Conclusie
nr. C04/040HR
Mr. A.S. Hartkamp
zitting 3 december 2004
Conclusie inzake
Gemeente Bedum
tegen
[verweerder]
Feiten en procesverloop
1) In cassatie dient te worden uitgegaan van de volgende feiten.(1)
[Verweerder] was huurder van het perceel [a-straat 1] te [woonplaats], alwaar hij een woning in gebruik had en een cafetaria exploiteerde.
Op 19 april 1994 werd de gemeente Bedum telefonisch benaderd door [betrokkene 1], wonende aan de [b-straat 1] te [woonplaats]. Volgens [betrokkene 1] hing er in zijn woning een sterke benzinegeur, waarvan hij en zijn gezin klachten ondervonden. Het perceel van [betrokkene 1] grensde aan het door [verweerder] gehuurde perceel [a-straat 1].
Na een door de gemeente Bedum terzake ingesteld onderzoek is gebleken dat medio april 1994 een hoeveelheid brandstof, afkomstig uit een aan [verweerder] toebehorende benzinetank die in de tuin van het perceel van [verweerder] was neergezet en(2) in een afvoerput is gelopen, in een drainageput is gestroomd en in de bodem onder het perceel van [betrokkene 1] terecht is gekomen. Als gevolg van de brandstoflekkage is zowel de bodem op het terrein van [betrokkene 1], als het grondwater ter plaatse verontreinigd geraakt.
Op 20 april 1994 heeft de milieudienst van de gemeente Groningen ongeveer 35 liter verontreinigd water en slib weggepompt uit een drainagebuis die zich gedeeltelijk onder de woning van [betrokkene 1] bevond. Aangezien deze actie de klachten van [betrokkene 1] niet had weggenomen, heeft de gemeente Bedum een milieu-adviesbureau ingeschakeld. Besloten is zo snel mogelijk ter plaatse de bodem te saneren, waarna in de periode van 21 tot 25 april 1994 van het perceel van [betrokkene 1] 16.820 kg verontreinigde grond is afgegraven en afgevoerd. In een rapportage van augustus 1994 heeft het adviesbureau verslag uitgebracht van de sanering en de aangetroffen verontreiniging. De kosten van de bodemsanering bedroegen fl. 32.477,15, welk bedrag is voldaan door de gemeente Bedum (hierna: de gemeente).
2) De gemeente heeft bij brief van 27 juni 1994 [verweerder] aansprakelijk gesteld voor de saneringskosten. Omdat [verweerder] aansprakelijkheid van de hand wees, heeft de gemeente hem bij dagvaarding van 22 april 1997 in rechte betrokken en schadevergoeding gevorderd op grond van art. 75 Wet Pro Bodembescherming (Wbb) en art. 6:162 BW Pro.
Na tussenvonnis van 16 oktober 1998 heeft de rechtbank bij eindvonnis van 2 juli 1999 de vordering afgewezen, waarna de gemeente hoger beroep heeft ingesteld. Daarbij heeft de gemeente de grondslag van haar vordering vermeerderd. Aldus heeft het hof de vordering om [verweerder] te veroordelen tot vergoeding van de geleden schade onderzocht op basis van:
primair: de mogelijkheid tot kostenverhaal ex art. 75 lid 1 Wbb Pro; subsidiair: onrechtmatige daad (art. 6:162 BW Pro);
meer subsidiair: zaakwaarneming (art. 6:198 - 6:202 BW);
Na tussenarrest van 15 januari 2003 heeft het hof bij eindarrest van 22 oktober 2003 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd, omdat naar zijn oordeel geen van de grondslagen tot toewijzing van de vordering kan leiden. Daarbij merk ik hier nog op dat het hof ten aanzien van de primaire en subsidiaire grondslag van oordeel is dat art. 6:162 BW Pro geen verruiming biedt van het kostenverhaal ex art. 75 lid 1 Wbb Pro, met als gevolg dat indien niet is voldaan aan de voorwaarden van dat artikel (in casu was er naar 's hofs niet in cassatie bestreden oordeel geen sprake van 'ernstige verontreiniging'), er geen plaats is voor toewijzing van de vordering op grond van - enkel - art. 6:162 BW Pro. Zie r.o. 6-7 van het eindarrest van het hof.
Namens de gemeente is tijdig beroep in cassatie ingesteld. Het cassatiemiddel bestrijdt alleen het oordeel van het hof omtrent de vordering uit ongerechtvaardigde verrijking. Tegen [verweerder], die niet in cassatie is verschenen, is verstek verleend. De gemeente heeft haar stellingen schriftelijk doen toelichten.
Bespreking van het cassatiemiddel
3) Het cassatieberoep beperkt zich zoals gezegd tot de verwerping van het beroep op ongerechtvaardigde verrijking. De betreffende rechtsoverweging waartegen in cassatie wordt opgekomen, luidt als volgt:
9. Uiterst subsidiair heeft de gemeente zich beroepen op ongerechtvaardigde verrijking, op de voet van art. 75 lid 3 Wbb Pro jo. art. 6:212 BW Pro. Het hof overweegt hierover het volgende.
Als vereiste voor het ontstaan van een verbintenis op grond van ongerechtvaardigde verrijking is in de eerste plaats vereist dat sprake is van verrijking van de ene partij, waartegenover verarming (schade) van de wederpartij staat. Volgens de gemeente zou, tegenover een verarming aan haar zijde, van verrijking van [verweerder] sprake zijn, omdat de gemeente de kosten van de sanering heeft voldaan, die eigenlijk [verweerder] had moeten dragen indien de familie [betrokkene 1] deze van hem had gevorderd.
Nog daargelaten de thans niet aan de orde zijnde vraag of die vordering wel zou slagen in het onderhavige geval, is echter niet gebleken dat [verweerder] op enig moment door [betrokkene 1] aansprakelijk is gesteld voor de schade, zodat alleen al daarom niet vaststaat dat [verweerder] schadeplichtig is jegens hen.
Derhalve is naar het oordeel van het hof geen sprake van verrijking van [verweerder].
Volledigheidshalve zij nog overwogen dat geen sprake is van een sanering van de eigen grond van [verweerder].
Ook op deze grondslag kan de vordering van de gemeente derhalve niet worden toegewezen.
4) Art. 75 Wbb Pro dat kostenverhaal mogelijk maakt, luidt voor zover hier relevant:
"1. De Staat kan - behoudens matiging door de rechter - de ten laste van het Rijk komende kosten van onderzoek van onderzoeksgevallen en van saneringsonderzoek en sanering van gevallen van ernstige verontreiniging verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging of de aantasting van de bodem in het betrokken geval is veroorzaakt en die deswege of anderszins buiten overeenkomst jegens enige overheid krachtens burgerlijk recht aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan.
2. De Staat kan, indien kosten van een geval als bedoeld in het eerste lid, mede ten laste van een provincie of een gemeente komen, ook deze overeenkomstig dat lid verhalen.
3. De Staat kan ten laste van het Rijk komende kosten als bedoeld in het eerste lid, overeenkomstig de regels betreffende ongerechtvaardigde verrijking verhalen op degene die door dat onderzoek of die sanering ongerechtvaardigd wordt verrijkt.
4. De bevoegdheden, bedoeld in het eerste en derde lid, komen toe aan de provincie of de gemeente in gevallen waarin de kosten als bedoeld in het eerste lid geheel te haren laste komen, alsmede in gevallen waarin de Staat niet van deze bevoegdheid gebruik maakt, voor zover zodanige kosten te haren lasten komen.
[...]
5) Bij de behandeling van het cassatiemiddel zou ik het volgende willen vooropstellen.
a) Blijkens art. 21 van Pro de Interimwet Bodemsanering (IBS) kon slechts een actie uit ongerechtvaardigde verrijking worden ingesteld tegen de eigenaar/beperkt gerechtigde van de gesaneerde grond.(3) Bij inwerkingtreding van art. 75 lid 3 Wbb Pro per 15 mei 1994 is deze beperking opgeheven: het artikel spreekt in het algemeen over 'degene die is verrijkt'. De Hoge Raad heeft dan ook beslist (in een zaak waarin de economische eigenaar werd aangesproken) dat de bepaling 'ook ziet op anderen dan hen die de onroerende zaak in (juridische) eigendom hebben of daarvan gebruiker of beperkt gerechtigde zijn' (HR 13 sept. 2002, NJ 2003, 400 m.nt. WMK, Staat/Geveke Bouw). Zie voor vindplaatsen in de parlementaire geschiedenis mijn conclusie voor dat arrest (nr. 7 onder a).
b) De vraag of de aangesprokene ongerechtvaardigd is verrijkt dient te worden bepaald aan de hand van art. 6:212 BW Pro (jo art. 75 lid 3 Wbb Pro). Ter bepaling of hij is verrijkt, dient zijn vermogenstoestand na het plaatsvinden van de gebeurtenis waarop de vordering wordt gebaseerd vergeleken te worden met de vermogenstoestand zoals die zou zijn geweest als die gebeurtenis niet zou hebben plaatsgevonden. Zowel een toename van het vermogen als afwending van geleden nadeel, bevrijding van een schuld of besparing van kosten geldt als verrijking. Zie Parl. Gesch. Boek 6, p. 831. In Asser-Hartkamp 4-III (2002), nr. 354a wordt over kostenbesparing opgemerkt:
"Nodig is dan wel dat de gedaagde de kosten inderdaad heeft bespaard, d.w.z. dat hij de kosten anders zou hebben gemaakt of had moeten maken; zie voor een voorbeeld HR 14 oktober 1994, NJ 1995, 720 m.nt. MS (Staat/AdM)."
In de Notitie Ongerechtvaardigde verrijking in verband met bodemsanering, TK 1993-1994, 22727, p. 6 (onder 1.1.2) wordt opgemerkt dat het begrip verrijking economisch-financieel van aard is:
"Het financiële voordeel kan zich voordoen in de vorm van het besparen van kosten van onderzoek en sanering. Deze kosten zullen dan wel moeten voortvloeien uit een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke verplichting en (nog) niet op betrokkene zijn verhaald."
c) In het zojuist genoemde arrest van 1994 werd de vordering van de Staat uit ongerechtvaardigde verrijking tegen August De Meijer B.V. afgewezen omdat de eveneens door de Staat tegen haar ingestelde vordering uit onrechtmatige daad niet kon slagen: zij was niet gehouden tot berging van een in de Westerschelde gezonken wrak en had dus geen kosten bespaard door het feit dat de Staat het wrak had opgeruimd. Ook in de onderhavige zaak kan een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking tegen [verweerder] niet slagen, indien hij niet aansprakelijk is uit onrechtmatige daad (in dit geval jegens een derde, [betrokkene 1]). Daarentegen is in het in noot 3 genoemde arrest van 15 maart 2002 (Daams/Staat) beslist dat het feit dat Daams niet onrechtmatig jegens de Staat had gehandeld een vordering van de Staat uit ongerechtvaardigde verrijking niet uitsloot. Het verschil zit in de aard van de verrijking met het oog waarop de gedaagde wordt aangesproken.(4) In Daams/Staat was dat de door de sanering veroorzaakte waardevermeerdering van zijn grond. In Staat/AdM en in de onderhavige zaak was (is) het de kostenbesparing die de gedaagde door de sanering zou hebben genoten. Indien de gestelde bron van de verplichting om die kosten te betalen ligt in (bijvoorbeeld) onrechtmatige daad, terwijl niet komt vast te staan dat een verplichting krachtens onrechtmatige daad bestond, is het besparen van die kosten ook geen ongerechtvaardigde verrijking. Of zoals de Hoge Raad het in de zaak van 1994 formuleerde (r.o. 3.6):
"Van een "verrijking" van AdM, die kan worden aangemerkt als "ongerechtvaardigd", zou immers slechts sprake kunnen zijn als AdM kosten had bespaard doordat zij, hoewel gehouden tot opruiming van het wrak, dit zou hebben nagelaten en eveneens zou hebben nagelaten de vervolgens door de Staat gemaakte kosten te vergoeden. Zou daarentegen geen gehoudenheid van AdM tot opruiming hebben bestaan, dan kan ook geen sprake zijn van kosten die AdM had moeten maken, als de Staat het wrak niet had opgeruimd."
6) De eerste klacht houdt in dat het hof in rov. 9 ten onrechte heeft geoordeeld dat van verrijking van [verweerder] geen sprake is, nu niet is gebleken dat [verweerder] door [betrokkene 1] aansprakelijk is gesteld; hiermee heeft het hof blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Om verrijking aan de zijde van [verweerder] aan te nemen, is voldoende dat hij op grond van art. 6:162 BW Pro schadeplichtig zal (kunnen) zijn tegenover [betrokkene 1]. Dat [verweerder] ook aansprakelijk is gesteld door [betrokkene 1] wordt daartoe niet vereist, aldus het onderdeel. De tweede klacht verbindt hieraan de conclusie dat het hof had moeten onderzoeken of [verweerder] jegens [betrokkene 1] uit onrechtmatige daad aansprakelijk is.(5)
a) Deze klachten worden m.i. terecht voorgesteld. Voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad is niet vereist dat de laedens aansprakelijk is gesteld door de gelaedeerde. Aansprakelijkheid is gegeven wanneer aan de in art. 6:162 lid 1 BW Pro genoemde vereisten is voldaan; enige verklaring van de gelaedeerde behoort daartoe niet. Bij een tekortkoming in de nakoming van een verbintenis is dat anders: in het wettelijk systeem is daar in de regel voor aansprakelijkheid een ingebrekestelling vereist (art. 6:82 lid 1 BW Pro). Een dergelijk wettelijk vereiste voor aansprakelijkheid kent de wet bij onrechtmatige daad niet.
b) Ik merk ten overvloede op dat het hof misschien heeft bedoeld dat een aansprakelijkstelling nodig was teneinde te doen vaststaan dat [betrokkene 1] inderdaad betaling van [verweerder] verlangde. De gedachte zou dan zijn dat van een kostenbesparing door [verweerder] pas sprake is wanneer - al aangenomen dat hij uit onrechtmatige daad aansprakelijk is - ook komt vast te staan dat [betrokkene 1] betaling van hem zou hebben geëist, indien de gemeente de grond niet op haar kosten had doen saneren. Ik acht deze uitleg echter niet waarschijnlijk; het hof overweegt immers dat uit de afwezigheid van een aansprakelijkstelling voortvloeit dat 'alleen al daarom niet vaststaat dat [verweerder] schadeplichtig is jegens hen'. Bovendien zou ik die opvatting onjuist achten. De kostenbesparing die in de zin van art. 6:212 BW Pro een verrijking oplevert, dient m.i. uitsluitend te worden gerelateerd aan het maken van de kosten of aan het bestaan van een verplichting daartoe; zie de citaten in nr. 5 onder b en het daar geciteerde arrest. Anders zou de gelaedeerde partij (al dan niet in samenspraak met de laedens) het in zijn macht hebben door het achterwege laten van een aansprakelijkstelling aan de overheid haar verhaalsrecht krachtens art. 75 lid 3 Wbb Pro te ontnemen, hetgeen mij niet aanvaardbaar voorkomt.
c) Derhalve had het hof, nu de gemeente zich na vermeerdering van eis erop heeft beroepen dat [verweerder] en onrechtmatige daad jegens [betrokkene 1] heeft gepleegd (memorie van grieven onder 10), de gegrondheid van die stelling moeten onderzoeken. Althans in beginsel; zie hierna onder 8.
7) De derde klacht mist feitelijke grondslag. Zij oppert dat het hof heeft beslist dat een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking onmogelijk is, omdat het feit dat de gemeente de saneringskosten heeft betaald, betekent dat [betrokkene 1] geen schade heeft en [verweerder] niet ongerechtvaardigd is verrijkt. Dat heeft het hof echter niet beslist.
8) Het gestelde onder 6 sub a en c zou ertoe moeten leiden dat 's hofs arrest moet worden vernietigd en de zaak moet worden verwezen ter verdere behandeling en beslissing. Daar gaat de schriftelijke toelichting onder 17 ook van uit: zij voert aan dat de gemeente zich in een geval als het onderhavige, waarin blijkens 's hofs arrest geen verhaal mogelijk is op grond van de Wbb (of onrechtmatige daad of zaakwaarneming), op het sluitstuk van art. 6:212 BW Pro moet kunnen beroepen. Dat veronderstelt dat de vordering uit art. 6:212 in Pro gevallen van bodemverontreiniging volkomen los staat van art. 75 lid 3 Wbb Pro. Dat is echter niet het geval: lid 3 geeft een verhaalsrecht overeenkomstig de regels betreffende ongerechtvaardigde verrijking voor de 'kosten als bedoeld in het eerste lid'. In het eerste lid wordt gesproken over 'kosten van onderzoek van onderzoeksgevallen en van saneringsonderzoek en sanering van gevallen van ernstige verontreiniging'. Het verschil tussen 'gevallen van verontreiniging' en 'gevallen van ernstige verontreiniging' is in het stelsel van de Wbb van groot belang, blijkens het feit dat het reeds in de definitiebepaling van art. 1 wordt Pro gemaakt; daarop wordt bijv. in de artt. 30 (maatregelen bij ernstige verontreiniging ten gevolge van ongewoon voorval) en 36 (sanering) voortgebouwd.
Mij dunkt dat tegen deze achtergrond het vereiste van ernstige verontreiniging ook voor het verhaal krachtens lid 3 moet gelden. Daarvoor is steun te vinden in de Notitie Ongerechtvaardigde verrijking in verband met bodemsanering, TK 1993-1994, 22727, p. 8 onder 1.3.1; in de Beleidsregel kostenverhaal, artikel 75 Wet Pro bodembescherming (Stc. 2002, nr. 81, p. 23, onder 2.1)(6); en in Handboek Milieuaansprakelijkheid D1250-12 (Uniken Venema), onder 3.2. Vergelijk ook de memorie van toelichting op (art. 47 van Pro) het wetsvoorstel dat heeft geleid tot (art. 75 van Pro de) de Wet Bodembescherming (TK, 1989-1990, 21 556, nr. 3, p. 58, tweede volle alinea), waar aandacht wordt besteed aan de eventuele samenloop van de regresacties van lid 1 en lid 3. Evenmin als elders wordt in deze passage ten aanzien van de beide verhaalsmogelijkheden onderscheid gemaakt in die zin dat voor het verhaal krachtens lid 1 het vereiste van ernstige verontreiniging zou gelden, maar voor het verhaal krachtens lid 3 niet. Hetzelfde geldt voor zover ik heb kunnen nagaan voor de literatuur over dit artikel.
Ik merk ten slotte op dat dit aansluit bij de Interimwet Bodemsanering, die betrekking had op 'gevallen waarin de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd dat ernstig gevaar bestaat voor de volksgezondheid en het milieu' (art. 2). Deze gevallen kwamen voor sanering in aanmerking; art. 21 (waarvan de leden 1 en 2 dezelfde structuur hadden als de leden 1 en 3 van art. 75 Wbb Pro) had betrekking op het verhaal voor de terzake daarvan gemaakte voorbereidings- of uitvoeringskosten. In beschrijvingen van de verschillen tussen de Interimwet Bodemsanering en de Wet bodembescherming heb ik niet aangetroffen dat het stelsel van de wetgeving op dit punt zou zijn gewijzigd.
Het hof heeft in het kader van de eerste en de tweede grondslag van de vordering van de gemeente beslist dat in casu geen sprake is van 'ernstige' verontreiniging (zie nr. 2). Daartegen is in cassatie niet opgekomen. Hierop moet m.i. ook de vordering krachtens art. 75 lid 3 Wbb Pro jo art. 6:212 BW Pro moet stranden. De gemeente heeft dus geen belang bij de gegrondheid van haar cassatiemiddel.
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
1 Vgl. tussenarrest van het hof d.d. 15 januari 2003, r.o. 3.
2 Men leze hier kennelijk in plaats van het woordje 'en' een komma.
3 Dat is ook het normale geval dat zich in de rechtspraak aandient, ook na de invoering van de Wbb; zie bijv. HR 15 maart 2002, NJ 2004, 126 m.nt. WMK (Daams/Staat).
4 Dit verschil wordt in de literatuur wel eens over het hoofd gezien; zie bijv. Bierbooms/Van der Ven/Betlem, Aansprakelijkheden in de Wet Bodembescherming (1997), p. 78 e.v.; Verbintenissen uit de wet en schadevergoeding (Vriesendorp), nr. 325; Van Boom, Preadv. NRBR 2002, p. 116.
5 Voor zover de tweede klacht oppert dat het hof die aansprakelijkheid heeft verworpen, mist zij feitelijke grondslag.
6 "In de volgende gevallen wordt afgezien van kostenverhaal: indien het geen ernstige verontreiniging betreft; (...)." Deze paragraaf slaat zowel op het verhaal krachtens art. 75 lid 1 als Pro op het verhaal krachtens lid 3. Verderop in de beleidsregel, in de uiteenzetting bij art. 75 lid Pro 3, wordt verschillende malen een verband gelegd tussen verhaal en saneringskosten; de saneringsregeling veronderstelt zoals gezegd de aanwezigheid van een ernstige verontreiniging.