Conclusie
Nr. 1360
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Derde Kamer B
Herinrichting Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën
CONCLUSIE van 12 juli 2002 inzake:
DE HERINRICHTINGSCOMMISSIE OOST GRONINGEN EN DE GRONINGS-DRENTSE VEENKOLONIËN
principaal eiseres tot cassatie
incidenteel gedaagde in cassatie
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN
principaal gedaagde in cassatie
incidenteel eiser tot cassatie
en tegen
DE GEMEENTE GRONINGEN
principaal en incidenteel gedaagde in cassatie
1. Feiten en procesverloop
1.1. Eiseres tot cassatie in het principale beroep, de Herinrichtingscommissie Oost Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën (hierna: de Herinrichtingscommissie) heeft op de voet van de art. 108 en Pro 109 van de Herinrichtingswet Oost Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën (hierna: de Herinrichtingswet) de lijst der geldelijke regelingen (hierna: LGR) vastgesteld inzake het herverkavelingsblok D (Ter Apel) van het deelgebied Westerwolde.
1.2. De gemeente Groningen (hierna: de Gemeente) heeft op 5 juli 2000 bij de Herinrichtingscommissie bezwaar gemaakt tegen de LGR. De Gemeente klaagt dat in de LGR geen schadeloosstelling is opgenomen voor het verlies aan inkomsten uit de stadsmeierrechten die op de haar in eigendom toebehorende gronden zijn gevestigd; zij meent dat dit strijdig is met art. 110 van Pro de Herinrichtingswet.
1.3. Uit een briefwisseling die hierop volgde tussen de Gemeente enerzijds en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en die van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) anderzijds, blijkt dat de Ministers erkennen dat de Gemeente op grond van art. 101 van Pro de Herinrichtingswet schadeloos moet worden gesteld voor het verlies aan inkomsten uit de stadsmeierrechten. Bij brief van 30 juli 2001 stelde de Minister van BZK - op de voet van art. 101, lid 3, Herinrichtingswet - voor het bepalen van de schadeloosstelling een rentevoet voor van 4%. De Gemeente betoogde dat een rentepercentage van 2,8 redelijker zou zijn. De in evengenoemd derde lid bedoelde vaststelling van de rentevoet bleef evenwel (voorshands) achterwege.
1.4. Blijkens een proces-verbaal van 22 augustus 2001 opgemaakt door de Herinrichtingscommissie is geen overeenstemming bereikt tussen de Gemeente en de Herinrichtingscommissie. Een behandeling van het bezwaar ten overstaan van de rechter-commissaris van de arrondissementsrechtbank te Groningen (hierna: de Rechtbank) op 18 september 2001 heeft evenmin tot overeenstemming geleid. Daarop is de zaak krachtens art. 118, lid 2, Herinrichtingswet naar de zitting van de Rechtbank verwezen. De Minister van BZK is door de Rechtbank als belanghebbende opgeroepen.
1.5. Ter zitting van de Rechtbank van 22 november 2001 heeft de Centrale Landinrichtingscommissie betoogd dat het bezwaar van de Gemeente gegrond dient te worden verklaard omdat geen vergoeding voor de stadsmeierrechten is opgenomen op de LGR. Ook de Minister van BZK is door de Rechtbank gehoord.
1.6. Bij tussenvonnis van 14 december 2001(1) oordeelde de Rechtbank in rov. 4:
De rechtbank is van oordeel dat de vaststelling van de rentevoet weliswaar geen eenvoudige zaak is, maar niettemin onnodig lang op zich laat wachten. De rechtbank acht niet onaannemelijk dat reclamante daardoor in grote financiële problemen kan geraken. Er zal tussen de betrokken departementen nog nader moeten worden overlegd naar aanleiding van de door reclamante verzochte vaststelling op 2,8%. Naar het oordeel van de rechtbank dient dat binnen een redelijke termijn te geschieden en zij zal de minister van Binnenlandse Zaken dan ook gebieden daaromtrent te beslissen vóór 18 februari 2002. Aan deze last zal zij tevens een dwangsom verbinden als hieronder te vermelden.
Partijen alsmede de belanghebbende zijn het erover eens dat de schadeloosstelling in ieder geval zal uitkomen op het bedrag berekend naar een rentevoet van 4%, welk bedrag dan neerkomt op ongeveer f. 64.000.000,--.
Gelet hierop en op de komende financiële verplichting van reclamante op grond van het opgeheven zijn van haar verplichtingen uit de stadsmeierrechten is de rechtbank van oordeel dat nog een voorschot van f. 28.000.000,-- mogelijk is. Zij zal dan ook verstaan dat de betreffende minister het nodigde zal verrichten om tot betaling van een zodanig voorschot over te gaan.
1.7. Het dictum van dit vonnis luidt, voor zover thans van belang:
De rechtbank:
1. gebiedt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de rentevoet voor het bepalen van de aan reclamante uit te keren schadeloosstelling in verband met het opheffen van de stadsmeierrechten vast te stellen vóór 18 februari 2002;
2. bepaalt voor het geval daaraan niet wordt voldaan dat deze minister een dwangsom aan reclamante verbeurt van f. 100.000,-- voor iedere dag of deel daarvan dat aan dit gebod niet wordt voldaan, met een maximum van f. 26.000.000,--;
3. verstaat dat genoemde minister het nodige zal verrichten om te komen tot het betalen aan reclamante van een voorschot van f. 26.000.000,-- zulks uiterlijk op 31 december 2001; (...)
1.8. De Herinrichtingscommissie heeft tegen het vonnis tijdig en op de juiste wijze beroep in cassatie ingesteld, zulks onder aanvoering van één middel dat zich richt tegen rov. 4 en tegen dictum 3. Ter zitting van de Hoge Raad van 15 maart 2002 is tegen de Gemeente verstek verleend. Bij conclusie van antwoord tot referte van dezelfde datum heeft de Staat incidenteel cassatieberoep ingesteld, zulks onder aanvoering van één middel dat zich richt tegen rov. 4 en tegen de dicta 1, 2 en 3. Ter zitting van 15 maart 2002 heeft de Herinrichtingscommissie zich in het incidentele beroep gerefereerd. Ter zitting van 17 mei 2002 hebben de Herinrichtingscommissie en de Staat hun standpunten schriftelijk toegelicht.
2. Beoordeling van het principale en het incidentele middel
2.1. In mijn conclusie voor HR 14 december 2001, nr. 1318, betoog ik:
Volgens vaste rechtspraak kan in onteigeningszaken slechts beroep in cassatie worden ingesteld tegen een eindvonnis. Ik verwijs naar HR 8 juli 1991, NJ 1991, 747 (Muntstaete BV/'s-Gravenhage), met name rov. 3.5, en de onderdelen 5.1 en 5.2 van de conclusie van mijn ambtgenoot Moltmaker.
2.2. Mörzer Bruyns betoogt:(2)
Het is vaste rechtspraak, dat in onteigeningszaken voorziening in cassatie uitsluitend open staat tegen eindvonnissen, zodat de Rb. in een eindvonnis kan terugkomen op in een tussenvonnis genomen beslissingen.
2.3. In landinrichtingszaken geldt hetzelfde: cassatieberoep is slechts mogelijk tegen een eindvonnis. Art. 217 Landinrichtingswet Pro bepaalt dat cassatieberoep mogelijk is van vonnissen waarin de lijst der geldelijke regelingen definitief wordt vastgesteld. Ik verwijs voorts naar de conclusie van mijn ambtgenoot Moltmaker voor HR 25 maart 1992, NJ 1992, 394. Hij betoogt in § 4.1:
Vooropgesteld zij, dat art. 217 [Landinrichtingswet] beroep in cassatie mogelijk maakt van vonnissen waarin de lijst der geldelijke regelingen definitief wordt vastgesteld, of zoals art. 217 zegt Pro: Nadat de rechtbank omtrent alle geschillen betreffende de lijst heeft beslist. Naar het mij voorkomt sluit dit beroep in cassatie tegen tussenvonnissen uit, ook al wordt daarin op bepaalde bezwaren beslist. Zolang de procedure over andere bezwaren van dezelfde belanghebbende nog loopt, kan te zijnen aanzien de lijst niet definitief worden vastgesteld en zal beroep in cassatie moeten wachten tot het eindvonnis is gewezen.
2.5. Het thans bestreden tussenvonnis is niet een vonnis waarbij over de LGR is beslist, maar het bevat wel bindende eindbeslissingen in die zin dat het gaat om beslissingen waarop de Rechtbank in een later vonnis niet kan terugkomen en die dus in kracht van gewijsde gaan indien daartegen geen rechtsmiddel wordt of kan worden aangewend. Het gaat hier dus om een deelvonnis met, naast voorlopige beslissingen, ook eindbeslissingen, zodat het in zoverre een eindvonnis is, waartegen beroep in cassatie openstaat. Daaraan staat HR NJ 1992, 394 m.i. niet in de weg nu het thans niet gaat om de LGR.
2.6. Het behoeft dunkt mij geen betoog dat hetgeen de Rechtbank in rov. 4 heeft geoordeeld en in de dicta 1, 2 en 3 heeft beslist, niet door de juridische beugel kan. De Rechtbank vaardigt ongevraagd(3) twee bevelen uit aan de niet meeprocederende Minister van BZK, terwijl één van die twee bevelen nog wordt verzekerd door een dwangsom. Daarvoor kan in de Herinrichtingswet of in enig ander wettelijk voorschrift geen grondslag worden gevonden. Beide middelen treffen dan ook doel.
2.7. Ik begrijp trouwens wel waarom de Rechtbank deed wat zij deed: door de lakse houding van de Staat (de Minister van BZK) kon de LGR niet worden vastgesteld en daarvan had de Gemeente nadeel. Maar ja, soms is de polsstok van de rechter niet lang genoeg en dan moet hij passen.
2.8. De meeste pijn van dit foute vonnis werd geleden door de Staat(4), die echter - naar het lijkt - geen partij was zodat de vraag rees of hij wel zelfstandig in cassatie zou kunnen komen. Dat probleem werd in een handig één-tweetje met de Herinrichtingscommissie ten kantore van de landsadvocaat opgelost. Dictum 3 raakt de Herinrichtingscommissie; daarin wordt de Staat immers aangespoord het daarheen te leiden dat de Herinrichtingscommissie de Gemeente een voorschot uitbetaalt. Reden dus voor de Herinrichtingscommissie om, naast de Gemeente, de Staat in cassatie te dagvaarden en vernietiging van dictum 3 te vragen. Daarmee lag de weg open voor de Staat om incidenteel op te komen tegen de drie hem onwelgevallige beslissingen.
2.9. Een één-tweetje mag soms fraai zijn, voor een doeltreffende solo-actie klimt het publiek op de banken. Voor zo'n individuele actie zou in het onderhavige geval eigenlijk wel ruimte moeten zijn. Want laten we wel wezen: het kan toch niet zo zijn dat iemand zich een veroordeling zou moeten laten welgevallen, aan de totstandkoming waarvan hij part noch deel heeft gehad. Zo'n veroordeling moet toch door een hogere rechter kunnen worden getoetst en daarbij zou de betrokkene niet afhankelijk moeten zijn van een ander. Kortom: waarom zou de Staat niet zelfstandig principaal beroep in cassatie hebben kunnen instellen?
2.10. De door de Rechtbank gecreëerde figuur doet denken aan de gedwongen tussenkomst van een derde-belanghebbende, voorzien in art. 12a (oud) Rv en in art. 429f (oud), lid 1, laatste volzin, Rv.(5) Het zal met name die laatste bepaling zijn die de Rechtbank voor ogen zal hebben gestaan, al valt niet uit te sluiten dat de Rechtbank ook aan art. 8:26, lid 1, Awb heeft gedacht, welke bepaling immers van gelijke strekking is. Het zal dan moeten gaan om een toepassing bij wijze van analogie nu Rv noch Awb op de onderhavige procedure van toepassing lijken te zijn.(6) Het procesrecht in de Herinrichtingswet is evenwel zo summier dat aanvulling waar dat nodig is, in de rede ligt.(7) Het gevolg van dat alles zou zijn dat de Staat partij in de procedure is geworden en aan hem als zodanig het recht toekomt beroep in cassatie in te stellen.
2.11. Ik werk die laatste gedachte niet verder uit(8) en volsta met de slotsom dat ik al met al geen bezwaar zie tegen het in cassatie ontvangen van zowel de Herinrichtingscommissie in haar (principale) beroep tegen de Staat als de Staat in zijn (incidentele) beroep tegen de Herinrichtingscommie en de Gemeente.
2.12. Wellicht zou de Staat (ook) het buitengewone rechtsmiddel van derdenverzet (art. 376 Rv Pro) (hebben) kunnen aanwenden, ware het niet dat art. 120 Herinrichtingswet Pro daaraan in de weg staat, nog ervan afgezien dat die wet - ik merkte dat al op - niet een bepaling kent als art. 2 Ow Pro, zodat het zeer de vraag is of bepalingen uit Rv überhaupt kunnen worden toegepast.
2.13. Intussen kan de Rechtbank toch tevreden zijn. Haar onrechtmatige aansporingen hebben in zoverre succes gehad dat - blijkens § 2.20 van de schriftelijke toelichting - de Minister van BZK nog geen week na het wijzen van het vonnis akkoord is gegaan met een rentevoet van 2,8%, zoals door de Gemeente bepleit.(9) De Gemeente kon dus met een gerust hart verstek laten gaan.
2.14. Wat daarvan zij, het vonnis kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen. Het lijkt mij praktisch de zaak niet naar een gerechtshof te verwijzen maar naar de Rechtbank terug te sturen.
3. Conclusie
Ik concludeer - in de hoofdzaak en in het incident - tot vernietiging van het vonnis a quo en tot terugwijzing van de zaak naar de Rechtbank.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 rolnummer 544894/HA ZA 01-810.
2 In zijn noot onder HR 29 juni 1977, NJO 1977, 14
3 De Gemeente wilde zelf verder praten met de Minister van BZK en vroeg daarom aanhouding.
4 Als de rechtspersoon waarvan de Minister van BZK een orgaan is.
5 Zie voor deze rechtsfiguur M.O.J. de Folter, Gedwongen tussenkomst, 2001, m.n. blz. 101-110.
6 Wat betreft Rv is het zo dat in de Herinrichtingswet een bepaling als art. 2 Ow Pro ontbreekt en aan de toepassing van de Awb lijkt art. 124a Herinrichtingswet in de weg te staan, al moet ik toegeven dat Hoofdstuk 8 Awb daarin niet wordt genoemd.
7 Vgl. in belastingzaken HR 20 december 1989, BNB 1990/57, rov. 4.2.
8 Niet alleen omdat zulks in de onderhavige zaak niet nodig lijkt, maar ook omdat aan de einder enige zum Teufel führenden Konzekwenzen opdoemen.
9 Dat zou de vraag kunnen doen rijzen of de Staat in zoverre nog wel belang heeft bij zijn cassatieberoep.