Conclusie
Nr. 01026/03 E
Mr Wortel
Zitting:21 oktober 2003 (bij vervroeging)
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. De officier van justitie in het arrondissement Dordrecht heeft zich van cassatieberoep voorzien tegen een vonnis van de Rechtbank aldaar, waarin bewezen is verklaard dat de bovengenoemde persoon zich heeft schuldig gemaakt aan een feit dat de Rechtbank heeft gekwalificeerd als "overtreding van artikel 15 van Pro de Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994", en is bepaald dat deswege geen straf of maatregel zal worden opgelegd.
Bij tijdig ingediende schriftuur heeft de officier van justitie één cassatiemiddel voorgesteld.
2. Aan bovengenoemde persoon is (na wijziging van de tenlastelegging) tenlastegelegd dat
"hij op of omstreeks dinsdag 24 april 2001 te Dordrecht huishoudelijke afvalstoffen (een huisvuilzak) heeft overgedragen of ter inzameling heeft aangeboden aan de inzameldienst (Netwerk), zijnde een andere dag dan de krachtens artikel 12 van Pro de Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994 door burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht vastgestelde dag en/of tijd, te weten de woensdag;
artikel 12 Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994 juncto artikel 10.10, thans art. 10.23, Wet milieubeheer juncto artikel 1a onder 3 Wet op de economische delicten art. 10.10, thans art. 10.23, lid 1 Wet milieubeheer"
3. De zaak is aanhangig gemaakt op een terechtzitting van de economische politierechter, die haar naar aanleiding van de standpunten van de verdediging en het openbaar ministerie heeft verwezen naar een meervoudige economische strafkamer.
Die standpunten van verdediging en openbaar ministerie betreffen de vraag of het in de tenlastelegging bedoelde voorschrift in de gemeentelijke verordening is gesteld krachtens het bepaalde in de Wet milieubeheer, dan wel behoort tot de voorschriften die de gemeentelijke overheid krachtens art. 149 Gemeentewet Pro mag uitvaardigen ter regeling van datgene waarin een hogere regeling niet voorziet.
In het antwoord op die vraag hebben partijen ook nog betrokken of de Afvalstoffenverordening Dordrecht 2001, in werking getreden na het tenlastegelegde feit, van belang kan zijn in verband met een daaruit blijkend gewijzigd inzicht van de gemeentelijke wetgever betreffende de strafwaardigheid van het feit.
De officier van justitie heeft uit het samenstel van toepasselijke bepalingen afgeleid dat het overtreden voorschrift in de gemeentelijke verordening strekt tot uitvoering van het bepaalde in de Wet milieubeheer, zodat de economische kamer van de Rechtbank bevoegd is van het feit kennis te nemen. De raadsvrouwe meende daarentegen dat het voorschrift is gegeven krachtens de in de Gemeentewet toegekende bevoegdheid, zodat de Kantonrechter bevoegd is.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen haar hebben voorgelegd heeft de Rechtbank in de bestreden uitspraak overwogen en beslist:
"De raadsvrouw van verdachte heeft bepleit dat de economische kamer van de rechtbank haar onbevoegdheid tot kennis neming van het ten laste gelegde feit zal uitspreken. Zij legt daaraan ten grondslag - verkort en zakelijk weergegeven - dat de kennisneming van de ten laste gelegde overtreding van artikel 12 lid 2 van Pro de Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994 (AvD '94) tot de competentie van de kantonrechter behoort; de strafbaarstelling is geregeld in de verordening. De raadsvrouw onderbouwt dit nader door te wijzen op het nieuwe artikel 10.23 Wet milieubeheer (Wm) en het nieuwe artikel 23 Afvalstoffenverordening Dordrecht 2002 (AvD '02) (gekomen in plaats van het ten laste gelegde artikel), dat naast het milieubelang met name beoogt de regeling van het beheer van de openbare ruimte, de voorkoming van overlast (openbare orde) en voorkoming van hinder.
De officier van justitie heeft zich zakelijk weergegeven op het standpunt gesteld dat - gelet op jurisprudentie van de Raad van State uit 1986 dat in gevallen als de onderhavige, waar de gemeentelijke wetgever hetzelfde belang regelt als de hogere wetgever, de strafbaarstelling in de gemeentelijke regeling ophoudt te bestaan. Hij concludeert dat de Wet op de economische delicten (Wed) van toepassing is en dat economische kamer bevoegd is.
De rechtbank overweegt te dien aanzien als volgt.
Ten laste is gelegd dat huishoudelijke afvalstoffen zijn aangeboden op een ander tijdstip dan door de gemeente vastgesteld.
De AvD '94 regelt o.a. het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen ... en de met deze activiteiten samenhangende bescherming van het milieu. Niet staat expliciet in de verordening of deze gegrond is op art. 10.10 van de Wm (oud) en/of artikel 147/149 van de Gemeentewet; beide zijn immers mogelijk. In hoofdstuk 2 "Het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen" staan de volgende voor deze zaak relevante artikelen:
Artikel 12: De Pro dagen en tijden voor het overdragen of het aanbieden:
lid 1: B&W stellen dagen en tijden vast voor het overdragen of ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan de inzameldienst.
lid 2: Het is verboden de in het eerste lid bedoelde afvalstoffen op andere dan de krachtens dat lid vastgestelde dagen en tijden over te dragen of ter inzameling aan te bieden aan de inzameldienst.
Artikel 15: Ordelijke Pro overdracht of aanbieding van huishoudelijk afval:
Het overdragen of het aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen ... in vuilniszakken moet ordelijk geschieden door plaatsing daarvan op een krachtens artikel 12, eerste lid, vastgestelde inzameldag ...
Sanctionering is beoogd in:
Artikel 44: Strafbepaling Pro:
lid 2: Overtreding van de volgende artikelen en de krachtens deze artikelen gegeven voorschriften wordt gestraft met geldboete van de eerste categorie ...: ... 15 ...
Art. 10.10 Wm: lid 1 (oud): De gemeenteraad stelt bij verordening regels vast inzake het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen. De verordening bevat in ieder geval regels voor het overdragen van deze afvalstoffen aan een daarbij aangewezen inzameldienst en voor het overdragen van de afvalstoffen aan een ander of het achterlaten daarvan op een daartoe ter beschikking gestelde plaats.
De rechtbank verstaat dat het een gemeenteraad vrij staat op het vlak van het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen meer regels te stellen op basis van de Wet milieubeheer. Tevens heeft de gemeenteraad op grond van zijn autonome verordenende bevoegdheid op grond van de Gemeentewet de mogelijkheid andere handelingen met huishoudelijke afvalstoffen dan het zich ervan ontdoen te regelen. Die aanvullende bevoegdheid is expliciet geregeld in het nog steeds geldende artikel 21.7 Wm: De bevoegdheid van gemeenten ... tot het maken van verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin hoofdstuk 10 voorziet, gehandhaafd, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Duidelijk is dat de gemeente heeft willen regelen de ordelijkheid van het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen. Artikel 12 lid Pro 2 (oud) geeft een verbodsbepaling, zonder te stellen dat het een strafbaar feit betreft.
Inmiddels zijn de Wm, de Wed en de AvD '94 gewijzigd. Thans luidt artikel 23 Wm Pro, eerste lid: De gemeenteraad stelt in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vast. Artikel 21.7 Wm is zoals gezegd ongewijzigd gebleven.
Artikel 1a-3e Wed (nieuw) zegt dat feiten ex 10.23 Wed (nieuw) strafbaar zijn voor zover aangeduid als strafbare feiten.
In de AvD '02, in werking getreden op 24 april 2002, staan de volgende voor deze zaak relevante artikelen:
Hoofdstuk 3. Ter inzameling aanbieden van huishoudelijk afval
Artikel 23: Dagen Pro en tijden voor het ter inzameling aanbieden.
Lid 1: Burgemeester en wethouders stellen de dagen en tijden vast waarop huishoudelijk afval ter inzameling kan worden aangeboden.
Lid 2: Het is verboden huishoudelijk afval op andere dagen en tijden ter inzameling aan te bieden dan krachtens het eerste lid is bepaald.
Hoofdstuk 5. Bepaling ter bescherming van milieu en volksgezondheid
......
Hoofdstuk 6. Straf, overgangs- en slotbepalingen
Artikel 34: Strafbepaling Pro
Lid 2: Overtreding van de volgende artikelen en de krachtens deze artikelen gegeven voorschriften wordt gestraft met een geldboete van de eerste categorie: artikel ... 23 ...
De rechtbank constateert dat artikel 23 AvD Pro '02 - inhoudende een verbods- maar geen strafbepaling - nadrukkelijk niet in hoofdstuk 5 betreffende milieubescherming is opgenomen. Dit is in feite geen andere situatie dan geregeld in artikel 12 van Pro de AvD '94: ook daar ging het om regeling van de ordelijkheid.
Naar het oordeel van de rechtbank is de ordelijkheid een onderwerp dat de gemeenteraad autonoom mag regelen, zolang de gemeentelijke regeling niet in strijd komt met de Wm (artikel 21.7 Wm).
Nu vast staat dat de onderhavige regeling van tijden voor het aanbieden van huisvuil grondslag vindt in de verordenende bevoegdheid van de Gemeente Dordrecht op basis van de Gemeentewet - en derhalve niet geduid kan worden als economisch delict - moet de conclusie luiden dat kennisneming van het ten laste gelegde feit behoort tot de bevoegdheid van de kantonrechter.
De rechtbank zal de zaak om proceseconomische redenen, op de voet van artikel 349, tweede lid, eerste volzin, niet verwijzen naar de kantonrechter maar zelf afdoen."
5. De steller van het middel wijst er terecht op dat de Rechtbank het feit heeft gekwalificeerd als overtreding van art. 15 van Pro de Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994, terwijl de tenlastelegging er geen enkele onduidelijkheid over laat bestaan dat zij is gegrond op art. 12 van Pro die Verordening. In de door haar gevolgde zienswijze was de Rechtbank genoodzaakt naar art. 15 van Pro de Verordening uit te wijken omdat art. 12 niet Pro is genoemd in de strafbaarstelling die is opgenomen in art. 44 van Pro de Verordening.
6. Art. 10.10, eerste lid, Wet milieubeheer luidde tot en met 7 mei 2002:
"De gemeenteraad stelt bij verordening regels vast inzake het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen. De verordening bevat in ieder geval regels voor het overdragen of het ter inzameling aanbieden van deze afvalstoffen aan een daarbij aangewezen inzameldienst en voor het overdragen van de afvalstoffen aan een ander of het achterlaten daarvan op een daartoe ter beschikking gestelde plaats."
7. Art. 21.7 Wet milieubeheer luidt:
"De bevoegdheid van gemeenten en waterschappen tot het maken van verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin hoofdstuk 10 voorziet, gehandhaafd, voor zover deze verordeningen niet met het bij of krachtens deze wet bepaalde in strijd zijn."
8. Art. 149 Gemeentewet Pro luidt:
"De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt."
9. Tot de aan de Hoge Raad toegezonden stukken behoort een exemplaar van de "Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994", vastgesteld in een openbare (raads)vergadering van 25 oktober 1994, en een artikelsgewijze toelichting op het ontwerp voor die verordening.
In de aanhef van deze Verordening is vermeld dat de Raad van de gemeente Dordrecht heeft
"gelet op het bepaalde in artikel 10.10 van de Wet milieubeheer alsmede artikel 149 van Pro de Gemeentewet".
De artikelsgewijze toelichting houdt onder meer in:
"Artikelen 10 tot en met 25
Artikel 10.10 van de Wet milieubeheer kent drie mogelijkheden voor het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen, waarvoor de gemeentelijke Afvalstoffen verordening regels dient te bevatten, te weten:
- het overdragen of het ter inzameling aanbieden van deze afvalstoffen aan de aangewezen inzameldienst;
- het overdragen daarvan een ander;
- het achterlaten daarvan op een daartoe ter beschikking gestelde plaats."
10. De artikelen 10 tot en met 25 van de Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994 vormen het tweede hoofdstuk daarvan, met opschrift "Het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen". Dat hoofdstuk is verdeeld in drie paragrafen, waarvan de laatste twee het opschrift dragen "Het achterlaten van huishoudelijke afvalstoffen op een daartoe ter beschikking gestelde plaats", respectievelijk "Het zich afzonderlijk ontdoen van bijzondere categorieën van huishoudelijke afvalstoffen (gescheiden inzameling)"
Blijkens art. 11 van Pro de Verordening heeft de eerste paragraaf van hoofdstuk twee betrekking op het overdragen of aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan de inzameldienst.
Tot deze paragraaf behoren de art. 12 en Pro 15. Die luiden achtereenvolgens:
(artikel 12)
"De dagen en tijden voor het overdragen of het aanbieden
1. Burgemeester en wethouders stellen dagen en tijden vast voor het overdragen of ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan de inzameldienst.
2. Het is verboden de in het eerste lid bedoelde afvalstoffen op andere dan de krachtens dat lid vastgestelde dagen en tijden over te dragen of ter inzameling aan te bieden aan de inzameldienst."
(artikel 15)
"Ordelijke overdracht of aanbieding van huishoudelijk afval
Het overdragen of het aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen in minicontainers, GFT-emmers of vuilniszakken moet ordelijk geschieden door plaatsing daarvan, op een krachtens artikel 12, eerste lid, vastgestelde inzameldag, op het voetpad, zo dicht mogelijk bij de rijweg, of, bij het ontbreken van een voetpad, aan de kant van de rijweg."
11. Gelet op de aanhef van de Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994, de artikelsgewijze toelichting betreffende de artikelen 10 tot en met 25, het in die artikelen bepaalde en voorts gelet op art. 44 van Pro de Verordening moet het er naar mijn inzicht voor gehouden worden dat de Gemeenteraad heeft beoogd met de artikelen 10 tot en met 25 uitvoering te geven aan art. 10.10 Wet milieubeheer, zoals de bepaling bij het totstandkomen van de Verordening luidde, en daarnaast, krachtens art. 149 Gemeentewet Pro, aanvullende regels te stellen die niet het aanbieden en afvoeren van afvalstoffen als zodanig betreffen maar strekken tot verzekering van de openbare orde.
Uit de omstandigheid dat in art. 44 van Pro deze Verordening - wat het tweede hoofdstuk daarvan betreft - de overtreding van de art. 13 tot Pro en met 16, 19 en 20 strafbaar is gesteld zal, dunkt mij, afgeleid moeten worden dat de gemeentelijke regelgever zijn bevoegdheid tot het geven van die voorschriften heeft gebaseerd op art. 149 Gemeentewet Pro, zodat die voorschriften zijn aan te merken als de bepalingen waarop art. 21.7 Wet milieubeheer ziet.
12. Tot die, niet tot uitvoering van art. 10.10 (OUD) Wet milieubeheer strekkende doch op de in art. 149 Gemeentewet Pro gegeven bevoegdheid gebaseerde, voorschriften behoort het hierboven aangehaalde art. 15 van Pro de Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994, dat aldus geen andere strekking heeft dan te verzekeren dat het aanbieden van huishoudelijk afval ordelijk zal geschieden, en zodanig dat het verkeer op de openbare weg zo min mogelijk wordt gehinderd.
Met betrekking tot de voorgeschreven dagen en tijdstippen waarop huishoudelijk afval ter inzameling kan worden aangeboden heeft art. 15 van Pro deze Verordening derhalve geen zelfstandige betekenis. Het gebod om die door burgemeester en wethouders vastgestelde dagen en tijdstippen in acht te nemen is neergelegd in art. 12 van Pro de Verordening. Deze bepaling behoort tot de in hoofdstuk twee van de Verordening opgenomen voorschriften die uitvoering geven aan art. 10.10 (OUD) Wet milieubeheer.
13. Het kennelijk oordeel van de Rechtbank dat de gemeentelijke wetgever ook met art. 12 Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994 "heeft willen regelen de ordelijkheid van het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen" en in zoverre gebruik heeft gemaakt van de in art. 149 Gemeentewet Pro toegekende bevoegdheid, acht ik derhalve onjuist.
14. Dat wordt niet anders onder invloed van de, op 5 maart 2002 en derhalve na het bewezenverklaarde feit, vastgestelde Afvalstoffenverordening Dordrecht 2001.
Naar mijn inzicht had de Rechtbank in de omstandigheid dat art. 23 van Pro die Verordening - de bepaling die overeenkomt met art. 12 Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994 - niet is geplaatst in Hoofdstuk 5, betreffende "Bepalingen ter bescherming van het milieu en volksgezondheid", geen bevestiging mogen vinden van de juistheid van haar oordeel dat de bepaling alleen strekt tot handhaving van de openbare orde.
Kennisneming van de Afvalstoffenverordening Dordrecht 2001 wijst aanstonds uit dat is beoogd het inzamelen en aanbieden van afval te regelen in de hoofdstukken 1 tot en met 4 van deze Verordening, met dien verstande dat de verplichtingen van aanbieders van huishoudelijk afval zijn samengebracht in het derde hoofdstuk. Daartoe behoort art. 23 van Pro de Verordening.
15. Daarom moet het ervoor gehouden worden dat ook art. 23 van Pro de Afvalstoffenverordening Dordrecht 2001 strekt tot uitvoering van de Wet milieubeheer.
Opmerking verdient dat het hierboven aangehaalde art. 10.10 van deze Wet sedert 8 mei 2002 is vervallen, terwijl de Wet sindsdien de bepalingen bevat:
(art. 10.23, eerste lid)
"De gemeenteraad stelt in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vast."
(art. 10.24)
"1. De afvalstoffenverordening bevat ten minste regels omtrent:
a. het overdragen of het ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan een bij of krachtens de verordening aangewezen inzameldienst;
b. het overdragen van zodanige afvalstoffen aan een ander;
c. het achterlaten van zodanige afvalstoffen op een daartoe ter beschikking gestelde plaats.
2. Bij de afvalstoffenverordening kunnen voorts regels worden gesteld omtrent het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen."
16. Het in de bestreden uitspraak bereikte oordeel dat de regeling van dagen en tijdstippen waarop huisvuil aangeboden mag worden, gegeven in de Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994, grondslag vindt in de verordenende bevoegdheid die de Gemeenteraad in art. 149 Gemeentewet Pro is toegekend, zodat overtreding van die regeling geen economisch delict oplevert, getuigt naar mijn inzicht van een onjuiste rechtsopvatting.
Mitsdien heeft de Rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de Kantonrechter bevoegd is van de tenlastegelegde overtreding kennis te nemen. Voorts heeft de Rechtbank het bewezenverklaarde onjuist gekwalificeerd.
17. De vraag doet zich voor wat de uitkomst van dit cassatieberoep moet zijn.
Er kan vanuit gegaan worden dat de bewezenverklaring, die steun vindt in de gebezigde bewijsmiddelen, juist is.
Vaststaat voorts dat het bewezenverklaarde strafbaar is ingevolge art. 1a, onder 3o, (OUD) WED in verbinding met art. 10.10, eerste lid (OUD) Wet milieubeheer en art. 12 Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994. Er blijkt niet dat de gemeentelijke regelgever of de formele wetgever inmiddels tot een ander inzicht omtrent het strafwaardige van de bewezenverklaarde overtreding zijn gekomen (vgl het huidige art. 1a, onder 3o, WED in verbinding met art. 10.23 Wet milieubeheer).
Aangezien de Rechtbank - overeenkomstig de vordering van het Openbaar Ministerie - toepassing heeft gegeven aan art. 9a Sr is geen nieuwe feitelijke behandeling nodig ter bepaling van de straf.
18. Daarom meen ik dat de Hoge Raad om redenen van proceseconomie, na vernietiging van de bestreden uitspraak in zoverre, de zaak zelf af kan doen.
19. Er is mij bericht dat de officier van justitie prijs stelt op een spoedige beslissing op dit cassatieberoep, daar de uitkomst van deze procedure bepalend is voor een groot aantal nog te vervolgen zaken betreffende dezelfde overtreding.
Teneinde aan dit verlangen tegemoet te komen wordt deze conclusie genomen op een eerdere zitting dan daarvoor was vastgesteld.
20. Deze conclusie strekt ertoe dat de bestreden uitspraak zal worden vernietigd, doch uitsluitend voor zover daarin is overwogen dat de Kantonrechter bevoegd is van het tenlastegelegde feit kennis te nemen alsmede ten aanzien van de kwalificatie en de toepasselijke wettelijke voorschriften; dat de Hoge Raad het bewezenverklaarde feit zal kwalificeren als
"overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 10.10, eerste lid, (OUD) van de Wet milieubeheer",
en zal bepalen dat de einduitspraak berust op art. 9a Sr, art. 1a, onder 3o, art. 2, vierde lid, en art. 6 WED Pro, art. 10.10, eerste lid (OUD) Wet milieubeheer en art. 12 Afvalstoffenverordening Dordrecht 1994.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,