Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR TH. GROENEVELD
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 39.161
Derde Kamer B
Grondwaterbelasting januari 2001
Conclusie van 10 december 2003 inzake:
X NV
tegen
DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
1. Feiten en procesverloop
1.1. X NV (hierna: belanghebbende) "verzorgt de productie, de verspreiding en de levering van drinkwater in het oostelijk gedeelte van de provincie Q. Het drinkwater wordt geproduceerd in tien zuiveringsstations die het water op vijftien winplaatsen aan de bodem onttrekken. Op elf van deze winplaatsen wordt het grondwater onttrokken in de nabijheid van oppervlaktewater. Ten gevolge van deze onttrekking infiltreert oppervlaktewater via de oevers in de bodem. (... ) per waterwinplaats [is] de hoeveelheid geforceerde infiltratie - waaronder (...) moet worden verstaan: de extra infiltratie van (rivier)water door het onttrekken van grondwater - uit rivieren en uiterwaarden berekend, zowel in miljoenen kubieke meters per jaar, als in percentage van de ondiepe grondwaterwinning per jaar. Deze hoeveelheid betreft uitsluitend de hoeveelheid geïnfiltreerd water op grond van de wateronttrekkingen door belang hebbende."(1)
1.2. Over de maand januari 2001 heeft belanghebbende op 12 februari 2001 aangifte gedaan voor de grondwaterbelasting tot een bedrag van f 1.453.976. Zij is daarbij uitgegaan van een hoeveelheid onttrokken grondwater van 4.049.076 m3 en heeft over 4.189 m3 geïnfiltreerd water de infiltratievermindering berekend, en is aldus gekomen tot een vermindering van f 1.262.
1.3. Op 21 maart 2001 heeft belanghebbende "tegen de aanslag grondwaterbelasting, zoals deze aan ons wordt opgelegd bezwaar gemaakt". Het hoofd van de eenheid Grote Ondernemingen P van de Belastingdienst (hierna: de Inspecteur) heeft dat bezwaar "aangemerkt als een bezwaar tegen de eigen aangifte over de maand januari 2001": een bezwaar, derhalve, tegen het door haar op aangifte voldane bedrag aan grondwaterbelasting.(2) De Inspecteur heeft in zijn uitspraak het bezwaar afgewezen.
1.4. Belanghebbende heeft tegen die uitspraak beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage (hierna: het Hof). Uit de stukken van het geding valt op te maken dat zij (uiteindelijk) heeft bepleit een infiltratievermindering berekend over 1.053.420 m3 geïnfiltreerd water. Het Hof heeft het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard.(3)
1.5. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld en daarbij één middel van cassatie, dat enige onderdelen kent, voorgesteld. De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een (schriftelijke) toelichting doen toezenden.
1.6. Onder nummer 38.305 is een vergelijkbare zaak aanhangig.(4) In die zaak neem ik heden eveneens een conclusie.
2. Infiltreren van water
De bijlage bij deze conclusie (en bij de conclusie in de zaak aanhangig onder nummer 38.305) bevat een beschouwing over het begrip "infiltreren van water" in de Grondwaterwet en in de grondwaterbelasting (Hoofdstuk II van de Wet belastingen op milieugrondslag). In die beschouwing besteed ik verder aandacht aan een richtlijn, de Wet bodembescherming en twee algemene maatregelen van bestuur.
3. Beoordeling van het middel
3.1.1. Alle onderdelen van het middel komen (met rechts- en motiveringsklachten) op tegen (met name) rov. 6.2 tot en met 6.4 van de uitspraak van het Hof. Daarin overweegt het Hof:
6.2. Ten aanzien van de vraag of bij het bepalen van de maatstaf van heffing de tegemoetkoming voor infiltratie als bedoeld in artikel 6, lid 2, van de Wbm toepassing kan vinden overweegt het Hof het volgende.
Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wbm dient het begrip "infiltreren van water", dat is ontleend aan artikel 1, lid 1, van de Grondwaterwet, ruim te worden opgevat (Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3, blz. 19). Omtrent het begrip "infiltreren van water" in vorenvermelde bepaling is (bij de totstandkoming van de Wet van 14 november 1991 houdende enige wijzigingen van de Grondwaterwet, Stb. 636) de volgende toelichting verschaft:
"Onder infiltreren in de zin van de Grondwaterwet wordt verstaan kunstmatig in de bodem brengen van water ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater. De vraag van de leden van de D'66-fractie, of infiltratie vanuit oppervlaktewater door een oever naar een nabij gelegen gebied waaruit grondwater wordt onttrokken, valt onder de Richtlijn en onder de Grondwaterwet, moet dan ook ontkennend worden beantwoord. Hier gaat het om grondwateronttrekkingen in de nabijheid van rivieren etc., waarbij als gevolg van de onttrekking oppervlaktewater via de oever inzuigt in de bodem. Zelfs als oeverfiltratie is beoogd, is dit een natuurlijk proces en wordt niet via een menselijke activiteit water in de bodem gebracht ter aanvulling van het grondwater."
(Kamerstukken II 1990/91, 21 661, nr. 6, blz. 2.)
Voorts geeft artikel 6, lid 2, van de Wbm blijkens zijn totstandkomingsgeschiedenis aanspraak:
"op een vermindering van de belasting voor de gevallen waarin - ruw gezegd - de onttrekking van grondwater in meerdere of mindere mate goed wordt gemaakt doordat in rechtstreeks verband met de onttrekking van grondwater infiltratie wordt toegepast in overeenstemming met de voorwaarden die door Gedeputeerde Staten van de provincie in de van toepassing zijnde vergunning hieromtrent zijn gesteld."
(Kamerstukken II 1992/1993, 22 849, nr. 3, blz. 21.)
6.3. Het Hof volgt belanghebbende niet in haar standpunt dat te dezen voor de uitleg van het begrip infiltratie in de zin van de Wbm geen betekenis toekomt aan de hiervoor vermelde toelichting bij de totstandkoming van de Wet van 14 november 1991 houdende enige wijzigingen van de Grondwaterwet (Stb. 636). Belanghebbende heeft gesteld dat deze toelichting er niet toe kan leiden dat rechtens een beperkende uitleg wordt gegeven aan de oorspronkelijke inhoud van het begrip infiltratie volgens de Grondwaterwet zonder dat de tekst van artikel 1 van Pro die wet is gewijzigd. Met die stelling ziet zij er naar 's Hofs oordeel aan voorbij dat de regeling van de grondwaterbelasting in de Wbm blijkens de wetsgeschiedenis van laatstvermelde wet "zoveel mogelijk steunt op de begrippen en definitiebepalingen van de Grondwaterwet (Stb. 1981, 392), zoals die wet laatstelijk is gewijzigd bij Wet van 14 november 1991, Stb. 636, en de op genoemde wetten berustende bepalingen" (Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3, blz. 19). Mitsdien is daarin begrepen de evenvermelde toelichting die van de zijde van de regering naar aanleiding van vragen in de Tweede Kamer is gegeven bij de eerdergenoemde wijziging van de Grondwaterwet en die door de wetgever als zodanig is aanvaard. Voorts is het begrip infiltreren van water zoals neergelegd in artikel 1, lid 1, van de Grondwaterwet door de wetgever in overeenstemming geacht met het begrip "kunstmatig aanvullen van het grondwater met het oog op het openbaar beheer van dit water" in de zin van de EG Grondwaterrichtlijn van 17 december 1979 (PB EG L20/43-48) (Kamerstukken II 1989/1990, 21.661, nr. 3, blz. 3) en is artikel 14a in de Grondwaterwet opgenomen om de Nederlandse grondwaterwetgeving verder in overeenstemming te brengen met voormelde richtlijn.
6.4. Gelet op de onder 3.1 en 3.3 vastgestelde feiten en het in 3.2 vermelde rapport is het Hof van oordeel dat het in het onderhavige tijdvak gaat om het natuurlijke proces zoals dat in de in 6.2 vermelde parlementaire geschiedenis is genoemd, waarbij op natuurlijke wijze oppervlaktewater (uit de nabijgelegen rivier) in de bodem wordt gezogen als gevolg van onttrekking van grondwater aan de bodem ter plaatse. Te dezen is sprake van een natuurlijke oeverinfiltratie en niet van het op kunstmatige wijze in de bodem brengen van (oppervlakte)water ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater als bedoeld in de eerste volzin van vorenbedoelde toelichting. Mitsdien is geen sprake van infiltreren van water als bedoeld in artikel 3, lid 1, aanhef en onderdeel e, van de Wbm.
3.1.2. Aan het middel ligt in essentie ten grondslag het betoog dat oeverinfiltratie dient te worden aangemerkt als infiltratie in de zin van artikel 6, lid 2, Wet belastingen op milieugrondslag.
3.1.3. Ik stel voorop dat de wijze waarop het Hof dat betoog heeft verworpen, mij niet overtuigt. Het Hof heeft zijn antwoord immers uitsluitend gegrond op de toelichting op de wijziging van de Grondwaterwet (zie § 12 van de bijlage). Dat is in zoverre begrijpelijk dat hetgeen daar wordt beschreven niet wezenlijk lijkt af te wijken van hetgeen (door partijen en het Hof) in deze zaak kennelijk onder oeverinfiltratie wordt verstaan. Die toelichting gaat evenwel uit van een enge uitleg van het begrip "infiltreren van water". Uit (met name § 20 en § 21 van) de bijlage volgt dat de wetgever voor de toepassing van de grondwaterbelasting een ruime uitleg van dat begrip voor ogen moet hebben gestaan. In (§ 23 van) de bijlage bepleit ik dan ook - en dat is belangrijker - dat oeverinfiltratie onder omstandigheden wel kan worden aangemerkt als het "infiltreren van water" voor de toepassing van de grondwaterbelasting. Aan de bestreden overwegingen van het Hof ligt evenwel ten grondslag de opvatting dat (kortweg) oeverinfiltratie nimmer aangemerkt kan worden als het "infiltreren van water". Het Hof geeft derhalve blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
3.1.4. Het middel is mitsdien terecht voorgesteld. Onder verwijzing naar de bijlage volsta ik verder met de slotsom dat na verwijzing de vraag aan de orde komt of belanghebbende kan aantonen dat en in welke de grondwateronttrekking zal leiden tot een aanvulling van dat grondwater uit het oppervlaktewater: het oorzakelijke verband derhalve tussen de grondwateronttrekking en de oeverinfiltratie.
4. Conclusie
Ik concludeer tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie, tot vernietiging van de uitspraak van het Hof en tot verwijzing van de zaak naar en ander hof ter verdere behandeling en berechting.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Vaststaande feiten, onder 3.1 en 3.3, van de uitspraak van het Hof (zie § 1.4)
2 Ik wijs er op dat het bezwaar iedere cijfermatige uitwerking van het standpunt van belanghebbende ontbeert, dat daarin tot de (wat lastig te plaatsen) gevolgtrekking wordt gekomen "dat de aanslag verminderd dient te worden, ex artikel 10 van Pro de WBM, en wel met 5 jaar terugwerkende kracht, dus tot 1 januari 1996" en dat in dat bezwaar bovendien een "nadere onderbouwing van ons bezwaar" wordt aangekondigd die kennelijk nooit het licht heeft gezien. De Inspecteur was klantvriendelijk genoeg om niet op al deze slakken zout te leggen.
3 Gerechtshof te 's-Gravenhage 18 december 2002, nr. 01/02400.
4 De belanghebbende heeft overigens in twee brieven, gericht aan de Hoge Raad en aan mij, op de inhoudelijke samenhang tussen die twee zaken gewezen.
BIJLAGE BIJ NRS. 38.305 EN 39.161
INFILTREREN VAN WATER
Richtlijn 80/68/EEG
1. Op 17 december 1979 heeft de raad van Europese Gemeenschappen een richtlijn vastgesteld betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen (80/68/EEG). Daarbij overwoog die Raad (onder veel meer):
dat kunstmatige aanvulling van grondwater, bestemd voor de watervoorziening van de bevolking, onder een specifieke regeling moet worden ondergebracht.
Art. 6 van Pro die richtlijn bepaalt dan ook:
In afwijking van de artikelen 4 en 5 moet voor het kunstmatige aanvullen van het grondwater met het oog op het openbaar beheer van dit water(1) door de Lid-Staten per geval een bijzondere vergunning worden verleend. Een dergelijke vergunning wordt slechts afgegeven indien er geen gevaar is voor verontreiniging van het grondwater.
2. De in deze richtlijn bepaalde uitvoeringstermijn verstreek op 19 december 1981(2).
Grondwaterwet
3. Op 1 juni 1982 trad in werking de "Wet van 22 mei 1981, houdende regelen inzake het onttrekken van grondwater en het kunstmatig infiltreren van water in de bodem (Grondwaterwet)"(3). Op grond van art. 1, lid 1, Grondwaterwet wordt voor de toepassing van het bij of krachtens die wet bepaalde verstaan onder:
"onttrekken van grondwater": onttrekken van grondwater door middel van een inrichting;
"infiltreren van water": water in de bodem brengen ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater.
Lid 3 van dat artikel bepaalt dat die wet niet van toepassing is op het onttrekken van grondwater:
a. bij de ontwatering of afwatering van gronden;
b. (...)
Art. 14, lid 1, van die wet bepaalt:
Het is verboden grondwater te onttrekken of water te infiltreren, tenzij daarvoor door gedeputeerde staten een vergunning is verleend.
4. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Grondwaterwet wordt enige aandacht besteed aan de betekenis van (kunstmatig) infiltreren van water. In de artikelsgewijze toelichting in de Memorie van Toelichting vond ik(4):
Artikel 1. (...)
Wat het onttrekken van grondwater betreft behoort daaronder niet alleen te worden gebracht de winning van grondwater voor gebruiksdoeleinden maar ook het onttrekken met een ander oogmerk. Hierbij wordt met name gedacht aan bronbemalingen voor bijv. funderingen. Deze bemalingen kunnen in een bepaald gebied, hetzij door de totale omvang van de onttrekkingen hetzij afzonderlijk (bij de aanleg van een groot werk), van nadelige invloed zijn op de winningsmogelijkheid in dat gebied. Zij dienen daarom dan ook in beginsel aan een beoordeling in het kader van het grondwaterbeheer te kunnen worden onderworpen (behoudens uitzonderingen, zie toelichting op de artikelen 11, derde lid, en 15). Handelingen daarentegen die niet het onttrekken van grondwater ten doel hebben doch wel de grondwaterstand mede beïnvloeden, zoals het bemalen ten behoeve van de peilbeheersing, zullen buiten het bestek van deze Wet vallen. (...)
Hetzelfde geldt het infiltreren van water dat geschiedt ter handhaving of verhoging van de grondwaterstand tot een ander doel dan het onttrekken van grondwater. Ook het oppompen van water uit de diepere bodemlagen als voortvloeisel van mijnontginning kan voor het grondwaterbeheer buiten beschouwing worden gelaten.
Met het oog op het voorgaande wordt in de begripsomschrijving het onttrekken van grondwater beperkt tot het onttrekken dat geschiedt met een daartoe bestemde inrichting en wordt verder het infiltreren waarop de wet van toepassing is in verband gebracht met het doel van de wateronttrekking.
In het Voorlopig Verslag werd (onder meer) gevraagd(5):
Waarom acht - zo vroegen de leden van de P.v.d.A.- en P.P.R.-fracties - de Regering het wenselijk het "infiltreren van water" te beperken tot die gevallen waarin dit geschiedt met het oog op het onttrekken van grondwater, en dezelfde handeling met andere doeleinden uit te sluiten van deze wet. Infiltreren ten behoeve van andere doeleinden heeft toch ook gevolgen?
Aan de Memorie van Antwoord ontleen ik(6):
Artikel 1, eerste lid. Naar aanleiding van de door de leden van de V.V.D. fractie gestelde vragen merken wij op dat op blz. 33, tweede alinea van de memorie van toelichting is uiteengezet waarom in het wetsontwerp bronbemalingen juist wel onder de werking van de Grondwaterwet vallen. Zij zullen, zoals in het algemeen deel onder "registratie- en vergunningstelsel" is uiteengezet, slechts tot op zekere hoogte in de bij de provinciale verordening - onder Koninklijke goedkeuring - te bepalen gevallen kunnen worden uitgezonderd.
Met betrekking tot de (...) vragen over het infiltreren van water merken wij het volgende op. Het voorstel om infiltraties van water die geschieden met het oog op de onttrekking van grondwater onder de regeling te brengen, vindt zijn grond in de relatie met het stelsel van kwantitatief grondwaterbeheer waarvoor de Grondwaterwet is bedoeld. De beoordeling van de gevolgen van andere infiltraties voor andere doeleinden staat niet in onmiddellijk verband met het kwantitatief grondwaterbeheer en zal voorzover nodig moeten plaats vinden in het kader van de regeling die thans in voorbereiding is voor de bodembescherming (Wet inzake bodembescherming).
Zie ik het goed, dan is in de geschiedenis van de totstandkoming van de Grondwaterwet(7) niets te vinden over de richtlijn (zie § 1 hiervóór).
Wet bodembescherming
5. In de Memorie van Antwoord bij de Grondwaterwet wordt verwezen naar "de regeling die thans in voorbereiding is voor de bodembescherming (Wet inzake bodembescherming)". Men had hier kennelijk het oog op de (latere) Wet bodembescherming, waarvan het voorstel op 16 december 1980 is ingediend. De Wet bodembescherming is in hoofdzaak in werking getreden op 1 januari 1987.
Art. 6 van Pro de Wet bodembescherming(8) bepaalt:
1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem worden gebracht, ten einde deze aldaar te laten.
2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:
a. (...)
HvJ EG over richtlijn 80/68/EEG
6. HvJ EG 17 september 1987 (Zaak 291/84, Commissie/Nederland, Jurispr. 1987, blz. I-03483) oordeelde:
16. De Commissie stelt verder, dat de Nederlandse regering evenmin de omzetting heeft verzekerd van artikel 6 van Pro de richtlijn, betreffende het kunstmatig aanvullen van het grondwater met het oog op het openbaar beheer van dit water; hiervoor verlenen de Lid-Staten per geval een bijzondere vergunning, behoudens in geval van gevaar voor verontreiniging van het grondwater. Volgens de Commissie komt deze laatste voorwaarde in de Nederlandse wetgeving niet voor, tenzij in artikel 14, lid 2 van de Grondwaterwet, dat evenwel alleen maar bepaalt, dat aan de betrokken vergunning voorschriften kunnen worden verbonden ter bescherming van de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen, en derhalve de nationale vergunningverlenende instanties meer vrijheid geeft dan de richtlijn toestaat.
17. De Nederlandse regering betoogt, dat het praktijk is om vergunningen slechts te verlenen indien er geen gevaar voor verontreiniging bestaat, waarbij rekening wordt gehouden met de in artikel 6 van Pro de richtlijn genoemde omstandigheden. Mitsdien zou materieel aan de eisen van deze bepaling zijn voldaan.
18. Vastgesteld moet worden dat, gelijk de Commissie heeft aangevoerd, de mogelijkheid om aan de in de Nederlandse wetgeving voorziene vergunning de voorwaarde van een goed beheer van het grondwater te verbinden, niet voldoet aan het vereiste, dat bij de verlening van de in artikel 6 van Pro de richtlijn bedoelde vergunningen het gevaar voor verontreiniging van het grondwater wordt gecontroleerd. Artikel 6 van Pro richtlijn nr. 80/68 is bijgevolg onvoldoende nauwkeurig in nationaal recht omgezet
Ontwerp-besluit kunstmatige infiltratie drinkwatervoorziening
7. In Stcrt. 1989, 127 is het Ontwerp-besluit kunstmatige infiltratie drinkwatervoorziening bekendgemaakt. In dat ontwerp werd verstaan onder kunstmatig infiltreren: het kunstmatig op of in de bodem brengen van oppervlaktewater met het oog op de drinkwatervoorziening
Uit de ontwerptoelichting van dit besluit
In de toelichting van het ontwerp-Lozingenbesluit bodembescherming (...) was reeds aangegeven dat - in aanvulling op het vergunningvereiste in de Grondwaterwet - op grond van de Wet bodembescherming uitvoering aan de EG-verplichtingen ter zake van kunstmatige infiltratie van oppervlaktewater zal worden gegeven. Er is sprake van kunstmatige infiltratie indien het infiltratiewater met behulp van werken aan het oppervlaktewater is onttrokken en getransporteerd naar de plaats van infiltratie. Oeverinfiltraties vallen als gevolg van deze omschrijving buiten de werkingssfeer van het onderhavige besluit.
Lozingenbesluit bodembescherming
8. Aan (onder meer) art. 6 Wet Pro bodembescherming is uitvoering geven in het Lozingenbesluit bodembescherming(9). In de oorspronkelijke aanhef van dat besluit werd overwogen dat het, mede in verband met de Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 17 december 1979 (PbEG 1980 L 20/43) betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijk stoffen, noodzakelijk is regels te stellen met betrekking tot het lozen in de bodem van bepaalde vloeistoffen;
Volgens art. 1 van Pro dat besluit wordt(10) verstaan onder lozing in de bodem:het definitief in de bodem brengen of doen brengen van vloeistoffen
Blijkens art. 2, lid 1, is dat besluit niet van toepassing op een lozing in de bodem
a. van oppervlaktewater, indien daaraan, na de onttrekking, geen verontreinigende stoffen zijn toegevoegd, de concentratie van verontreinigende stoffen niet door een bewerking is toegenomen en daaraan geen warmte is toegevoegd;
b. van hemelwater of drinkwater, indien daaraan geen verontreinigende stoffen zijn toegevoegd, de concentratie van verontreinigende stoffen niet door een bewerking is toegenomen en daaraan geen warmte is toegevoegd;
c. van ter plaatse opgepompt grondwater in dezelfde laag als waar het werd opgepompt, indien daaraan, na de onttrekking, geen verontreinigende stoffen zijn toegevoegd, de concentratie van verontreinigende stoffen niet door een bewerking is toegenomen en daaraan geen warmte is toegevoegd;
d. (...)
9. Het besluit is als volgt toegelicht:
§ 1.2. Doelstellingen
(...)
Dit besluit heeft tevens ten doel de "Richtlijn betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen"6, verder te noemen de EEG-grondwaterrichtlijn, ten dele in de Nederlandse wetgeving te transformeren. Met de in het vooruitzicht gestelde bodembeschermende regels met betrekking tot het storten van afvalstoffen en het infiltreren van oppervlaktewater ten behoeve van de drinkwatervoorziening word het overige deel van de verplichtingen van deze richtlijn in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. De EEG-grondwaterrichtlijn beoogt verontreiniging van het grondwater als gevolg van directe of indirecte lozingen te voorkomen en de gevolgen van bestaande verontreiniging zoveel mogelijk te beperken of te beëindigen. De EEG-lidstaten worden onder meer verplicht de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen om de inleiding van zogenaamde "gevaarlijke stoffen" in het grondwater te verhinderen, c.q. te beperken.
§ 2.1. Soort lozingshandelingen
Het besluit is gericht op handelingen die tot doel hebben vloeistoffen definitief in de bodem te brengen. Het strekt zich niet alleen uit tot lozingen van vloeistoffen waarin verontreinigingen van chemische of biologische aard voorkomen, maar het betreft ook het lozen van koelwater in de bodem.
Het gaat bij het lozen in de bodem om handelingen waarbij vloeistoffen door middel van een pijp, buis, zakput, afgedamde sloot, greppel of anderszins onder vrij verval, dan wel onder druk, tot infiltratie in de bodem wordt gebracht. Het besluit strekt zich ook uit tot het verregenen, bevloeien en besproeien van vloeistoffen op de bodem, als daarbij de vloeistoffen tevens voor een deel in de bodem treden.
Opslag van vloeistoffen in de bodem, zoals opslag van warmte, valt gezien bovenstaande buiten de werkingssfeer van het besluit. Opslagactiviteiten met vloeistoffen in emballage, tanks en dergelijke vallen buiten de regeling, tot het moment dat de vloeistoffen uit de opslagconstructie worden gebracht en (definitief) in de bodem worden geloosd. Ingeval sprake is van het opslaan van een vloeistof en na verloop van tijd blijkt dat de stoffen niet tijdelijk, maar definitief in de bodem achterblijven is dit besluit niet van toepassing. De betreffende regeling ter zake van de opslag, bijvoorbeeld een vergunning op grond van de Hinderwet of een algemene maatregel van bestuur ter zake van tankopslag op grond van de Wet bodembescherming, is dan vermoedelijk overtreden.
(...)
§ 2.2. Enkele uitsluitingen
Bepaalde activiteiten, die als lozingen kunnen worden aangemerkt, dan wel daar sterk vergelijkbaar mee zijn, zijn in artikel 2, eerste lid, om redenen van prioriteit of pragmatische overwegingen buiten de werkingssfeer van de regeling gebracht.
Ingevolge het bepaalde onder a is het besluit niet van toepassing op lozingen in de bodem van uitsluitend oppervlaktewater, ook al zijn er vòòr de onttrekking van het oppervlaktewater stoffen of warmte aan toegevoegd. De reden om lozingen in de bodem van oppervlaktewater generiek uit te sluiten is van pragmatische aard; de risico's van het in de bodem lozen van (verontreinigd) oppervlaktewater kunnen over het algemeen doelmatiger via de Wet verontreinig oppervlaktewateren worden bestreden.
(...)
Als gevolg van de generieke uitsluiting van lozingen van oppervlaktewater valt het kunstmatig infiltreren van water met het oog op het onttrekken van grondwater ten behoeve van de drinkwatervoorziening buiten de werkingssfeer van dit besluit. Ter uitvoering van artikel 6 van Pro de EEG-grondwaterrichtlijn, waarin wordt verplicht tot een preventieve wettelijk regeling met betrekking tot dergelijke lozingen, zal een afzonderlijke algemene maatregel van bestuur tot stand worden gebracht op grond van de Wet bodembescherming9. Regeling in het onderhavige besluit , waarin de verwijderingsproblematiek centraal staat, ligt niet voor de hand.
(...)
In artikel 2, eerste lid, onder c, is aangegeven dat het lozen van ter plaatse opgepompt grondwater in de bodemlaag waaraan het is onttrokken mag plaatsvinden, mits na de onttrekking van het grondwater geen verontreinigende stoffen of warmte zijn toegevoegd of de concentratie van verontreinigende stoffen niet door een bewerking van het grondwater is toegenomen. Hierbij moet worden gedacht aan retourbemalingen welke worden toegepast om bouwputten droog te houden en schade als gevolg van grondwaterstandsverlaging in de omgeving te voorkomen. Behalve om deze reden kan ook ter plaatse opgepompt grondwater dat is verontreinigd in de bodem worden teruggevoerd na verwijdering van verontreinigingen. Dit kan zowel plaatsvinden bij de sanering van bodemverontreiniging in het kader van de Interimwet bodemsanering als bij vrijwillige saneringen. Slechts ingeval verontreinigende stoffen of warmte na de onttrekking aan het grondwater zijn toegevoegd, of de concentratie van verontreinigende stoffen door een bewerking van het grondwater na de onttrekking toeneemt, is het Lozingenbesluit bodembescherming van toepassing.
Het is overigens wel raadzaam opgepompt grondwater nader te onderzoeken alvorens het in de bodem terug te voeren. Zodoende kan immers een bodemverontreiniging worden gesignaleerd en kunnen zonodig tijdig maatregelen worden genomen. In bepaalde gevallen kan het terugvoer van verontreinigd grondwater in strijd zijn met de zorgplicht voor de bodem. Deze zorgplicht is vastgelegd in artikel 14 van Pro de Wet bodembescherming. Strijd met artikel 14 van Pro de Wet bodembescherming kan zich onder meer voordoen als, ten gevolge van het terugvoeren van verontreinigd grondwater, ten opzichte van de oorspronkelijke situatie een verspreiding van verontreinigende stoffen plaatsvindt.
HvJ EG nogmaals over richtlijn 80/68/EEG
10. HvJ EG 28 februari 1991 (Zaak C-131/88, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-00825)(11) oordeelde:
7. De betrokken richtlijn is erop gericht, het grondwater in de Gemeenschap doeltreffend te beschermen door de Lid-Staten bij wege van precieze en gedetailleerde voorschriften te verplichten een coherente regeling, bestaande uit verboden, vergunningen en controleprocedures, uit te vaardigen om het lozen van bepaalde stoffen te verhinderen of te beperken. De bepalingen van de richtlijn beogen dus rechten en plichten voor particulieren in het leven te roepen.
Aanpassing Grondwaterwet
11. Art. 14a, lid 1, Grondwaterwet bepaalde (tot en met 14 april 1997):(12)
Een vergunning voor het infiltreren van water, als bedoeld in artikel 14, eerste lid, wordt slechts verleend, indien er geen gevaar is voor verontreiniging van het grondwater. Bij het beoordelen van dat gevaar worden de regels in acht genomen, daaromtrent te stellen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 13a van de Wet bodembescherming (Stb. 1986, 374).
12. Aan de Memorie van Toelichting op het voorstel van wet waarin in dat artikel werd voorgesteld, ontleen ik(13):
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in de door het Hof [van Justitie van de EG] gesignaleerde tekortkoming (...).(14)
Infiltreren van water wordt in artikel 1, eerste lid, van de wet omschreven als: het in de bodem brengen van water ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater. Deze begripsomschrijving welke overeenstemt met het in de Richtlijn gehanteerde begrip "kunstmatig aanvullen van het grondwater met het oog op het openbaar beheer van dit water", brengt met zich dat het vereiste van verklaring van geen bezwaar en de overige voorgestelde voorschriften niet van toepassing is op retourbemaling in het kader van grondwateronttrekkingen ten behoeve van het droogmolen en -houden van bouwputten (bronbemalingen). Deze veelvuldig toegepaste vorm van infiltratie is immers niet een "aanvulling" van grondwater ter vergroting van het oorspronkelijk voor onttrekking vatbare volume, maar een weer in de bodem brengen van eerder onttrokken grondwaterhoeveelheden tot herstel van de vóór onttrekking bestaande situatie, zulks om droogteschade of zettingschade te voorkomen, of althans de eerder bestaande grondwateronttrekkingsmogelijkheden te handhaven. Het gestelde met betrekking tot retourbemaling in het kader van bronbemalingen geldt eveneens voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van energiebesparingsdoeleinden, waarbij het opgepompte water na "gebruik" weer wordt teruggebracht in de bodem en na verloop van (al dan niet langere) tijd wederom voor hetzelfde doel wordt onttrokken.
De in artikel 1, eerste lid, van de wet opgenomen begripsomschrijving leidt er tot slot toe dat de verklaring van geen bezwaar-constructie eveneens niet van toepassing is op grondwateronttrekkingen in de nabijheid van rivieren etc., waarbij als gevolg daarvan oppervlaktewater via de oever inzijgt en dat water deels tezamen met het grondwater wordt onttrokken; hier is immers geen sprake van het (actief) in de bodem brengen van water ter aanvulling van het grondwater.
In het Verslag valt (onder veel meer) te lezen(15):
Het kunstmatig infiltreren waarop de EG-richtlijn van toepassing is, omvat meer dan alleen de infiltratie voor de drinkwaterproduktie via de bodem. De leden van de D-66 fractie vroegen de regering of grondwaterwinning, nabij oppervlaktewater, dat via de oevers infiltreert, niet ook onder de richtlijn valt, daar in die gevallen oeverinfiltratie immers wordt beoogd.
In het milieuprogramma 1991-1994 wordt aangegeven dat de AMvB Kunstmatige infiltratie op basis van de WBB 1 juni jl. van kracht werd. Wat is de reden van de vertraging van publikatie en wanneer wordt publikatie verwacht?
(...) Voorts zouden [de leden van de S.G.P.-fractie] gaarne nader worden geïnformeerd over het verwachte tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit kunstmatige infiltratie drinkwatervoorziening.
De Nota naar aanleiding van het Verslag vermeldt(16):
De Richtlijn betreft kunstmatige infiltraties.
Het begrip "infiltreren van water" in artikel 1 van Pro de bestaande Grondwaterwet stemt overeen met het toepassingsbereik van artikel 6 van Pro de Richtlijn. Onder infiltreren in de zin van de Grondwaterwet wordt verstaan kunstmatig in de bodem brengen van water ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater.
De vraag van de leden van de D'66-fractie, of infiltratie vanuit oppervlaktewater door een oever naar een nabij gelegen gebied waaruit grondwater wordt onttrokken, valt onder de Richtlijn en onder de Grondwaterwet, moet dan ook ontkennend worden beantwoord. Hier gaat het om grondwateronttrekkingen in de nabijheid van rivieren etc., waarbij als gevolg van de onttrekking oppervlaktewater via de oever inzuigt in de bodem. Zelfs als oeverfiltratie is beoogd, is dit een natuurlijk proces er wordt niet via een menselijke activiteit water in de bodem gebracht, te aanvulling van het grondwater.
De leden van de fractie van Groen Links zien het goed wanneer zij constateren dat retourbemalingen, oevergrondwaterwinning, infiltratie ter compensatie van inpoldering en dergelijke buiten de definitie van het huidige artikel 1 van Pro de Grondwaterwet en derhalve buiten de werkingssfeer van de voorgestelde artikelen 14a en 27a van de Grondwaterwet vallen. Zij geschieden immers niet ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater.
Verderop valt te lezen(17):
Naast deze wetswijziging vereist de Grondwaterrichtlijn uitvoering door middel van een aantal uitvoeringsbesluiten binnen de werkingssfeer van de Wet bodembescherming. Op 1 juli 1990 is daarvoor het Lozingenbesluit bodembescherming (Stb. 1990, 217) in werking getreden, dat regels stelt met betrekking tot het lozen in de bodem van vloeistoffen. Dit besluit heeft geen betrekking op kunstmatige infiltraties, maar strekt tot uitvoering van de artikelen 3, 4, eerste lid, 1e, 2e en 3e streepje, derde lid, 5, eerste lid, 1e en 2e streepje, tweede lid, alsmede van d artikelen 7, 8, 9, 10, 11, 14, 17 en 18 van de Richtlijn. Inmiddels is ook het hiervoor reeds vermelde Infiltratiebesluit op grond van de Wet bodembescherming vrijwel gereed. Aanvankelijk had het ontwerp-besluit de naam ontwerp-besluit kunstmatige infiltratie drinkwatervoorziening, maar gezien de verbreding van de werkingssfeer van het wetsvoorstel tot alle infiltraties, waarvan melding is gedaan in § 1 van deze nota, zal de naam worden aangepast. Op dit moment wordt, anders dan in de Memorie van Toelichting bij dit wetsvoorstel is aangegeven, gedacht aan: Infiltratiebesluit bodembescherming (hierna aan te duiden als: infiltratiebesluit). Dit is het op de Wet bodem-bescherming te baseren besluit waarnaar wordt verwezen in de voorgestelde artikelen 14a en 27a. Het besluit heeft tot doel eventueel optredende nadelige effecten van infiltraties voor de bodemkwaliteit te ondervangen, zodat de verschillende functies van de bodem ook op lange termijn worden veiliggesteld. Het besluit zal in werking treden tegelijk met de wijziging van de Grondwaterwet, waarvan het de uitvoering regelt. Het ontwerp-besluit is reeds in september 1989 toegezonden aan de Tweede Kamer (Stct. 1989, 172). Het zal worden aangepast naar aanleiding van het advies van de Raad van State alsook aan de wijzigingen van dit wetsvoorstel. Thans is het ontwerp-besluit niet meer openbaar ingevolge artikel 25a van de Wet op de Raad van State. De leden van de fractie van D'66 vroegen hiernaar.(18)
Infiltratiebesluit bodembescherming
13. De algemene maatregel van bestuur op grond van art. 13 van Pro de Wet bodembescherming(19) - naar welk artikel in art. 14a, lid 1, Grondwaterwet werd verwezen (zie § 11 hiervóór) - is het Infiltratiebesluit bodembescherming.(20) In dat besluit wordt, blijkens art. 1, aanhef en letter a, verstaan onder infiltreren van water: infiltreren van water als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Grondwaterwet
Het besluit is, op grond van artikel 2, uitsluitend van toepassing op het infiltreren van water dat afkomstig is uit oppervlaktewater.
De toelichting op dit besluit leert:
§ 2. Algemeen
De meest bekende vorm van infiltratie, die in omvang meer dan 90% van de totale infiltratie uitmaakt, is het infiltreren van oppervlaktewater ten behoeve van de drinkwatervoorziening voor ca. twee miljoen inwoners en ten behoeve van een industrievestiging.
Sinds het midden van de vijftiger jaren wordt de techniek van oppervlakte-infiltratie toegepast. Hierbij wordt er van elders, meestal vanuit de grote rivieren, oppervlaktewater aangevoerd, dat, na voorzuivering, in vijvers of kanalen wordt gebracht en van daaruit wegzijgt in de ondergrond. Na een bodempassage wordt dit water vervolgens teruggewonnen om daarna tot drinkwater te worden gezuiverd. Recentelijk is de techniek van diep-infiltratie ontwikkeld, waarbij het van elders aangevoerde oppervlaktewater door middel van putten in diepere grondlagen wordt gebracht. Ook hier wordt het water na een bodempassage weer teruggewonnen en tot drinkwater gezuiverd.
Het besluit heeft alleen betrekking op infiltraties die onder het vergunningstelsel van de Grondwaterwet vallen, dat wil zeggen het in de bodem brengen van water ter aanvulling van het grondwater, met het oog op het onttrekken van grondwater.
Naast de infiltratie van oppervlaktewater bestaan er andere vormen van infiltratie, zoals het in de ondergrond opslaan van regenwater ten behoeve van gebruik in de glastuinbouw. Deze andere, meer diverse vormen van infiltratie vallen buiten het kader van dit besluit, omdat er nog geen algemene regels voor zijn te geven. Ze zullen zodra dit mogelijk is met eventueel daarvoor geldende specifieke voorschriften, alsnog onder de werking van het onderhavige besluit worden gebracht, of bijvoorbeeld voor wat betreft de regenwaterinfiltraties door de tuinders zo mogelijk in een integrale algemene maatregel van bestuur voor de glastuinbouw, gebaseerd op de Wet milieubeheer, worden opgenomen.
Tussenopmerkingen
14. Ik meen uit het voorafgaande te kunnen afleiden dat in de Grondwaterwet "infiltreren van water" een enge betekenis heeft: het ziet op het in de bodem brengen van water dat men in de toekomst weer naar boven wenst te halen. Waarschijnlijk - dat kan niet met zekerheid worden afgeleid - ziet het ook op het in de bodem brengen van water ter compensatie van in het verleden aan de bodem onttrokken water. Voorzover oppervlaktewater wordt geïnfiltreerd, zijn op infiltraties ook de voorschriften van het Infiltratiebesluit bodembescherming van toepassing. Oeverinfiltratie zou niet onder "infiltreren van water" vallen: oeverinfiltratie zou namelijk niet "kunstmatig" zijn maar daarentegen "een natuurlijk proces" zijn. Waarschijnlijk is de gedachte dat (zoals het ontwerp-besluit het verwoordde; zie § 7) van kunstmatige infiltratie pas sprake is "indien het infiltratiewater met behulp van werken aan het oppervlaktewater is onttrokken en getransporteerd naar de plaats van infiltratie". Ik vraag mij evenwel af of daarbij niet te veel gewicht wordt toegekend aan de term "kunstmatig", die in de tekst Grondwaterwet slechts één keer te vinden is (in de aanhef; zie § 3). Bovendien overtuigt het argument dat er "niet via een menselijke activiteit water in de bodem [wordt] gebracht" niet, nu oeverinfiltratie onder omstandigheden het beoogde gevolg kan zijn van een "menselijke activiteit": grondwateronttrekking in de nabijheid van oppervlaktewater. In de gevallen dat die oeverinfiltratie inderdaad beoogd is, is er reden om die infiltratie aan te merken als "infiltreren van water".
15. Onder "lozingen van water in de bodem" zijn begrepen alle overige gevallen van het brengen van water in de bodem: de gevallen dus waarin men dat water niet in de toekomst aan de bodem wenst te onttrekken (dan wel in het verleden aan de bodem heeft onttrokken) maar definitief in de bodem brengt. Opvallend is dat daarbij in uiteenlopende gevallen sprake is van "in de bodem brengen": niet alleen bij "handelingen waarbij vloeistoffen door middel van een pijp, buis, zakput, afgedamde sloot, greppel of anderszins onder vrij verval, dan wel onder druk, tot infiltratie in de bodem wordt gebracht" maar ook bij "het verregenen, bevloeien en besproeien van vloeistoffen op de bodem, als daarbij de vloeistoffen tevens voor een deel in de bodem treden". Uitgangspunt is dat daarop het Lozingenbesluit bodembescherming van toepassing is. Lozingen van (kortweg) onbewerkt oppervlaktewater, regenwater of (ter plaatste opgepompt) grondwater zijn echter niet aan voorschriften (op grond van de Wet bodembescherming of het Infiltratiebesluit bodembescherming) onderworpen.
16. Richtlijn 80/68/EEG bevat een voorschrift dat ziet op "het kunstmatige aanvullen van het grondwater met het oog op het openbaar beheer". Die omschrijving is bepaald ruim te noemen. De richtlijn wordt bovendien door het Hof van Justitie nogal "ruim" uitgelegd. De opvatting dat het begrip "infiltreren van water" uit de Grondwaterwet overeenstemt met "het kunstmatige aanvullen van het grondwater met het oog op het openbaar beheer" uit de richtlijn is naar mijn mening niet houdbaar. Het begrip uit de richtlijn ziet bijvoorbeeld ook op in Nederland ongeregelde zaken als "lozing in de bodem" van (onbewerkt) oppervlakte-, regen- of grondwater . Het is bovendien verdedigbaar dit voorschrift - waarvan de betekenis van het begrip "kunstmatig" niet is toegelicht - mede te betrekken op oeverinfiltratie.
Wet belastingen op milieugrondslag
17. Naar art. 3, lid 1, Wet belastingen op milieugrondslag bepaalt, wordt voor de toepassing van Hoofdstuk II van die wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder
d. onttrekken van grondwater: het onttrekken van grondwater aan de bodem door middel van een inrichting;
e. infiltreren van water: water in de bodem brengen ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater;
Lid 5 van dat artikel bepaalt dat Hoofdstuk II niet van toepassing is op het onttrekken van grondwater:
a. bij de ontwatering of afwatering van gronden;
b. (...)
Art. 6, lid 2, Wet belastingen op milieugrondslag bepaalt:
Op de belasting wordt een vermindering toegepast, berekend over het aantal kubieke meters geïnfiltreerd water, indien het infiltreren van water geschiedt in overeenstemming met de voorwaarden welke daartoe zijn gesteld in de vergunning die voor het onttrekken of voor het infiltreren van water is verleend ingevolge de Grondwaterwet en voor zover het infiltreren van water geschiedt in rechtstreeks verband met een belaste onttrekking van grondwater.
18. Aan de Memorie van Toelichting op de Wet belastingen op milieugrondslag ontleen ik(21):
3.1. Algemeen
(...)
In een aantal situaties wordt de onttrekking van grondwater aan de bodem min of meer ongedaan gemaakt door middel van infiltratie. Min of meer, omdat voor infiltratie in het algemeen weliswaar strikte eisen worden gesteld, maar het geïnfiltreerde water doorgaans toch niet geheel van dezelfde kwaliteit is als het onttrokken water. In dit verband kan worden gedacht aan de situatie waarin water dat is onttrokken voor koeldoeleinden, weer wordt teruggepompt in het watervoerende pakket waaraan het was onttrokken, en wel onder zodanige voorwaarden dat de kwaliteit van het grondwatervoorkomen op een goed niveau wordt gehandhaafd. Een vergelijkbare situatie is de zogenoemde bronbemaling in de bouwnijverheid die gepaard gaat met retourbemaling. Een ander voorbeeld vormen de door waterleidingbedrijven verrichte infiltraties van oppervlaktewater in de duinen, welke vooralsnog hoofdzakelijk plaats vinden via vijvers en infiltratiekanalen. De voorgestelde regeling voorziet in een tegemoetkoming voor deze situaties in de vorm van een vermindering van belasting.
(...)
3.3. Grondslag
Als grondslag van de heffing wordt voorgesteld de hoeveelheid onttrokken grondwater.
(...)
Bij andere vormen van winning en gebruik, met name bij beregening in de land- en tuinbouwsector, ontbreekt bemetering veelal. Voorzover hier sprake is van onttrekkingen van bescheiden omvang, vallen deze echter onder de daarvoor voorziene vrijstelling.
Er kunnen zich evenwel gevallen voordoen waarin de onttrekking te groot is voor de vrijstelling, maar een betrouwbare bemetering niet goed mogelijk is of vanwege de kosten zeer bezwaarlijk is. Hoewel meting van de feitelijke onttrekkingen in beginsel steeds de voorkeur verdient, zal in die gevallen op andere wijze moeten worden voorzien in een methode van vaststelling van de onttrokken hoeveelheden water. Eventueel zal een en ander forfaitair moeten worden geregeld, uitgaande van een gemiddeld aantal pompdagen of uren en van de pompcapaciteit. Ook zullen er praktische regels moeten worden gesteld waaraan de bemetering dient te voldoen. Het voorstel voorziet erin dat de regelgeving terzake wordt uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur.
Wij hebben al aangegeven, dat in het geval dat de onttrekking van grondwater aan de bodem min of meer ongedaan wordt gemaakt door middel van infiltratie, onder zekere voorwaarden een belastingvermindering mogelijk is die samenhangt met de hoeveelheid geïnfiltreerd water.
Verderop wordt in die Memorie van Toelichting gemeld(22):
Artikel 3
De belastingregeling in dit hoofdstuk steunt zoveel mogelijk op de begrippen en definitiebepalingen van de Grondwaterwet (Stb. 1981, 392), zoals die wet laatstelijk is gewijzigd bij Wet van 14 november 1991, Stb. 636, en de op deze wetten berustende bepalingen.
(...)
De in het eerste lid onder c en d vermelde definities zijn ontleend aan artikel 1, eerste lid, van de Grondwaterwet. De twee genoemde definities bakenen tezamen de zogenaamde puntonttrekkingen af, waarbij de mens ingrijpt in de natuurlijke kringloop en voorkomens van het grond water.
Het onttrekken van grondwater is een verschijnsel dat ruim moet worden opgevat. Zo behoort daartoe - in het voetspoor van de Grondwaterwet - niet alleen te worden verstaan de winning van grondwater voor huishoudelijke of industriële doeleinden maar ook het onttrekken met een ander oogmerk. Met name vallen ook bronbemalingen ten behoeve van funderingen en bouwputten hieronder. Dit behoort in beginsel ook zo te zijn (voor uitzonderingen, zie artikel 8, onderdeel b). Deze bemalingen leggen immers beslag op een deel van de grondwatervoorkomens in een bepaald gebied. Dit kan, hetzij door de totale omvang van de onttrekkingen in dat gebied, hetzij afzonderlijk (bij de aanleg van een groot werk), van nadelige invloed zijn op de flora en fauna en op winningsmogelijkheden voor huishoudelijke en andere doelen in dat gebied.
De onder e opgenomen definitie van infiltreren is ook ontleend aan artikel 1 van Pro de Grondwaterwet. Deze ruime begripsbepaling omvat infiltraties van verschillende kwaliteit en volgens verschillende technieken. De meest hoogwaardige vorm is het terugbrengen van onttrokken grondwater zonder kwaliteitsverlies van betekenis in het watervoerende pakket waaraan het oorspronkelijk werd onttrokken. In zekere zin van mindere kwaliteit is de infiltratie door het brengen van min of meer verontreinigd water, opgepompt uit rivieren of ander oppervlaktewater, in infiltratiekanalen en vijvers in de duingebieden van de duinwaterleidingbedrijven, al dan niet met toepassing van zogenaamde voorzuivering, teneinde de uit natuurlijk oogpunt bovenmatige onttrekking van grondwater in het duingebied bij benadering goed te maken met gebruikmaking van de zandlagen als filter.
(...)
In het [vijfde] lid wordt tot uitdrukking gebracht dat handelingen die niet het onttrekken van grondwater ten doel hebben maar wel de grondwaterstand mede beïnvloeden, zoals het bemalen ten behoeve van de peilbeheersing, buiten het bestek van de grondwaterbelasting vallen. Hetzelfde geldt voor het infiltreren van water dat geschiedt ter handhaving of verhoging van de grondwaterstand tot een ander doel dan het onttrekken van grondwater. (...)
Artikel 6
Blijkens artikel 6, eerste lid, vormt de hoeveelheid onttrokken grond water, gemeten in kubieke meters, in eerste aanleg de maatstaf van heffing. Deze maatstaf wordt echter genuanceerd door het tweede lid. Dat geeft aanspraak op een vermindering van de belasting voor gevallen waarin - ruw gezegd - de onttrekking van grondwater in meerdere of mindere mate goed wordt gemaakt doordat in rechtstreeks verband met de onttrekking van grondwater infiltratie wordt toegepast. Om onduidelijkheden te voorkomen is in de wettekst niet een dergelijke algemeen geformuleerde voorwaarde opgenomen, maar gaat deze als het ware op in de voorwaarde dat de infiltratie in overeenstemming dient te geschieden met voorwaarden die door Gedeputeerde Staten van de provincie in de van toepassing zijnde vergunning hieromtrent zijn gesteld. Ingevolge artikel 14 van Pro de Grondwaterwet is infiltreren van water in de bodem zonder een dergelijke vergunning immers niet toegestaan, terwijl aan die vergunning ook voorschriften kunnen worden verbonden ter bescherming van bij het grondwaterbeheer betrokken belangen. Daarnaast is het mogelijk dat de voorwaarden voor infiltratie zijn opgenomen in de eveneens op artikel 14 van Pro genoemde wet stoelende vergunning voor het onttrekken van grondwater. Dit kan zich voordoen als het infiltreren van water geschiedt ter voldoening aan een voorschrift van een vergunning tot het onttrekken van grondwater. In zo'n geval is ingevolge artikel 15, derde lid, van de Grondwaterwet geen aparte vergunning voor infiltratie nodig.
Hoewel er tussen verschillende vormen van infiltratie ook verschil in kwaliteit te onderkennen is en in zoverre er reden zou zijn om de hoogte van de tegemoetkoming naar kwaliteitsniveau te differentiëren, is gekozen voor een uniforme tegemoetkoming voor infiltratie. Dit om de regeling zo eenvoudig mogelijk te houden. Gezien de relatief bescheiden bedragen waar het in de tariefstelling om gaat, wordt een complicering van de regeling met een differentiatie van infiltratietegemoetkomingen naar kwaliteitsniveau, met alle uitvoeringsproblemen van dien, niet verantwoord geacht.
19. In zijn conclusie voor HR 28 februari 2003, LJN AE0477 schreef A-G Ilsink:
3.5. De rode draden die in de parlementaire geschiedenis [van de grondwaterbelasting] zijn te ontwaren, zijn:
1. het fiscale doel van de grondwaterbelasting is primair, het milieudoel secundair;
2. (...)
Infiltreren van water in de grondwaterbelasting
20. Het valt op dat aan het begrip "infiltreren van water" voor de toepassing van de grondwaterbelasting een ruimere uitleg wordt gegeven dan aan hetzelfde begrip voor de toepassing van de Grondwaterwet werd gegeven. Bij de totstandkoming van (de wijziging van) de Grondwaterwet is bijvoorbeeld uitdrukkelijk gesteld dat retourbemaling niet valt aan te merken als het "infiltreren van water" (vgl. § 12). Bij de totstandkoming van de grondwaterbelasting is retourbemaling daarentegen als één van de voorbeelden van het "infiltreren van water" aangedragen (vgl. § 18). Verder kan ik - in elk geval op basis van de informatie die wordt verstrekt in de kamerstukken - weinig verschillen bedenken tussen het terugbrengen in de bodem van water na "gebruik" voor energiebesparingsdoeleinden en het terugpompen van koelwater in het watervoerende pakket waaraan het was onttrokken. Toch is bij de totstandkoming van (de wijziging van) de Grondwaterwet gesteld dat het terugbrengen in de bodem van (kortweg) "energiebesparingswater" niet is aan te merken is als het "infiltreren van water" (zie § 12) terwijl bij de totstandkoming van de grondwaterbelasting het terugpompen van "koelwater" wel is aangemerkt als het "infiltreren" van water (zie § 18). (23)
21. Voor het overige leren de (spaarzame) aanwijzingen in de toelichting op de Wet belastingen op milieugrondslag dat het hier gaat om een "ruime begripsbepaling" die "infiltraties van verschillende kwaliteit en volgens verschillende technieken" omvat waardoor "de onttrekking van grondwater aan de bodem min of meer ongedaan wordt gemaakt". Het moet er daarom voor worden gehouden dat de wetgever het begrip "infiltreren van water" in de grondwaterbelasting een ruimere inhoud heeft willen geven en daaronder niet alleen heeft willen begrijpen het brengen van water in de bodem ter aanvulling van het grondwater (het infiltreren in de zin van de Grondwaterwet) maar ook gevallen die voor de toepassing van de Wet bodembescherming als lozingen in de bodem zouden moeten worden aangemerkt. Opvallend is dat de wetgever dat begrip in de grondwaterbelasting daarmee meer in overeenstemming heeft gebracht met "het kunstmatige aanvullen" uit de richtlijn - die overigens niet op belastingen toepasselijk is - dan hetzelfde begrip in de Grondwaterwet (zie hiervóór § 16).
22. De vraag is vervolgens nog wel hoe in het licht van het vorengaande de eis moet worden verstaan die art. 6, lid 2, Wet belastingen op milieugrondslag stelt: de eis dus dat het infiltreren van water geschiedt in overeenstemming met de voorwaarden die zijn gesteld in de vergunning die is verleend ingevolge de Grondwaterwet. Nu de wetgever voor de toepassing van de grondwaterbelasting een ruime interpretatie van "infiltreren van water" voor ogen moet hebben gestaan, zou ik menen dat aan die eis niet te veel gewicht moet worden toegekend. Deze kan beter aldus worden verstaan dat, zo voor het infiltreren van water een vergunning op grond van de Grondwaterwet vereist is, aan de voorwaarden van die vergunning moet worden voldaan.
Oeverinfiltratie?
23. Bij de totstandkoming van de grondwaterbelasting is niet stilgestaan bij oeverinfiltratie. Bij de totstandkoming van (de wijziging van) de Grondwaterwet is daarentegen uitdrukkelijk aangegeven dat deze vorm van infiltratie niet valt binnen de werking van die wet omdat die vorm van infiltratie niet "kunstmatig" zou zijn maar daarentegen "een natuurlijk proces" zou zijn. Dat hoeft voor de beantwoording van de vraag of oeverinfiltratie voor de heffing van grondwaterbelasting evenmin aangemerkt kan worden als het "infiltreren van water" niet doorslaggevend te zijn. Het is namelijk de vraag of bij de totstandkoming van (de wijziging van) de Grondwaterwet niet te veel gewicht is toegekend aan de term "kunstmatig". Bovendien kan oeverinfiltratie het beoogde gevolg zijn van grondwateronttrekking in de nabijheid van oppervlaktewater en dus het gevolg van een "menselijke activiteit" (vgl. § 14). Daar komt nog bij dat oeverinfiltratie niet zou misstaan in de opsomming van gevallen waarin sprake is van "lozingen van water in de bodem" (zie § 15) terwijl het "infiltreren van water" in de grondwaterbelasting zich mede uitstrekt tot dergelijke gevallen (zie § 21). Voorts wijs ik erop dat - al is het milieudoel van de grondwaterbelasting secundair en ziet richtlijn 80/68/EEG niet op de heffing van (grondwater)belastingen - ook oeverinfiltratie "gevaar" kan opleveren "voor verontreiniging van het grondwater". Het daarbij in de bodem gebrachte oppervlaktewater kan immers verontreinigd zijn. Dit alles pleit er voor om oeverinfiltratie in voorkomend geval te laten vallen onder "infiltreren van water" niet alleen voor de toepassing van de Grondwaterwet maar (met name) ook voor de toepassing van de grondwaterbelasting. Ik zou wel menen dat daarvoor alleen reden is indien de oeverinfiltratie plaatsvindt onder omstandigheden die meebrengen dat er in wezen géén verschil bestaat met gevallen van "directe" infiltratie van water. Doorslaggevend zou daarbij moeten zijn of de desbetreffende belastingplichtige kan aantonen dat en in welke mate de grondwateronttrekking zal leiden tot een aanvulling van dat grondwater uit het oppervlaktewater. Het gaat dus om het aantonen van het oorzakelijke verband tussen de grondwateronttrekking en de oeverinfiltratie. Alsdan wordt ook gekomen tot een zinnige invulling van het begrip "kunstmatig" in geval van oeverinfiltratie, omdat gegeven dat verband duidelijk wordt dat "menselijke activiteit" leidt tot aanvulling van het grondwater. Voorzover nodig kan men daarbij "op een andere wijze tot een aanvaardbare vaststelling van de (...) hoeveelheid geïnfiltreerd water (...) komen"(24), bijv. met behulp van forfaits (vgl. § 18). Bij oeverinfiltratie lijkt mij het - door art. 6, lid 2, Wet belastingen op milieugrondslag vereiste - rechtstreekse verband tussen onttrekking en infiltreren verder gegeven.
1 (mijn noot) In de Duitse tekst: "künstliche Anreicherungen des Grundwassers für Zwecke der öffentlichen Grundwasserbewirtschaftung"; in de Franse versie: "les recharges artificielles des eaux souterraines pour la gestion publiques de ces eaux"; en in de Engelse tekst: "artificial recharges for the purpose of groundwater management".
2 Vgl. bijv. HvJ EG 17 september 1987 (Commissie/Nederland) onder nr. 3 (op dat arrest ga ik in § 6 nader in).
3 Stb. 1981, 392.
4 Kamerstukken II 1975/96, 13 705, nr. 3, blz. 33.
5 Kamerstukken II 1975/76, 13 705, nr. 5, blz. 12.
6 Kamerstukken II 1975/76, 13 705, nr. 6, blz. 26.
7 Daartoe behoort overigens ook de Wet van 22 mei 1981, houdende wijziging van de [Grondwaterwet], Stb. 393.
8 Tot en met 14 mei 1994: art. 8 van Pro die wet.
9 Besluit van 4 mei 1990, Stb. 217. In de aanhef van het besluit van 8 december 1997, Stb. 649 - een "herplaatsing" van dat besluit - is deze overweging niet meer opgenomen.
10 Het betreft hier de tekst van dat artikel sinds de "herplaatsing" .
6 (nummering toelichting) PbEg 1980 L20/43.
9 (nummering besluit) Stcrt. 1989, 172.
11 Zie over deze richtlijn verder: HvJ EG 17 juni 1987 (Zaak 1/86, Commissie/België, Jurispr. 1987, blz. 02797); HvJ EG 28 februari 1991 (Zaak C-360/87, Commissie/Italië, Jurispr. 1991 blz. I-00791); HvJ EG 5 mei 1993 (Zaak C-174/91, Commissie/België, Jurispr. 1993 blz. I-02275); HvJ EG 18 juni 1998 (Zaak C-183/97, Commissie/Portugal, Jurispr. 1991 blz. I-04005); HvJ EG 12 december 2000 (Zaak C-435/99, Commissie/Portugal, Jurispr. 2000 blz. I-11179) en HvJ EG 14 juni 2001 (Zaak C-230/00, Commissie/België, Jurispr. 2001 blz. I-04591).
12 De tekst die sinds 15 april 1997 geldt verschilt slechts daarin van de eerdere tekst dat daarin wordt verwezen naar art. 12 van Pro de Wet bodembescherming.
13 Kamerstukken II 1989/90, 21 661, nr. 3, blz. 2/3.
14 (mijn noot) Zie § 6.
15 Kamerstukken II 1990/91, 21 661, nr. 5, blz. 3/4.
16 Kamerstukken II 1990/91, 21 661, nr. 6, blz. 2.
17 A.w. blz. 6.
18 (mijn noot) De leden van de S.G.P.-fractie deden dat eveneens.
19 Sinds 15 april 1997: art. 12 Wet Pro bodembescherming.
20 Besluit van 20 april 1993, Stb. 233, houdende regels met betrekking tot infiltratie van uit oppervlaktewater verkregen water in de bodem.
21 Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3, blz. 5/7.
22 A.w., blz. 19 t/m 21.
23 Ik heb overigens moeite met het gegeven dat enerzijds (in de toelichting op de Grondwaterwet) bronbemaling als "onttrekking van water" wordt aangemerkt doch anderzijds (in de toelichting op de latere wijziging van die wet) van retourbemaling van dat water wordt gesteld dat dit niet geschiedt met het oog op het onttrekken van grondwater.
24 Art. 2, lid 5, Uitvoeringsbelasting belastingen op milieugrondslag.