Conclusie
Nr. 41 189
Mr. Niessen
Derde Kamer B
Wijzigingsbeschikking WOZ
Conclusie inzake
X
tegen
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Opsterland
26 augustus 2005
1. Inleiding
1.1 Aan X (hierna: belanghebbende) is voor het jaar 2003 een aanslag gedagtekend 7 maart 2003 in de onroerendezaakbelastingen van de gemeente Opsterland opgelegd.
1.2 Het tegen die aanslag gerichte bezwaar is door het Hoofd van de afdeling Publiekszaken van die gemeente - kennelijk: mede - aangemerkt als een verzoek tot het nemen van een beschikking als bedoeld in art. 19, lid 2, onderdeel c, juncto art. 25, Wet waardering onroerende zaken (hierna: WOZ). Het bezwaar tegen de aanslag is ongegrond verklaard en het verzoek is in de uitspraak op het bezwaar afgewezen.
1.3 Het Gerechtshof te Leeuwarden heeft het door belanghebbende tegen de uitspraak houdende ongegrondverklaring van het bezwaar en afwijzing van dat verzoek ingediende beroep bij uitspraak van 23 juli 2004, nr. BK-03/00618 ongegrond verklaard.
1.4 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof tijdig beroep in cassatie ingesteld. Burgemeester en Wethouders hebben een verweerschrift ingediend; daarna hebben partijen nog conclusies van re- en dupliek gewisseld.
2. Feiten en geschil
2.1 In de loop van het jaar 2001 is aan belanghebbende met betrekking tot de betreffende onroerende zaak een WOZ-beschikking bekendgemaakt, inhoudende de waardebepaling met waardepeildatum 1 januari 1999 en geldende voor het tijdvak 1 januari 2001 tot en met 31 december 2004. De vastgestelde waarde bedraagt € 332.167. Tegen die beschikking heeft belanghebbende geen bezwaar aangetekend.
2.2 Op 7 maart 2003 is aan belanghebbende voor het jaar 2003 een aanslag onroerendezaakbelastingen (hierna: OZB) van de gemeente Opsterland opgelegd, die gebaseerd is op de bij de onder 2.1 genoemde beschikking vastgestelde WOZ- waarde.
2.3 Tegen de onder 2.2 genoemde aanslag heeft belanghebbende bij schrijven met dagtekening 8 maart 2003 bezwaar gemaakt op de grond dat in de loop van 2002 is gebleken dat de N 381 in één van de varianten voor vernieuwing daarvan over zijn perceel zou komen te lopen en de onroerende zaak dan gesloopt zou moeten worden(1), waardoor de waarde van de onroerende zaak volgens belanghebbende is gedaald. Belanghebbende verzoekt om de opgelegde aanslag op basis van een nieuwe taxatie te herzien.
2.4 Het Hoofd geeft in zijn uitspraak op bezwaar aan dat tegen de aanslag OZB geen bezwaar kan worden gemaakt op de door belanghebbende aangevoerde grond. Hij merkt vervolgens het bezwaarschrift aan als verzoek om een wijzigingsbeschikking te nemen strekkende tot verlaging van de waarde van de onroerende zaak, maar besluit dat daartoe geen aanleiding bestaat daar het nog niet zeker is dat voor de variant waarbij de woning van belanghebbende gesloopt zal worden, zal worden gekozen en dat -gezien deze onzekerheid- de waardedrukkende invloed per 1 januari 2003 te verwaarlozen is.
2.5 Belanghebbende meldt in zijn beroepschrift voor het Hof dat zijn klachten zijn gericht tegen verscheidene door hem aangeduide onderdelen van de uitspraak van het Hoofd; die onderdelen hebben uitsluitend betrekking op het onder 1.2 en 2.3 genoemde verzoek. Zijns inziens is sprake van een waardedaling van minimaal 30%. Ter staving van deze stelling legt hij een taxatierapport over. Het Hof stelt dan ook vast dat in geschil is de vraag of een nieuwe waardebeschikking moet worden genomen.
2.6 Het Hof oordeelt dat, nu het Hoofd geen reden zag voor het nemen van een wijzigingsbeschikking, art. 25 WOZ Pro toepassing mist en dus geen voor bezwaar vatbare beschikking wordt gegeven, alsmede dat voor dergelijke gevallen geen rechtsmiddel open staat. Het gaat niet inhoudelijk in op belanghebbendes klacht over de waardering.
2.7 Belanghebbende klaagt in cassatie over strijd met art. 6:2 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) en over onvoldoende motivering.
3. Beoordeling
3.1 In artikel 19, lid 2, onderdeel c, WOZ is een regeling gegeven voor het geval dat een onroerende zaak in het tijdvak waarvoor de waarde is vastgesteld, een waardeverandering ondergaat van ten minste 5% met een minimum van € 11.345 dan wel van € 113.445 of meer als gevolg van een andere, specifiek voor de onroerende zaak geldende, bijzondere omstandigheid. In dergelijke gevallen wordt de waarde bepaald naar de staat van die zaak bij het begin van het kalenderjaar volgende op dat waarin de in onderdeel c bedoelde omstandigheid heeft plaatsgevonden of is gebleken.
3.2 Art. 25 WOZ Pro stipuleert dat de bevoegde gemeenteambtenaar in de in art. 19, lid 2, onderdeel c, WOZ bedoelde gevallen de verlaagde waarde vaststelt bij voor bezwaar vatbare beschikking.
3.3 Volgens de voor het onderhavige jaar geldende tekst van art. 23 Algemene Pro wet inzake rijksbelastingen(2) (hierna: AWR) kan een belanghebbende bezwaar instellen tegen "een ingevolge enige bepaling van de belastingwet genomen voor bezwaar vatbare beschikking" en daarna ingevolge art. 26 AWR Pro beroep tegen de uitspraak daarop van de inspecteur (welke rol in dit geval het Hoofd vervult).
3.4 Een dergelijke beschikking en een dergelijke uitspraak vormen een besluit in de zin van art. 1:3 Awb Pro.
3.5 Art. 6:2, aanhef en onderdeel a, Awb bepaalt dat voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep "de schriftelijke weigering een besluit te nemen" wordt gelijk gesteld met een besluit.
3.6 Art. 1:3, lid 3, Awb noemt "een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen" een aanvraag.
3.7 Deze bepaling geldt blijkens de daarbij gegeven toelichting voor drie categorieën aanvragen(3):
1. De eerste betreft de aanvragen "die krachtens een uitdrukkelijk wettelijk voorschrift kunnen worden ingediend";
2. De tweede betreft aanvragen die weliswaar niet uitdrukkelijk in de specifieke wet zijn genoemd, "maar die in de praktijk wel benodigd zijn om te kunnen komen tot een beschikking: dat zijn derhalve alle aanvragen van vergunningen, ontheffingen, verklaringen van geen bezwaar en vergelijkbare beschikkingen die een situatie toelaten, zonder welke toelating de situatie verboden zou zijn";
3. In het derde geval gaat het om aanvragen van bijvoorbeeld subsidiebeschikkingen: "veelal niet op wettelijk voorschrift gebaseerde, begunstigende beschikkingen die in het algemeen slechts op aanvraag worden genomen".
3.8 Het begrip aanvraag in de Awb is volgens Ilsink/ Happé een materieel begrip dat voor het belastingrecht onder meer omvat een verzoek tot het geven van een beschikking(4).
3.10 Gelet op de onder 3.7 weergegeven wetsgeschiedenis dient het verzoek om afgifte van een beschikking als bedoeld in art. 25 WOZ Pro te worden beschouwd als een aanvraag in de zin van art. 1:3 Awb Pro - in het bijzonder als een aanvraag van de daar genoemde derde categorie -, ondanks dat de WOZ hiervoor geen uitdrukkelijke regeling geeft.
3.11 Ingevolge art. 1:3, lid 2, Awb wordt onder een beschikking eveneens verstaan: "de afwijzing van een aanvraag daarvan".
3.12 Hoogland/ Gramsbergen trekken uit deze bepaling de conclusie dat de afwijzing door de gemeente van een verzoek als bedoeld in art. 19 WOZ Pro "tevens een beschikking is"(5).
3.13 Volgens Van der Burg c.s. staat tegen het niet nemen van een wijzigingsbeschikking "op basis van de Wet WOZ geen rechtsmiddel open"(6).
3.14 Ter gelegenheid van de invoering van de WOZ heeft het adviesorgaan voor de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Raad voor vastgoedinformatie (hierna: RAVI), in het najaar van 1985 het rapport "Onroerend goed gewaardeerd" uitgebracht. Uit de MvT bij de WOZ(7) blijkt dat in het RAVI-rapport de aanbeveling is gedaan
"dat de burger in verband met de waardevaststelling ingevolge deze wet de volledige rechtsbescherming moet worden geboden, zoals die verankerd is in de Algemene wet inzake Rijksbelastingen (AWR) en de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (WARB)"
3.15 De reactie van de wetgever op deze aanbeveling was de volgende:
"Deze aanbeveling nemen wij zonder voorbehoud over. Zonder expliciete regeling in deze wet zou kunnen worden gesteld, dat de rechtsbescherming van de AWR en WARB ten dele rechtstreeks voortvloeit uit de onderhavige wet in samenhang met genoemde algemene wetten. De bepalingen omtrent de objectafbakening en het waardebegrip betreffen immers elementen die de grondslag vormen voor de heffing van enkele rijksbelastingen. [...]
Daarnaast zijn de rechten die kunnen worden ontleend aan de AWR, op tweeërlei wijze uitgebreid. Het betreft in de eerste plaats de mogelijkheid voor de belanghebbende, die om een vaststellingsbeschikking heeft gevraagd, in bezwaar te komen indien de gemeente weigerachtig is of blijft binnen een redelijke termijn de beschikking te zijnen aanzien te nemen."
3.16 Belanghebbende gaat in zijn beroepschrift in cassatie kennelijk ervan uit dat het Hoofd heeft geweigerd een besluit te nemen op zijn verzoek; het Hoofd heeft immers niet de beschikking afgegeven die hij wenst. Maar het Hoofd heeft wel degelijk het verzoek inhoudelijk beoordeeld en erop beschikt, namelijk door het af te wijzen. Een geval als bedoeld in art. 6:2, onderdeel a, Awb is derhalve niet aan de orde.
3.17 Een afwijzing van een aanvraag van een besluit dat niet van algemene strekking is moet op grond van art. 1:3, lid 2, Awb worden aangemerkt als een beschikking. Impliceert deze fictie nu dat de afwijzing van een verzoek om een voor bezwaar vatbare beschikking in de zin van art. 25, lid 1 WOZ, en dus een beschikking in de zin van het toenmalige art. 23 AWR Pro, ook moet worden aangemerkt als een voor bezwaar vatbare beschikking? Mijns inziens moet die vraag bevestigend worden beantwoord. Daarvoor pleit een tekstueel argument: genoemd lid 2 impliceert naar de letter dat in art. 23 AWR Pro in plaats van beschikking ook kan worden gelezen: afwijzing van de aanvraag van een beschikking. De afwijzing van een aanvraag van een voor bezwaar vatbare beschikking geldt derhalve eveneens als een voor bezwaar vatbare beschikking. Bovendien zou het in strijd met systeem en ratio van de Awb en de WOZ zijn om tegen een dergelijke afwijzing geen rechtsbescherming mogelijk te maken, temeer nu deze wel open staat in geval van een verminderingsbeschikking die in de ogen van de belanghebbende niet ver genoeg gaat.
3.18 Is deze gevolgtrekking in strijd met het zogenoemde gesloten beschikkingsbegrip van de AWR?(8) Mijns inziens is dat niet het geval. In het stelsel van de AWR is en blijft de rechtsbescherming beperkt tot een deel van de overheidshandelingen die volgens de Awb beschikking heten. Maar de AWR sluit niet uit de principiële bepaling van art. 1:3 Awb Pro die de negatieve beslissing op een aanvraag van een voor rechtsbescherming in aanmerking komende overheidshandeling zelf ook onder bereik van de rechtsbescherming brengt.
4. Conclusie
Gelet op het vorenstaande meen ik dat 's Hofs uitspraak aangaande het verzoek om een wijzigingsbeschikking moet worden vernietigd, en dat het geding dient te worden verwezen.
De Procureur- Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat- Generaal
1 Zie de plattegrond bij het bezwaar van belanghebbende en het pv. van de zitting bij het gerechtshof van 30 juni 2004, nr. BK-03/00618, waarin van de zijde van de gemeente bevestigd is dat de dreiging bestaat (en sterker is geworden).
2 Met ingang van 1 januari 2005 is art. 23 AWR Pro vervallen. Hetzelfde is sinds 2005 bepaald in art. 26, lid 1, AWR (beroep bij de rechtbank). De daarin vervatte beperkingen werken via artikel 7:1 Awb Pro door naar de toegang tot de bezwaarprocedure (Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties, nr. 29 251, Stb. 2004, 672). Zie mijn conclusie d.d. 17 februari 2005 in de zaak met nummer 41.033, V-N 2005/18.6
3 Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 40-41.
4 J.W. Ilsink en R.H. Happé, Algemeen fiscaal bestuursrecht, Kluwer Deventer 2000, blz. 49.
5 J. Hoogland en L.Y. Gramsbergen, Handboek WOZ-procedures, Kluwer Deventer 1997, blz. 52.
6 M.P. van der Burg, G. Groenewegen en F.J.H.L. Makkinga, Wegwijs in de gemeentelijke belastingheffing en de Wet WOZ, Koninklijke Vermande, Den Haag 2001, blz. 47.
7 MvT bij het Wetsvoorstel Algemene regels inzake de waardering van onroerende zaken (Wet waardering onroerende zaken), TK 1992-1993, 22 885, nr. 3, blz. 21
8 Zie mijn conclusie d.d. 17 februari 2005 in de zaak met nummer 41.033, V-N 2005/18.6