Conclusie
Nr. 02468/03B
Mr Fokkens
Parket, 20 januari 2004
Conclusie inzake:
[betrokkene]
1. Bij de Hoge Raad is binnengekomen een verzoekschrift van de Hoofdofficier van Justitie te Leeuwarden met primair het verzoek te bepalen dat met het oog op de aanbieding van een transactie aan een rechterlijk ambtenaar geen verzoek als bedoeld in art. 510 Sv Pro behoeft te worden ingediend, en subsidiair, indien de Hoge Raad anders oordeelt, het verzoek op de voet van art. 510 Sv Pro een Rechtbank aan te wijzen voor de vervolging en berechting van [betrokkene], [functie] [+] [gerecht].
2. Tegen betrokkene is op 20 maart 2003 de verdenking ontstaan dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan overtreding van art. 7, eerste lid aanhef en onder a, Wegenverkeerswet 1994. Ten tijde van de ontstane verdenking was de betrokkene [functie] [+] [gerecht] en dus rechterlijk ambtenaar in de zin van art. 510, eerste lid, Sv. Het Openbaar Ministerie in [...] is voornemens de betrokkene een transactie aan te bieden op basis van de in casu toepasselijke richtlijnen.
3. In het verzoekschrift wordt de vraag aan de orde gesteld of het aanbieden van een dergelijke standaardtransactie door het Openbaar Ministerie onder de werking van art. 510 Sv Pro valt. De Hoofdofficier meent dat dit niet het geval is.
4. Art. 510, eerste lid, Sv luidt als volgt:
"Indien een rechterlijk ambtenaar voor zijne rechtbank, zijn gerechtshof of voor een gerecht binnen het ressort van zijne rechtbank of zijn gerechtshof zou moeten worden vervolgd en berecht, wordt, op verzoekschrift van het openbaar ministerie naar de gewone regelen met de vervolging belast, door den Hoogen Raad een ander gerecht van gelijken rang als het anders bevoegde aangewezen, voor hetwelk de vervolging en berechting der zaak plaats zal hebben."
5. De in art. 510 Sv Pro vervatte regeling strekt tot het bevorderen van de integriteit van de strafrechtspleging voor zover het gaat om de vervolging van rechterlijke ambtenaren (vgl. HR 14 mei 1996, NJ 1996, 644). Remmelink omschrijft het doel van de regeling van art. 510 Sv Pro in aant. 1 op dit artikel in Melai als volgt: "Reeds in 1861 werd uitdrukkelijk gesteld, dat het doel van de regeling was te garanderen dat rechterlijke ambtenaren zoveel mogelijk op gelijke voet met andere burgers terecht moeten kunnen staan. Derhalve was de regeling erop gericht bij de strafvordering tegen rechterlijke ambtenaren zoveel mogelijk te voorkomen dat rechterlijke ambtenaren bemoeienis zouden hebben met strafrechtelijk onderzoek tegen collega's uit hun onmiddellijke omgeving". Corstens stelt dat de onpartijdigheid niet alleen is te verstaan in de zin van afwezigheid van persoonlijke vooringenomenheid, maar ook als vermijding van elke schijn dat men de betrokken vervolgde rechterlijk ambtenaar wil bevoordelen (Het Nederlandse strafprocesrecht, vierde druk, blz. 166). Ook vermijding van de schijn van benadeling dient door de regeling te worden gewaarborgd (vgl. HR 14 april 1998, DD98.276).
6. In HR 14 juni 1926, NJ 1926, p. 1055, kwam de vraag aan de orde of het verzoek tot aanwijzing van een gerecht krachtens art. 510 Sv Pro al moet worden gedaan voordat het Openbaar Ministerie zich een oordeel heeft gevormd over de vraag of vervolging van de betreffende rechterlijke ambtenaar aangewezen is. In die zaak had de Officier van Justitie in zijn verzoekschrift aangegeven dat naar zijn mening geen redelijk vermoeden van schuld aan enig strafbaar feit tegen de rechterlijk ambtenaar was gerezen. De Hoge Raad oordeelde dat het Openbaar Ministerie een verzoek tot aanwijzing eerst kan indienen, als aanvankelijk is beslist dat er grond tot vervolging en berechting bestaat. Omdat van die beslissing geen sprake was en derhalve niet aan de bij art. 510 Sv Pro gestelde eis was voldaan, was het verzoek niet voor inwilliging vatbaar.
7. In de literatuur hebben verschillende auteurs de vraag besproken of het Openbaar Ministerie, dat oordeelt dat een verdenking tegen en in die zin een grond tot vervolging en berechting van een rechterlijk ambtenaar bestaat, zich uit mag laten over de opportuniteit van de vervolging. Door Remmelink wordt het standpunt ingenomen dat uit voornoemde uitspraak kan worden afgeleid dat de indiening van het verzoekschrift niet afhankelijk mag worden gesteld van overwegingen aan het algemeen belang ontleend, aangezien dan de gegrondheid van de verdenking niet meer aan twijfel onderhevig kan zijn. Bij elke gegronde verdenking dient aanwijzing van een ander gerecht verzocht te worden en dus gelast te worden. Het Openbaar Ministerie is dan ook niet bevoegd een transactie aan te bieden aan de rechterlijk ambtenaar. Datzelfde zou moeten gelden voor de politietransactie (Melai, aant. 5 op art. 510 Sv Pro).
8. In dezelfde lijn betoogt Corstens dat onder vervolging in dit verband ook de beslissing van al dan niet vervolgen dient te worden verstaan. Volgens hem zou de ratio van de regeling worden aangetast, indien het Openbaar Ministerie bij het normaal bevoegde gerecht wel opportuniteitshalve zou mogen seponeren. Dat Openbaar Ministerie is dan ook niet bevoegd een transactievoorstel te laten uitgaan. Het parket bij het door de Hoge Raad aangewezen gerecht moet daarover en ook over een eventueel sepot beslissen. Hoewel dit standpunt meebrengt dat strikt genomen binnen het eigen ressort ook geen politietransactie mag worden aangeboden aan rechterlijke ambtenaren, bestaat daartegen volgens Corstens minder bezwaar gelet op de tariefmatige aanpak (Het Nederlandse strafprocesrecht, vierde druk, blz. 167).
9. Een iets ander standpunt neemt Van Dorst in. Anders dan de twee vorige auteurs meent Van Dorst dat het Openbaar Ministerie de indiening van een verzoekschrift ook achterwege kan laten indien naar zijn aanvankelijke opvatting de vervolging niet opportuun is. Daarbij benadrukt hij dat het Openbaar Ministerie met de aanwending van die bevoegdheid de grootst mogelijke terughoudendheid dient te betrachten; alleen in die gevallen waarin in redelijkheid niet getwijfeld kan worden aan de kansloosheid of de inopportuniteit van de vervolging, mag een verzoek tot aanwijzing van een ander gerecht achterwege blijven. In de eerste fase draait het immers om de vraag of er grond tot vervolging bestaat en niet om de vraag of inderdaad vervolgd moet worden. Die beslissing moet door het Openbaar Ministerie bij het door de Hoge Raad aangewezen gerecht worden genomen (Handboek strafzaken, 73.2-14).
11. Dat standpunt lijkt mij om een aantal redenen niet juist. In de eerste plaats dwingen de bewoordingen van het arrest van 1926 niet tot de conclusie dat het Openbaar Ministerie dat kennis krijgt van een vermoedelijk door een - bij hetzelfde gerecht werkzame, etc. - rechterlijk ambtenaar gepleegd strafbaar feit, geen (enkel) oordeel mag geven over de opportuniteit van de vervolging. Er is immers ook geen grond voor vervolging indien naar het oordeel van het Openbaar Ministerie de zaak om opportuniteitsredenen moet worden geseponeerd. In de tweede plaats lijkt de wet van een andere opvatting uit te gaan. Art. 13 Sv Pro houdt in dat, indien een verzoekschrift zoals bedoeld in art. 510 Sv Pro niet is ingediend, de rechtstreeks belanghebbende beklag kan doen bij het gerechthof binnen het rechtsgebied waarvan de indiening zou behoren te geschieden. Het gerechtshof kan de indiening van het verzoekschrift bevelen, maar kan - aldus art. 13, lid 2 - het geven van zodanig bevel ook weigeren op gronden aan het algemeen belang ontleend. Uit dat laatste volgt dat de wetgever van mening is dat ook het Openbaar Ministerie op die grond kan afzien van het indienen van een dergelijk verzoekschrift, anders zou die bevoegdheid niet aan het Hof zijn toegekend. (1)Ook in Melai, Wetboek van Strafvordering, meent de onbekende schrijver van het commentaar op art. 13 - anders dan Remmelink in zijn aantekeningen bij art. 510 in Pro dat commentaar - dat het Openbaar Ministerie zowel op de haalbaarheid als de opportuniteit van de vervolging acht dient te slaan (aant. 2 op art. 13 Sv Pro).
12. Die laatste opvatting is ook niet zo vreemd, want de regeling van art. 510 Sv Pro is een regeling van de rechterlijke bevoegdheid ten einde de onpartijdigheid van de rechter in strafzaken tegen rechterlijke ambtenaren te garanderen. De wet kent geen bepalingen die de onpartijdigheid van ambtenaren van het Openbaar Ministerie beogen te garanderen. Zie bijvoorbeeld art. 271, lid 2 Sv dat voorschrijft dat noch de voorzitter, noch een der rechters op de terechtzitting blijk geeft van enige overtuiging omtrent schuld of onschuld van de verdachte, terwijl een vergelijkbare bepaling ten aanzien van het Openbaar Ministerie ontbreekt. Ook art. 6 EVRM Pro kent de verdachte het recht toe om door een onafhankelijke en onpartijdige rechter te worden berecht, maar zwijgt over het Openbaar Ministerie. Vandaar dat de Hoge Raad in HR DD.97.020 oordeelde dat het recht op berechting door een onpartijdige rechter niet betekent dat ook de Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad, die toen nog deel uitmaakte van het Openbaar Ministerie, onpartijdig moet zijn.
13. Dat betekent niet dat het Openbaar Ministerie partijdig mag zijn in zijn optreden, maar wel dat de in de eis van onpartijdigheid neergelegde strafvorderlijke en verdragsrechtelijke waarborg voor een eerlijke berechting, niet van toepassing is op de ambtenaren van het Openbaar Ministerie. Dat is begrijpelijk omdat de taak van het Openbaar Ministerie een andere is dan die van de rechter: het is de vervolgende instantie en dat kan bijvoorbeeld meebrengen dat de Officier van Justitie ter zitting wel blijk geeft van zijn mening over schuld of onschuld van een verdachte.
14. Aanwijzing van een ander gerecht heeft voor de positie van het Openbaar Ministerie ten opzichte van een verdachte die rechterlijk ambtenaar is in zoverre minder betekenis dan voor de positie van de rechter, dat het Openbaar Ministerie een duidelijke hiërarchie kent. Dat betekent voor de vervolging van rechterlijke ambtenaren dat de aanwijzing van een ander gerecht voor het standpunt van het Openbaar Ministerie in de zaak geen betekenis behoeft te hebben, voor zover dat door de leiding van het Openbaar Ministerie is bepaald. Dat standpunt zal door die aanwijzing niet worden veranderd.
15. Opmerking verdient verder dat de bevoegdheid van het Openbaar Ministerie in die zin van de voor de zaak bevoegde rechter is afgeleid, dat de officier van justitie bij het bevoegde gerecht ingevolge het bepaalde in de artikelen 9, 148 en 149 Sv belast is met de opsporing en vervolging van het feit. Dat betekent dat na aanwijzing van een ander gerecht op grond van het bepaalde in art. 510 Sv Pro het Openbaar Ministerie bij dat gerecht bevoegd is. Uit het systeem van de wet volgt verder dat het Openbaar Ministerie bij het aangewezen gerecht de bevoegdheid heeft om na het opsporingsonderzoek op grond van het bepaalde in art. 167 Sv Pro van vervolging af te zien of met toepassing van art. 74 Sr Pro in plaats van een vervolging een transactie aan te bieden.
16. De vraag waar het hier om gaat is of dit betekent dat voordat het Openbaar Ministerie deze bevoegdheden - opsporing, sepot en transactie - mag uitoefenen, het gerecht moet worden aangewezen dat bevoegd is de zaak te berechten. De hierboven weergegeven opvattingen dat het Openbaar Ministerie niet bevoegd is sepot- en/of transactiebeslissingen te nemen ten aanzien van rechterlijke ambtenaren werkzaam bij het eigen gerecht, gaan ervan uit dat de onbevoegdheid van de betreffende rechter om de zaak te berechten, meebrengt dat het Openbaar Ministerie bij dat gerecht ook onbevoegd is deze taken uit te oefenen.
17. Ik meen dat die vraag anders moet worden beantwoord. Zoals ik hierboven uiteen heb gezet, is art. 510 Sv Pro niet bedoeld om zorg te dragen voor een onpartijdig Openbaar Ministerie bij de vervolging van rechterlijke ambtenaren. Dat betekent dat art. 510 Sv Pro pas in beeld komt, als de verwachting bestaat dat de rechter in de zaak zal worden betrokken, anders gezegd dat er zal worden vervolgd. Tot dat tijdstip is er geen reden een ander gerecht aan te laten wijzen en blijft dus het op grond van de gewone competentieregels met de vervolging belaste Openbaar Ministerie bevoegd de zaak af te handelen.
18. Die uitleg past in zoverre ook bij de tekst van art. 510 Sv Pro dat het daarin gaat om de aanwijzing van een gerecht waarvoor de betreffende ambtenaar vervolgd en berecht kan worden. Indien het Openbaar Ministerie voornemens is om een transactie aan te bieden of de zaak te seponeren, is er geen gerecht nodig waarvoor de zaak vervolgd en berecht zal worden, maar een Openbaar Ministerie dat die beslissing neemt.
19. De uitleg die door de bovengenoemde schrijvers aan art. 510 Sv Pro wordt gegeven, berust op de ratio van art. 510: de Pro wenselijkheid van een onpartijdige, integere rechtspleging ten aanzien van rechterlijke ambtenaren. Die wenselijkheid geldt vanzelfsprekend evenzeer, indien het gaat om de vraag of een zaak met een rechterlijk ambtenaar als verdachte zich leent voor (voorwaardelijk) sepot of transactie. Dat betekent dat het aanbeveling zou verdienen, indien in dergelijke gevallen door het Openbaar Ministerie een parket bij een ander gerecht dan waar de betreffende ambtenaar werkzaam is zou worden aangewezen voor de afdoening van de zaak. Het College van procureurs generaal zou dergelijke aanwijzingen kunnen geven.
20. Ik meen dan ook dat de Hoge Raad het verzoek zou moeten afwijzen. De reden daarvoor is, zoals uit het voorgaande volgt, niet dat het hier gaat om een transactie die valt binnen in een richtlijn omschreven beleid voor het aanbieden van een transactie, maar dat aanwijzing van een ander gerecht alleen in aanmerking komt indien het Openbaar Ministerie voorshands voornemens is tot vervolging over te gaan. Uit het verzoek blijkt dat dit niet het geval is.
21. Voor het geval dat de Hoge Raad hierover anders oordeelt en van oordeel is dat ook indien naar het aanvankelijk oordeel van het Openbaar Ministerie een sepot om opportuniteitsredenen of het aanbieden van een transactie de in aanmerking komende beslissing is, in beginsel een ander gerecht moet worden aangewezen, wil ik nog aandacht besteden aan de vraag of er dan een onderscheid moet worden gemaakt tussen de gevallen waarin het aanbieden van een transactie voortvloeit uit het in een richtlijn neergelegde vervolgingsbeleid, de standaardtransactie, en andere gevallen. In het verzoekschrift wordt verdedigd dat transacties die worden aangeboden conform het in een richtlijn neergelegde beleid niet onder het begrip "vervolging" in de zin van art. 510 Sv Pro vallen.
22. In het verzoekschrift wordt in dit verband opgemerkt dat in de praktijk reeds sprake zou zijn van een situatie dat met leden van de rechterlijke macht tariefmatig en standaardmatig wordt getransigeerd. Voor zover daarbij wordt gedoeld op de zogenaamde Mulderzaken merk ik op dat de Hoge Raad heeft beslist dat voor dergelijke zaken geen art. 510 Sv Pro procedure behoeft te worden gevolgd (HR 27 oktober 1998, DD 99.084). Bij de berechting van WAHV-zaken gaat het om, zo overwoog de Hoge Raad, de administratiefrechtelijke afdoening van "ethisch neutrale verkeersvoorschriften" en om "gedragingen zonder schade of letsel die als zodanig geen ernstige morele blaam op de overtreder werpen" waarop sancties staan die niet diep ingrijpen in het privé-leven van een betrokkene.
23. Ten aanzien van strafbare feiten die vallen binnen de richtlijnen voor het standaard aanbieden van een transactie - door de politie dan wel het Openbaar Ministerie - is een ander argument om de transactie niet onder het begrip vervolging te brengen, dat het Openbaar Ministerie in deze zaken eerst een transactie dient aan te bieden. Een vervolging zonder dat de verdachte de gelegenheid heeft gekregen om de vervolging te voorkomen door aan het transactievoorstel te voldoen, leidt in beginsel tot niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in zijn vervolging of een andere compensatie voor de verdachte bij de berechting (HR 8 oktober 2002, NJ 2003, 65). Kortom het uitgangspunt is dat, indien de richtlijn het aanbieden van een transactie voorschrijft dat dient te geschieden en dat een vervolging pas mag worden overwogen, indien de verdachte weigert het hem voorgestelde bedrag te betalen. Verder ligt in dergelijke gevallen de hoogte van het te betalen bedrag vast in de richtlijn. Er is, zoals de Hoofdofficier in zijn verzoekschrift opmerkt, in deze gevallen sprake van een "tariefmatige aanpak", waarbij de uitkomst van een beoordeling in een ander arrondissement niet tot een andere uitkomst kan leiden.
24. Bij die conclusie past enige nuancering. In het Kader voor Strafvordering heeft het College van procureurs-generaal een nieuw samenhangend stelsel van richtlijnen voor strafvordering geformuleerd. Door het gebruik van richtlijnen bij de beoordeling van strafzaken wordt het uitgangspunt van denken bepaald aangaande de passende sanctie. Doel van de richtlijnen is dit uitgangspunt landelijk uniform te maken, ongeacht de plaats of de persoon van de beoordelaar. Voorts houdt het Kader voor Strafvordering in:
"De beoordeling van een strafzaak geschiedt in twee fasen. Tijdens de eerste fase bepaalt de beoordelaar aan de hand van de richtlijnen welke sanctie passend zou zijn in soortgelijke strafzaken, gezien de gepleegde feiten en de geobjectiveerde beoordelingscriteria. De tweede fase van de beoordeling vergt het inzicht en de ervaring van de beoordelaar om te bepalen of het gevonden uitgangspunt van denken passend is in de specifieke strafzaak die ter beoordeling voorligt. Dat hierbij in voorkomende gevallen gemotiveerd van de richtlijnen kan worden afgeweken spreekt voor zich."
25. Hieruit blijkt - en dat is maar goed ook - dat ook ten aanzien van strafbare feiten die op een standaardachtige wijze worden afgedaan, er (telkens) sprake zal zijn van een individuele beoordeling van de strafzaak. Die beoordeling kan leiden tot een sepot (bijvoorbeeld op grond van "gering feit", "recente bestraffing" of "wegens gebrek aan bewijs"), tot het aanbieden van een transactie of tot dagvaarden. De beoordelaar zal zich altijd een oordeel moeten vormen over het (wettige) bewijs en de schuld van de verdachte en ook verder kunnen bij de beslissing al dan niet een transactie aan te bieden (in plaats van een sepot of een dagvaarding) allerlei factoren een rol spelen, die niet in een richtlijn zijn verwerkt omdat die uit de individuele - en dus op zichzelf unieke - strafzaak volgen. Omdat die individuele beoordeling blijft bestaan, is de opvatting dat de integriteit van de strafrechtspleging niet in het geding kan zijn bij het nemen van de beslissing of een standaardtransactie zal worden aangeboden, mijns inziens niet juist. De omstandigheid dat het gaat om een rechterlijk ambtenaar bij het eigen parket of gerecht, zal het bijvoorbeeld moeilijker maken om geen transactie aan te bieden indien er twijfel mogelijk is over de vraag of een transactie moet worden aangeboden of worden geseponeerd, omdat men de schijn van bevoordeling zal willen vermijden. Het probleem van de integriteit van de rechtspleging speelt vanzelfsprekend een veel grotere rol bij het aanbieden van een transactie in een zaak die niet valt onder het bereik van de richtlijn met een standaardafdoening, maar het is dus niet geheel afwezig bij de standaardtransactie.
26. De vraag is of dit zou moeten betekenen dat voor alle transacties die door de politie en het Openbaar Ministerie worden aangeboden een ander gerecht moet worden aangewezen. Het zou, zo heb ik uit contacten met het Openbaar Ministerie begrepen, tot grote en ten dele onoplosbare problemen leiden, indien politietransacties onder het bereik van art. 510 Sv Pro zouden vallen, omdat het niet doenlijk is tijdig vast te stellen dat een verdachte een rechterlijk ambtenaar is. Ook bij de toepassing van standaardtransacties door het Openbaar Ministerie zal die vaststelling soms op problemen stuiten. Ik meen om die reden dan ook dat in ieder geval de aanbieding van een politietransactie niet onder het bereik van art. 510 Sv Pro dient te vallen. Voor het overige zou ik geen onderscheid willen maken tussen de verschillende soorten transacties - standaard of niet standaard - omdat het bezwaar tegen het aanbieden van een transactie aan een rechterlijk ambtenaar door het eigen parket in alle gevallen is dat de beslissing over de afdoening van de strafzaak door (min of meer) directe collega's wordt genomen en dat blijft op gespannen voet staan met de aan art. 510 Sv Pro ten grondslag liggende wens de schijn van een niet onpartijdige afdoening van strafzaken tegen rechterlijk ambtenaren zoveel mogelijk te vermijden.
27. Het voorafgaande samenvattend is mijn conclusie dat de aanbieding van een transactie aan een rechterlijk ambtenaar door het eigen parket onwenselijk is en niet strookt met de aan artikel 510 Sv Pro ten grondslag liggende wenselijkheid van onpartijdige berechting in zaken waarin een rechterlijk ambtenaar verdachte is. Hetzelfde geldt overigens voor een beslissing tot sepot in dergelijke zaken. Dat betekent echter niet dat de Hoge Raad voor dergelijke beslissingen een ander gerecht moet aanwijzen op grond van het bepaalde in art. 510 Sv Pro. Afdoeningen van zaken door het Openbaar Ministerie vallen buiten het bereik van art. 510 Sv Pro. Het is de taak van het Openbaar Ministerie om in dergelijke gevallen te zorgen voor afdoening van de zaak door een parket bij een ander gerecht dan dat waar de betrokken rechterlijk ambtenaar werkzaam is.
28. Ik concludeer dat de Hoge Raad het verzoek om een ander gerecht aan te wijzen zal afwijzen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
plv.
1 Hoewel dat in de MvT bij het wetsontwerp dat heeft geleid tot artikel 13 (toen 12a Sv) niet met zoveel woorden wordt gezegd, kan daaruit worden opgemaakt dat ook de Minister van Justitie dat zo zag, nu hij in de MvT opmerkte dat de voorgestelde regeling aansluit bij de uitleg die de Hoge Raad in zijn uitspraak van 1926 heeft gegeven ten aanzien van art. 510 Sv Pro (Kamerstukken II 1964-1965, nr. 3, p. 4).