Conclusie
Rekestnummer R01/021
Mr. Keus
Zitting 24 mei 2002
Conclusie inzake
1. LIGHTNING CASINO ST. MAARTEN N.V.
2. [Eiser 2]
3. [Eiser 3]
4. [Eiser 4]
(hierna tezamen: Lightning Casino c.s.)
tegen
1. DE NEDERLANDSE ANTILLEN
2. DE GOUVERNEUR VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN
(hierna tezamen: het Land c.s.)
1. Feiten en procesverloop
1.1 In deze Antilliaanse zaak gaat het onder meer om de vraag of de omstandigheid dat het verstrekken van bepaalde informatie de veiligheid van de Nederlandse Antillen zou schaden, tot een beperking van de motiveringsplicht van een bestuursorgaan bij het afwijzen van een aanvraag tot afgifte van een vergunning kan leiden.
1.2 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(a) [Eiser 2], [eiser 3] en [eiser 4] vormen de directie van Lightning Casino St. Maarten N.V. (hierna: Lightning Casino), voorheen geheten Lightning Bingo St. Maarten N.V..
(b) Lightning Casino heeft op 10 juli 1995 bij de Gouverneur van de Nederlandse Antillen (hierna: de Gouverneur) een verzoek om een vergunning op grond van de Landsverordening buitengaatse hazardspelen (LBH)(1) ingediend.(2)
(c) Aan de gemachtigde van Lightning Casino is bij brief van 2 mei 1996(3) bevestigd dat de in de nr. 1.2 sub (b) bedoelde aanvraag in behandeling is genomen. Voorts is daarbij meegedeeld dat, aangezien nog geen vergunningen zoals verzocht zijn verleend, een onderzoek wordt ingesteld naar de aan een dergelijke vergunning te verbinden voorschriften als bedoeld in artikel 2 LBH Pro en dat, zodra zulke voorschriften zijn geformuleerd en een conceptvergunning is opgesteld, Lightning Casino opnieuw zal worden benaderd ten einde te bezien of zij bereid en in staat is deze voorschriften na te leven.
(d) Op 22 mei 1996 is een conceptvergunning aan Lightning Casino gezonden. Lightning Casino heeft daarop aan het departement van Justitie meegedeeld dat aan de voorwaarden kan worden voldaan.
(e) Bij landsbesluit van 10 oktober 1996(4) is het verzoek van Lightning Casino afgewezen, waarbij onder meer het volgende is aangevoerd:
"dat het beleid van de Regering inzake het verlenen van vergunningen voor het exploiteren van hazardspelen op de internationale markt door middel van servicelijndiensten onder meer er op gericht is de goede naam van de Nederlandse Antillen in het belang van het algemeen belang van de Nederlandse Antillen te behouden;
dat het behoud van de goede naam van de Nederlandse Antillen in het belang van het algemeen belang van de Nederlandse Antillen door de Regering dan ook als voorwaarde wordt gesteld voor het exploiteren van hazardspelen op de internationale markt door middel van servicelijndiensten;
dat de Regering op grond van officiële door een terzake bevoegde en deskundige instantie verstrekte inlichtingen inzake de direktie van Lightning Casino Sint Maarten N.V. tot het oordeel is gekomen dat door verlening van de door dit bedrijf aangevraagde vergunning de goede naam van de Nederlandse Antillen in het buitenland gevaar loopt;
dat het belang dat wordt gediend met de afgifte van de aangevraagde vergunning naar de mening van de Regering niet opweegt tegen het belang van de mogelijke aantasting van de goede naam van de Nederlandse Antillen in het buitenland;
(...)"
(f) Bij brief van 23 oktober 1996 hebben Lightning Casino c.s. zich gewend tot de minister van Justitie van de Nederlandse Antillen (hierna: de minister) met het verzoek op grond van de Landsverordening openbaarheid van bestuur (LOB)(5) aan te geven: (i) welke officiële en terzake bevoegde en deskundige instantie hem inlichtingen heeft verstrekt over de directie van Lightning Casino, (ii) op grond waarvan de minister de desbetreffende instantie bevoegd en deskundig acht tot het geven van inlichtingen, (iii) op welk directielid of welke directieleden de overweging in het landsbesluit betrekking heeft en (iv) op grond van welke door de minister met betrekking tot dat directielid of die directieleden ontvangen informatie is geoordeeld dat de goede naam van de Nederlandse Antillen in het buitenland gevaar loopt.(6)
(g) Bij beschikking van 18 november 1996(7) heeft de minister het in nr. 1.2 sub (f) genoemde verzoek met een beroep op de uitzonderingsgrond van art. 11 lid 1 onder Pro b LOB (de veiligheid van het Land) afgewezen. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het de veiligheid van de Nederlandse Antillen zou schaden als wordt meegedeeld welke instantie inlichtingen ter zake van Lightning Casino heeft verstrekt en wat deze inlichtingen inhouden. Volgens de minister bergt het verstrekken van de gevraagde informatie het gevaar in zich, dat daardoor inzicht in de werkwijze van de betrokken instantie wordt geboden en dat het functioneren van deze instantie vervolgens wordt ondergraven.
(h) Tegen de in nr. 1.2 sub (g) bedoelde beschikking hebben Lightning Casino c.s. bij inleidend verzoekschrift van 4 december 1996 beroep ingesteld bij het Gerecht in Eerste Aanleg van de Nederlandse Antillen. Nadat de minister bij brief van 3 februari 1997 stukken aan het Gerecht had overgelegd onder de met redenen omklede mededeling dat uitsluitend het Gerecht van deze stukken kennis zou mogen nemen, heeft het Gerecht bij beschikking van 18 februari 1997 het beroep ongegrond verklaard.(8) Het Gerecht heeft daarbij voorop gesteld, dat nog slechts de weigering informatie te verstrekken over de hiervoor in nr. 1.2 sub (f) onder (iii) en (iv) weergegeven vragen in geschil was; inmiddels was bekend dat de litigieuze inlichtingen ter zake van Lightning Casino bij brief van 18 september 1996 door de Veiligheidsdienst Nederlandse Antillen (hierna: VNA) waren verstrekt. Het Gerecht heeft onder meer overwogen, dat, gelet op art. 3 lid 5 Landsbesluit Pro VNA(9) en de uitzonderingsgrond van art. 11 lid 1 onder Pro b LOB, de gevraagde informatie terecht is geweigerd. Ook naar de mening van het Gerecht bestaat gevaar dat verstrekking van de gevraagde informatie inzicht geeft in de werkwijze van de VNA, waardoor het functioneren van deze dienst wordt ondergraven.
1.3 Tegen deze achtergrond hebben Lightning Casino c.s. bij verzoekschrift van 21 oktober 1997 de onderhavige procedure tegen de Nederlandse Antillen (hierna: het Land) en de Gouverneur van de Nederlandse Antillen (hierna: de Gouverneur) bij het Gerecht in Eerste Aanleg van de Nederlandse Antillen ingeleid. Daarin hebben zij in conventie onder meer gevorderd - primair - dat (i) voor recht wordt verklaard dat het in nr. 1.2 sub (e) genoemde landsbesluit nietig is en/of dat de daarin vervatte weigering tot afgifte van een vergunning aan Lightning Casino een onrechtmatige daad jegens Lightning Casino c.s. oplevert, (ii) mededelingen over de weigering aan de Procureur-Generaal van de Nederlandse Antillen en het Bestuurscollege van het Eilandgebied St. Maarten worden herroepen, (iii) het Land en de Gouverneur wordt bevolen de verzochte vergunning alsnog te verlenen en - subsidiair - (iv) dat het Land wordt veroordeeld tot betaling van schadevergoeding aan Lightning Casino c.s., nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Zij hebben daartoe onder meer gesteld dat de weigering van de vergunning in strijd is met het vertrouwens-, het motiverings- en het zorgvuldigheidsbeginsel.
Het Land c.s. hebben in conventie gemotiveerd verweer gevoerd. Zij hebben daarbij onder meer het volgende aangevoerd.
(a) Lightning Casino c.s. moeten, voor zover hun vordering tegen de Gouverneur is gericht, niet-ontvankelijk worden verklaard, nu de Gouverneur als orgaan een natuurlijke persoon noch een rechtspersoon is.
(b) Op 18 september 1996 kreeg de minister informatie van de VNA op grond waarvan de vergunningaanvraag van Lightning Casino moest worden afgewezen. De verkregen informatie is op zorgvuldige en deskundige wijze verzameld en is juist. Het Land kan de door Lightning Casino c.s. verlangde gegevens niet verschaffen, omdat daardoor de veiligheid van het Land zou kunnen worden geschaad.
1.4 Het Land c.s. hebben in reconventie gevorderd Lightning Casino c.s. op straffe van een dwangsom te veroordelen het aanbieden van buitengaatse hazardspelen te staken en gestaakt te houden totdat in deze zaak in hoogste instantie zal zijn beslist.
Lightning Casino c.s. hebben in reconventie gemotiveerd verweer gevoerd.
1.5 Het Gerecht heeft bij tussenvonnis van 28 juni 1999 Lightning Casino c.s. in hun vordering jegens de Gouverneur niet-ontvankelijk geoordeeld (rov. 8.1), nu de Gouverneur als orgaan van het Land natuurlijk persoon noch rechtspersoon is en daarom niet als procespartij in een procedure ten overstaan van de burgerlijke rechter kan worden betrokken.(10) Voorts heeft het Gerecht de zaak aangehouden om het Land in de gelegenheid te stellen zich erover uit te laten of het volhardt bij zijn weigering de desbetreffende inlichtingen te verstrekken dan wel bereid is die inlichtingen te verschaffen, uitsluitend ter kennisneming van het Gerecht.
1.6 Nadat het Land c.s. bij akte hadden aangegeven in het algemeen belang van het Land te volharden bij hun weigering de desbetreffende inlichtingen te verstrekken, heeft het Gerecht bij eindvonnis van 13 december 1999 de vordering van Lightning Casino c.s. afgewezen. Het heeft daartoe onder meer overwogen dat, nu gelet op de in nr. 1.2 sub (h) genoemde beschikking van het Gerecht in rechte is komen vast te staan dat de weigering van het Land om met het oog op het algemeen belang de door Lightning Casino c.s. verzochte informatie te verstrekken op deugdelijke gronden berust, het algemeen belang dient te prevaleren boven het belang dat Lightning Casino c.s. bij een verdergaande motivering van het in nr. 1.2 sub (e) bedoelde besluit van de Gouverneur hebben. Ook de reconventionele vordering (die in cassatie geen rol speelt) is door het Gerecht afgewezen.
1.7 Tegen de vonnissen van het Gerecht hebben Lightning Casino c.s. hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba. Daarbij hebben zij hun eis nog aangevuld met de subsidiaire vordering dat zij in de gelegenheid moeten worden gesteld zich over de inlichtingen van de VNA uit te laten en dat het Land vervolgens opnieuw op hun aanvraag zal moeten beslissen. Bij vonnis van 14 november 2000 heeft het Hof de vonnissen van het Gerecht bekrachtigd. De in cassatie van belang zijnde overwegingen van het Hof zullen bij de bespreking van het cassatiemiddel aan de orde komen.
1.8 Tegen het vonnis van het Hof hebben Lightning Casino c.s. tijdig(11) beroep in cassatie ingesteld. Het Land c.s. hebben verzocht de Gouverneur niet-ontvankelijk te verklaren en het cassatieberoep te verwerpen voor zover dit is ingesteld tegen het Land. Beide partijen hebben de zaak schriftelijk doen toelichten. Van de zijde van Lightning Casino c.s. is gerepliceerd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
Inleiding
2.1 Ten tijde van het aangevochten vonnis ontbrak in de Nederlandse Antillen een algemene bestuursrechtspraak. Waar geen bijzondere colleges met bestuursrechtspraak waren belast (en geen andere administratiefrechtelijke voorzieningen waren gecreëerd), bood de burgerlijke rechter rechtsbescherming tegen overheidshandelen.(12) Veelal werd - zoals ook in de onderhavige zaak is gebeurd - rechtsbescherming gezocht met een actie uit onrechtmatige daad (art. 1382 BWNA Pro oud).(13) Een bestuurshandeling die niet in overeenstemming met het geschreven of ongeschreven recht bleek te zijn, leverde een onrechtmatige daad van de overheid op. Inmiddels - sedert 1 december 2001 - geldt de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: LAR), die in een algemene regeling van de administratieve rechtspraak, op te dragen aan de rechterlijke macht, voorziet.(14)
Beginselen van behoorlijk bestuur in het Antilliaanse bestuursrecht
2.2 In (nr. 2.20 van) zijn conclusie voor HR 10 november 2000, NJ 2001, 187, in welk arrest de Hoge Raad het beroep verwierp op de gronden, uiteengezet in de conclusie van de Advocaat-Generaal, merkte mijn ambtgenoot Langemeijer met betrekking tot het Antilliaanse bestuursrecht het volgende op:
"Het Antilliaanse bestuursrecht sluit aan bij het Nederlandse bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht geldt weliswaar niet in de Nederlandse Antillen, maar de codificerende regels uit de Awb kunnen worden geacht daar als ongeschreven recht te gelden. Dit is echter niet het geval ten aanzien van de modificerende regels uit de Awb (L.J.J. Rogier, Antilliaans bestuursrecht, NTB 1998, blz. 24. Vgl. A.B. van Rijn, Staatsrecht van de Nederlandse Antillen (1999) blz. 321 e.v. en L.J.J. Rogier, Bestuursrecht, in: Inleiding tot het Nederlands-Antilliaans recht (1997) blz. 86 e.v.)."
Bij de bespreking van het cassatiemiddel moet er derhalve van worden uitgegaan dat de in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gecodificeerde algemene beginselen van behoorlijk bestuur als ongeschreven recht ook in de Nederlandse Antillen gelden.
Ontvankelijkheid van het cassatieberoep
2.3 Het Land c.s. hebben in hun verweerschrift in cassatie geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van Lightning Casino c.s. in hun cassatieberoep, voor zover dit tegen de Gouverneur is gericht.
2.4 In eerste aanleg hebben partijen over de ontvankelijkheid van Lightning Casino c.s. in hun vordering tegen de Gouverneur gedebatteerd. Zoals hiervoor al aan de orde kwam, heeft het Gerecht in zijn tussenvonnis van 28 juni 1999 (rov. 8.1) geoordeeld dat de Gouverneur als orgaan van het Land natuurlijk persoon noch rechtspersoon is en daarom niet als procespartij in een procedure ten overstaan van de burgerlijke rechter kan worden betrokken. Het Gerecht overwoog dat "Casino Lightning c.s. (...) derhalve in hun vordering jegens de Gouverneur niet-ontvankelijk (zullen) worden verklaard" (rov. 8.1). Vervolgens heeft het Gerecht echter noch in het dictum van het tussenvonnis, noch in het dictum van het eindvonnis, een uitdrukkelijke niet-ontvankelijkverklaring aan rov. 8.1 van zijn tussenvonnis verbonden.
Het Hof heeft "het vonnis waarvan beroep" (waaronder blijkens rov. 1 mede is te verstaan het tussenvonnis van 28 juni 1999(15)) bevestigd, zonder uitdrukkelijk op de ontvankelijkheid van Lightning Casino c.s. in hun vordering tegen de Gouverneur in te gaan.(16) Dit was overeenkomstig de strekking van de memorie van antwoord van het Land c.s.. In hun memorie van antwoord (nr. I) hebben het Land c.s. de kwestie van de ontvankelijkheid van Lightning Casino c.s. weliswaar opnieuw aangeroerd, maar zijn zij er kennelijk van uitgegaan dat het Gerecht - ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijk dictum ter zake - Lightning Casino c.s. in hun vordering tegen de Gouverneur daadwerkelijk niet-ontvankelijk verklaard had. Het Land c.s. hebben hun tot bevestiging strekkende conclusie in hoger beroep mede op die veronderstelling doen steunen.
2.5 Mijns inziens heeft ook naar Antilliaans burgerlijk procesrecht als uitgangspunt te gelden dat de bevoegdheid om als partij in een burgerlijk geding op te treden in beginsel slechts toekomt aan natuurlijke personen en aan rechtspersonen.(17) Dit uitgangspunt laat echter uitzonderingen toe, waarbij onder meer betekenis kan toekomen aan de vraag of uit de aan de orde zijnde regeling voortvloeit dat het betrokken orgaan als zodanig in rechte kan worden betrokken.(18)
2.6 Aan het Land c.s. kan worden toegegeven, dat de eiser die miskent dat hij of de gedaagde de bevoegdheid mist om als partij in een burgerlijk geding op te treden, niet in zijn vordering kan worden ontvangen. Deze regel kan echter niet op de ontvankelijkheid van de appellant of de eiser tot cassatie in het ingestelde rechtsmiddel worden toegepast: in hoger beroep of in cassatie zal het debat in verband met een ontbrekende bevoegdheid om als partij in een burgerlijk geding op te treden, niet de ontvankelijkheid van de appellant of de eiser tot cassatie in diens beroep, maar het oordeel van de lagere rechter over de ontvankelijkheid van de eiser in diens initiële vordering tot onderwerp moeten hebben. Een tegengestelde opvatting zou, vanwege het daaraan inherente risico van uiteenlopende beslissingen over in wezen dezelfde ontvankelijkheidsvraag, tot onaanvaardbare consequenties kunnen leiden. Men denke aan het geval dat het gedaagde bestuursorgaan, dat zich in de feitelijke instanties terecht maar tevergeefs tegen de ontvankelijkheid van de eisende partij heeft verzet en dat zich in cassatie wil voorzien, als eiser tot cassatie wordt tegengeworpen zelf niet-ontvankelijk te zijn. Een niet-ontvankelijkverklaring door de Hoge Raad zou het bestuursorgaan in dat geval afsnijden van de mogelijkheid het (onjuiste) ontvankelijkheidsoordeel van de feitenrechter in cassatie te doen corrigeren. Ook waar in de feitelijke instanties niet-ontvankelijkheid is uitgesproken, heeft de in het ongelijk gestelde partij er mijns inziens recht op dat de hogere rechter zich over dat oordeel uitspreekt en de zaak niet al op de niet-ontvankelijkheid van de voorziening laat stranden.(19) Veegens heeft het in de vergelijkbare context van een mogelijk niet bestaande procespartij een eis van behoorlijke rechtsbedeling genoemd, dat de "partij" op wier naam in eerste aanleg is geprocedeerd, het geding in volgende instanties kan voortzetten.(20) Steun voor mijn opvatting vind ik voorts in het arrest van 25 november 1983, NJ 1984, 297, waarin de Hoge Raad het cassatieberoep tegen de door de rechtbank uitgesproken niet-ontvankelijkverklaring van eiser tot cassatie verwierp, in plaats van eiser tot cassatie in het tegen het betrokken bestuursorgaan (de minister van Onderwijs en Wetenschappen) gerichte cassatieberoep niet-ontvankelijk te verklaren.(21)
2.7 Partijen hebben in cassatie het ontvankelijkheidsoordeel van de rechter in de feitelijke instanties niet aangevochten. Nu doet zich in dat verband de complicatie voor, dat niet volstrekt evident is hoe dat oordeel moet worden verstaan. Noch het Gerecht, noch het Hof, hebben in enig dictum Lightning Casino c.s. met zoveel woorden niet-ontvankelijk verklaard in hun vordering tegen de Gouverneur. Anderzijds heeft het Gerecht in zijn tussenvonnis van 28 juni 1999 uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud geoordeeld dat Lightning Casino c.s. niet in hun vordering tegen de Gouverneur kunnen worden ontvangen en heeft het Hof het oordeel van het Gerecht ook in zoverre niet aangetast. Het Gerecht heeft de vordering in zijn eindvonnis van 13 december 1999 bovendien afgewezen. Dit dictum laat ruimte een (gedeeltelijke) niet-ontvankelijkverklaring daaronder begrepen te achten, nu, naar doorgaans wordt aangenomen, zowel in geval van een niet-ontvankelijkverklaring van de eiser als in geval van een ontzegging van de eis van een afwijzing van de eis kan worden gesproken.(22)
2.8 Naar ik meen, moet het ervoor worden gehouden dat het Gerecht en het Hof Lightning Casino c.s. in hun vordering tegen de Gouverneur niet hebben ontvangen. In verband daarmee is een niet-ontvankelijkverklaring van Lightning Casino c.s. in hun cassatieberoep, voor zover dat is gericht tegen de Gouverneur, op haar plaats. De bedoelde niet-ontvankelijkheid berust echter op een andere grond dan de onbevoegdheid van de Gouverneur om als partij in een burgerlijk geding op te treden. Voor die niet-ontvankelijkheid acht ik bepalend, dat bij de gegeven stand van zaken, zonder gelijktijdige aantasting van het ontvankelijkheidsoordeel van de feitenrechter, Lightning Casino c.s. bij hun beroep, voor zover gericht tegen de Gouverneur, a priori geen belang hebben.
Onderdeel 1
2.9 Volgens het eerste onderdeel heeft het Hof miskend dat, indien bij wijze van motivering van een besluit uitsluitend naar een ambtsbericht wordt verwezen, die motivering slechts volstaat indien dat ambtsbericht kenbaar is. Deze regel is voor Nederland gecodificeerd in art. 3:49 Awb Pro en had volgens het onderdeel ook onder het oude recht als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur gelding. In elk geval zou zonder inzicht in het ambtsbericht niet kunnen worden getoetst of het besluit aan het vereiste van een draagkrachtige motivering voldoet en zou het besluit onrechtmatig zijn, omdat aldus rechtsbescherming aan de geadresseerde wordt ontnomen.
2.10 Dat bij wijze van motivering van het litigieuze besluit uitsluitend naar de informatie van de VNA is verwezen, is niet de opvatting van het Hof. Blijkens rov. 4.2.2 heeft het Hof de motivering van het besluit aldus opgevat, dat de Gouverneur de betrokken belangen heeft afgewogen, daarbij het algemeen belang van het behoud van de goede naam van de Nederlandse Antillen heeft betrokken en dat belang preponderant heeft geacht. Aan de informatie van de VNA komt in de opvatting van het Hof deze betekenis toe, dat de Gouverneur daarvan in verband met het algemeen belang van het behoud van de goede naam van de Nederlandse Antillen gebruik heeft gemaakt. Voor zover het onderdeel van een andere opvatting uitgaat, mist het feitelijke grondslag.
2.11 Het onderdeel zoekt uitdrukkelijk aansluiting bij de regel van art. 3:49 Awb Pro. In verband met hetgeen hiervoor (in nr. 2.2) werd besproken, verzet de Antilliaanse context van de onderhavige zaak zich daartegen niet. De regel van art. 3:49 Awb Pro kan inderdaad als codificatie worden beschouwd van ten tijde van inwerkingtreding van de Awb reeds geldend bestuursrecht.(23)
Volgens de regel van art. 3:49 Awb Pro kan ter motivering van een besluit of van een onderdeel daarvan worden volstaan met verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven.
Naar mijn mening is twijfelachtig, of de regel zonder meer kan worden toegepast in een situatie als de onderhavige, waarin het bestuursorgaan zich verlaat op inlichtingen omtrent feitelijkheden, die het bestuursorgaan door derden worden aangereikt. Alhoewel het begrip advies niet nader is afgebakend en ook de wetsgeschiedenis daarvoor weinig aanknopingspunten biedt(24), ligt het naar mijn mening voor de hand het begrip advies zo te verstaan, dat daarvan slechts sprake is als daarin wordt aangegeven welk besluit uit oogpunt van recht of doelmatigheid passend is. Ik teken daarbij onmiddellijk aan dat de Nederlandse bestuursrechtspraak (in het bijzonder die in vreemdelingenzaken) lijkt uit te gaan van een ruimer begrip advies, dat althans bepaalde ambtsberichten mede omvat.(25)
Men kan de regel van art. 3:49 Awb Pro beschouwen als een uitwerking van het vereiste van een draagkrachtige en kenbare motivering (vgl. de art. 3:46 en Pro 3:47 lid 1 Awb, die zonder enige twijfel eveneens tot de codificerende bepalingen van de Awb behoren(26)). De regel geeft aan wanneer en onder welke voorwaarden een overigens vereiste motivering door een verwijzing naar een advies kan worden vervangen. Dat een verwijzing naar een advies (of een ambtsbericht) niet aan de voorwaarden van de regel voldoet, brengt op zichzelf geen onrechtmatigheid van het besluit met zich. Een onregelmatige verwijzing naar een advies (of ambtsbericht) leidt slechts dan tot onrechtmatigheid van het besluit, als het besluit daardoor niet langer aan het vereiste van een draagkrachtige en kenbare motivering voldoet. Belangrijker dan de vraag of de door de VNA verstrekte inlichtingen als advies in de zin van art. 3:49 Awb Pro kunnen worden aangemerkt, lijkt mij dan ook de vraag of de Gouverneur de feitelijkheden waarover de VNA heeft bericht, ter motivering van zijn besluit diende te vermelden.
2.12 In de literatuur is wel onderscheiden tussen het vereiste van een kenbare motivering, dat verlangt dat het bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheid zijn motieven aan de belanghebbende burger(s) kenbaar maakt, en de plicht van het bestuursorgaan om zich tegenover het met rechtsbescherming belaste orgaan te verantwoorden. Die laatste plicht (en niet de eis van een kenbare motivering) zou impliceren dat "de administratie niet mag weigeren concreet en nauwkeurig de feitelijkheden te noemen, die zij aan de motivering ten grondslag heeft gelegd".(27) Ik signaleer dat Lightning Casino c.s. óók het aspect van de rechtsbescherming en de daaruit voortvloeiende noodzaak van toetsbaarheid van de draagkracht van de motivering in de klacht van het eerste onderdeel hebben betrokken (verzoekschrift tot cassatie, nr. 1, derde volzin). In zoverre beperkt de klacht van het eerste onderdeel zich niet tot een schending van het vereiste van een kenbare motivering in de hiervoor bedoelde, enge zin.
2.13 Plaatst men de klacht van het eerste onderdeel mede in het perspectief van de verantwoordingsplicht van het bestuursorgaan jegens de met rechtsbescherming belaste rechter, dan ligt het voor de hand daarbij ook een verband te leggen met art. 8:29 Awb Pro. Ook die bepaling is codificerend, althans wat betreft het daarin tot uitdrukking gebrachte beginsel dat gewichtige redenen aan het geven van inlichtingen of het overleggen van stukken in de weg kunnen staan.(28) Inmiddels kent ook het Antilliaanse recht een met art. 8:29 Awb Pro vergelijkbare bepaling, te weten art. 24 LAR Pro.
De klacht, die kennelijk uitgaat van een absolute gehoudenheid van de Gouverneur tot mededeling van de hem door de VNA verstrekte inlichtingen, strandt op het in art. 8:29 Awb Pro tot uitdrukking gebrachte beginsel, dat gewichtige redenen de Gouverneur van een eventuele gehoudenheid tot het geven van inlichtingen of het overleggen van stukken kunnen ontheffen. Dat geldt niet slechts voor zover een dergelijke gehoudenheid uit de verantwoordingsplicht van het bestuursorgaan jegens de rechter voortvloeit. Ook als men de Gouverneur uit hoofde van zijn motiveringsplicht gehouden zou achten mededeling te doen van de hem door de VNA verstrekte inlichtingen, zou het bedoelde beginsel opgeld doen. Het kan niet zo zijn dat het bestuursorgaan gehouden is ter motivering van een besluit inlichtingen prijs te geven, die het om gewichtige redenen (zelfs) aan de rechter mag onthouden of uitsluitend aan de rechter ter kennis mag brengen. In de literatuur is erkend, dat een noodzaak van geheimhouding ook boven de motiveringsplicht kan prevaleren.(29)
2.14 In rov. 4.2.5 heeft het Hof overwogen dat openbaarmaking van de bewuste informatie niet meer ter discussie staat, nu de bevoegde rechter zich daarover in de LOB-procedure onherroepelijk heeft uitgesproken. Kennelijk heeft het Hof op grond van de LOB-beslissing aangenomen dat zich inderdaad (in termen van art. 8:29 Awb Pro:) gewichtige redenen voordoen die rechtvaardigen dat de Gouverneur de bewuste informatie ook in verband met de weigering van de door Lightning Casino gevraagde vergunning en de daarover gevoerde procedure niet prijsgeeft.
Het onderdeel voert daartegen aan dat de uitkomst van de LOB-procedure niet van belang is, omdat de regel van art. 3:49 Awb Pro (anders dan de normen van de LOB die tot openbaarmaking verplichten) géén uitzonderingen toelaat. Dit argument kan niet worden aanvaard. Lightning Casino c.s. zien eraan voorbij dat de regel van art. 3:49 Awb Pro vooronderstelt dat de motivering die door een verwijzing naar een advies wordt vervangen, overigens vereist is. Die vooronderstelling gaat niet op in geval van gewichtige redenen. Gewichtige redenen leiden ertoe dat de verplichting tot motivering (in termen van art. 8:29 lid 4 Awb Pro:) vervalt.
Evenmin is juist dat de beslissing in de LOB-procedure het vereiste van toetsbaarheid (en dus kennisneming) door (uitsluitend) de rechter in elk geval niet doorkruist. Art. 8:29 lid 2 Awb Pro laat minst genomen de mogelijkheid open, dat, als een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur niet behoeft te worden ingewilligd, tevens van gewichtige redenen als bedoeld in art. 8:29 Awb Pro sprake is.(30) Naar Antilliaans recht, waarin inmiddels - krachtens art. 24 lid 2 LAR Pro - in verband met de LOB een vergelijkbare voorziening als die van art. 8:29 lid 2 Awb Pro geldt, moet naar mijn mening, óók voor het verleden, hetzelfde worden aangenomen.
Voor de betekenis die in de onderhavige procedure aan de beslissing in de LOB-procedure kon worden toegekend, is overigens van belang dat het Gerecht bij beschikking van 18 februari 1997 het beroep tegen de weigering van de gevraagde informatie heeft verworpen, zowel op grond van de (aan de LOB derogerende) geheimhoudingsbepaling van art. 3 lid 5 Landsbesluit Pro VNA, als op grond van het belang van de veiligheid van het Land als bedoeld in art. 11 lid 1 onder Pro b LOB. Het moge zo zijn dat in het kader van de LOB het meer abstracte belang van iedere burger bij verstrekking van bepaalde informatie centraal staat en dat de wettelijke uitzonderingen op de voorgeschreven openbaarheid ook aan dàt belang (en niet aan andere, meer concrete belangen bij de verstrekking van die informatie) zijn gerelateerd. Aan de beide, door het Gerecht gehanteerde gronden komt echter een meer algemene (en niet strikt aan de LOB gerelateerde) betekenis toe. Voor de geheimhoudingsbepaling van het Landsbesluit VNA spreekt dat vanzelf. Voor het belang van de veiligheid van het Land geldt dat dit belang behoort tot de absolute weigeringsgronden, die - anders dan de weigeringsgronden van art. 11 lid 2 LOB Pro - niet van geval tot geval tegen het belang bij het verstrekken van informatie ingevolge de LOB behoeven te worden afgewogen.(31) Voorts moet worden bedacht dat, naarmate het belang van de verzoeker bij de gevraagde informatie meer concreet is, óók de zich tegen openbaarmaking verzettende belangen, zoals dat van de veiligheid van het Land, aan gewicht kunnen winnen. Het getuigt om deze redenen niet van een onjuiste rechtsopvatting en het is ook niet onbegrijpelijk, dat het Hof op grond van het oordeel in de LOB-procedure kennelijk heeft aangenomen dat zich gewichtige redenen voordoen die ook in de onderhavige procedure geheimhouding van de litigieuze inlichtingen rechtvaardigen.
Onderdeel 2
2.15 Het tweede onderdeel klaagt erover, dat 's Hofs oordeel rechtens onjuist dan wel onvoldoende begrijpelijk is in het licht van de stelling van Lightning Casino c.s., dat niet valt in te zien waarom het belang van het Land zich ertegen verzet, dat de desbetreffende informatie in de onderhavige procedure aan de rechter ter beschikking wordt gesteld, zodat het besluit in elk geval door deze op een draagkrachtige motivering kan worden getoetst. Dit klemt temeer, aldus het onderdeel, nu het Land c.s. deze informatie in de in nr. 1.2 sub (h) bedoelde procedure wel ter kennisneming aan de rechter hebben overgelegd.
2.16 Het verzoekschrift tot cassatie vermeldt niet op welke plaats(en) in de processtukken Lightning Casino c.s. de in het onderdeel bedoelde stelling hebben betrokken. Onder die omstandigheden impliceert art. 426a lid 2 Rv dat de bedoelde stelling, ook als zij daadwerkelijk is geponeerd, bij de beoordeling van het onderdeel buiten beschouwing moet worden gelaten.
2.17 Het onderdeel lijkt mij overigens te miskennen, dat art. 8:29 Awb Pro, evenmin als het inmiddels in werking getreden art. 24 LAR Pro, tussen een algehele weigering en een beperkte kennisneming onderscheidt, in die zin, dat voor een algehele weigering zwaardere eisen dan voor een beperkte kennisneming zouden gelden. In beide gevallen is de aanwezigheid van gewichtige redenen de norm.
Beide bepalingen zijn ook zo geformuleerd, dat het aan de betrokken partij wordt overgelaten of zij voor een algehele weigering of voor een beperkte kennisneming opteert. Naar luid van art. 8:29 lid 1 Awb Pro kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij zal mogen kennisnemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken. Art. 24 lid 1 LAR Pro omvat een vergelijkbare voorziening, zij het dat deze slechts voor het bestuursorgaan geldt. Beide bepalingen bevatten geen aanwijzing dat de rechter een algehele weigering niet gerechtvaardigd kan oordelen, op de grond dat er weliswaar gewichtige redenen zijn, maar deze niet meer dan een beperkte kennisneming rechtvaardigen.
Als men de algehele weigering en de beperkte kennisneming al wil beschouwen als in ernst uiteenlopende inbreuken op het beginsel dat alle in het geding gebrachte informatie ook voor de andere partijen toegankelijk moet zijn en als men al zou willen aannemen dat voor de eerste inbreuk zwaarder wegende redenen moeten worden aangevoerd dan voor de tweede inbreuk, zou men vervolgens stuiten op de vraag, welke bijkomende redenen dan zouden kunnen rechtvaardigen dat ook de rechter een tot hem beperkte kennisneming van de betrokken informatie wordt onthouden. Twijfel over de door de rechter zelf te betrachten vertrouwelijkheid is bij voorbaat uitgesloten, zodat in deze benadering de door de wet uitdrukkelijk geopende mogelijkheid van een algehele weigering feitelijk iedere betekenis zou verliezen.
Ten slotte lijkt mij van belang, dat de optie van de beperkte kennisneming er niet onder alle omstandigheden toe leidt dat de rechter mede op grondslag van de betrokken informatie beslist (de andere partijen moeten daarmee instemmen; art. 8:29 lid 5 Awb Pro resp. art. 24 lid 5 LAR Pro) en dat er in zoverre geen aanleiding is om uit oogpunt van een goede rechtsbedeling steeds aan de optie van een beperkte kennisneming de voorkeur te geven.
2.18 De klacht van het tweede onderdeel is ongegrond. Daaraan doet mijns inziens niet af dat het Land en de minister in de LOB-procedure voor een andere gedragslijn dan het Land c.s. in de onderhavige procedure hebben gekozen en stukken aan de rechter hebben overgelegd onder mededeling dat uitsluitend de rechter daarvan zal mogen kennisnemen.
Onderdeel 3
2.19 Subonderdeel 3.1 is gericht tegen rov. 4.2.5, voor zover het Hof daarin heeft geoordeeld dat Lightning Casino c.s. wel hebben gesteld, maar onvoldoende hebben gemotiveerd, dat de Gouverneur in onvoldoende mate, en dus onzorgvuldig, heeft onderzocht waarop de bewuste informatie is gestoeld. Volgens het subonderdeel heeft het Hof miskend dat in een geval als het onderhavige, waarin de informatie voor betrokkene geheim blijft, het op de weg van het bestuursorgaan ligt om aan te geven dat het zich ervan heeft vergewist dat het onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat het advies ter zake concludent is.
Het aangevochten oordeel moet worden bezien in het licht van hetgeen partijen (en in het bijzonder het Land c.s.) over de inlichtingen van de VNA hebben gesteld. Daarbij is van belang dat het Land c.s. in de feitelijke instanties wel degelijk hebben aangegeven dat de verkregen informaties op zorgvuldige en deskundige wijze zijn verzameld en dat de verkregen informaties de aanvragende vennootschap regarderen.(32) Het Gerecht heeft daaraan in het tussenvonnis van 28 juni 1999 gerefereerd, waar het in rov. 4.7 als verweer van het Land c.s. heeft samengevat dat de verkregen informatie op zorgvuldige en deskundige wijze is verzameld en juist is. Bij die stand van zaken kon het Hof, zonder enige rechtsregel te schenden, oordelen dat het (vervolgens) op de weg van Lightning Casino c.s. lag om gemotiveerd te stellen waarom de Gouverneur (desondanks) in onvoldoende mate aan een op hem rustende vergewisplicht zou hebben voldaan.
Het oordeel van het Hof wijkt mijns inziens ook niet af van de rechtspraak ter zake van de Nederlandse bestuursrechter. De rechtbank 's-Gravenhage (Rechtseenheidskamer) overwoog in haar uitspraak van 10 februari 1999(33):
"(...) dat deze eigen onderzoeksplicht niet verder strekt dan dat het bestuursorgaan zich er de facto van vergewist dat de door de adviseur uitgebrachte adviezen voldoen aan de eisen die uit een oogpunt van zorgvuldigheid aan het onderzoek en de motivering moeten worden gesteld. Het bestuursorgaan kan derhalve, bij de verslaglegging van het onderzoek waarmee het bestuursorgaan aan zijn vergewisplicht invulling heeft gegeven, volstaan met het geven van een motivering zoals dat thans gebeurt, inhoudende dat het ambtsbericht zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk concludent is."
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwoog in haar uitspraak van 12 oktober 2001(34):
"Daartoe dient het ambtsbericht op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze informatie te verschaffen, onder aanduiding - voor zover mogelijk en verantwoord - van de bronnen, waaraan deze is ontleend. Indien aan deze eisen is voldaan, mag de staatssecretaris bij de besluitvorming op asielaanvragen van de juistheid van die informatie uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan."
2.20 Volgens subonderdeel 3.2 is het met subonderdeel 3.1 aangevochten oordeel ook onbegrijpelijk, nu Lightning Casino c.s. hebben betwist dat er belastende informatie over hen bestaat, het Bestuurscollege blijkens de casinovergunning nog in 1992 van oordeel was dat Lightning Casino en haar directieleden van goede naam en faam zijn en verklaringen van goed gedrag, c.q. daaraan gelijk te stellen verklaringen, ten behoeve van de directieleden van Lightning Casino zijn afgegeven.
2.21 De klacht kan niet tot cassatie leiden. De enkele betwisting van de juistheid van de betrokken inlichtingen biedt geen concrete aanknopingspunten voor tot nader onderzoek nopende twijfel. Ook bevindingen in het verleden en de afgifte van verklaringen van goed gedrag behoefden door het Hof niet als dwingende aanwijzingen voor de onjuistheid van de inlichtingen van de VNA te worden opgevat.
Onderdeel 4
2.22 Het onderdeel strekt ten betoge, dat het Hof met zijn oordeel dat Lightning Casino c.s. ter zake van hun beroep op het gelijkheidsbeginsel niet aan hun stelplicht hebben voldaan, heeft miskend dat het beroep op dit beginsel zonder kennis van de inlichtingen waarop de afwijzing van het vergunningsverzoek is gegrond, niet nader kan worden onderbouwd. Volgens het onderdeel ligt het onder deze omstandigheden op de weg van de Gouverneur om aan te tonen waarom van (ongelijk behandelde) gelijke gevallen geen sprake is.
2.23 Zoals mr. Tanja-Van den Broek in (nr. 2 van) haar reactie op de schriftelijke toelichting van mr. Grabandt nader heeft uiteengezet, gaat het Lightning Casino c.s. met hun beroep op het gelijkheidsbeginsel niet om een (vermeende) ongelijke behandeling, in die zin, dat aan concurrenten van Lightning Casino, ondanks een ook in hun geval dreigende aantasting van de goede naam van de Nederlandse Antillen, wèl een vergunning zou zijn verleend. Het gaat Lightning Casino slechts om het uitsluiten van een mogelijk ongelijke behandeling, hierin gelegen, dat de Gouverneur ten aanzien van Lightning Casino, anders dan ten aanzien van haar concurrenten, op ondeugdelijke gronden tot de conclusie is gekomen dat een aan haar te verlenen vergunning de goede naam van de Nederlandse Antillen zou kunnen schaden. In de reactie op de schriftelijke toelichting wordt daarover gesteld:
"Het gaat immers niet om de bereikte conclusie, maar om de gronden daarvoor. Eerst nadat aan Lightning Casino c.s. bekend is geworden op welke gronden is geoordeeld dat vergunningverlening aan haar schadelijk zou zijn voor de goede naam van de Nederlandse Antillen, kan zij aan de hand van die gronden onderzoeken of bij collega-casino's (en haar directieleden), die wèl een vergunning hebben gekregen, sprake is (geweest) van soortgelijke omstandigheden."
2.24 Dat, bij ontbreken van een precies inzicht in de feitelijkheden die de Gouverneur aan de motivering van zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, niet kan worden uitgesloten dat op grond van vergelijkbare feitelijkheden in andere gevallen anders is besloten, lijkt mij een onvermijdelijk sequeel van de door het Hof gerechtvaardigd geoordeelde geheimhouding van de inlichtingen van de VNA. Aangenomen dat de geheimhouding van bepaalde stukken of informatie gerechtvaardigd is, zal daarvoor ook het belang om aan de hand van die stukken en informatie mogelijke schendingen van het gelijkheidsbeginsel op te sporen, moeten wijken. Het verleggen van de stel- en motiveringsplicht, zoals door Lightning Casino c.s. verdedigd, lost, wat daarvan overigens zij, het probleem niet op. Zoals de bedoelde geheimhouding Lightning Casino c.s. belet mogelijke schendingen van het gelijkheidsbeginsel op te sporen, belet het ook het Land c.s. feitelijk geadstrueerd te verantwoorden, dat het gelijkheidsbeginsel steeds ten volle in acht is genomen.
Onderdeel 5
2.25 Subonderdeel 5.1 strekt ten betoge, dat het Hof, door in rov. 4.2.7 te oordelen dat een situatie als bedoeld in art. 4:7 Awb Pro zich hier niet voordoet, een te beperkte uitleg aan art. 4:7 Awb Pro heeft gegeven. Volgens het subonderdeel is de strekking van het in dit artikel vervatte voorschrift, dat onder het oude recht uit het zorgvuldigheidsbeginsel voortvloeide, dat geen beslissing wordt genomen op basis van gegevens waaromtrent de aanvrager zijn zienswijze niet heeft kunnen geven.
2.26 Het hof heeft in rov. 4.2.7 het volgende overwogen:
"Tenslotte is het Hof niet gebleken dat de Gouverneur onzorgvuldig heeft gehandeld. De onderhavige verordening schrijft allereerst geen hoorprocedure voor. Voorts is de analoge toepassing van artikel 4:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, waarin het beginsel van hoor en wederhoor is neergelegd, niet aan de orde. In het onderhavige geval was immers niet de situatie aanwezig waarin de Gouverneur zijn voorgenomen weigeringsbesluit zou doen steunen op gegevens over feiten en belangen die Lightning Casino betreffen en welke gegevens afwijken van door Lightning Casino zelf ter zake verstrekte gegevens. Strijd met artikel 6 EVRM Pro is niet aanwezig."
2.27 Art. 4:7 Awb Pro bevat een beperkte(35) verplichting van het bestuursorgaan om de aanvrager van een beschikking te horen, indien het overweegt diens aanvraag geheel of gedeeltelijk af te wijzen en:
"a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en
b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt."
Als in art. 4:7 Awb Pro al besloten ligt dat (niettemin) een algemene hoorplicht geldt, in die zin, dat het bestuursorgaan zich over feiten en belangen die de aanvrager direct betreffen, géén oordeel vormt zonder zich van de zienswijze van de aanvrager op de hoogte te stellen, meen ik dat de bepaling niet als louter codificerend kan worden opgevat en dat van een (analoge) gelding daarvan in de Nederlandse Antillen niet kan worden uitgegaan. In de literatuur is er op gewezen, dat onder het oude recht geen algemene hoorplicht gold, maar voor veel gevallen op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel een hoorplicht werd aangenomen, waarbij werd gelet op het karakter van het te nemen besluit en de mate waarin de rechten of belangen van de burger werden aangetast. Ook is er op gewezen dat de Awb op het punt van de hoorplicht een aanzienlijke versterking van de positie van de belanghebbende burger met zich heeft gebracht.(36) Naar ik meen, moet de literatuur in dit verband worden bijgevallen, alhoewel aan de parlementaire behandeling in verband met de hoorplicht ook aanwijzingen voor een op codificatie gerichte intentie kunnen worden ontleend.(37)
Van (een analoge) gelding in de Nederlandse Antillen van de bepaling van art. 4:7 Awb Pro kan mijns inziens niet worden uitgegaan. Dat ontneemt het belang aan vraag of het Hof de bepaling strikt en naar de letter mocht opvatten. Om die reden kan het subonderdeel niet tot cassatie leiden.
2.28 Subonderdeel 5.2 signaleert dat het Hof niet heeft vastgesteld dat het veiligheidsbelang van het Land zich er óók tegen verzette dat Lightning Casino, althans haar directieleden, met betrekking tot de inhoud van de informatie werden gehoord. Kennelijk strekt het subonderdeel ten betoge, dat, als het Hof het passeren van de gestelde hoorplicht door de Gouverneur overigens niet op goede gronden zou hebben gesauveerd, (ook) het veiligheidsbelang van het Land het aangevochten oordeel niet kan dragen. Het Hof heeft het aangevochten oordeel inderdaad niet mede op het veiligheidsbelang van het Land gebaseerd. Dat neemt echter niet weg dat het Hof, als het een hoorplicht in beginsel zou hebben aangenomen, zich rekenschap had kunnen en moeten geven of en zo ja, welke consequenties de door het Hof aanvaarde geheimhouding van de door de VNA verstrekte inlichtingen voor de op de Gouverneur rustende hoorplicht heeft. Waar een hoorplicht in het bijzonder die inlichtingen zou betreffen en Lightning Casino c.s., naar het mij voorkomt, bezwaarlijk hun zienswijze naar voren kunnen brengen zonder die inlichtingen te kennen, ligt het voor de hand dat ook een eventuele hoorplicht zou moeten wijken voor de gewichtige redenen die zich tegen bekendmaking van de betrokken informatie verzetten.
Het subonderdeel, dat overigens geen klacht bevat, kan niet tot cassatie leiden.
Onderdeel 6
2.29 Het onderdeel klaagt, dat het Hof ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de in nr. 10 van de memorie van grieven vervatte grief dat ook de bekendmaking van het besluit onrechtmatig was en dat het Hof aldus zijn taak als appelrechter heeft miskend.
2.30 In onderdeel 10.3 van de memorie van grieven hebben Lightning Casino c.s. zich op het standpunt gesteld dat de vraag of de bekendmaking van het besluit onrechtmatig is, "zich op(lost) in de vraag of het bestreden Landsbesluit onrechtmatig was. Als het besluit onrechtmatig is, zal ook het bekendmaken ervan onrechtmatig zijn". In rov. 4.3 heeft het Hof als volgt overwogen:
"Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat niet gezegd kan worden dat de Gouverneur, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid niet tot weigering van de verzochte vergunning heeft kunnen komen. Voorts is daarbij ook anderszins niet gehandeld in strijd met regels van geschreven of ongeschreven recht of algemene rechtsbeginselen."
Deze overweging kan niet anders worden opgevat dan dat het bestreden besluit niet onrechtmatig is en dat, gelet op de in de memorie van grieven gevolgde gedachtegang, hetzelfde voor de bekendmaking van het besluit heeft te gelden. De klacht dat het Hof ten onrechte niet over een (onderdeel van de) grief(38) heeft beslist, mist dan ook feitelijke grondslag.
3.Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 PB 1993 no. 63; prod. 2 bij inleidend verzoekschrift.
2 Prod. 3 bij inleidend verzoekschrift.
3 Prod. 4 bij inleidend verzoekschrift.
4 Prod. 6 bij inleidend verzoekschrift.
5 PB 1995, no. 211.
6 Zie voor een weergave van de brief van 23 oktober 1996 de beschikking van het Gerecht in Eerste Aanleg van de Nederlandse Antillen van 18 februari 1997, prod. 8 bij inleidend verzoekschrift.
7 Prod. 7 bij inleidend verzoekschrift.
8 Prod. 8 bij inleidend verzoekschrift.
9 PB 1963, no. 89. Het Landsbesluit VNA is door het Gerecht ook voluit omschreven als Landsbesluit, houdende algemene maatregelen van 10 juni 1963, regelende de taak en organisatie van de Inlichtingendienst.
10 Dit oordeel heeft niet tot een uitdrukkelijke niet-ontvankelijkverklaring in het dictum van het tussen- of eindvonnis geleid. Wel valt het op, dat het Gerecht in het tussenvonnis slechts het Land (en niet het Land c.s.) heeft opgedragen zich bij akte uit te laten en de verdere beoordeling van het geschil en zijn overwegingen dienaangaande in het eindvonnis ook op het Land (en niet op het Land c.s.) heeft toegespitst.
11 Het cassatierekest is op 13 februari 2001 ter griffie van de Hoge Raad binnengekomen.
12 A.B van Rijn, Staatsrecht van de Nederlandse Antillen (1999), p. 383-385 en in: Duinkerken/Loth, Inleiding tot het Nederlands-Antilliaans recht (1997), p. 77-78; J.B.J.M. ten Berge in zijn noot (nr. 1) onder HR 28 maart 1997, NJ 1998, 418.
13 A.B. van Rijn, o.c., p. 384. Art. 1382 BWNA Pro (oud) is in het op 1 januari 2001 in werking getreden Nederlands-Antilliaans Nieuw Burgerlijk Wetboek vervangen door art. 6:162.
14 PB 2001, no. 79. Ingevolge art. LXVI van de Invoeringslandsverordening administratieve rechtspraak, PB 2001, no. 80, is de LAR niet van toepassing op besluiten die voor de dag van haar inwerkingtreding zijn genomen.
15 Zie ook de akte van appel, blijkens welke het appel zich richt tegen "het vonnis in conventie van 13 december 1999 (...) en de aan het vonnis voorafgaande vonnissen".
16 In rov. 2 heeft het Hof wèl vastgesteld dat het hoger beroep tijdig en op de juiste wijze is ingesteld, zodat Lightning Casino daarin in zoverre kan worden ontvangen.
17 Van Mierlo/Meijer/Beijer, Inleiding Nederlands-Antilliaans en Arubaans Burgerlijk Procesrecht (2000), p. 10.
18 HR 25 november 1983, NJ 1984, 297. Zie voorts: W.D.H. Asser, in: Duinkerken/Loth, o.c., p. 427; J.B.J.M. ten Berge in zijn noot (nr. 4) onder HR 29 maart 1997, NJ 1998, 418; Hugenholtz/Heemskerk, Hoofdlijnen van Nederlands burgerlijk procesrecht, 19e druk (1998), nr. 46; Losbl. Burgerlijke Rechtsvordering (W.D.H. Asser), art. 1 (oud) aant. 4; B.C. Punt, Enkele aspecten van de bevoegdheid om als partij op te treden in het burgerlijk geding, in: Een goede procesorde (1983), p. 101-102. Zie voor het mede voor de burgerlijke rechtsvordering geldende concordantiebeginsel art. 39 Statuut Pro voor het Koninkrijk der Nederlanden.
19 Veegens/Korthals Altes/Groen, Cassatie in burgerlijke zaken, 3e druk (1989), p. 92.
20 Noot D.J. Veegens bij HR 17 juni 1966, NJ 1966, 374.
21 De posities, zoals die uit het genoemde arrest blijken, verschillen wel enigszins van die in de onderhavige zaak. Zo was in het arrest van 25 november 1983 een middel van cassatie (en niet een beroep op niet-ontvankelijkheid) vertrekpunt van de Hoge Raad; voorts blijkt uit het arrest niet of de minister ook in cassatie met zoveel woorden op een niet-ontvankelijkverklaring van zijn wederpartij had aangedrongen. Van principieel belang lijken deze verschillen mij echter niet. Het standpunt van de minister dat hij niet bevoegd was om als partij, hetzij eisende, hetzij verwerende, in een burgerlijk geding op te treden, bood, ook als de minister dit standpunt slechts bij wijze van verweer tegen het middel zou hebben ingenomen, voldoende aanknopingspunten voor een niet-ontvankelijkverklaring van eiser tot cassatie, als een niet-ontvankelijkverklaring overigens was aangewezen.
22 Hugenholtz/Heemskerk, o.c., p. 103; Losbl. Burgerlijke Rechtsvordering (W.D.H. Asser), art. 59 (oud), aant. 10.
23 Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 11e druk (1999), p. 349.
24 Bij de parlementaire behandeling is wel onder ogen gezien dat er verschillende soorten adviezen zijn en dat adviezen verschillende functies kunnen vervullen. In de memorie van antwoord wordt daarover opgemerkt dat "het ene advies (...) het andere niet (is)". Zie PG Awb I, p. 274.
25 Zie Ab RvS 12 oktober 2001, AB 2001, 359, m.nt. Sew. De Afdeling kwalificeerde een door de minister van Buitenlandse Zaken aan de staatssecretaris van Justitie uitgebracht ambtsbericht omtrent de situatie in een land als een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitoefening van diens bevoegdheden.
26 Zie voor het beginsel van een draagkrachtige motivering en het beginsel van een kenbare motivering, zoals reeds voor inwerkingtreding van de Awb aanvaard, P. Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur (1990), p. 353-358 en p. 371-374.
27 P. Nicolaï, o.c., p. 445/446, alsmede p. 115/116. Nicolaï verwijst naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb 21 april 1976, AB 1976, 142, m.nt. J.P.), waarin aan de orde was dat de Kamer van Koophandel weigerde iemand als taxateur te beëdigen op grond van strikt vertrouwelijke, aan haar mondeling verstrekte inlichtingen van de Officier van Justitie. Desgevraagd weigerde de Kamer het College meer mee te delen dan dat "die inlichtingen betrekking hadden op door verzoeker begane strafbare feiten", waarop het College de hierboven aangehaalde rechtseis formuleerde. Anders dan Nicolaï, die zich op het standpunt stelt dat de eis slechts voortvloeit uit het instituut van de rechtsbescherming, dat de mogelijkheid van verificatie en controle vooronderstelt, brengt annotator Peters de door het College geformuleerde eis met "een nieuw motiveringsbeginsel" in verband.
28 Zie voor enkele, vóór de Awb geldende procesregelingen waarin het beginsel uitdrukking had gevonden PG Awb II, p. 418, l.k..
29 P. Nicolaï, in: P. Nicolaï e.a., Bestuursrecht, 6e druk (1997), p. 493.
30 Vgl. in dat verband ook P. Nicolaï, in: P. Nicolaï e.a., o.c., p. 493, die als voorbeeld van een gerechtvaardigde uitzondering op de motiveringsplicht juist het geval noemt dat zich een van de weigeringsgronden van art. 10 Wet Pro openbaarheid van bestuur voordoet.
31 Zie voor de vergelijkbare weigeringsgronden van de Wet openbaarheid van bestuur L.J.A. Damen, in: P. Nicolaï e.a., o.c., nr. 825.
32 Conclusie van antwoord, nr. 12.
33 AB 1999, 191, m.nt. Sew.
34 AB 2001, 359, m.nt. Sew.
35 De term "beperkt" is bij de parlementaire behandeling ook van regeringszijde gebruikt. Zie o.a. PG Awb I, p. 252, r.k., bovenaan.
36 Zie met verdere verwijzingen: P. Nicolaï, o.c., p. 331; P. Nicolaï, in: P. Nicolaï e.a., o.c., nr. 1016.
37 Zie in het bijzonder PG Awb I, p. 252, r.k., bovenaan, en de daar aangehaalde passage uit de MvA II: "Wij willen er in antwoord op deze vraag op wijzen dat in de jurisprudentie de hoorplicht reeds in aanzienlijke mate zijn neerslag heeft gevonden. In het kader van de opstelling van de Awb is gezocht naar het zodanig omschrijven van de verplichting dat deze overeenstemt met hetgeen in de jurisprudentie tot ontwikkeling is gekomen, zodat sprake is van codificatie daarvan."
38 Volgens rov. 3 van het aangevochten vonnis van het Hof hebben Lightning Casino c.s. één grief geformuleerd.