Conclusie
Nr.01281/04 E
Mr. Jörg
Zitting 1 februari 2005
Conclusie inzake:
[verzoekster=verdachte]
1. Verzoekster is door het gerechtshof te Amsterdam, zitting houdend te Arnhem, bij arrest van 29 september 2003 wegens het binnen de bebouwde kom opzettelijk vervoeren van gevaarlijke stoffen veroordeeld tot een geheel voorwaardelijke geldboete van duizend euro.
2. Deze zaak hangt samen met 01282/04 E ([A] B.V.), in welke zaak ik heden eveneens concludeer.
3. Namens verzoekster heeft mr. H.H. van Steijn, advocaat te Deventer, bij schriftuur drie middelen van cassatie voorgesteld.
4. Het eerste middel klaagt erover dat het hof de bewezen gedraging ten onrechte heeft gekwalificeerd als overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 11 van Pro de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (hierna: Wvgs) en strekt, gezien de toelichting, ten betoge dat het hof een terzake gevoerd verweer ten onrechte heeft verworpen.
5. Ten laste van verzoekster is bewezenverklaard dat:
"zij te Bunschoten op 25 juni 2001 opzettelijk als degene die met een voertuig langs de weg gevaarlijke stoffen vervoert de krachtens de Wegenverkeerswet 1994 als zodanig aangeduide bebouwde kom van de gemeente niet heeft vermeden, immers heeft verdachte de tankauto met kenteken [...] volgeladen met LPG geparkeerd (en laten staan) op of langs de Einsteinweg, gelegen binnen de bebouwde kom van de gemeente Bunschoten."
6. Art. 11 Wvgs Pro luidt:
"1. Degene die met een voertuig langs de weg gevaarlijke stoffen vervoert is verplicht de krachtens de Wegenverkeerswet 1994 als zodanig aangeduide bebouwde kommen van gemeenten te vermijden.
2. Het eerste lid is niet van toepassing voor zover het vervoer binnen de bebouwde kom noodzakelijk is:
a. ten behoeve van het laden of lossen, of
b. omdat er redelijkerwijs geen route buiten de bebouwde kom beschikbaar is."
7. Art. 2 Wvgs Pro luidt - voor zover van belang -:
"1. Deze wet is van toepassing op:
a. het vervoeren van gevaarlijke stoffen met een vervoermiddel over land, per spoor en over de binnenwateren;
b. het ten vervoer met een vervoermiddel over land, per spoor en over de binnenwateren aanbieden en aannemen van gevaarlijke stoffen;
c. het laten staan en het laten liggen van een vervoermiddel, waarin of waarop zich gevaarlijke stoffen of resten daarvan bevinden;
d. het beladen van een vervoermiddel met gevaarlijke stoffen en het lossen van die stoffen daaruit;
e. het nederleggen van gevaarlijke stoffen tijdens het vervoer."
8. Het hof heeft in het verkorte arrest het verweer dat in de pleitnota als een verweer tegen de tenlastelegging wordt gevoerd, leidend tot vrijspraak, als volgt samengevat en verworpen:
"Strafbaarheid van het bewezenverklaarde
De raadsman van verdachte heeft ter terechtzitting aangevoerd, zoals nader verwoord in zijn pleitnota, dat artikel 11 van Pro de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs) niet van toepassing is op het parkeren en laten staan van voertuigen ().
Het hof overweegt hieromtrent het volgende.
In artikel 11, eerste lid, van de Wvgs wordt degene die met een voertuig langs de weg gevaarlijke stoffen vervoert verplicht de krachtens de Wegenverkeerswet 1994 als zodanig aangeduide bebouwde kommen van gemeenten te vermijden. Het tweede lid van artikel 11 verklaart Pro het eerste lid niet van toepassing voor zover het vervoer binnen de bebouwde kom noodzakelijk is ten behoeve van het laden of lossen, of omdat er redelijkerwijs geen route buiten de bebouwde kom beschikbaar is.
De wetgever heeft in de Memorie van Toelichting op de Wet vervoer gevaarlijke stoffen in Hoofdstuk III. Hoofdlijnen van het beleid onder risico's het volgende aangegeven (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 250, nr 3):
Het beleid is primair gericht op het in het belang van de openbare veiligheid zoveel mogelijk terugdringen van de specifieke risico's verbonden aan het vervoer van gevaarlijke stoffen. Daarbij geldt dat met het vervoeren als zodanig een aantal andere handelingen zo direct verbonden zijn, dat zij in het belang van de openbare veiligheid in nauwe samenhang daarmee moeten worden bezien en geregeld. Deze handelingen zijn het ten vervoer aanbieden en aannemen, het binnen en buiten Nederlands grondgebied brengen, het laden en lossen en het laten staan of laten liggen van vervoermiddelen, die geladen zijn met gevaarlijke stoffen of die na lossing nog resten van gevaarlijke stoffen bevatten.
In antwoord op kamervragen ten aanzien van artikel 11 van Pro de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, heeft de wetgever het volgende aangegeven (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 23 250, nr 8).
De doelstelling van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen is het bevorderen van de openbare veiligheid bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het gebod voor de chauffeur om de bebouwde kom te mijden betekent dat de bebouwde kom slechts dan wordt binnengereden indien de bestemming van het vervoer daar gelegen is of indien er geen redelijke route buiten om de bebouwde kom voorhanden is. ..... Het mijden van de bebouwde kom is een gebod aan de chauffeur om niet in de bebouwde kom te komen als hij daar niets te zoeken heeft.
Uit het voorgaande volgt dat 'parkeren' geen door de wetgever voorziene uitzondering vormt ()."
9. In de toelichting op het middel wordt op wetssystematische en wetshistorische gronden betoogd dat art. 11 louter Pro ziet op het vervoeren en dat daarin niet parkeren ('laten staan') kan worden ingelezen.
10. Allereerst het systeem van de wet. De steller van het middel betoogt dat in art. 2 Wvgs Pro expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen vervoeren (lid 1 sub a.) en laten staan (lid 1 sub c.). Als gevolg van dit onderscheid heeft een deel van de voorschriften van de Wvgs (bijvoorbeeld art. 3, 4, 5, 34, 47 en 48), getuige de verwijzing naar art. 2, betrekking op alle in dat artikel beschreven handelingen, terwijl andere voorschriften (bijvoorbeeld art. 11) slechts zien op een specifieke in art. 2 genoemde Pro handeling.
11. Die redenering is valide. Ter adstructie van zijn stelling voert de steller van het middel een door de rechtbank Dordrecht gewezen vonnis aan (Rechtbank Dordrecht 6 juni 2002, LJN: AE3772). In een evaluatie van de Wvgs uit 2003(1) wordt voornoemd vonnis besproken:
"De Rb meende uit het stelsel van de wet te kunnen concluderen dat 'parkeren' en 'laten staan' niet onder art. 11 Wvgs Pro vallen: artikel 2 Wvgs Pro definieert vervoeren en laten staan afzonderlijk en daarom zijn deze begrippen niet gelijk (art. 2 stelt Pro immers niet 'voor de toepassing van deze wet dient onder vervoeren mede te worden verstaan'). Waar artikel 11 het Pro heeft over 'vervoeren' moet dat volgens de Rb dan ook strikt worden geïnterpreteerd: het heeft geen betrekking op parkeren of laten staan. Men kan zich de vraag stellen of dit wel zo'n gelukkige uitkomst is en of 'parkeren' en 'laten staan' niet eveneens onder de reikwijdte van art. 11 Wgvs Pro zou moeten vallen. Uit de systematiek van de Wvgs volgt dit, zoals de rechtbank concludeert, echter niet."
12. Het hoger beroep dat tegen voornoemd vonnis is ingesteld is wederom in een vrijspraak geëindigd.(2) Het hof motiveerde de vrijspraak als volgt:
"In artikel 2, eerste lid, van de Wvgs wordt onderscheid gemaakt tussen het vervoeren van gevaarlijke stoffen (onderdeel a) en het laten staan van voertuigen waarin of waarop zich gevaarlijke stoffen of resten daarvan bevinden (onderdeel c). In artikel 11 van Pro de Wvgs is een regel opgenomen die uitsluitend het vervoeren (over de weg) betreft. Noch in deze bepaling, noch elders in de wet is bepaald dat onder het vervoeren tevens het laten staan van voertuigen is begrepen. Ook uit de parlementaire geschiedenis blijkt niet dat deze bepaling (in afwijking van de wetstekst en de wetssystematiek) aldus moet worden uitgelegd. Weliswaar is door de advocaat-generaal een infoblad inzake het parkeren van voertuigen met gevaarlijke stoffen overgelegd, waarop is vermeld dat onder het vervoeren, bedoeld in artikel 11 van Pro de Wvgs, ook het parkeren wordt gerekend, maar aan een dergelijke interpretatieve verklaring zijdens het departement kan, gelet op de duidelijke tekst en systematiek van de wet, geen beslissende betekenis worden toegekend, nog daargelaten dat op het infoblad zelf is vermeld dat aan de tekst ervan geen rechten kunnen worden ontleend."
13. Ook op wetshistorische gronden wordt betoogd dat art. 11 Wvgs Pro geen betrekking heeft op parkeren van vervoermiddelen. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij het feit dat bij het vaststellen van de Wvgs tegelijkertijd een wijziging van de Kernenergiewet is voorgesteld waarin er juist voor gekozen is om parkeren en laten staan van geladen vervoermiddelen wel onder de term vervoeren te brengen. Nu in de Wvgs niet expliciet een dergelijk artikel is voorgesteld moet het ervoor worden gehouden dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om in het kader van de Wvgs het laten staan of parkeren niet onder het bereik van vervoer te laten vallen. We zouden dus hier uit het stilzwijgen van de wetgever moeten afleiden dat hij ten opzichte van de Kernenergie wet a contrario heeft geredeneerd. Dit zijn twee in het algemeen omstreden aannames, waar we het hier evenwel toch mee zullen moeten doen.
14. De steller van het middel doelt op het voorgestelde art. 21a Kernenergiewet:
"1. Het is verboden zonder vergunning bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen splijtstoffen of ertsen te vervoeren of in bij of krachtens die maatregel aan te wijzen gevallen zonder vergunning splijtstoffen of ertsen te vervoeren.
2. In het eerste lid wordt onder vervoeren mede verstaan:
a. ()
b. ()
c. het laten staan en het laten liggen van een vervoermiddel, waarin of waarop zich splijtstoffen of ertsen of resten daarvan bevinden of hebben bevonden;
d. ().(3)"
15. Gelet op de wetssystematiek en de wetshistorie ben ik het met de steller van het middel eens dat het oordeel van het hof getuigt van een onjuiste rechtsopvatting van het begrip 'vervoeren' in art. 11 Wvgs Pro.
16. Toegegeven, de door het hof geciteerde passages uit de parlementaire geschiedenis, te vinden op p. 8 van de Memorie van Toelichting, en p. 17 van de Nota naar aanleiding van het eindverslag, nr 8, bieden wel enige interpretatieruimte voor de door het hof gehuldigde rechtsopvatting, maar die rechtsopvatting laat zich uiteindelijk toch niet rijmen met het systeem van de wet.
17. Ook zijn er in de Memorie van Toelichting aanwijzingen te vinden dat art. 11 Wvgs Pro slechts ziet op het (doorgaand) vervoer door de bebouwde kom en niet het parkeren binnen de bebouwde kom. Met betrekking tot de routeringsbevoegdheid van de gemeenten wordt in de Memorie van Toelichting overwogen:
"De gemeente is voor het wegvervoer de instantie die het beste kan beoordelen of zo'n situatie(4) zich ter plaatse voordoet. Factoren die daarbij een rol spelen zijn onder meer () of het daarbij gaat om doorgaand vervoer of om vervoer van en naar bestemmingen binnen de gemeente. Zo kennen de meeste gemeenten op hun grondgebied geen bedrijven die bestemmingsvervoer van routeplichtige stoffen opleveren. In die gemeenten zal hooguit sprake kunnen zijn van doorgaand vervoer (curs.v. NJ) van die stoffen. In die gevallen (curs.v.NJ) is er reeds het gebod van artikel 11 om Pro bij het vervoer van gevaarlijke stoffen de bebouwde kom te vermijden."(5)
18. Ook uit de tekst van art. 11 Wvgs Pro zelf volgt dat onder 'vervoeren' moeilijk 'laten staan' kan worden verstaan. Immers, art. 11, tweede lid onder b bepaalt dat de in het eerste lid beschreven verplichting om de bebouwde kom te vermijden niet van toepassing is als er redelijkerwijs geen route buiten de bebouwde kom beschikbaar is. Het woord route impliceert in mijn optiek dat in het eerste lid vervoeren in de zin van rijden wordt bedoeld en daar moeilijk het 'laten staan' c.q. parkeren onder geschaard kan worden. Ik wijs er ook nog op dat het wetsartikel in alle subparagrafen betrekking heeft op handelingen met gevaarlijke stoffen zelf, met uitzondering van de onderhavige subparagraaf c, waar het gaat om handelingen met het vervoermiddel, waarin of waarop zich die stoffen, of resten ervan, bevinden.
19. Het middel slaagt.
20. Het tweede middel klaagt erover dat het hof ten onrechte althans onvoldoende gemotiveerd een subsidiair voorgedragen verweer inhoudende dat de parkeerregeling van het ADR(6) derogeert aan art. 11 Wvgs Pro heeft verworpen.
21. Het hof heeft een terzake gevoerd verweer als volgt in het verkort arrest verworpen:
"() Dat er bij het parkeren van een tankauto geladen met gevaarlijke stoffen aan andere voorschriften, zoals de voorschriften betreffende het toezicht op geparkeerde voertuigen van het ADR, dient te worden voldaan doet aan de toepasselijkheid van artikel 11 niet Pro af."
22. Het derde middel - dat voor de bespreking samen met het voorgaande kan worden genomen - klaagt erover dat het hof ten onrechte althans ontoereikend gemotiveerd het meer subsidiaire verweer heeft verworpen dat in casu sprake was van de situatie dat de verplichting om de bebouwde kom te vermijden niet van toepassing was aangezien redelijkerwijs geen route buiten de bebouwde kom beschikbaar was (art. 11, tweede lid onder b., Wvgs).
23. Het hof heeft een terzake gevoerd verweer als volgt in het verkort arrest verworpen:
"() De uitzondering van artikel 11, tweede lid onder b, dat er redelijkerwijs geen route buiten de bebouwde kom beschikbaar is, geldt alleen voor de route naar de bestemming toe. Nu door verdachte niet is aangevoerd en ook anderszins niet is gebleken dat de plaats waar de tankauto geparkeerd stond op een route lag naar een bestemming tot laden dan wel lossen, waarbij er redelijkerwijs geen route buiten de bebouwde kom beschikbaar was, is deze uitzondering niet van toepassing."
24. Bij de bespreking van het eerste middel heb ik reeds betoogd dat 's hofs oordeel dat 'laten staan' onder het begrip 'vervoeren' van art. 11 Wvgs Pro valt van een onjuiste rechtsopvatting getuigt. Het subsidiaire en meer subsidiaire gevoerde verweer zijn op basis van die onjuiste rechtsopvatting, derhalve op onjuiste gronden, verworpen. Reeds om die reden zijn het tweede en derde middel, nog afgezien van de inhoud, terecht voorgesteld.
25. Blijft natuurlijk de kwestie of parkeren binnen de bebouwde kom anders dan via art. 11 Wvgs Pro strafbaar kan zijn.
26. De Wvgs kent een gelaagd stelsel van normering. De Wvgs bevat naast eigen normen voornamelijk normen die uitvoering geven aan hetgeen internationaal is geregeld op het beleidsterrein van het vervoer van gevaarlijke stoffen. Evenals in het kader van de vroegere Wet gevaarlijke stoffen vindt de doorwerking van internationale regelgeving hoofdzakelijk plaats in de uitvoeringsregelingen van de wet. De internationale regelgeving (waaronder de ADR) wordt primair geïmplementeerd via de Wvgs, met daaronder een algemene maatregel van bestuur (het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen van 5 juni 1996, Stb. 297) en daar weer onder drie ministeriële regelingen, waaronder de Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen (Regeling van 2 december 1998, Stcrt. 241)(7).
28. Art. 5 Wvgs Pro bepaalt:
"Het is verboden de handelingen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, te verrichten ten aanzien van gevaarlijke stoffen en met vervoermiddelen die zijn aangewezen ingevolge artikel 3, onderdeel b, anders dan met inachtneming van de in dat onderdeel bedoelde regels."
29. Art. 3 Wvgs Pro bepaalt:
"Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gevaarlijke stoffen of categorieën van gevaarlijke stoffen aangewezen, ten aanzien waarvan het verrichten van de handelingen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, met bij of krachtens die maatregel aangewezen vervoermiddelen:
a. niet is toegestaan; of
b. is toegestaan mits de bij of krachtens die maatregel terzake gestelde regels in acht zijn genomen."
30. De in art. 3 van Pro de Wvgs bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen (Koninklijk Besluit van 5 juni 1996, Stb. 296; hierna "het Besluit").
31. Art. 2, eerste lid, van het Besluit luidt:
"Overeenkomstig het ADR, het ADNR, het RID dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties, worden bij ministeriële regeling gevaarlijke stoffen of categorieën van gevaarlijke stoffen aangewezen ten aanzien waarvan het verrichten van handelingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de wet met daarbij aangewezen vervoermiddelen:
a. niet is toegestaan; of
b. is toegestaan mits daarbij gestelde regels in acht zijn genomen."
32. De in art. 2, eerste lid, van het Besluit bedoelde ministeriële regeling, welke van toepassing is op onderhavige casus, is de Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen (VLG).
33. In de VLG wordt, voor zover hier van belang, ten aanzien van de voor dat vervoer geldende voorschriften verwezen naar bijlage I bij die Regeling, zijnde de Nederlandse vertaling van de bijlagen A en B van het ADR.
34. In het ADR is in hoofdstuk 8.4 een parkeerregeling opgenomen. Deze luidt:
"Voorschriften betreffende het toezicht op voertuigen
Voertuigen die gevaarlijke goederen vervoeren in hoeveelheden, aangegeven in de bijzondere bepalingen S1 (6) en S14 t/m S21 van hoofdstuk 8.5 voor een gegeven stof overeenkomstig kolom (19) van tabel A van hoofdstuk 3.2, moeten onder toezicht worden gesteld of mogen in plaats daarvan, zonder dat er toezicht op wordt gehouden, in een beveiligd depot of op een beveiligd fabrieksterrein worden geparkeerd. Indien dergelijke parkeermogelijkheden niet beschikbaar zijn, mag het voertuig, nadat passende veiligheidsmaatregelen zijn genomen, op een afgelegen plaats, die aan de voorschriften van a, b of c hieronder voldoet, worden geparkeerd:
a. Een door een bewaker gecontroleerde parkeerplaats voor voertuigen, waarbij de bewaker van de aard van de lading en de verblijfplaats van de bestuurder op de hoogte is gebracht;
b. Een openbare of particuliere parkeerplaats voor voertuigen waar de kans dat het voertuig schade van andere voertuigen zal ondervinden, uitgesloten geacht moet worden; of
c. Een geschikte open ruimte, afgescheiden van de openbare weg en van woningen, waar het publiek in de regel niet passeert of bijeenkomt.
De in b toegestane parkeermogelijkheden mogen alleen worden gebruikt indien de in a beschreven parkeermogelijkheden niet beschikbaar zijn en die welke in c zijn beschreven, mogen alleen worden gebruikt, indien de parkeermogelijkheden beschreven in a en b niet beschikbaar zijn."
35. Hieruit volgt dat het niet per definitie uitgesloten moet worden geacht dat het 'laten staan' van vervoermiddelen met gevaarlijke stoffen in de bebouwde kom toegestaan kan zijn. In het geval dat aan de voorschriften genoemd in bovenstaande regeling is voldaan is parkeren binnen de bebouwde kom toegestaan. Zo gek is dat ook weer niet. Het komt per slot van rekening niet zelden voor dat de bebouwde kom ook min of meer (afge)lege(n) gebieden omvat - zoals industrieterreinen - waar het juist wenselijk kan zijn om daar een vrachtwagen met LPG te parkeren waarmee aldus wordt voldaan aan hetgeen hierboven in het ADR is bepaald. Wordt in strijd met de voorschriften (al dan niet binnen de bebouwde kom) geparkeerd dan zal niet overtreding van art. 11 Wvgs Pro maar overtreding van art. 5 Wvgs Pro tenlastegelegd dienen te worden.
36. De middelen slagen. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen.
37. Deze conclusie strekt tot vernietiging en verwijzing.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 I. Helsloot e.a. (red.), Vervoer gevaarlijke stoffen in perspectief, Evaluatie van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen 1996-2002, E.M. Meijers Instituut, 2003, p. 51.
2 Hof Den Haag, 21 januari 2004, parketnr 11/030181-01.
3 TK 1992-1993, 23 250, nrs. 1-2, p. 14-15, alsmede Stb. 1995, 525.
4 Namelijk een situatie waarbij routering een aanvullende bescherming van de openbare veiligheid kan bieden.
5 TK 1992-1993, 23 250, nr. 3, p. 29.
6 Accord européen relatif au transport international des marchandises Dangereuses par Route, Genève 1957, Trb. 1959, 81 (hierna: ADR).
7 Zie I. Helsloot, o.c., p. 43.