Conclusie
Nr. 03197/05 CW
Mr Machielse
Zitting 22 november 2005
Voordracht tot cassatie in het belang der wet inzake:
[betrokkene]
1. In het belang der wet heb ik de eer mij in cassatie te voorzien tegen de beschikking van het Gerechtshof te Leeuwarden van 10 maart 2004, inhoudende een tussenbeslissing in de door [betrokkene] ingestelde beroepsprocedure tegen de ongegrondverklaring door de kantonrechter van het verzet tegen de tenuitvoerlegging van een door de officier van justitie uitgevaardigde kennisgeving van verhaal. Het Gerechtshof te Leeuwarden heeft bij die tussenbeschikking bepaald dat de griffier van de rechtbank te 's-Hertogenbosch alsnog betrokkene de gelegenheid geeft zekerheid te stellen bij het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) en het griffierecht te betalen en wel tot een bedrag dat door het hof lager is bepaald dan het CJIB resp. de griffier eerder had vastgesteld.
Een gewaarmerkt afschrift van de beschikking leg ik hierbij over, alsmede het procesdossier.
Tegen de beschikking staat geen gewoon beroep in cassatie open maar wel cassatie in het belang der wet (art. 78 leden Pro 3 en 6 RO).
2. Betrokkene had op de voet van art. 27 lid 6 WAHV Pro verzet ingesteld tegen een kennisgeving van verhaal afkomstig van de officier van justitie.
De kantonrechter heeft dat verzet op 22 december 2003 ongegrond verklaard.
Betrokkene heeft op 30 december 2003 tegen die beschikking een beroepschrift ingediend. In zijn beroepschrift verzocht betrokkene het verschuldigde griffierecht op nihil te stellen.
De griffier van de rechtbank had het griffierecht voor het beroep overeenkomstig art. 2 lid 3 onder Pro e Wet tarieven in burgerlijke zaken vastgesteld op € 205,-. Tevens moest betrokkene zekerheid stellen voor € 180,51. Dat is aan betrokkene bij brief van 14 januari 2004 medegedeeld.
Betaling heeft niet plaatsgevonden. Wel heeft betrokkene aan de griffier van de rechtbank op 26 januari 2004 een uitkeringsspecifikatie doen toekomen.
De griffier van de rechtbank heeft de stukken vervolgens op 28 januari 2004 naar het hof verzonden onder mededeling dat de verschuldigde bedragen niet zijn betaald.
Het hof heeft vervolgens de vaststelling van de hoogte van het te betalen griffierecht en zekerheidstelling gecorrigeerd. Ten aanzien van het griffierecht heeft het hof eerst het verschuldigde bedrag op een lager en volgens het hof gebruikelijk bedrag (€ 87,- in plaats van € 205,-) vastgesteld en vervolgens op de voet van art. 18 Wet Pro tarieven in burgerlijke zaken (Wtbz) het griffierecht voor drievierde in debet gesteld, zodat betrokkene om ontvankelijk te zijn voorlopig maar € 21,75 diende te voldoen. De zekerheidstelling heeft het hof omlaag gebracht tot € 48,25. In overweging 3.14 stelt het hof dat het niet vrij is om de regeling van het griffierecht buiten toepassing te laten omdat de in art. 6 EVRM Pro gewaarborgde toegang tot de rechter door de verdragsstaten kan worden beperkt. Het hof vervolgt dan:
3.15. Naar het oordeel van het hof is het volgens de wet verschuldigde griffierecht in hoger beroep thans echter in zijn algemeenheid dermate hoog dat kan worden gesproken van een prohibitief tarief, hetgeen strijdig is met het recht op toegang tot een onafhankelijke rechter. Dat in een concreet geval het griffierecht in debet kan worden gesteld, doet hieraan niet af, met name niet, omdat de verplichting tot het betalen van griffierecht bestaat naast de verplichting tot zekerheidstelling als bedoeld in art. 26a, tweede lid, WAHV.
In overweging 3.22 spreidt het hof eenzelfde redenering ten toon ten aanzien van de zekerheidstelling:
3.22. Naar het oordeel van het hof is in dit geval voldoende aannemelijk gemaakt dat het gevraagde bedrag aan zekerheidstelling een zodanige belemmering oplevert, dat toepassing van het stelsel van zekerheidstelling zou neerkomen op een ontoelaatbare beperking van het in art. 6 EVRM Pro gegarandeerde recht op toegang tot een onafhankelijke rechterlijke instantie. Het hof vindt in de omstandigheden van het geval aanleiding om het totaal van het verschuldigde griffierecht en de te stellen zekerheid vast te stellen op een bedrag van € 70,-. Gelet op het onder 3.18. overwogene stelt het hof het bedrag van de te stellen zekerheid vast op € 48,25.
Op 22 april 2004 heeft het hof, na te hebben vastgesteld dat betrokkene het (verlaagde) bedrag aan zekerheidstelling en griffierecht had voldaan, de beschikking van de kantonrechter te 's-Hertogenbosch van 22 december 2003 bevestigd.
3. De tussenbeschikking van 10 maart 2004 doet de volgende vragen rijzen;
- is de toegang tot de rechter in de zin van art. 6 lid 1 EVRM Pro hier in het geding?
- is het hof bevoegd zekerheid en griffierecht nader vast te stellen zoals het hier heeft gedaan?
Achtereenvolgens zal ik beide vragen bespreken.
4.1. De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) kent aan de officier van justitie de bevoegdheid toe een dwangbevel uit te vaardigen (art. 26 lid Pro 1), maar ook de bevoegdheid om verhaal op loon of uitkering te nemen zonder dwangbevel (art. 27 lid Pro 1). Artikel 26 lid 3 WAHV Pro biedt betrokkene de mogelijkheid tegen dat dwangbevel of een kennisgeving van verhaal in verzet te komen bij de rechtbank, sector kanton. Tegen de beschikking in de verzetprocedure kan hoger beroep bij het Hof Leeuwarden worden ingesteld. Maar art. 26a WAHV bepaalt dat het beroep slechts ontvangen kan worden als zekerheid is gesteld en alle kosten zijn voldaan. Tot die kosten hoort ook een griffierecht. Artikel 36 lid 1 WAHV Pro houdt immers in dat geen rechten in de zin van de Wet tarieven in burgerlijke zaken verschuldigd zijn behoudens onder meer ingeval van een beroepschrift als bedoeld in artikel 26a WAHV. Voor de hoogte van het verschuldigde griffierecht moet de Wtbz worden geraadpleegd.
4.2. Het gaat hier om zo een verzetprocedure, in het kader van een verhaalsactie van het OM. Het derde lid van art. 26 WAHV Pro heeft de volgende inhoud:
Tegen de tenuitvoerlegging van het dwangbevel kan verzet worden gedaan, hetwelk niet gericht zal kunnen zijn tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie werd opgelegd. Verzet wordt gedaan bij een met redenen omkleed verzetschrift.
Het verzet zal zich dus moeten richten tegen de verhaalsactie. De gegrondheid van de administratieve sanctie komt naar de bedoeling van de wetgever niet in de verzetprocedure aan de orde. In de woorden van de Hoge Raad:
3.3. Art. 26, derde lid, WAHV voorziet in de mogelijkheid om tegen de tenuitvoerlegging van het dwangbevel verzet te doen bij het kantongerecht, welk verzet echter niet gericht zal kunnen zijn tegen de beschikking waarbij de administratieve sanctie werd opgelegd. Tegen laatstbedoelde beschikking hebben voor de betrokkene immers opengestaan het beroep bij de officier van justitie onderscheidenlijk bij het kantongerecht, bij de behandeling van welke beroepen door de betrokkene een beroep had kunnen worden gedaan op matiging van de sanctie wegens persoonlijke omstandigheden.
3.4. Zoals volgt uit het hiervoor onder 3.3 overwogene heeft de verzetprocedure slechts een beperkte strekking. De wetgever heeft weliswaar de mogelijkheid van beroep in cassatie(1) tegen de op gedaan verzet door de kantonrechter gegeven beschikking geopend, doch heeft de ontvankelijkheid van de betrokkene daarin afhankelijk gesteld van voorafgaande zekerheidstelling ten bedrage van het nog verschuldigde bedrag en van al de kosten. De wet voorziet niet in de mogelijkheid om daarvan in de inningsfase geheel of gedeeltelijk vrijstelling te verlenen, terwijl ook de wetsgeschiedenis daarvoor geen aanknopingspunt biedt. Voor zover de betrokkene in haar brief van 14 oktober 1993 aanvoert dat zij hierdoor verstoken is van de mogelijkheid de oplegging van de administratieve sanctie door de rechter te laten toetsen ziet zij eraan voorbij dat, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 3.3 is overwogen, daartoe voor haar in een eerder stadium de mogelijkheid heeft opengestaan. Dat zij van deze mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt kan daaraan niet afdoen.(2)
Of:
3.2. Ingevolg art. 26 derde Pro lid, WAHV zal het verzet als in dat artikellid bedoeld niet kunnen zijn gericht tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie werd opgelegd.
3.3. Door het verzet gegrond te verklaren op de grond dat de sanctie ten onrechte aan de betrokkene is opgelegd heeft de kantonrechter het hiervoren onder 3.2 overwogene miskend (...).(3)
4.2. In de verzetprocedure beslist de rechter dus niet over de gegrondheid van een 'criminal charge'. Dat onderwerp is afgesloten. Als niet-betaling van griffierecht de toegang tot een procedure waarin wél de 'criminal charge' ten principale aan de orde komt afsluit, ligt het anders. Als voorbeeld kan dienen EHRM NJ 1999, 110. De voorzitter van de belastingkamer van het hof had betrokkene niet-ontvankelijk verklaard in zijn hoger beroep tegen een navorderingsaanslag plus verhoging, omdat het griffierecht niet was voldaan. Het tegen die beslissing ingestelde verzet is ongegrond verklaard. De Hoge Raad oordeelde dat niet gezegd kan worden dat de hoogte van het te betalen griffierecht de toegang tot de rechter wezenlijk belemmert.(4) Het EHRM tikte Nederland op de vingers maar op een ander punt. Het EHRM stelde vast dat de HR de beslissing van het hof kón vernietigen en de beslissing ten gronde aan zich kon houden of aan een hof overlaten. Het EHRM vervolgt dan:
"The effect of the decision of the Supreme Court was to ratify the imposition of the fiscal penalty on the applicant. It was thus decisive for the determination of the "criminal charge" leading to the imposition on him of the penalty."(5)
Omdat betrokkene geen gelegenheid had gekregen om op de conclusie van de AG te reageren was art. 6 lid 1 EVRM Pro geschonden. Maar in WAHV-zaken vormt de verzetsprocedure niet de poort tot een beoordeling van een 'criminal charge'. Die fase is achter de rug. De sanctie staat vast, het gaat enkel nog om de wijze van verhaal.
4.3. Maar dat er in de verzetsprocedure in WAHV-zaken geen sprake meer is van de 'determination of a criminal charge' betekent nog niet dat er evenmin 'civil rights and obligations' in het geding kunnen zijn. Ik doel hier niet op de verhouding tussen de burger en de uitkeringsinstantie, de bank of de werkgever onder wie verhaal wordt genomen. Die verhouding is niet in geschil. Maar de vraag is nog wel of de verplichting tot het betalen van griffierecht onder de 'civil obligations' valt. Als dat het geval is moet de burger zijn geschil aan een rechter kunnen voorleggen. Behoort het griffierecht "exclusively to the realm of public law" dan wordt het evenmin beheerst door art. 6 lid 1 EVRM Pro voorzover dat de "civil rights and obligations" betreft.(6)
4.4. In zijn uitspraak in de zaak van Schouten en Meldrum ging het EHRM na in hoeverre de verplichting van een werkgever om sociale premies voor zijn werknemers te betalen aansloot bij de publieke dan wel de private sfeer. Op grond van uitgebreide vergelijkingen besloot het Hof dat het hier om 'civil obligations' ging. Volgens het Hof woog de gelijkenis met de gewone verzekeringsovereenkomst het zwaarst.
In de zaak Ferrazzini boog het EHRM zich over de vraag of een geschil over een vermogensaanwasbelasting, zegelrechten, registratierechten en overdrachtsbelasting onder het bereik van artikel 6 lid 1 EVRM Pro viel. Het EHRM herhaalde dat het begrip "civil rights and obligations" niet kan worden ingevuld enkel aan de hand van de nationale wetgeving. De betekenis die aan dit begrip toekomt moet autonoom worden bepaald binnen het kader van artikel 6 lid 1 EVRM Pro.(7) Dat het om geld gaat is niet doorslaggevend. Anderzijds is evenmin beslissend dat de overheid als overheid partij is in het geschil. Delen van het publiekrecht, zoals het recht der sociale verzekeringen, zijn door het EHRM immers wel beschouwd als bron van 'civil rights and obligations'. Vervolgens besliste het Hof dat in de sfeer der belastingen de publiekrechtelijke kenmerken toch het zwaarst wogen:
"The Court considers that tax matters still form part of the hard core of public-authority prerogatives, with the public nature of the relationship between the taxpayer and the community remaining predominant."(8)
4.5. Het komt mij voor dat hetzelfde geldt voor de verplichting om griffierecht te betalen. Die verplichting hangt samen met een typische taak van de overheid; de verzorging van rechtspraak en is wel erg verwant aan de verplichting in de zaak Ferrazini om zegelrechten en registratierechten te betalen. Het griffierecht is dus een publiekrechtelijk verschijnsel.
Met de heffing van griffierecht voor verzet volgens art. 27 WAHV Pro is dus art. 6 lid 1 EVRM Pro niet in het geding. Dat betekent weer dat het recht op toegang tot de rechter in een verzetprocedure van artikel 27 WAHV Pro, anders dan het hof meent, niet op art. 6 lid 1 EVRM Pro kan worden gebaseerd.
4.6. Wat betreft de verlaging door het hof van de zekerheidstelling merk ik het volgende op. In HR 31 januari 1995, NJ 1995, 598 heeft de Hoge Raad zich gebogen over de verenigbaarheid van de verplichting om zekerheid te stellen als voorwaarde voor ontvankelijkheid van hoger beroep (artikel 11 WAHV Pro) met het in artikel 6 lid 1 EVRM Pro gegarandeerde recht op toegang tot de rechter. De Hoge Raad oordeelde dat een geringe draagkracht van appellant ertoe dient te leiden dat de kantonrechter het bepaalde in artikel 11 lid 1 WAHV Pro buiten toepassing laat. In zijn arrest van 28 juni 1994, NJ 1994, 657 had de Hoge Raad al aangegeven dat een onverkorte handhaving van de regeling van de zekerheidstelling zou kunnen leiden tot een conflict met artikel 6 lid 1 EVRM Pro. De Hoge Raad oordeelde evenwel dat in die zaak van zo een conflict geen sprake was omdat een zekerheidstelling van fl. 150,00 niet onoverkomelijk is. In deze zaken keerde de Hoge Raad zich tegen de mening van de wetgever dat de zekerheidstelling geen belemmering kon opleveren voor de toegang tot de rechter omdat de zekerheidstelling niet meer kon zijn dan het bedrag van de opgelegde sanctie. Omdat de sancties in het verkeersrecht relatief laag waren meende de wetgever dat een verlaging van de zekerheidstelling alleen aan de orde was als ook de sanctie verlaagd was.(9) Het betrof echter zaken waarin de toegang tot de rechter die over de sanctie oordeelde in het geding was. Dan hangt inderdaad de schaduw van artikel 6 lid 1 EVRM Pro boven de ontvankelijkheidsbeslissing. In de onderhavige zaak was dat station echter al lang gepasseerd. Een beroep op artikel 6 EVRM Pro om ook de zekerheidstelling te verminderen gaat dus niet op. Ook in dit opzicht is de motivering van de beslissing van het hof mijns inziens onjuist.(10)
5.1. Hoewel art. 6 EVRM Pro niet van toepassing is zou men nog kunnen verdedigen dat een wetgever die de toegang tot de rechter opent die rechter inderdaad toegankelijk moet maken voor de rechtzoekende en geen financiële belemmeringen mag opwerpen die die toegang illusoir zullen maken. Als dat zo zou zijn rijst de vraag of er een grondslag bestaat voor een bevoegdheid van het hof om in te grijpen als het meent dat de hoogte van griffierecht of zekerheid een te zware last op de schouders van de veroordeelde legt. Daarmee is de tweede vraag aan de orde.
Het hof heeft in zijn beslissing zelf onder 3.18 gewezen op art. 18 lid 1 Wet Pro tarieven in burgerlijke zaken, dat als volgt luidt:
"Indien geen toevoeging overeenkomstig de Wet op de rechtsbijstand is verleend, stelt de griffier het vast recht verschuldigd door de betrokkene wiens inkomen blijkens de door deze over te leggen verklaring of de bescheiden als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van die wet niet meer bedraagt dan in artikel 35, derde lid onderdelen a tot en met f, onderscheidenlijk g tot en met l, van die wet is bedoeld, voor het drievierde deel, onderscheidenlijk voor de helft in debet."
Het vast recht wordt hetzij contant hetzij uit voorschot betaald (art. 16 Wtbz Pro). De griffier zal bij uit de in het eerste lid van art. 18 Wtbz Pro genoemde stukken blijkend onvermogen het griffierecht verlagen en een deel ervan in debet stellen. Artikel 18a Wtbz houdt in dat de griffier het griffierecht ook nog in debet kan stellen - kort gezegd - als het onvermogen eerst later blijkt. Artikel 25 lid 1 Wtbz Pro biedt de mogelijkheid verzet aan te tekenen onder meer tegen de beslissing van de griffier ingevolge art. 18a Wtbz genomen. Het verzet wordt behandeld bij het gerecht ter griffie waarvan is betaald. Het tweede lid sluit een hogere voorziening tegen de beslissing van het gerecht uit.
Artikel 26a lid 3 WAHV wijst de griffier van de rechtbank aan als degene die belast is met de inning van het griffierecht. Het griffierecht is verschuldigd op het moment dat het verzetschrift wordt ingediend. De hoogte van het verschuldigde griffierecht vloeit rechtstreeks voort uit de wet. De griffier kan slechts - en dan nog slechts voor een deel - in debet stellen. De veroordeelde die in verzet wil komen tegen een verhaalsactie van het OM en meent dat het wettelijk vastgestelde griffierecht een onoverkomelijke hindernis is zal de weg moeten volgen die de wetgever in de Wet tarieven in burgerlijke zaken heeft uitgezet. Hij zal zich dus ingevolge artikel 18 Wtbz Pro tot de griffier moeten wenden met de in het eerste lid van die bepaling aangewezen bescheiden die getuigen van zijn financiële situatie. De griffier zal dan het vast recht gedeeltelijk in debet stellen. Als op dat moment de bescheiden ontbreken ten gevolge van omstandigheden die redelijkerwijs niet aan de veroordeelde zijn toe te rekenen kan de betrokkene zich later alsnog tot de griffier wenden, wanneer die stukken wél ter beschikking zijn gekomen, met het verzoek het griffierecht gedeeltelijk in debet te stellen (artikel 18a Wtbz). Tegen de beslissing van de griffier op dat verzoek kan dan nog in een verzetprocedure bij de rechter worden opgekomen. In het kader van de WAHV zal moeten worden aangenomen dat de rechtbank op het verzet beslist.
5.2. Gelet op dit samenstel van bepalingen en de uitdrukkelijke toewijzing van de bevoegdheid aan de griffier respectievelijk aan de rechtbank om te beslissen over de hoogte van het te betalen vast recht is het hof naar mijn oordeel buiten de grenzen van zijn bevoegdheid getreden. Niet het hof, maar de griffier van de rechtbank en de rechtbank zelve - als tegen de beslissing van de griffier verzet wordt ingesteld - zijn wettelijk bevoegd het vast recht in debet te stellen. Het hof had zijn beslissing in beroep moeten aanhouden nadat het kennis had genomen van de toezending door betrokkene aan de griffier van een uitkeringsspecificatie, om de griffier de gelegenheid te geven te reageren op deze stap van betrokkene, die moeilijk anders kan worden verstaan dan als een verzoek om op de voet van artikel 18a Wtbz het vast recht alsnog in debet te stellen. Het hof had vervolgens de beslissing van de griffier respectievelijk van de rechtbank in een verzetprocedure moeten afwachten en had daarna dienen te beoordelen of het beroep in de verzetprocedure tegen de mededeling van verhaal ontvankelijk was. Als zou blijken dat betrokkene het in de procedure bij griffier en rechtbank vastgestelde vast recht niet zou hebben voldaan had het hof niet anders kunnen doen dan betrokkene niet ontvankelijk verklaren in zijn beroep.
6. Op grond van vorenstaande moge ik vorderen dat Uw Raad
1. de bestreden beschikking in het belang der wet zal vernietigen,
2. op de voet van art. 456 lid 3 Sv Pro de rechtspunten zal beslissen,
3. zal verstaan dat de door Uw Raad te geven beslissing geen nadeel zal toebrengen aan daaruit door de genoemde betrokkene verkregen rechten.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
1 Bij Wet van 28 oktober 1999, Stb. 469, inwerkingtreding 1 januari 2000, is het cassatieberoep vervangen door beroep op het Gerechtshof Leeuwarden.
2 HR VR 1995, 19.
3 HR VR 1995, 35. De HR laat wel een uitzondering toe wanneer zonder meer als vaststaand moet worden aangenomen dat als gevolg van een fout van een overheidslichaam als de RDW de sanctie ten onrechte aan betrokkene is opgelegd (HR VR 1995, 196).
4 HR BNB 1992, 277 met uitgebreide conclusie van mr Verburg.
5 EHRM NJ 1999, 110, § 39.
6 EHRM 9 december 1994, Series A no. 304 (Schouten en Meldrum) § 50.
7 EHRM NJ 2004, 435, § 24.
8 EHRM NJ 2004, 435, § 29.
9 Kamerstukken II 1987-1988, 20 329, nr. 3, p. 15.
10 Zie nogmaals HR VR 1995, 19.