 40b, lid 1, Onteigeningswet bepaalt dat de werkelijke waarde van het onteigende goed wordt vergoed. Ingevolge het tweede lid wordt bij het bepalen van die waarde uitgegaan van
"(...) de prijs, tot stand gekomen bij een onderstelde koop in het vrije commerciële verkeer tussen de onteigende als redelijk handelende verkoper en de onteigenaar als redelijk handelende koper."
2.5 Indien men het oordeel van de Rechtbank aldus zou lezen dat als uitgangspuntg geen grond betaat voor een vergoeding van de waarde die is verbonden aan "puur speculatieve verwachtingen," zou het oordeel steunen op een onjuiste rechtsopvatting. De werkelijke waarde, dat is de marktwaarde, moet immers vergoed worden, dus ook voor zover die beïnvloed wordt door puur speculatieve verwachtingen. Ik meen echter dat het oordeel van de Rechtbank in het licht van de door de partijen gestelde feiten en van 's Rechtbanks voorafgaande overwegingen aldus moet worden verstaan dat in casu geen relevante verwachtingswaarde bestaat omdat de verwachting van grootschalige woningbouw onvoldoende reëel is (nl. puur speculatief, derhalve zonder redelijke grond), zodat een redelijk handelende koper er niet noemenswaard voor zou betalen. Aldus uitgelegd is het oordeel niet onbegrijpelijk en steunt het niet op een onjuiste rechtsopvatting, zodat het in cassatie onaantastbaar is.
2.6. Ik zie voorts niet hoe de Rechtbank uitgebreider had moeten motiveren in het licht van de stellingen van de partijen en in het licht van de rapportages van de deskundigen. Bewijs dat iets (verwachtingswaarde) er niet is, kan moeilijk gevergd worden. De door [eiser] aangevoerde feiten en omstandigheden (met name elders geboden prijzen en geschetste activiteiten van al dan niet semi-publieke projectontwikkelaars) worden mijns inziens niet-onbegrijpelijk als onvoldoende relevant voor het onteigende afgedaan door de deskundigen, wier oordeel de Rechtbank op dit punt kennelijk tot het hare maakt.
2.7 Het eerste middelonderdeel faalt daarom.
3 Onderdeel 2 (quasi-complex)
3.1 Het tweede en subsidiaire middelonderdeel bestrijdt het oordeel dat aan de onteigende grond geen complexwaarde toekomt, althans dat niet anderszins een meerwaarde bestaat vanwege de omstandigheid dat de N22 mede een functie heeft ter ontsluiting van twee nabijgelegen nieuwbouwlocaties.
3.2 De deskundigen schrijven (blz. 8-9):
"Daarnaast geldt dat er in de nabijheid van de locatie van de aan te leggen weg een aantal Vinex-woningbouwlocaties worden ontwikkeld. Voor de gemeente Haarlemmermeer gaat het om de locaties Getsewoud en Floriande. Zowel in de partiële herziening streekplan ANZKG als in het uitwerkingsplan N22 wordt opgemerkt dat de N22 een bijdrage dient te leveren aan de ontsluiting van de woningbouwlocaties.
De functie van de N22 (...) is derhalve niet uitsluitend een regionale. De regionale functie is met name gericht op verbetering van de verkeersstructuur, maar met de aanleg is ook onlosmakelijk verbonden de mogelijkheid van het op goede wijze realiseren van een ontsluiting van de geplande (en deels al gerealiseerde) nieuwbouwlocaties. De regionale functie weggedacht zou de weg naar de mening van deskundigen (...) onderdeel hebben uitgemaakt van een complex.
Nu de regionale functie niet kan worden weggedacht, zijn deskundigen dan ook van mening dat aan de gronden benodigd voor de aanleg van de N22 wegens de daaraan toe te kennen dubbelfunctie (regionaal en ontsluiting) een extra waarde toegekend dient te worden bovenop de ter plaatse geldende (agrarische) marktwaarde."
3.3. De deskundigen beschouwen de gronden (waarmee kennelijk wordt bedoeld: het onteigende) niet als onderdeel van een complex. Wel zou daar in hun ogen sprake van zijn indien de N22 geen regionale doch slechts een ontsluitingsfunctie zou hebben. Vervolgens stellen zij dat de regionale functie van de N22 niet kan worden weggedacht en dat daarom aan de gronden een extra waarde toegekend dient te worden. Ik begrijp deze redenering niet, maar gelet op de gestelde dubbelfunctie van de N22, vermoed ik dat de deskundigen bedoelen dat hoewel geen sprake is van een complex in de zin van art. 40d Onteigeningswet, toch een meerwaarde aan de gronden moet worden toegekend omdat ook indien de N22 niet aangelegd zou worden, toch een weg zou worden aangelegd om de twee nieuwbouwlocaties te ontsluiten, die onderdeel van een complex zou zijn en daardoor de daarvoor benodigde grond een meerwaarde zou doen geworden.
3.4. Ik meen dat het antwoord op de vraag of het onteigende deel uitmaakt van een complex niet afhankelijk kan zijn van de functie van het werk waarvoor wordt onteigend. Art. 40c, 1e, Onteigeningswet bepaalt immers dat bij het bepalen van de schadeloosstelling geen rekening wordt gehouden met voor- of nadelen teweeggebracht door het werk waarvoor onteigend wordt. Dat impliceert mijns inziens dat bij de toepassing art. 40d Onteigeningswet geen rekening kan worden gehouden met het werk waarvoor onteigend wordt.
3.5. Ik meen voorts dat de los van de complexbenadering bestaande verwachting van de aanleg van een weg geen te vergoeden meerwaarde van de te onteigenen grond doet ontstaan. Indien wordt onteigend ten behoeve van de aanleg van de weg moeten niet alleen de voor- en nadelen teweeggebracht door die weg, doch tevens de voor- en nadelen teweeggebracht door de plannen waarvoor wordt onteigend buiten beschouwing worden gelaten. Dat impliceert dat geen grond bestaat voor een vergoeding voor de waardeverandering door bestemmingswijziging (van landbouwgrond in weg). Weliswaar is de bestemmingswijziging in beginsel een gevolg van de uitoefening van een zelfstandige taak van de gemeente, en behoort die bestemming bij de waardebepaling in aanmerking te worden genomen, maar als de gemeente bij de uitoefening van die taak niet anders kan doen dan zich aansluiten bij plannen van het Rijk of de Provincie, dan dient de bestemmingswijziging bij de waardebepaling geëlimineerd te worden. U zie HR 22 november 1978, conclusie Mok, NJO 1979, 1 (Staat/Matser) en HR 18 juni 1980, conclusie Mok, NJO 1980, 7, noot M.B. (Staat/Markus).
3.6 Op het bezwaar van de Provincie tegen het deskundigenrapport - inhoudende dat de N22 geen ontsluitingsfunctie maar een regionaal karakter heeft en derhalve niet tot het complex Gestewoud/Floriande behoort - heeft de Rechtbank geoordeeld (r.o. 5.1):
"Dit bezwaar treft doel. De N22 heeft weliswaar mede tot doel een betere ontsluiting van de woonwijken Getsewoud en Floriande te bewerkstelligen, maar als primair doel geldt de verbetering van de verkeersstructuur van de Haarlemmermeer. De weg heeft derhalve een regionaal karakter. Dit karakter verzet zich ertegen de weg als een deel van het complex Getsewoud/Floriande te beschouwen in de zin van art. 40d Ow. Hoewel de weg (deels) op kosten van de Haarlemmermeer wordt aangelegd, waartoe de benodigde financiën onder meer zijn verkregen uit de opbrengsten van de grondverkopen in Getsewoud/Floriande, kan immers niet worden gesproken van "als een geheel in exploitatie te brengen zaken".
Dit oordeel brengt mee dat, nu zoals hierna blijkt ook geen verwachtingswaarde of andere complexwaarde aan de grond toekomt, de agrarische waarde van de grond voor de schadevergoeding maatgevend is (...)".
3.7 Art. 40d Onteigeningswet strekt ertoe bij de schadeloosstelling rekening te houden met de omstandigheid dat het onteigende deel uitmaakt van een groter geheel. Het is in 1981 ingevoerd als opvolger van het oude art. 40a Onteigeningswet,(1) dat bepaalde:
"Bij de bepaling van de waarde van grond als bouwgrond wordt niet gelet op de bij een uitbreidingsplan (vanaf 1 augustus 1965: bestemmingsplan(2)) juist aan het onteigende gegeven bestemming, maar worden alle lasten en baten van het plan volgens de ter plaatse geldende regelen over de in het plan begrepen gronden verdeeld."
3.8 Art. 40d Onteigeningswet(3) bepaalt:
"Bij het bepalen van de prijs van een onroerende zaak wordt rekening gehouden:
a. met ter plaatse geldende voorschriften en gebruiken betreffende lasten en baten, welke uit de exploitatie van de zaak of van een complex, waarvan zij deel uitmaakt, naar verwachting zullen voortvloeien en betreffende de omslag daarvan, voor zover een redelijk handelend verkoper en koper hiermee rekening plegen te houden;
b. met alle bestemmingen die gelden voor zaken, die deel uitmaken van het complex, in dier voege dat elke bestemming van een zaak de waardering van alle zaken binnen het complex beïnvloedt.
Onder een complex wordt verstaan de als één geheel in exploitatie gebrachte of te brengen zaken."
3.9 Onderdeel a van art. 40d behelst mijns inziens geen afwijking van de hoofdregel van art. 40 en Pro 40b Onteigeningswet, nu in het economische verkeer rekening zal worden gehouden met baten en lasten die door de exploitatie van een zaak of een complex worden opgeroepen dan wel omgeslagen. Daarop wijst ook de laatste zinsnede, waarin de redelijk handelende koper en verkoper optreden en die wij ook tegenkomen in 40b, lid 2, Onteigeningswet.
3.10 Onderdeel b betreft de invloed van de bestemming van zaken die deel uitmaken van een complex. Niettegenstaande art. 40c Onteigeningswet wordt bij de waardebepaling alsdan rekening gehouden met de bestemming die krachtens het bestemmingsplan aan het onteigende is gegeven, ook indien de bestemming verwezenlijkt wordt door het werk waarvoor onteigend wordt.
3.11 Art. 40c Onteigeningswet elimineert bij de waardebepaling de effecten van (i) werken waarvoor onteigend wordt, (ii) overheidswerken in verband daarmee, en (iii) de plannen voor de onder 1e en 2e genoemde werken. Onder plannen zijn niet te verstaan bestemmingsplannen.(4) Onder werken kan slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden de vaststelling van een bestemmingsplan worden verstaan,(5) nl. indien die vaststelling niet als een eigen en zelfstandige werkzaamheid van de gemeente kan worden beschouwd doordat de gemeente in feite geen andere keuze heeft dan zich aan te sluiten bij een door het Rijk of de provincie ontwikkeld plan waarbij aan het onteigende, met het oog op het werk waarvoor onteigend wordt, reeds een bepaalde bestemming is toegedacht.(6) In andere dan dat geval wordt een bestemmingswijziging niet geëlimineerd bij de waardebepaling.
3.12 Onderdeel b van art. 40d Onteigeningswet bepaalt dat de door de verschillende bestemmingen opgeroepen verschillen in waardering worden uitgesmeerd over alle zaken (de 'egalisatieregel') en is derhalve een afwijking van de hoofdregel van art. 40a en 40b Onteigeningswet. In de Memorie van Antwoord(7) wordt het voorbeeld gegeven van onteigening ten behoeve van een complex gevormd door een te stichten motel, benzinestation en parkeerruimte. De regering achtte het billijk dat de eigenaren van de daarvoor benodigde gronden niet meer of minder zouden ontvangen ten gevolge van het enkele feit dat de grond van de één toevallig een andere bestemming had dan de grond van de ander. Een ander voorbeeld zou zijn twee aangrenzende stukken land waarvan het ene is bestemd voor woningbouw en het andere voor een plantsoen. Indien de beide gronden geacht worden deel uit te maken van hetzelfde (woon)complex, dan dienen de verschillen in marktwaarde van de gronden voor zover ze opgeroepen worden door de verschillende bestemming te worden opgeheven. Dat zou derhalve resulteren in een (gewogen) middeling van de prijs per m² voor zover die prijs wordt bepaald door de bestemming. Slechts de bijzondere voor- en nadelen van de zaak, zoals de natuurlijke gesteldheid of de bijzondere ligging leiden dan tot een afwijkende waardering van de gronden binnen het complex.(8)
3.13 Onder een complex in de zin van art. 40d Onteigeningswet is te verstaan de als één geheel in exploitatie gebrachte of te brengen zaken. Of daarvan sprake is, is een feitelijke kwestie, en zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld, maar steeds met het oog op de ratio van de bepaling: onteigenden dienen niet te worden beloond respectievelijk gedupeerd vanwege het feit dat binnen het complex toevallig het ene stuk grond grond een andere bestemming heeft dan het andere. Dergelijke willekeurige effecten moeten worden weggenomen door de egalisatieregel.
3.14 In zijn conclusie voor HR 4 mei 1977, NJO 1977, 9, noot MB (Waddinxveen/Van Leeuwen), schreef Franx(9) over het complex in de zin van art. 40a (oud) Onteigeningswet:
"De eisen, waaraan het verband tussen afzonderlijke percelen (en hun bestemmingen) moet voldoen om van een complex te kunnen spreken (zie sub 1 hierboven), worden gewoonlijk omschreven als volgt: bedoelde percelen moeten als een geheel in exploitatie kunnen worden gebracht. Men zie de MvA (Bijl. Hand. II 1954-1955, 3939 - 5), blz. 8 links onderaan rechts bovenaan; HR 6 nov. 1963, NJ 1963, 528; 27 nov. 1963, NJ 1964, 1; 8 dec. 1971, NJ 1972, 85. In een iets andere formulering oordeelde HR 5 dec. 1973, NJ 1974, 110 (met noot Mörzer Bruyns in NJO 1976, A-B), dat met het in het bestreden vonnis gehanteerde kenmerk: "organisch behorend bij'' tot uitdrukking was gebracht dat van een aan toepassing van art. 40a onderworpen "geheel'' sprake is. Kortom: de gronden moeten een exploitabele eenheid
vormen (Van Wijmen, II, III, par. 3, 11). Gelijktijdigheid van exploitatie is hiertoe niet noodzakelijk; volgens HR 27 nov. 1963, NJ 1964, 1, brengt de omstandigheid dat een deel van de in een bestemmingsplan gelegen gronden reeds geheel of nagenoeg geheel bebouwd is, nog niet mee dat de overige gronden als afzonderlijk complex behoren te worden beschouwd (vergelijk Telders, no. 468)."
MB annoteerde:(10)
"De omslag van baten en lasten voorgeschreven door art. 40a moet worden toegepast op een complex, dat t.a.v. de exploitatie als een geheel moet worden beschouwd.
Vgl. o.m.: HR 6-11-1963, NJ 1963, 528, inz. Brielse Dijkring/Nedalo.
HR 27-11-1963, NJ 1964, 1, inz. Haarlemmermeer/Zietse.
HR 4-5-1977, NJO 1977, 9, inz. Waddinxveen/Van Leeuwen.
Dit kan een deel van een bestemmingsplan zijn, maar ook kunnen meerdere bestemmingsplannen of delen daarvan tot een complex behoren. Dit is een zuiver feitelijke van geval tot geval te beoordelen vraag. Zo besliste de Rb. in de zaak NJO 1977, 9, o.g.v. een aantal feitelijke overwegingen, dat het te onteigenen terrein niet tot een complex behoorde met de sportvelden.
Soms wordt de omvang van het complex beïnvloed door hetgeen de exploitatieverordening van de gemeente inhoudt over de vaststelling van een exploitatiegebied. Vgl. HR 8-12-1971, NJ 1972, 85, inz. Noy/Gennep."
3.15 U overwoog in HR 8 december 1971, conclusie Bakhoven, NJ 1972, 92 (Staat/Geijsel):
"(...) dat is voorop te stellen, dat de wetgever, met de bedoeling dat voortaan bij onteigeningen uit verschillende hoofde geen verschil in waardebepaling zou voorkomen, bij de Wet van 28 juni 1956, Stb. 385, de slechts bij onteigening in het belang der volkshuisvesting toepasselijke artt. 92 en 92a Ow. heeft doen vervallen en in Titel I van deze wet o.m. art. 40a heeft opgenomen, ten gevolge van welke wetswijziging de in art. 40a vervatte voorschriften voor het bepalen van
de waarde van grond als bouwgrond ook bij onteigening krachtens Titel IIa voor onder andere aanleg van wegen in acht dienen te worden genomen;
dat dienvolgens, indien de Staat voor de aanleg van een rijksweg grond onteigent, welke grond behoort tot de in een bestemmingsplan begrepen gronden, bij de waardebepaling daarvan ingevolge de voorschriften van art. 40a niet mag worden gelet op de juist aan de te onteigenen grond gegeven bestemming, doch de waarde van deze grond met die van andere in het bestemmingsplan begrepen gronden, wat betreft de baten en lasten van dat plan, op een lijn moet worden gesteld;
(...)"
3.16 Ik leid hieruit niet af dat het feit dat de voor rijkswegaanleg te onteigenen grond in een bestemmingsplan is opgenomen, steeds meebrengt dat alle in dat bestemmingsplan begrepen gronden tot hetzelfde complex zouden behoren. Een complex hoeft immers geenszins alle in een bestemmingsplan gelegen gronden te omvatten (vgl. uw oordeel in het hiervoor, 3.14, genoemde arrest Waddinxveen/Van Leeuwen). Uw arrest Staat/Geijsel ziet mijns inziens op een situatie waarin reeds op grond van andere omstandigheden sprake is van een complex. Is dat het geval, dan wordt de bestemming als Rijksweg geëlimineerd indien die Rijksweg geen functie vervult binnen dat complex. U overwoog te dier zake in Staat/Geijsel:
"(...) dat geen reden bestaat bij de waardebepaling van deze te onteigenen grond op verschillende wijzen te werk te gaan, al naar gelang de bestemming tot weg al dan niet in het bestemmingsplan is opgenomen;
dat, indien de bestemming tot weg van de te onteigenen grond in het bestemmingsplan is opgenomen, deze bestemming niet behoort tot de in art. 40a bedoelde lasten van het plan, wanneer, zoals in het onderhavige geval door de Rb. is vastgesteld, deze bestemming een rijksweg betreft, namelijk een grote interlokale vierbaansweg, die in het complex waarvan hier sprake is, geen functie vervult, hetgeen wil zeggen: niet dient voor de behoeften van de in hetcomplex begrepen gronden;
dat immers tot de in art. 40a bedoelde lasten van het plan alleen behoren de lasten van het verwerkelijken van die bestemmingen, welker verwerkelijking noodzakelijk is voor het gebruiken van de grond als bouwgrond;
(...)".
3.17 Vervult de Rijksweg (of, zoals in casu, de Provinciale weg) wél een functie binnen het complex, dan wordt de bestemming eveneens geëlimineerd indien de gemeente bij de vaststelling van de bestemming niet anders kan doen dan zich aansluiten bij plannen van Rijk of Provincie (zie de onder 3.5 genoemde arresten Staat/Matser en Staat/Markus, alsmede E. van der Schans, Complexen en complicaties. De egalisatieregel in het onteigeningsrecht, Bouwrecht nr. 11, nov. 1995, blz. 893 en 898, §4.a (blz. 896)).
3.18 In subonderdelen a en b betoogt [eiser] dat de Rechtbank heeft miskend dat - kort gezegd - sprake is van een complex indien onteigend wordt ten behoeve van de aanleg van een weg die noodzakelijk is voor de ontsluiting van geprojecteerde woonwijken, en de weg deels wordt aangelegd op kosten van de gemeente, die zulks financiert uit de grondexploitatie van die woonwijken, althans dat de Rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat het regionale karakter van de weg verhindert dat deze met de geprojecteerde woonwijken een complex vormt.
3.19 Subonderdeel a. faalt nu het ervan uitgaat dat de N22 noodzakelijk is voor de ontsluiting van de geprojecteerde woonwijken. De Rechtbank slechts heeft vastgesteld dat de N22 mede een betere ontsluiting van die woonwijken tot doel had. Overigens meen ik dat de omstandigheden dat een regionale weg mede een betere ontsluiting van woonwijken tot doel heeft, en dat de gemeente de weg medefinanciert, geenszins dwingen tot de gevolgtrekking dat die regionale weg en die woonwijken samen als één geheel in exploitatie te brengen zaken vormen in de zin van art. 40d Onteigeningswet.
3.20 Subonderdeel b. stelt de vraag aan de orde of de enkele omstandigheid dat de weg primair een regionaal karakter heeft, uitsluit dat de weg en de woonwijken als één geheel in exploitatie te brengen zaken vormen. Een provinciale weg kan gezamenlijk door de Provincie en de Gemeente onderhouden worden indien de gemeente mede baat heeft van de weg, maar ik stel mij voor dat de Provincie verantwoordelijk blijft voor provinciale wegen. Het eventueel aan de gemeente uitbestede onderhoud kan wellicht gezamenlijk met onderhoud aan andere zaken geschieden indien de weg een functie heeft voor die andere zaken. Het middelonderdeel kan gelezen worden als inhoudende de vraag of een zaak zoals een provinciale weg onderdeel van meer dan één complex in de zin van art. 40d Onteigeningswet kan zijn (een provinciaal complex en een gemeentelijk complex).
3.21 Wat daarvan zij, ik meen dat in casu geenszins onbegrijpelijk is het oordeel van de Rechtbank dat geen sprake is van een (gemeentelijk) complex in de zin van art. 40d, nu geen sprake is van de omstandigheden waarop art. 40d, onderdeel b, Onteigeningswet het oog heeft. Art. 40d, ondcerdeel b, beoogt de hoogte van de schadeloosstelling niet te doen beïnvloeden door de toevallige verschillende detailbestemmingen die verschillende stukken grond binnen een samenhangende masterbestemming krijgen. Van een dergelijk toeval of willekeur is in casu geen sprake. De onteigening geschiedt door de Provincie, zulks, zoals de Rechtbank heeft vastgesteld, primair tot verwezenlijking van een regionaal doel. Het primaire doel waarvoor onteigend wordt staat dus los van de exploitatie van de woonwijken. Daar komt nog bij dat uit de strekking van art. 40d, onderdeel b Onteigeningswet voortvloeit dat bij de bepaling of sprake is van een complex moet worden uitgegaan van de bestemming die de gronden hebben. Die bestemming is een agrarische, zoals de Rechtbank heeft vastgesteld en in cassatie - terecht, gelet op de arresten Staat/Matser en Staat/Markus - niet wordt bestreden.
3.22 In subonderdelen c en d betoogt [eiser] dat de Rechtbank heeft miskend dat - kort gezegd - ook indien geen sprake is van een complex, de in art. 40d, lid 1, onderdeel a Onteigeningswet genoemde factoren relevant zijn bij het bepalen van de schadeloosstelling, althans dat de Rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat - niets anders dan - het regionale karakter van de weg verhindert dat aan het onteigende een meerwaarde toekomt boven de agrarische waarde.
3.23 Toepassing van de egalisatieregel is beperkt tot gronden die tot een complex behoren. Indien van een complex geen sprake is, kan met bestemmingen van andere gronden slechts rekening worden gehouden indien die bestemmingen de marktwaarde van de onteigende grond beïnvloeden en los staan van het werk waarvoor onteigend wordt.
3.24 De deskundigen hebben een soort quasi-complexbenadering toegepast: zij meenden dat weliswaar geen sprake was van een complex in de zin van art. 40d Onteigeningswet, maar dat niettemin een zekere waardeverhogende invloed uitging van de omstandigheid dat de N22 mede een gemeentelijke woonwijkontsluitingsfunctie kreeg. In wezen hebben zij daarmee mijns inziens de wetgever verbeterd: art. 40d, letter b, bood huns kennelijk te weinig ruimte (nl. alleen binnen een "complex") om waarde-egalisatie te bewerkstelligen waar zo'n egalisatie niet onredelijk zou zijn en zij lijken daarom een zekere egalisatie in de waardebepaling gemoffeld te hebben via art. 40d, letter a, dan wel de hoofdregels van art. 40a en 40b.
3.25 De Rechtbank heeft zich echter aan de grenzen van art. 40d, letter b, gehouden. Na (niet overvloedig, maar wel voldoende gemotiveerde) vaststelling dat geen sprake is van een verwachtingswaarde of complexwaarde, blijft dan geen ruimte over voor waardebepaling op basis van een ander uitgangspunt dan de agrarische waarde van de grond. Ik acht dit oordeel noch rechtens onjuist, noch onvoldoende gemotiveerd.
4 Conclusie
Ik geef u in overweging het cassatieberoep te verwerpen..
De Procureur-generaal bij
De Hoge Raad der Nederlanden
(a.-g.)
1 Ingevoerd bij wet van 28 juni 1956, Stb. 385, in werking getreden op 15 augustus 1956.
2 Gewijzigd bij de op 1 augustus 1965 in werking getreden wet van 1 augustus 1964, Stb. 344 (Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting).
3 Ingevoerd bij wet van 22 mei 1981, Stb. 319.
4 Zie A.Ph. van Gelder, Onteigening; eigendomsbeperking, kostenverhaal (losbl.), band II, Bijzonder deel III (Werkelijke waarde), § 18, blz. 105.
5 Kamerstukken II, 1979-80, 15 978, nr. 3, blz. 10, punt 6. In een noot wordt verwezen naar HR 22 november 1978, conclusie Mok, NJO 1979, 1 (Staat/Matser).
6 HR 22 november 1978, conclusie Mok, NJO 1979, 1 (Staat/Matser) en HR 18 juni 1980, conclusie Mok, NJO 1980, 7, noot M.B. (Staat/Markus). Vgl. de vorige noot.
7 Kamerstukken II, 1980-81, 15 978, nr. 6, blz. 12.
8 Zie HR 26 juni 1957, conclusie 's Jacob, NJ 1957, 610 (Hoogezand-Sappemeer/ NH Gemeente) en HR 25 mei 1960, conclusie Loeff, NJ 1960, 514 (Voorburg/Overgauw). Zie ook Kamerstukken II, 1979-80, 15 978, nr. 3, blz. 10.
9 Aangehaald door Moltmaker in zijn conclusie voor HR 14 oktober 1992, NJO 1993, 7, noot MB.
10 Eveneens aangehaald door Moltmaker in zijn conclusie voor HR 14 oktober 1992, NJO 1993, 7, noot MB.