Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
__________________________________________________________________
HEROPENING ONDERZOEK
ingevolge artikel 8:68 Algemene Pro wet bestuursrecht
__________________________________________________________________
Reg.nr.: AWB 98/5396 VRWET
Inzake : A en B,
echtelieden, wonende te C, eisers,
gemachtigde mr. R. Hijma, advocaat te Utrecht,
tegen : de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigde mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eisers, geboren op respectievelijk [...] 1963 en [...] 1965, bezitten de Iraanse nationaliteit.
Eiser verblijft, volgens zijn verklaring sedert 27 mei 1994, als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Op 30 mei 1994 heeft hij zich aangemeld bij de korpschef van de regiopolitie Rotterdam-Rijnmond,
waarna hij op 9 juni 1994 in de gelegenheid is gesteld een aanvraag in te dienen om toelating als vluchteling en een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard.
Bij besluit van 16 november 1994 (uitgereikt op 24 november 1994) heeft verweerder op deze aanvragen afwijzend beslist. De aanvraag om toelating als vluchteling is niet-ingewilligd wegens kennelijke ongegrondheid ervan op grond van
artikel 15c, eerste lid, aanhef en onder a, Vw. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 19 december 1994.
Eiseres verblijft, volgens haar verklaring sedert 18 juli 1995, als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet in Nederland. Op 19 juli 1995 heeft zij zich aangemeld in het AC Zevenaar, alwaar zij, mede ten behoeve van haar
minderjarige dochter D
(geboren op [..] mei 1990 te Teheran), diezelfde dag een aanvraag heeft ingediend om toelating als vluchteling en een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard.
Bij besluit van 29 maart 1996 (uitgereikt aan eiseres op 18 april 1996) heeft verweerder op deze aanvragen afwijzend beslist. De aanvraag om toelating als vluchteling is niet-ingewilligd wegens kennelijke ongegrondheid ervan op
grond van artikel 15c, eerste lid, aanhef en onder a, Vw. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 13 mei 1996.
Op 5 juli 1996 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de Minister) in eisers zaak een individueel ambtsbericht (kenmerk DAZBA/adm.nr. 49697) uitgebracht. Op 15 oktober 1996 heeft eiser een reactie op het individueel
ambtsbericht ingezonden.
Op 13 november 1996 zijn eisers ter zake van het bezwaar gehoord door een ambtelijke commissie van het Ministerie van Justitie. Bij afzonderlijke besluiten van 19 november 1996 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Tegen de besluiten van 19 november 1996 hebben eisers bij beroepschrift van 28 november 1996 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam. Op 6 januari 1997 en 18 augustus 1997 hebben eisers de gronden van het
beroep aangevuld.
3. In het verweerschrift van 26 augustus 1997 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Eisers hebben op 3 en 11 september 1997 nadere stukken ingebracht. De behandeling van het beroep heeft
plaatsgevonden op 24 september 1997. Bij beslissing van 24 september 1997 heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank het onderzoek heropend. Vervolgens heeft de rechtbank aan de Minister verzocht om inzage in de stukken die aan
het individuele ambtsbericht van 5 juli 1996 ten grondslag liggen.
De Minister heeft de rechtbank bij brief van 5 november 1997 op de voet van artikel 8:45, eerste lid, Awb de stukken toegezonden die aan het individuele ambtsbericht van 5 juli 1996 ten grondslag liggen. Daarbij heeft de Minister
zich beroepen op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met dien verstande dat uitsluitend de rechtbank van de toegezonden stukken kennis zal mogen nemen.
4. Het beroep is verder behandeld ter zitting van 18 februari 1998. Bij
beslissing van 3 juli 1998 heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank het onderzoek opnieuw heropend en de zaak ter verdere behandeling verwezen naar de Rechtseenheidskamer (hierna: REK). Bij die beslissing heeft de rechtbank
voorts bepaald dat de bij brief van 5 november 1997 aan de rechtbank toegezonden stukken aan de Minister worden teruggezonden.
5. In het aanvullend verweerschrift van augustus 1998 heeft verweerder opnieuw geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Bij brief van 8 september 1998 hebben eisers gerepliceerd. Bij brief van 17 september 1998 heeft
verweerder gedupliceerd.
6. Het beroep is verder behandeld ter zitting van 29 september 1998.
Eisers zijn aldaar verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met het beroep onder nummer AWB 98/5392 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of de bestreden besluiten in rechte stand kunnen houden.
2. Eisers hebben gesteld dat zij in Iran gegronde reden hebben te vrezen voor vervolging.
Ter ondersteuning van zijn aanvraag om toelating als vluchteling heeft eiser in bezwaar een verklaring overgelegd van 24 mei 1989 van de Technische Universiteit "E" te Teheran, waarin volgens de vertaling ervan is vermeld dat eiser
voor het vervolg van de studie aan de universiteit is uitgesloten omdat hij een afwijkende overtuiging heeft. Tevens heeft eiser een arrestatiebevel overgelegd van 4 februari 1995 van het Openbaar Ministerie, gevestigd bij de
centrale Sepah Pasdaran, waarin volgens de vertaling ervan is vermeld dat alle eenheden nadrukkelijk worden bevolen de voortvluchtige "Monafegh" (= huichelaar, een benaming die volgens de vertaling door het Iraanse regime wordt
gebezigd om de leden van de verzetsbeweging "Mujaheddin Khalq" aan te duiden) A te arresteren en de gepaste
wettelijke stappen jegens hem te ondernemen.
3. Bij brief van 12 april 1996 heeft verweerder aan de Minister in kopie, naast enige andere naar zijn mening relevante stukken uit het dossier van eiser, het arrestatiebevel van 4 februari 1995 verzonden. In die brief verzoekt
verweerder de Minister een onderzoek in te stellen naar de authenticiteit van dit document en hem over zijn bevindingen te informeren.
4. Bij individueel ambtsbericht van 5 juli 1996 heeft de Minister het volgende meegedeeld.
"De door betrokkene in kopie overgelegde brief van het Openbaar Ministerie met serienr. S 3/8959/107 van 4 februari 1995 is geen afschrift van een authentiek document, omdat deze niet is opgesteld op een wijze die overeenkomt met de
in het land van herkomst terzake van dergelijke documenten gangbare praktijk."
5. Bij brief van 15 oktober 1996 heeft eiser gereageerd op de bevindingen van de Minister. Eiser stelt dat hij geen concrete verklaring heeft voor het feit dat het door hem overgelegde arrestatiebevel niet authentiek zou zijn.
Voorts vraagt eiser zich af hoe de Minister de authenticiteit van stukken kan beoordelen, nu in Iran stukken op zeer uiteenlopende wijzen plegen te worden opgesteld.
In het beroepschrift van 28 november 1996 heeft eiser aangevoerd dat hij geen mogelijkheden heeft om het oordeel van de Minister inzake de authenticiteit van het arrestatiebevel gemotiveerd te weerspreken nu hij geen inzicht heeft
in de wijze van onderzoek en de redenen waarom het stuk niet authentiek wordt bevonden. Voorts vormt de enkele omstandigheid dat een stuk niet authentiek wordt bevonden, onvoldoende reden om een asielaanvraag af te wijzen, aldus
eiser.
Ten slotte heeft eiser ter zitting van 18 februari 1998 van de rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, een getuige, aangeduid als 'F', doen horen, ter bestrijding van het individuele ambtsbericht van 5 juli 1996.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eisers niet in aanmerking komen voor toelating als vluchteling dan wel voor verlening van een
vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard.
Verweerder heeft daartoe onder meer verwezen naar het individuele ambtsbericht van 5 juli 1996 waarin de Minister bericht dat het door eiser overgelegde arrestatiebevel niet authentiek is.
7. Bij een aan de Landsadvocaat gerichte brief van 16 juli 1998, ingekomen bij de rechtbank op 2 september 1998, heeft verweerder het volgende meegedeeld.
"De Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken van de
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage heeft op 16 april 1998 een aantal uitspraken gedaan waarin - kort gezegd - is bepaald dat onder zorgvuldige voorbereiding in de zin van artikel 3:2 Awb Pro ook is te begrijpen inzage in de
stukken die geleid hebben tot een individueel ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken.
In de onderhavige zaak betreft het een individueel ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 5 juli 1996 met kenmerk DAZBA/Adm.nr. 49697. Na heden inzage te hebben verkregen in de onderliggende stukken van het
individueel ambtsbericht kom ik tot de conclusie dat dit ambtsbericht qua inhoud en qua procedure zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is."
De rechtbank overweegt als volgt.
8. Onder verwijzing naar de uitspraken van de REK van 16 april 1998 (onder meer met kenmerk 97/12877 VRWET, gepubliceerd in Jurisprudentie Vreemdelingenrecht (JV) 1998, 74) is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten van
19 november 1996 er onvoldoende blijk van geven dat verweerder zich bewust was van zijn uit artikel 3:2 Awb Pro voortvloeiende eigen verantwoordelijkheid, die in elk geval inhoudt dat verweerder zich ervan dient te vergewissen dat het
verrichte onderzoek, gerelateerd aan de van verweerder uitgegane inleidende vraagstelling, de in het individuele ambtsbericht opgenomen conclusies kan dragen (de zogenoemde vergewisplicht). Gebleken is immers dat verweerder vóór het
nemen van de bestreden besluiten geen inzage heeft gehad in de stukken die aan het individuele ambtsbericht ten grondslag liggen.
9. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bepaalde in artikel 3:2 Awb Pro heeft geschonden. Ten aanzien van het jegens eiseres genomen besluit overweegt de rechtbank in dit verband dat verweerder de
weigering in bezwaar om de aanvraag tot toelating van eiseres in te willigen met name heeft doen steunen op de overweging dat de toelatingsaanvraag van eiser is afgewezen.
Hieruit volgt dat de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen, onder gegrondverklaring van het beroep.
10. De rechtbank stelt vast dat verweerder op 16 juli 1998 alsnog inzage heeft verkregen in de onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht, waarna hij heeft geconcludeerd dat dit ambtsbericht qua inhoud en qua procedure
zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is.
Eisers hebben de gelegenheid gehad te reageren op deze verslaglegging door verweerder, van welke gelegenheid zij ook gebruik hebben gemaakt.
Gelet hierop, staat de rechtbank thans voor de vraag of er aanleiding is om op grond van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand blijven.
11. De rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, heeft in haar beslissing van 3 juli 1998 aan verweerder een aantal vragen gesteld over de reikwijdte van artikel 8:29, eerste lid, Awb. Blijkens deze beslissing is bij het opstellen
van het individuele ambtsbericht gebruik gemaakt van een vertrouwelijk memorandum van 31 mei 1996 en voorts van een vertrouwelijk memorandum van 23 juni 1996.
12. Verweerder is in het aanvullend verweerschrift van augustus 1998 allereerst ingegaan op de na de uitspraken van de REK van 16 april 1998 door hem gevolgde werkwijze en de achtergronden daarvan. Verweerder stelt zich op het
standpunt dat de aan een individueel ambtsbericht van de Minister ten grondslag liggende stukken geen deel uitmaken van het
dossier van verweerder. Die stukken zijn in de visie van verweerder dan ook niet aan te merken als 'op de zaak betrekking hebbende stukken' als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, juncto artikel 8:42, eerste lid, Awb, zodat
verweerder niet verplicht is tot het ter inzage leggen respectievelijk toezenden aan de rechtbank van die onderliggende stukken. Verweerder wijst er op dat naar zijn oordeel de rechtbank op de voet van artikel 8:45 Awb Pro de Minister
kan verzoeken de onderliggende stukken in te zenden. Het is vervolgens aan de Minister om te beoordelen of deze zich ten aanzien van (een of meer van) de onderliggende stukken wenst te beroepen op artikel 8:29, eerste lid, Awb.
Verweerder wijst er voorts op dat de Minister de gevraagde stukken aan de rechtbank heeft toegezonden met de mededeling dat alleen de rechtbank daarvan kennis mag nemen. In verband hiermee is verweerder van mening dat de rechtbank,
indien zij van oordeel is dat geen sprake is van 'gewichtige redenen' die de beperking van de kennisneming rechtvaardigen, deze stukken dient terug te zenden naar de Minister. De Minister heeft alsdan de mogelijkheid om te voldoen
aan de hem door de rechtbank opgelegde verplichting de stukken over te leggen. Indien de Minister besluit tot niet-naleving van deze verplichting, ligt in de visie van verweerder vervolgens analoge toepassing van artikel 8:31 Awb Pro
voor de hand.
Verweerder wijst er op dat bij de Minister een aantal bezwaren bestaat tegen openbaarmaking van de aan individuele ambtsberichten ten grondslag liggende stukken. Deze bezwaren zijn de volgende:
1. de identiteit van de vertrouwenspersoon of door hem geraadpleegde bronnen zou(den) aldus bekend kunnen worden;
2. de identiteit van de asielzoeker zou aan het licht kunnen komen bij de autoriteiten in het land van herkomst;
3. de gebruikte methoden en technieken zouden algemeen bekend kunnen worden. Dit zou kunnen leiden tot misbruik door malafide asielzoekers respectievelijk reisagenten; en
4. de (diplomatieke) relaties met het land waar de asielzoeker vandaan komt zouden onder druk kunnen komen te staan indien bekend wordt op welke wijze ter plaatse onderzoek wordt verricht.
Verweerder benadrukt dat de Minister van oordeel is dat hij niet op een verantwoorde manier onderzoekingen ten behoeve van individuele ambtsberichten kan doen, indien hij er niet zeker van kan zijn dat de gegevens die ten grondslag
liggen aan een individueel ambtsbericht en die informatie bevatten waaruit de gebruikte methoden van onderzoek en de geraadpleegde bronnen kunnen worden herleid, niet bekend zullen worden.
Verweerder meent dat de wijze waarop hij, na de uitspraken van de REK van 16 april 1998, invulling geeft aan zijn uit artikel 3:2 Awb Pro voortvloeiende vergewisplicht, in overeenstemming is met de geldende wet- en regelgeving en
voldoende recht doet aan de verantwoordelijkheden van de Minister.
13. De in de beslissing van 3 juli 1998 gestelde vragen van de rechtbank heeft verweerder - voorzover hier van belang - in het aanvullend verweerschrift van augustus 1998 als volgt beantwoord.
- Artikel 8:29, eerste lid, Awb beoogt recht te doen aan de uiteenlopende belangen die in dit verband aan de orde kunnen zijn. Bij de beantwoording van de vraag of zich in een bepaald geval 'gewichtige redenen' in de zin van dit
artikellid voordoen, zullen deze belangen tegen elkaar afgewogen moeten worden. Op die manier dient het begrip 'gewichtige redenen' in een concreet geval te worden uitgelegd. Artikel 8:29 Awb Pro voldoet voorts aan de vereisten,
neergelegd in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
- De Minister heeft meegedeeld thans in te stemmen met openbaarmaking van het memorandum van 31 mei 1996 van de (toenmalige) Dienst Algemene Zaken/Bureau Asielzaken aan de Ambassade. De Minister wenst daarbij te benadrukken dat dit
memorandum in dit geval slechts zonder risico's
geopenbaard kan worden omdat er niets uit is af te leiden omtrent de wijze waarop het onderzoek zal worden uitgevoerd en wie daarbij betrokken (zullen) zijn.
- In de verwijzing van eisers naar de Duitse bestuursrechtelijke praktijk, waarin de onderliggende stukken, naar door eisers gesteld, in beginsel wèl ter kennis van de betrokkene(n) komen, is geen aanleiding gelegen om te oordelen
dat de door de Minister gevreesde gevolgen bij openbaarmaking zich in de praktijk niet zouden (kunnen) voordoen.
Alvorens daarover een uitspraak te kunnen doen, zou een grondig onderzoek moeten worden gedaan naar de verschillen en overeenkomsten tussen de Duitse en de Nederlandse procedure. Voorts zou - indien zou blijken dat volgens de Duitse
praktijk eerder zou worden overgegaan tot openbaarmaking van stukken - de vraag rijzen op welke wijze de effecten van een dergelijke openbaarmaking gemeten zouden kunnen worden. Op zijn minst zou daarvoor een diepgaand (statistisch)
onderzoek nodig zijn.
14. Bij brief van 9 september 1998 heeft verweerder, namens de Minister, aan eisers het memorandum van 31 mei 1996 doen toekomen.
15. In de nota van repliek van 8 september 1998 hebben eisers allereerst betoogd dat de aan een individueel ambtsbericht ten grondslag liggende stukken moeten worden aangemerkt als 'op de zaak betrekking hebbende stukken' als
bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, juncto artikel 8:42, eerste lid, Awb, zodat deze stukken deel uitmaken van het dossier van verweerder. Het is vervolgens aan verweerder om zich zonodig op het bepaalde in artikel 8:29 Awb Pro te
beroepen, aldus eisers.
Eisers menen dat verweerder met de wijze waarop hij thans invulling geeft aan zijn vergewisplicht, geen recht doet aan inhoud en strekking van de uitspraken van de REK van 16 april 1998. De enkele mededeling van verweerder dat hij
inzage heeft verkregen in de onderliggende stukken en dat het ambtsbericht zorgvuldig tot stand is gekomen en inzichtelijk is, is volgens eisers onvoldoende.
Verder menen eisers dat, ook indien zou moeten worden aangenomen dat artikel 6 EVRM Pro niet van toepassing is op zaken betreffende de toelating van vreemdelingen, niet valt in te zien dat artikel 8:29 Awb Pro tot een grotere geheimhouding
zou kunnen leiden dan op grond van artikel 6 EVRM Pro mogelijk is.
Eisers stellen zich op het standpunt dat er in casu geen 'gewichtige redenen' zijn in de zin van artikel 8:29 Awb Pro die zich tegen openbaarmaking van het memorandum van 23 juni 1996 verzetten. In dit verband wijzen eisers er op dat de
Minister ook niet duidelijk heeft gemaakt waarom het memorandum van 31 mei 1996 thans wèl is openbaar gemaakt, terwijl de Minister zich ook ten aanzien van dat stuk aanvankelijk op geheimhouding had beroepen. De Minister heeft
vervolgens evenmin duidelijk gemaakt waarom het memorandum van 23 juni 1996 niet (ook) openbaar kan worden gemaakt, zonodig met doorhaling van daadwerkelijk vertrouwelijke gegevens. Eisers hebben voorts hun stelling dat geen sprake
is van 'gewichtige redenen' als hierbedoeld, uitvoerig onderbouwd, onder meer onder verwijzing naar het openbaar rapport van 18 augustus 1998 van de Nationale ombudsman naar de totstandkoming en het gebruik van individuele
ambtsberichten in asielzaken (rapportnr. 98/350, JV 1998, 173).
Naar de mening van eisers is verweerders reactie op de vraag van de rechtbank naar de Duitse rechtspraktijk ontoereikend. Eisers brengen verder onder de aandacht dat verweerder ook zelf onderzoek verricht naar de betrouwbaarheid van
overgelegde documenten. Bedoelde onderzoeken worden uitgevoerd door het 'Bureau Documenten' van de IND. Het is vaste praktijk dat de betreffende vreemdeling afschrift wordt verschaft van het gehele terzake opgemaakte
onderzoeksrapport. In dat rapport worden de bevindingen van het onderzoek uiteengezet in een mate van specificiteit en concreetheid die vergelijkbaar is met de wijze waarop van de bevindingen in de door tussenkomst van de Minister
uitgevoerde onderzoeken verslag wordt gedaan. In dat laatste geval wordt die
verslaglegging - die is neergelegd in de rapportage van de post aan het departement - evenwel buiten kennisneming door de betreffende vreemdeling gehouden, met een beroep op het belang bij bescherming van bronnen, methoden en
technieken van verificatieonderzoek. Eisers vinden dit ongerijmd en onwenselijk.
16. Op 16 september 1998 heeft de rechtbank de Minister verzocht om inzending van de stukken die ten grondslag hebben gelegen aan het individuele ambtsbericht van 5 juli 1996. Op 17 september 1998 heeft de Minister het memorandum
van 23 juni 1996 ingezonden. Daarbij heeft de Minister de rechtbank meegedeeld dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van het memorandum, omdat er naar de mening van de Minister 'gewichtige redenen' zijn die rechtvaardigen dat
kennisneming ervan tot de rechtbank beperkt blijft. Deze redenen zijn bronbescherming van de vertrouwenspersoon en van de door hem geraadpleegde bronnen en bescherming van de bij het onderzoek gebruikte methoden en technieken, aldus
de Minister.
17. Teneinde zich de mogelijkheid voor te behouden om, na de behandeling ter zitting, te besluiten tot het doen van een einduitspraak in de hoofdzaak, in plaats van zich eventueel te moeten beperken tot een beslissing met betrekking
tot artikel 8:29 Awb Pro, heeft de rechtbank, na ontvangst van het memorandum van 23 juni 1996, op 21 september 1998 ingevolge artikel 8:12 Awb Pro een rechter-commissaris verzocht te onderzoeken of de beperking van de kennisneming, als
bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, Awb naar zijn mening gerechtvaardigd is. Op 24 september 1998 heeft de rechter-commissaris aan de rechtbank gerapporteerd dat naar zijn mening het memorandum van 23 juni 1996 op zodanige wijze
inzicht geeft in de wijze waarop de authenticiteit van documenten kan worden onderzocht dat het met het oog op het belang van bescherming van methoden en technieken van onderzoek en in het licht van de jurisprudentie daaromtrent
verantwoord is de kennisneming op grond van artikel 8:29 Awb Pro tot de rechtbank te beperken.
18. De gemachtigde van eisers heeft ter zitting meegedeeld dat eisers de rechtbank toestemming verlenen om, indien de rechtbank de conclusie van de rechter-commissaris onderschrijft, mede op de grondslag van het memorandum van 23
juni 1996 uitspraak te doen.
De rechtbank overweegt verder als volgt.
19. In de uitspraken van de REK van 16 april 1998 is geoordeeld dat uit artikel 3:2 Awb Pro volgt dat verweerder zich, in die gevallen waarin de Minister een individueel ambtsbericht heeft uitgebracht, in het kader van een zorgvuldige
voorbereiding van het te nemen besluit, tot die Minister dient te wenden om de onderliggende stukken op te vragen.
Gebleken is dat zich na en naar aanleiding van die uitspraken de navolgende - ter zitting door verweerder als 'voorlopig' aangemerkte - praktijk heeft ontwikkeld. Enerzijds verleent de Minister verweerder thans desgevraagd inzage in
die stukken teneinde hem in de gelegenheid te stellen zich een oordeel te vormen over de vraag of het door en namens die Minister uitgevoerde onderzoek aan de te stellen zorgvuldigheidseisen voldoet. Anderzijds stelt de Minister
zich op het standpunt dat hij niet kan worden verplicht de onderliggende stukken uit handen te geven - ook niet aan verweerder. Verweerder heeft zich aan dat standpunt geconformeerd. Verweerder meent dat hij zich van de op hem
ingevolge de uitspraken van de REK van 16 april 1998 rustende verplichtingen in voldoende mate heeft gekweten indien hij de rechtbank (en de betreffende vreemdeling) in kennis stelt van de bevindingen waar hij, na inzage van die
stukken, toe is gekomen. Dat het verslag van die bevindingen - tot dusver - veelal een summier karakter heeft, en vrijwel steeds in gestandaardiseerde bewoordingen is gesteld, maakt dat in verweerders visie niet anders.
20. De eerste vraag die de rechtbank thans dient te beantwoorden is of verweerder bij zijn beoordeling van de vraag of het individuele
ambtsbericht op zorgvuldige wijze is tot stand gekomen en ook overigens niet ondeugdelijk is, had mogen volstaan met het inzien van de onderliggende stukken bij de Minister, hetgeen zou impliceren dat die stukken geen deel uitmaken
van het dossier.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend, en overweegt daartoe als volgt. Uit de Algemene wet bestuursrecht noch uit enige andere geschreven of ongeschreven rechtsregel kan worden afgeleid dat (onderliggende) stukken,
waarover verweerder niet de beschikking heeft (gehad) en ook niet behoort of behoorde te hebben, dienen te worden aangemerkt als '(alle verder) op de zaak betrekking hebbende stukken' in de zin van de artikelen 7:4, tweede lid, Awb
en 8:42, eerste lid, Awb.
Aan eisers kan worden toegegeven dat deze stukken volgens het normale spraakgebruik onmiskenbaar op de zaak betrekking hebben. Die vaststelling is echter niet beslissend voor de manier waarop de bewuste bepalingen moeten worden
uitgelegd. Doorslaggevend is dat de Algemene wet bestuursrecht geen grondslag kent voor de aanname van een verplichting van het ene bestuursorgaan om stukken die onder dit bestuursorgaan berusten en door dit bestuursorgaan zijn
gebruikt met het oog op advisering aan een ander bestuursorgaan in het kader van de voorbereiding van een door dat andere bestuursorgaan te nemen besluit, aan dat andere bestuursorgaan af te geven. Bij die stand van zaken ligt het
niet voor de hand aan te nemen dat de in de artikelen 7:4, tweede lid, Awb en 8:42, eerste lid, Awb vervatte verplichtingen verder strekken dan inzending van stukken waarover het betrokken bestuursorgaan zelf beschikt (of behoort te
beschikken). Het ligt immers niet in de rede dat de wetgever op bestuursorganen een verplichting heeft willen leggen die zij niet kunnen nakomen. Een dergelijk oogmerk kan uit de totstandkomingsgeschiedenis van de genoemde
bepalingen ook niet worden afgeleid.
De rechtbank is derhalve van oordeel dat de aan een individueel ambtsbericht van de Minister ten grondslag liggende stukken - zolang deze niet door de Minister zijn openbaar gemaakt - niet zijn aan te merken als '(alle verder) op de
zaak betrekking hebbende stukken' in de zin van de artikelen 7:4, tweede lid, Awb en 8:42, eerste lid, Awb.
21. De vraag die vervolgens voorligt is of verweerder zich met de thans gevolgde praktijk in voldoende mate kwijt van zijn - uit artikel 3:2 Awb Pro voortvloeiende - eigen onderzoeksplicht naar de zorgvuldigheid van de totstandkoming en
inhoud van het individuele ambtsbericht. Ook deze vraag beantwoordt de rechtbank in haar algemeenheid bevestigend. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze eigen onderzoeksplicht niet verder strekt dan dat het bestuursorgaan zich er
de facto van vergewist dat de door de adviseur uitgebrachte adviezen voldoen aan de eisen die uit een oogpunt van zorgvuldigheid aan het onderzoek en de motivering moeten worden gesteld. Het bestuursorgaan kan derhalve, bij de
verslaglegging van het onderzoek waarmee het bestuursorgaan aan zijn vergewisplicht invulling heeft gegeven, volstaan met het geven van een motivering zoals dat thans gebeurt, inhoudende dat het ambtsbericht zorgvuldig tot stand is
gekomen en inhoudelijk concludent is.
De rechtbank tekent hierbij voor de goede orde aan dat de vergewisplicht en de, al dan niet door middel van een 'standaard'motivering gegeven, conclusie van verweerder niet is onttrokken aan toetsing door de rechtbank. De rechtbank
kan de onderliggende stukken immers opvragen met toepassing van artikel 8:45 Awb Pro. Aan de hand van die stukken kan de rechtbank beoordelen of verweerder zich op juiste wijze van de vergewisplicht heeft gekweten.
De rechtbank wijst er ten slotte op dat het, gelet op de aard van een geschil als hierbedoeld, in de rede ligt dat, bij een gemotiveerde bestrijding van de inhoud van het individuele ambtsbericht, de rechter in ieder geval de
onderliggende stukken opvraagt. Indien de Minister zich ten aanzien van een individueel ambtsbericht op het standpunt stelt dat
het belang dat is gediend bij het niet openbaar maken van de gegevens zwaarder dient te wegen dan het belang van de wederpartij, vloeit daaruit naar het oordeel van de rechtbank voort dat geen al te hoge eisen kunnen en mogen worden
gesteld aan een gemotiveerde bestrijding van de inhoud van het individuele ambtsbericht.
22. De Minister heeft zich bij de inzending van de onderliggende stukken - het memorandum van 23 juni 1996 - beroepen op artikel 8:29, eerste lid, Awb en meegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van deze
stukken. De rechtbank zal thans bezien of de toepassing van deze bepaling verenigbaar is met het bepaalde in artikel 6, eerste lid, EVRM. Ingevolge het bepaalde in artikel 94 van Pro de Grondwet vinden wettelijke voorschriften immers
geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen.
23. In dit kader stelt de rechtbank voorop dat artikel 6, eerste lid, EVRM - voorzover hier van belang - slechts van toepassing is op geschillen omtrent de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen. Naar het oordeel van
de rechtbank kan het recht om een aanvraag om toelating als vluchteling te doen niet als een burgerlijk recht worden aangemerkt. Hetzelfde geldt voor het recht om een aanvraag te doen om op humanitaire gronden in het bezit te worden
gesteld van een vergunning tot verblijf. Deze rechten en de eventuele niet-inwilliging van de op grond daarvan gedane aanvragen hebben voorts als zodanig in beginsel geen rechtstreekse gevolgen voor enig burgerlijk recht of enige
verplichting van degene die de aanvraag heeft gedaan. Het tegendeel is in deze zaken niet gesteld of gebleken. Artikel 6, eerste lid, EVRM is derhalve op de onderhavige procedure niet van toepassing.
De rechtbank overweegt in dit verband voorts dat de in artikel 6, eerste lid, EVRM neergelegde fundamentele beginselen van behoorlijke rechtspleging in het Nederlandse recht zijn geïncorporeerd. De in artikel 8:29 Awb Pro neergelegde
regeling is naar het oordeel van de rechtbank als zodanig geenszins met die beginselen strijdig.
Zij voegt daaraan toe dat deze beginselen uiteraard ook bij de toepassing van artikel 8:29, eerste lid, Awb in acht dienen te worden genomen.
24. Vervolgens is de vraag aan de orde of het beroep van de Minister op artikel 8:29, eerste lid, Awb gerechtvaardigd is. De rechtbank zal hierbij het advies van de rechter-commissaris betrekken. Indien de rechtbank zou bepalen dat
dit beroep niet gerechtvaardigd is, rust op de Minister de plicht om de gevraagde informatie te verschaffen.
De rechtbank merkt op dat in de Algemene wet bestuursrecht niet is geregeld welke mogelijke gevolgen de rechtbank kan verbinden aan niet-naleving door de Minister van zijn verplichting. In artikel 8:31 Awb Pro is immers (slechts)
geregeld welke gevolgtrekkingen de rechtbank daaruit kan maken ten aanzien van partijen, en niet - zoals in casu - ten aanzien van een bestuursorgaan dat geen partij is. Dat artikel 8:31 Awb Pro niet van overeenkomstige toepassing is
verklaard indien sprake is van niet-naleving van een verplichting als hierbedoeld door een bestuursorgaan dat geen partij is, betekent niet dat de rechtbank bij de door haar uit te voeren toetsing van het bestreden besluit geen
bijzondere betekenis zou kunnen verbinden aan het niet voldoen aan die verplichting door bedoeld bestuursorgaan. Indien verweerder zich onder de hier geschetste omstandigheden desondanks zou blijven beroepen op (een) aan het
individuele ambtsbericht ten grondslag liggend(e) stuk(ken), zou dit in strijd kunnen komen met de verplichting tot een kenbare deugdelijke motivering.
25. Voor de beantwoording van de vraag of de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, zal de rechtbank eerst de aard van de geheimhoudingsregeling nader bezien.
De door de rechtbank thans te nemen beslissing vergt een feitelijk oordeel op basis van een afweging van belangen. In de Memorie van Toelichting bij artikel 8:29 Awb Pro is daaromtrent het volgende vermeld:
'Het gaat allereerst om bescherming van het belang dat partijen over en weer beschikken over de relevante informatie om de door hen gewenste positie in de procedure in te nemen. Het gaat eveneens om bescherming van het belang dat de
rechter beschikt over alle informatie die nodig is om de hem voorgelegde zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Maar het gaat ook om bescherming van het belang dat bepaalde gegevens niet, althans slechts in beperkte
mate, openbaar worden.' Uitgangspunt is derhalve het belang van openbaarheid van de onderliggende stukken, voorzover die ertoe strekt de wederpartij respectievelijk de rechter in de gelegenheid te stellen om volledig geïnformeerd
een standpunt in te nemen respectievelijk een oordeel te vormen. De Minister zal, indien hij zich bij de inzending van de onderliggende stukken beroept op artikel 8:29, eerste lid, Awb, telkens dienen aan te geven welk(e) - hiervoor
in rechtsoverweging 12 vermeld(e) - door hem te behartigen belang(en) zich zou(den) verzetten tegen bekendmaking van de gegevens. Vervolgens zal de Minister zoveel mogelijk inzicht dienen te geven in zijn redengeving om verkregen
gegevens aan de betrokken vreemdeling te onthouden, opdat de vreemdeling in staat is zich een oordeel te vormen over de vraag of recht is gedaan aan het uitgangspunt dat alleen dan verkregen gegevens aan hem worden onthouden indien
dit met het oog op de door de Minister te behartigen belangen in redelijkheid noodzakelijk is te achten.
26. Hierbij tekent de rechtbank het volgende aan.
Ten aanzien van het hiervoor in rechtsoverweging 12 onder 1. vermelde belang acht de rechtbank het in zijn algemeenheid aanvaardbaar dat het belang van bescherming van de identiteit en/of hoedanigheid van de bron zwaarder dient te
wegen dan het belang van de betrokken vreemdeling bij openbaarmaking van de bron dan wel van gegevens waaruit die bron kan worden herleid. Het in voormelde rechtsoverweging onder 2. vermelde belang stelt grenzen aan de wijze waarop
het onderzoek in het land van herkomst van de betrokken vreemdeling wordt uitgevoerd, maar verzet zich naar het oordeel van de rechtbank niet a priori tegen openbaarmaking aan de vreemdeling. Ook ten aanzien van de onder 3. en 4.
vermelde belangen kan naar het oordeel van de rechtbank niet a priori worden gezegd dat deze belangen opwegen tegen het specifieke belang van de betrokken vreemdeling bij kennisneming van de informatie. Dit leidt de rechtbank tot de
slotsom dat ten aanzien van de in rechtsoverweging 12 onder 2., 3. en 4. vermelde belangen de Minister per geval in concreto zal dienen aan te geven waarom - gehele of gedeeltelijke - geheimhouding noodzakelijk wordt geacht. De
Minister zal derhalve gemotiveerd dienen aan te geven op welke wijze hij de hier aan de orde zijnde belangen heeft gewogen. Deze weging dient zodanig te zijn dat zowel aan de belangen van de Minister als aan het belang van de
desbetreffende vreemdeling bij openbaarmaking op een zo evenwichtig mogelijke wijze kenbaar recht wordt gedaan. Bij deze weging zal de Minister zich rekenschap dienen te geven van de door eisers gesignaleerde discrepantie die er
bestaat tussen de mate van openheid die wordt betracht bij authenticiteitsonderzoek dat door verweerder zelf wordt uitgevoerd enerzijds, en dergelijk onderzoek uitgevoerd door of vanwege de Minister anderzijds. Ter zitting heeft
verweerder niet de twijfel kunnen wegnemen dat hier sprake is van, vanuit materieel oogpunt bezien, gelijke gevallen.
Voorts zal de Minister telkens, overigens ook wanneer de Minister zich op het hiervoor in rechtsoverweging 12 onder 1. vermelde belang beroept, inzicht dienen te geven in de gemaakte afweging ten aanzien van de vraag of aan de
betrokken vreemdeling een ingekorte, geobjectiveerde of geanonimiseerde versie van de stukken kan worden verstrekt.
27. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat van geval tot geval beoordeeld moet worden voor welke stukken - gehele of
gedeeltelijke - geheimhouding noodzakelijk is. Gelet op de hierboven in rechtsoverweging 26 gegeven nadere criteria voor de door de rechter uit te voeren toetsing in het kader van artikel 8:29 Awb Pro, zal de rechtbank, nu deze nadere
criteria zouden kunnen leiden tot een andere uitkomst dan toetsing aan de hand van de in het verleden in de jurisprudentie gehanteerde criteria, het beroep van de Minister op artikel 8:29, eerste lid, Awb om beperking van de
kennisneming opnieuw beoordelen.
28. De rechtbank acht onvoldoende gemotiveerd waarom de door de Minister naar voren gebrachte belangen, in zijn brief van 17 september 1998 omschreven als 'bronbescherming van de vertrouwenspersoon en van de door hem geraadpleegde
bronnen en bescherming van de bij het onderzoek gebruikte methoden en technieken', zich zouden verzetten tegen kennisneming door eisers van het gestelde in het memorandum van 23 juni 1996 onder 1., tweede en vierde gedachtestreepje.
Ten aanzien van het gestelde in het memorandum onder 2. merkt de rechtbank op dat een directe koppeling tussen de door verweerder aan de Minister ter beantwoording voorgelegde vragen ontbreekt. Blijkens een op het memorandum bij 2.
geplaatste handgeschreven opmerking van 5 juli 1996, voorzien van een paraaf - gelet op voormelde datum gaat de rechtbank ervan uit dat deze aantekening is geplaatst door een medewerker van de Minister -, heeft de Minister zich er
ook rekenschap van gegeven dat de onder 2. gemaakte opmerking het kader van de onderzoeksvraag te buiten gaat. De rechtbank constateert dat de onder 2.
gemaakte opmerking ook niet in het ambtsbericht is opgenomen. Dit laat evenwel onverlet dat eisers een (processueel) belang kunnen hebben bij openbaarmaking van dit gegeven. De rechtbank ziet evenmin in waarom ten aanzien van het
gestelde onder 2. sprake zou zijn van 'gewichtige redenen' als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, Awb. De beperking van de kennisneming ten aanzien van het gestelde onder 2. - daarbij begrepen de handgeschreven opmerking - is
derhalve evenmin gerechtvaardigd.
De rechtbank acht de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd ten aanzien van het gestelde in het memorandum onder 1., eerste en derde gedachtestreepje, nu de feitelijke informatie die daarin is vervat, inzage geeft in de
methoden en technieken van verificatieonderzoek.
29. Conclusie is dan ook dat de mededeling van de Minister dat uitsluitend de rechtbank van het memorandum van 23 juni 1996 kennis zal mogen nemen gerechtvaardigd is, met uitzondering van de beperking van de kennisneming van het
gestelde onder 1., tweede en vierde gedachtestreepje en van het gestelde onder 2.
Dit betekent dat de rechtbank het memorandum aan de Minister zal terugzenden teneinde hem in de gelegenheid te stellen zich opnieuw te beraden hoe gevolg te geven aan de wettelijke bepalingen inzake de informatieplicht.
Er is daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:68 Awb Pro het onderzoek te heropenen.
30. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
III. BESLISSING
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- verzoekt de Minister haar binnen drie weken na verzending van deze beslissing te berichten hoe hij gevolg zal geven aan de wettelijke bepalingen inzake de informatieplicht.
Deze beslissing is genomen op 10 februari 1999 door
mrs. A.C.J. van Dooijeweert, J.E. van den Steenhoven-Drion en W.J. van Bennekom, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Depping, griffier.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 10 februari 1999