Conclusie
Nr. 00233/06
Mr. Knigge
Zitting: 7 november 2006
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. De verdachte is door het Gerechtshof te 's-Gravenhage vrijgesproken van het haar in de inleidende dagvaarding tenlastegelegde.
2. De Advocaat-Generaal bij het Hof heeft cassatie ingesteld en een schriftuur ingezonden, houdende één middel van cassatie. De raadsman van de verdachte, mr. E. Th. Hummels, advocaat te Zeist, heeft een schriftuur van tegenspraak ingezonden.
3. Het middel komt op tegen de door het Hof gegeven vrijspraak en klaagt er - zo begrijp ik - primair over dat het Hof, door een onjuiste uitleg te geven aan de in de tenlastelegging gebezigde, aan art. 76 lid 1 APV Pro 's Gravenhage ontleende zinsnede "op enigerlei wijze de orde heeft verstoord", de grondslag van de tenlastelegging heeft verlaten en klaagt er subsidiair over dat het Hof zijn oordeel dat uit de door het Hof als vaststaand aangenomen omstandigheden niet valt af te leiden dat de verdachte met haar handelen de openbare orde heeft verstoord, ontoereikend heeft gemotiveerd.
4. Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:
"dat zij te 's-Gravenhage op of omstreeks 21 maart 2003, op of aan de openbare weg, het Lange Voorhout, op enigerlei wijze de orde heeft verstoord en/of (een) perso(o)n(en) heeft lastig gevallen en/of heeft gevochten, immers is hij, verdachte, over een afzetting ((drang)hek) geklommen en/of (vervolgens) is hij op de grond gaan liggen en/of (vervolgens) heeft hij zich besmeurd met een (rode) vloeistof en/of (vervolgens) heeft hij geschreeuwd;
Art. 76 lid 1 Algemene Pro Politieverordening voor 's-Gravenhage 1982".
5. Het Hof heeft de vrijspraak als volgt gemotiveerd:
"Naar 's hofs oordeel is het volgende naar aanleiding van het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep komen vast te staan. De verdachte is met een paar anderen bij wijze van politiek protest op 21 maart 2003 's ochtends om een uur of negen over bij de Amerikaanse ambassade aan het Lange Voorhout te 's Gravenhage geplaatste "stage-dranghekken" geklommen. Zij zijn vervolgens vlakbij de zich in de binnenste afzetting met bouwhekken bevindende toegangspoort tot het ambassadeterrein op de grond gaan liggen en hebben zich met een rode (op bloed gelijkende) vloeistof besmeurd. De mobiele eenheid die bij die ambassade surveilleert, heeft de verdachte en de anderen direct verwijderd, waarna de verdachte is aangehouden. Die aanhouding ging met wat commotie en geschreeuw gepaard en er werden foto's gemaakt door de (tevoren door de demonstranten ingelichte) pers.
Uit de hiervoor weergegeven gang van zaken is naar 's hofs oordeel niet af te leiden dat de verdachte met haar handelen de openbare orde heeft verstoord. Voor zover er al sprake is geweest van enige commotie of "enige opschudding onder het publiek" (zoals gerelateerd in PV-nr. PL1511/2003/17374-2, p. 13, overigens niet nader onderbouwd) veroorzaakt door dat handelen, dan kan dit niet worden aangemerkt als het veroorzaken van wanordelijkheden. Het tenlastegelegde is derhalve niet wettig en overtuigend bewezen, zodat de verdachte daarvan zal worden vrijgesproken."
6. Artikel 76 lid 1 van Pro de APV 's-Gravenhage 1982, geplaatst in Hoofdstuk II (Openbare Orde), Afdeling IV (Andere maatregelen betreffende de openbare orde), Paragraaf 1 (Maatregelen tegen overlast), luidt als volgt:
"Artikel 76
Verstoring van de openbare orde
1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 424, 426 bis van het Wetboek van Strafrecht is het verboden, op of aan de openbare weg of in een voor het publiek toegankelijk bouwwerk op enigerlei wijze de orde te verstoren, personen lastig te vallen of te vechten."
7. Gelet op de plaatsing in Afdeling IV van Hoofdstuk II en op het aan het artikel gehechte etiket ("Verstoring van de openbare orde") is de "orde" waarvan in dit artikellid wordt gesproken, de openbare orde. In het Wetboek van Strafrecht is dat een betrekkelijk ruim en weinig vast omlijnd begrip. De MvT op Boek II, Titel V (Misdrijven tegen de openbare orde) stelt: "De misdrijven die regtstreeks noch tegen de veiligheid van den staat, noch tegen de handelingen zijner organen, noch tegen lijf of goed van eenig bepaald persoon gerigt zijn, maar gevaar opleveren voor het maatschappelijk leven en de natuurlijke orde der maatschappij verstoren, zijn in dezen Titel vereenigd."(1) De betrekkelijke onbepaaldheid van het begrip 'openbare orde' in het opschrift van Titel V (en in dat van Boek III, Titel II) vormt geen probleem, omdat het de afzonderlijke delictsomschrijvingen zijn op grond waarvan moet worden uitgemaakt welke gedragingen strafbaar zijn omdat zij gevaar opleveren voor het maatschappelijk leven en de natuurlijke orde der maatschappij verstoren. Het begrip fungeert als verzamelbegrip, als vlag die een brede en uiteenlopende lading moet dekken. Dat is anders in de onderhavige APV-bepaling, waarin de (verstoring van de) openbare orde als kernbestanddeel fungeert. De omvang van de strafbaarstelling wordt derhalve in hoge mate bepaald door de uitleg die aan dat begrip wordt gegeven. En dan kan het, vanwege het lex certa-beginsel, wél problematisch zijn als het begrip weinig vast is omlijnd.
8. Het kan mijns inziens niet zo zijn dat alle gedrag dat, als het door de wetgever in formele zin zou zijn strafbaar gesteld, een plaats zou kunnen krijgen in Titel V van Boek II en Titel II van Boek III, door art. 76 lid 1 APV Pro 's Gravenhage wordt verboden, mits het maar op of aan de openbare weg plaats vindt (of in een voor het publiek toegankelijk bouwwerk). Aan de andere kant maakt de ruime betekenis die het begrip openbare orde in het Wetboek van Strafrecht heeft, duidelijk dat het "op enigerlei wijze verstoren van de orde" niet op voorhand moet worden geacht beperkt te zijn tot het veroorzaken van relletjes, opstootjes en ongeregeldheden.
9. Een doorgaans met instemming geciteerde omschrijving van het begrip openbare orde zoals dat voorkomt in APV-bepalingen als de onderhavige, gaf A-G s'Jacob in zijn conclusie die voorafging aan HR 29 november 1966, NJ 1967, 58 m.nt. v.E. Deze omschrijving luidt: "De openbare orde (...) is de normale gang van het maatschappelijk leven op een bepaalde plaats en onder de gegeven omstandigheden. Wanneer iemand zich zodanig gedraagt of anderen tot zodanig gedrag brengt, dat de gang van het maatschappelijk leven op een bepaalde plaats naar de omstandigheden abnormaal wordt, dan verstoort hij de openbare orde, ongeacht of de andere ter plaatse aanwezige personen in enig opzicht zijn tegenstanders dan wel zijn medestanders zijn." In deze definitie is de openbare orde een plaatsgebonden fenomeen: het gaat om de gang van het maatschappelijk leven zoals die op een bepaalde plaats, onder de omstandigheden van het moment, als normaal heeft te gelden. Dat impliceert mijns inziens dat het moet gaan om een ter plaatse heersende ordening van het maatschappelijk leven die objectief (voor het publiek) kenbaar is.
10. Het voorgaande maakt duidelijk dat het vereiste in de onderhavige APV-bepaling dat de verstoring van de orde moet plaats hebben "op of aan de openbare weg of in een voor het publiek toegankelijk bouwwerk", niet een min of meer toevallige beperking naar plaats is, maar juist preciseert wat de "orde" is die niet verstoord mag worden. Het gaat om de ter plaatse geldende ordening van de gang van het maatschappelijke leven. Voor de verstoring van die orde is niet nodig dat er publiek aanwezig is, laat staan dat die verstoring tot commotie onder het publiek leidt. Voor een verstoring van de openbare orde is, zo stelde (toen nog) A-G Fokkens in zijn conclusie bij HR 26 februari 1991, NJ 1991, 512, niet vereist dat sprake is van "openlijkheid". Ook "een sitdown aktie op een verkeersweg" heeft derhalve een verstorend effect, "ook al zou op dat moment geen verkeer aanwezig zijn". Een verkeersweg is nu eenmaal niet bestemd als zitplaats. Wie daarop toch gaat zitten, verstoort daarmee de objectief bestaande orde die ter plaatse voor de openbare ruimte is geschapen, hoe rustig en beschaafd de sitdown-actie verder ook moge worden uitgevoerd.
11. Het voorgaande kleurt ook de overlast die de onderhavige APV-bepaling als "maatregel tegen overlast" bedoelt tegen te gaan. Die overlast is gekoppeld aan de ordening die ter plaatse in het maatschappelijk leven is aangebracht, aan de objectieve bestemming die de openbare ruimte op een bepaald moment heeft. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Als op het Lange Voorhout een manifestatie wordt georganiseerd om de Koningin (of wat misschien minder denkbaar is: de plaatselijke voetbalclub die net kampioen is geworden) toe te juichen, dan vormt de geluidsoverlast die dat gejuich voor de omwonenden oplevert, geen verstoring van de openbare orde. Zou daarentegen sprake zijn van een plechtigheid waarbij de gevallenen uit de tweede wereldoorlog worden herdacht, dan vormt het maken van lawaai wél een verstoring van de openbare orde.
12. Bij deze uitleg van de verbodsbepaling kan het artikel geen basis bieden voor de vervolging en veroordeling van gedrag enkel omdat het publiek daaraan aanstoot neemt of omdat het de autoriteiten onwelgevallig is. De normale gang van het maatschappelijk leven in de openbare ruimte vereist veeleer dat daarin plaats is voor een zekere pluriformiteit. Er moet met andere woorden als regel juist ruimte zijn om zich als burger in kleding en gedrag, in woord en gebaar van de grijze massa te onderscheiden. Het in het openbaar uiten van onwelkome meningen kan daarom, mede gezien in het licht van art. 7 Grondwet Pro en art. 10 EVRM Pro, niet snel als een verstoring van de orde worden aangemerkt. In het genoemde arrest (NJ 1967, 58) was bewezenverklaard dat de verdachte, toen de kroonprinses met haar echtgenoot in een rondvaartboot voorbij voer, voor het oog van alle toeschouwers een grote witte lap uit het raam had gehangen met daarop de in kapitale letters aangebrachte tekst: "Republiek". Volgens de Hoge Raad kon niet bewezen worden dat de openbare orde door het uithangen van de lap was verstoord.(2)
13. Terug naar het oordeel van het Hof in deze zaak. Ik begrijp de onder 5. weergegeven overwegingen van het Hof aldus, dat het voor de vraag of de verdachte de orde op enigerlei wijze heeft verstoord, beslissend heeft geacht of de verdachte door haar gedrag wanordelijkheden heeft veroorzaakt. Het komt mij voor dat het Hof daarmee inderdaad een te beperkte uitleg aan art. 76 lid 1 APV Pro-'s Gravenhage heeft gegeven en aldus de grondslag van de tenlastelegging heeft verlaten. Het verstoren van de openbare orde omvat, zoals uit het voorgaande moge blijken, méér dan het veroorzaken van wanordelijkheden alleen.
14. Een bijkomend argument voor het standpunt dat het in genoemd artikellid niet alleen, en misschien wel niet in de eerste plaats, om het veroorzaken van wanordelijkheden gaat, kan ontleend worden aan art. 9 lid 1 van Pro dezelfde APV. Dit artikellid verbiedt onder meer "op de weg (...) door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden." Als art. 76 lid 1 APV Pro 's Gravenhage zich zou beperken tot het veroorzaken van wanordelijkheden, zou het naast art. 9 lid 1 van Pro die APV goeddeels overbodig zijn. Dat pleit ervoor de meerwaarde van het artikellid te zoeken in de strafbaarstelling van andersoortige inbreuken op de openbare orde.
15. De overwegingen van het Hof geven zoals gezegd naar mijn mening reden om van grondslagverlating te spreken. In elk geval meen ik dat de motivering van de vrijspraak onbegrijpelijk is in het licht van de uitleg die aan de bedoelde APV-bepaling dient te worden gegeven. Onbegrijpelijk vind ik daarbij niet direct dat het Hof de wijze waarop de verdachte haar mening kenbaar maakte (met rood "bloed" besmeurd op de grond liggen), niet als een verstoring van de orde heeft aangemerkt. De ruimte die er -ook in de buurt van de Amerikaanse ambassade - moet zijn om meningen en politieke protesten te uiten, kan immers juist als een onderdeel van de te handhaven openbare orde worden gezien.(3) Onbegrijpelijk vind ik zonder nadere motivering wél, dat het Hof het klimmen over de bij de Amerikaanse ambassade geplaatste stage-dranghekken niet als een verstoring van de orde ter plaatse heeft aangemerkt. Die hekken zijn daar - zoals denk ik wel bekend mag worden verondersteld - niet voor niets geplaatst, maar om redenen van beveiliging. Daarmee geven die hekken onmiskenbaar de negatieve bestemming van de openbare ruimte ter plaatse aan: die ruimte is niet voor het publiek bestemd. Wie over die hekken klimt, verstoort derhalve de orde die daar heerst.
16. Het middel slaagt.
17. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot zodanige op art. 440 Sv Pro gebaseerde beslissing als de Hoge Raad gepast moge voorkomen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Smidt II, p. 66. Zie over het hier gehanteerde begrip openbare orde nader NLR, aant. 1 en 2 op Titel V (NLR, Boek II, Titel V, aant. 1, suppl. 107 (januari 2000).
2 Niet duidelijk is hoe de Hoge Raad zou hebben geoordeeld als tenlastegelegd en bewezenverklaard was dat, zoals uit de bewijsmiddelen bleek, het uithangen van de lap gepaard ging met het (door medestanders) uitroepen van de bijpassende leuze: "Leve de republiek".
3 Het komt mogelijk anders te liggen als de onderhavige ludieke actie moet worden aangemerkt als een openbare manifestatie waarvoor voorafgaande kennisgeving is vereist. Artikel 10 van Pro de APV 's Gravenhage bepaalt in dit verband dat de organisator van een op een openbare plaats te houden manifestatie, als bedoeld in artikel 4 Wet Pro openbare manifestaties vóór de openbare aankondiging van deze vergadering of betoging en tenminste 4 x 24 uur voordat deze zal worden gehouden, de burgemeester hiervan schriftelijk kennis moet geven. Vgl. in dit verband HR 17 oktober 2006, LJN AU6741.