Conclusie
Rolnr. C03/261HR
Mr L. Strikwerda
Zt. 15 okt. 2004
conclusie inzake
[Eiseres]
tegen
Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
Edelhoogachtbaar College,
1. Het gaat in dit kort geding om de vraag of het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) bij de uitvoering van de beëindiging van de opvangvoorzieningen van een uitgeprocedeerde asielzoeker de zelfstandige bevoegdheid heeft om af te zien van de beëindiging in verband met bijzondere omstandigheden van humanitaire aard.
2. In cassatie dient van het volgende te worden uitgegaan (zie r.o. 3 van het arrest van het hof in verbinding met r.o. 1.1 t/m 1.7 van het vonnis van de voorzieningenrechter van 14 maart 2002).
(i) Verweerder in cassatie, hierna: het COA, draagt de zorg voor de centrale opvang van asielzoekers. De opvang omvat de verstrekkingen die worden genoemd in de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Besluit van 18 december 1997, Stcrt. 1997, 246; hierna: Rva 1997).
(ii) De beëindiging van de verstrekkingen wordt geregeld in art. 8 Rva Pro 1997, zoals dit artikel met ingang van 1 januari 2000 luidt (Stcrt. 1999, 237). Ingevolge het eerste lid, onder c, eindigen de verstrekkingen
"indien hetzij op de asielaanvraag niet inwilligend is beschikt en deze beschikking onherroepelijk is geworden hetzij het een vreemdeling betreft die rechtmatig verwijderbaar is: op de dag na ommekomst van de finale vertrektermijn van 28 dagen".
Na de finale vertrektermijn eindigen de opvangvoorzieningen van rechtswege. De beëindiging van de opvangvoorzieningen is verder uitgewerkt in een zogeheten Stappenplan. In het onderhavige geval is van toepassing het Stappenplan 2000, dat op 10 februari 2000 is gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2000, 29).
(iii) Thans eiseres tot cassatie, hierna: [eiseres], is asielzoeker en heeft gesteld afkomstig te zijn uit Azerbajdzjan. Op 13 juni 1999 heeft zij een aanvraag tot toelating als vluchteling ingediend.
(iv) De aanvraag is op 19 april 2000 door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) afgewezen wegens de kennelijke ongegrondheid ervan.
(v) [Eiseres] heeft op 22 mei 2000 bezwaar gemaakt tegen de afwijzing, en op 31 augustus 2000 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, ertoe strekkende dat uitzetting achterwege blijft totdat op het bezwaar is beslist.
(vi) Bij uitspraak van 14 november 2000 heeft de president van de rechtbank te 's-Gravenhage, zittingsplaats Zwolle, het verzoek om een voorlopige voorziening niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar tegen de afwijzing van de asielaanvraag is door de IND op 8 december 2000 ongegrond verklaard.
(vii) Door de niet-ontvankelijk verklaring van het verzoek om een voorlopige voorziening is [eiseres] rechtmatig verwijderbaar geworden.
(viii) [Eiseres] is van 21 januari 2001 tot en met 12 maart 2001 opgenomen geweest op de afdeling Neurologie van het IJsselmeer Ziekenhuis te Lelystad in verband met verlammingsverschijnselen. Vervolgens is zij van 12 maart 2001 tot 20 april 2001 opgenomen geweest in het Centrum voor Revalidatie De Vogellanden te Zwolle.
(ix) In het kader van het Stappenplan 2000 hebben op 14 juni 2000, 15 mei 2001 en 11 juni 2001 gesprekken met [eiseres] plaatsgevonden. Hierbij is aan haar het nieuwe vreemdelingenbeleid uitgelegd. [eiseres] is er onder meer op gewezen dat zij zelf in haar terugkeer naar het land van herkomst zal moeten voorzien. Tevens is zij gewezen op de mogelijkheden van gefaciliteerde terugkeer via de Internationale Organisatie voor Migratie. [Eiseres] is voorts gewezen op de finale vertrektermijn van 28 dagen die zij heeft gekregen tot 18 juni 2001.
(x) Ook na een daartoe strekkend verzoek namens COA op 7 februari 2002 heeft [eiseres] geweigerd het asielzoekerscentrum te Dronten, waar zij verbleef, te verlaten.
(xi) Het COA heeft daarop het onderhavige kort geding aangespannen.
(xii) Hangende het kort geding heeft [eiseres] de IND verzocht om uitstel van vertrek op grond van art. 64 Vreemdelingenwet Pro 2000, welk artikel bepaalt dat uitzetting achterwege blijft zolang het gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling of die van een van zijn gezinsleden niet verantwoord is om te reizen.
(xiii) De IND heeft in het kader van art. 64 Vreemdelingenwet Pro 2000 aan het Bureau Medische Advisering (BMA) advies gevraagd over de vraag of [eiseres] gezien haar gezondheidstoestand in staat is om te reizen. In afwachting van de uitkomst van dit onderzoek is zowel de uitzetting van [eiseres] naar het land van herkomst als de ontruiming opgeschort.
(xiv) Naar aanleiding van het advies van het BMA heeft de IND op 26 november 2002 aan het COA bericht dat [eiseres] niet in aanmerking komt voor opschorting van vertrek op grond van art. 64 Vreemdelingenwet Pro 2000 en dat kan worden doorgegaan met de toepassing van het Stappenplan 2000.
(xv) [Eiseres] heeft tegen de beslissing van 26 november 2002 bezwaar gemaakt. Ten tijde van de uitspraak van het thans in cassatie bestreden arrest van het hof was - voor zover het hof bekend - daarop nog niet beslist.
3. Bij tussenvonnis van 14 maart 2002 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank te Zwolle de bij dagvaarding in kort geding van 14 februari 2002 door het COA ingestelde vordering tot veroordeling van [eiseres] tot ontruiming van het asielzoekerscentrum, afgewezen. Bij eindvonnis van 24 juli 2002 is het COA in de proceskosten veroordeeld. De voorzieningenrechter was van oordeel dat - kort gezegd - een ontruimingstitel aan het COA moet worden geweigerd, nu de ontruiming zeer schrijnende omstandigheden van humanitaire aard aan de zijde van [eiseres] zal doen ontstaan en het belang van [eiseres] bij voortzetting van de opvang dient te prevaleren boven het belang van het COA bij ontruiming (r.o. 2.5 van het tussenvonnis).
4. Op het hoger beroep van het COA heeft het gerechtshof te Arnhem bij arrest van 22 juli 2003 de vonnissen van de voorzieningenrechter evenwel vernietigd en, opnieuw recht doende, [eiseres] veroordeeld het asielzoekerscentrum te Dronten binnen drie maanden na betekening van het arrest te ontruimen. Daartoe overwoog het hof onder meer (r.o. 4.2):
"Onder het op [eiseres] toepasselijke Stappenplan 2000 is de noodzaak van een door het COA te voeren hardheidsbeleid ter zake van de beëindiging van de opvang, met zelfstandige bestuursrechtelijke beoordelingsbevoegdheid, en daarmee de noodzaak voor het afgeven van een op rechtsgevolg gerichte (bestuursrechtelijke) beëindigingsbeschikking, komen te vervallen. De reden hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat eventuele omstandigheden van bijvoorbeeld humanitair zeer schrijnende aard, ook indien deze zich voordoen gedurende de finale vertrektermijn, in het kader van de uitvoering van het toelatings- en (uitstel van) vertrekbeleid reeds door de IND worden meegewogen. De IND is derhalve de instantie die beoordeelt of sprake is van schrijnende humanitaire omstandigheden. Aan het COA komt ter zake geen zelfstandige beoordelingsbevoegdheid (meer) toe."
Vooropstellende dat de rechter in kort geding bij zijn beslissing omtrent de gevraagde voorziening in aanmerking dient te nemen welke uitspraak op het bezwaar/beroep bij het bestuursorgaan respectievelijk de administratieve rechter mag worden verwacht en, na deze prognose, de belangen van partijen bij toewijzing respectievelijk afwijzing van de gevraagde voorziening in zijn beoordeling dient te betrekken (r.o. 4.6), heeft het hof vervolgens onderzocht of te verwachten is dat het hierboven onder 2.(xv) bedoelde bezwaar van [eiseres] tegen de weigering van uitstel van vertrek op de voet van art. 64 Vreemdelingenwet Pro 2000 gehonoreerd zal worden. Naar 's hofs oordeel kan uit het BMA-advies geconcludeerd worden dat in het geval van [eiseres] geen sprake is van de in art. 64 Vreemdelingenwet Pro 2000 bedoelde gezondheidstoestand en dat, nu er onvoldoende aanknopingspunten zijn om te oordelen dat dat advies onjuist of onvolledig is, niet valt te verwachten dat het bezwaar van [eiseres] tegen de beslissing van de IND van 26 november 2002 gegrond zal worden bevonden (r.o. 4.7). Het spoedeisend belang van het COA bij beschikking over de door [eiseres] ten onrechte gebruikte ruimte in het asielzoekerscentrum weegt zwaarder dan het belang van [eiseres] om het gebruik van die ruimte voort te zetten, aldus het hof (r.o. 4.8).
5. [Eiseres] is tegen het arrest van het hof (tijdig) in cassatie gekomen met één middel dat door het COA is bestreden met conclusie tot verwerping van het cassatieberoep.
6. Het middel neemt met twee klachten stelling tegen de hierboven aangehaalde overweging van het hof in r.o. 4.2.
7. De eerste klacht acht de overweging van het hof onjuist omdat het COA als overheidsorgaan bij iedere beslissing een belangenafweging moet maken, zulks ingevolge onder andere art. 3.4 Algemene Wet Bestuursrecht, en in het licht van het Stappenplan 2000.
8. De klacht faalt wegens gebrek aan belang. Het oordeel van het hof dat de door het COA gevraagde voorziening kan worden toegewezen, berust blijkens r.o. 4.6 en 4.8 van het bestreden arrest op een afweging van het belang van het COA bij ontruiming door [eiseres] van de door haar gebruikte ruimte in het asielzoekerscentrum en het belang van [eiseres] om het gebruik van die ruimte voort te zetten, welke belangenafweging volgens het hof in het nadeel van [eiseres] moet uitvallen. In dit oordeel van het hof ligt besloten dat, al aangenomen dat - anders dan het hof heeft geoordeeld - het COA als overheidsorgaan een belangenafweging had moeten maken, die afweging tussen het belang van het COA bij ontruiming en het belang van [eiseres] bij voortgezet verblijf in het asielzoekerscentrum, [eiseres] niet had kunnen baten. De vraag of het COA nimmer bevoegd is om, na ommekomst van de finale vertrektermijn, zelfstandig te besluiten tot continuering van de opvangvoorzieningen, kan derhalve in het midden blijven. Ik volsta met de aantekening dat in HR 21 maart 2003, NJ 2003, 388, is beslist dat het COA beslissingsbevoegdheid mist terzake van de beëindiging van de opvang (r.o. 3.4) en dat in ABRvS 11 november 2003, JV 2003, 155, hetzelfde uitgangspunt wordt gekozen en is beslist dat een bevoegdheid van het COA om na beëindiging van de verstrekkingen van rechtswege opnieuw opvang te bieden, niet kan worden aangenomen. De ABRvS houdt evenwel een slag om de arm voor gevallen waarin sprake is van "bijzondere omstandigheden" (r.o. 2.4). Zie ook ABRvS 10 februari 2003, JV 2003, 155. r.o. 2.3.1 ("Behoudens wellicht in een zeer bijzonder geval ...").
9. De tweede klacht houdt in dat het hof, gelet op de medische toestand van [eiseres], meer oog had moeten hebben voor de gevolgen van de ontruiming, mede gelet op art. 3 EVRM Pro.
10. Ook deze klacht zal naar mijn oordeel niet tot cassatie kunnen leiden.
11. Voor zover de klacht ertoe strekt te betogen dat het hof een onjuiste maatstaf heeft aangelegd, is zij ongegrond. Door zijn oordeel te baseren op een prognose omtrent de uitkomst van de nog lopende, door [eiseres] ingestelde bezwaarprocedure tegen de beslissing van de IND van 26 november 2002, alsmede op een afweging van de belangen van partijen bij toewijzing respectievelijk afwijzing van de gevraagde voorziening, heeft het hof, rechtsprekende in kort geding, niet een onjuiste maatstaf aangelegd. Zie Kluwers Burgerlijke Rechtsvordering, losbl., Titel 2, afd. 14, aant. 5 (E.J. Numann) en de daar vermelde rechtspraakgegevens.
12. Voor zover de klacht wil betogen dat de motivering van 's hofs oordeel niet "de toets der kritiek kan doorstaan", faalt zij evenzeer. Het oordeel berust op een aan het hof, als rechter die over de feiten oordeelt, voorbehouden waardering van de ten processe gebleken feiten en omstandigheden en is, gelet op hetgeen het hof in r.o. 4.7 heeft overwogen met betrekking tot de medische (eind)toestand van [eiseres] en met betrekking tot de vraag of [eiseres] medisch gezien kan reizen, ook zonder nadere motivering, niet onbegrijpelijk. Hierbij teken ik aan dat het hof zich, anders dan het middel stelt, rekenschap heeft gegeven van de gevolgen van de ontruiming, nu het een verlengde ontruimingstermijn (van drie maanden) heeft bepaald, juist met het oog op de gevolgen van de ontruiming en met het doel [eiseres] voldoende gelegenheid te bieden om de terugreis in overleg met de begeleidende instantie zodanig voor te bereiden dat medische hulp tot het eind van de reis voldoende gewaarborgd is (r.o. 4.9).
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,