Conclusie
Rolnr. 10/00478
mr. J. Spier
Zitting 15 april 2011
Conclusie inzake
Chip(s)hol III B.V.
(hierna: Chipshol)
tegen
de Staat der Nederlanden
(hierna: de Staat)
1. Feiten(1)
1.1 Chipshol is een "gebiedsontwikkelaar" in de Schipholregio. Zij heeft in 1990 een terrein van 38,5 ha aangekocht - het zogenaamde Groenenbergterrein - gelegen naast en in het verlengde van het zuidoostelijke einde van de "Aalsmeerbaan". Ten tijde van de aankoop had dit terrein een agrarische bestemming. Deze bestemming kon op grond van de bestemmingsplanvoorschriften door B en W van Haarlemmermeer (verder: de Gemeente) worden gewijzigd in bedrijfsdoeleinden.
1.2 In het vergaderjaar 1994-1995 van de Tweede Kamer heeft de regering de Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving (verder: de PKB-Schiphol) vastgesteld. In deze PKB is onder meer het "rijksbeleid" met betrekking tot de externe veiligheid rond Schiphol geformuleerd. Dit houdt in dat aan de uiteinden van de banen externe-veiligheidszones werden ingesteld. In de PKB-Schiphol is onder meer vermeld dat in die zones een bouwverbod geldt en dat vestiging van nieuwe bedrijven niet is toegestaan. Voorts is vermeld dat het externe-veiligheidsbeleid zal worden geïmplementeerd via het instrumentarium van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zo nodig via het geven van aanwijzingen.
1.3.1 Op 23 oktober 1996 hebben de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder: onderscheidenlijk de Minister van V en W en de Minister van VROM; tezamen de Ministers) met toepassing van art. 24 en Pro 27 Luchtvaartwet de aanwijzing van het luchtvaartterrein van Schiphol gewijzigd (verder: het A-besluit) en tevens in samenhang daarmee een aanwijzing op grond van art. 26 Luchtvaartwet Pro en art. 37 WRO Pro gegeven.
1.3.2 Tegen beide besluiten heeft Chipshol bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling dan wel de bestuursrechter) heeft op 28 juli 1998 de beroepen tegen de beslissingen op bezwaar inzake het A-besluit gegrond verklaard (onder meer omdat ten onrechte niet alsnog in het A-besluit voorschriften op het gebied van de externe veiligheid waren opgenomen) en die beslissingen vernietigd. De beslissingen op bezwaar inzake de aanwijzing op grond van art. 26 Luchtvaartwet Pro en art. 37 WRO Pro zijn deels gegrond en deels ongegrond verklaard; die beslissingen zijn gedeeltelijk - op een punt dat voor deze zaak niet van belang is - vernietigd.
1.4 Medio februari 1997 hebben de Ministers bekend gemaakt dat de externe-veiligheidszones en -contouren rond Schiphol, bedoeld in de PKB-Schiphol, definitief waren vastgesteld. Daarbij kwam een gedeelte van het Groenenbergterrein binnen de externe-veiligheidszones te liggen. In een in verband daarmee op 13 februari 1997 aan (onder meer) de Gemeente verzonden brief hebben zij verzocht het externe-veiligheidsbeleid op te nemen in de bestemmingsplannen. In het kader van de heroverweging van het A-besluit (die plaats vond ingevolge de onder 1.3.2 bedoelde uitspraak van de Afdeling) zijn bij beslissing op bezwaar van 15 juni 1999 deze externe-veiligheidszones in het A-besluit opgenomen. Tegen deze beslissing heeft Chipshol beroep ingesteld.
1.5 Op 21 april 1998 heeft de Minister van VROM op grond van art. 6 WRO Pro een aanwijzing gegeven aan Provinciale Staten van Noord-Holland (verder: de Provincie) om het voor Schiphol en omgeving geldende streekplan (onder meer) zodanig te herzien dat de in de brief van 13 februari 1997 geconcretiseerde externe-veiligheidszones daarin worden vastgelegd (verder: de RO-aanwijzing). Gedeputeerde Staten van de Provincie en Chipshol hebben tegen de RO-aanwijzing bezwaar gemaakt. De Minister van VROM heeft deze bezwaren bij besluit van 22 december 1999 ongegrond verklaard. Gedeputeerde Staten en Chipshol hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
1.6 In 1999 heeft de eerste vijfjaarlijkse evaluatie plaatsgevonden van het berekeningsmodel waarop de vigerende externe-veiligheidszones waren gebaseerd. Uit die evaluatie is naar voren gekomen dat de berekende risico's ten gevolge van het luchtverkeer geringer waren dan bij het opstellen van de PKB-Schiphol was aangenomen.
1.7.1 Op verzoek van Chipshol hebben B en W van de Gemeente op 13 maart 2000 een ontwerp-wijzigingsbesluit als bedoeld in art. 11 WRO Pro ter inzage gelegd tot wijziging van de bestemming van het Groenenbergterrein in de bestemming bedrijfsdoeleinden. Bij brief van 5 april 2000 heeft de inspecteur van de Ruimtelijke Ordening West (verder: de inspecteur) hierop als volgt gereageerd.
"Met betrekking tot de status van de parallelle Kaagbaan en de veiligheidszone merkt u op dat hiermee geen rekening kan worden gehouden, omdat er voor deze onderwerpen bestuurlijke/juridische besluitvorming ontbreekt.
Uit het door u opgestuurde bestemmingsplan en kaartmateriaal wordt mij niet duidelijk of het plangebied waarop bovengenoemde wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in de veiligheidszone ligt. Indien het plangebied waarop bovengenoemde wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft daadwerkelijk in de veiligheidszone ligt, dient mijns inziens wel degelijk rekening te worden gehouden met het veiligheidsbeleid.
(...)
Het is evident dat indien het bedoelde gebied betreffende de wijzigingsbevoegdheid binnen de veiligheidszone in enge zin, dan wel in de veiligheidszone in ruime zin ligt, de vestiging van nieuwe bedrijven niet is toegestaan.
Ik verzoek u hiermee rekening te houden met de verdere planvorming."
1.7.2 Op 4 juli 2000 hebben B en W het wijzigingsbesluit vastgesteld. Daarbij hebben zij de wijziging beperkt tot het gedeelte van het Groenenbergterrein dat niet binnen de externe-veiligheidszones was gelegen.
1.8 Bij uitspraak van 8 augustus 2000 heeft de Afdeling geoordeeld dat ten tijde van de hernieuwde beslissing op de bezwaren met betrekking tot het A-besluit vast stond dat de eerdere risicoberekeningen verouderd waren, dat de externe-veiligheidsrisico's vanwege Schiphol kleiner waren dan bij die eerdere berekeningen verondersteld en dat de Minister van V en W de bestreden beslissing op bezwaar niet met de nodige zorgvuldigheid heeft voorbereid door de op basis van deze verouderde berekeningen gestileerde zones niettemin onverkort over te nemen in het A-besluit. Op die grond heeft de Afdeling het beroep van Chipshol tegen het A-besluit in zoverre gegrond verklaard en de beslissing op dat bezwaar in zoverre vernietigd.
1.9 Bij uitspraak van 5 december 2001 heeft de Afdeling overwogen dat ten tijde van de beslissing over de bezwaren met betrekking tot de RO-aanwijzing bekend was dat de eerdere risicoberekeningen, op basis waarvan de externe-veiligheidszones in de PKB-Schiphol zijn gestileerd, verouderd waren en dat de externe-veiligheidsrisico's vanwege Schiphol kleiner waren dan bij die eerdere berekeningen verondersteld, maar dat, door in de Aanwijzing te bepalen dat de uitzondering voor de Schipholzone op het veiligheidsbeleid ongedaan dient te worden gemaakt, onverkort wordt vastgehouden aan de op basis van de verouderde berekeningen gestileerde veiligheidszones uit de PKB die in het streekplan zijn overgenomen. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat uit actuele berekeningen zou kunnen blijken dat deze veiligheidszones dusdanig wijzigen dat (een deel van) de Schipholzone thans niet meer samenvalt met deze zones met als gevolg dat het handhaven van het veiligheidsbeleid niet langer kan worden gebaseerd op deze PKB-Schiphol. De Afdeling heeft geoordeeld dat de Minister van VROM het bestreden besluit op bezwaar niet met de nodige zorgvuldigheid heeft voorbereid. Zij heeft het beroep van Chipshol gedeeltelijk gegrond verklaard en de beslissing op bewaar met betrekking tot de aanwijzing in zoverre vernietigd.
2. Procesverloop
2.1 Chipshol heeft de Staat op 22 mei 2006 gedagvaard voor de Rechtbank 's-Gravenhage. Zij heeft gevorderd voor recht te verklaren dat door de Staat bij de uitvoering van "haar"(2) externe-veiligheidsbeleid rondom Schiphol, althans door zijn besluit van 22 december 1999 (met betrekking tot de RO-aanwijzing aan de Provincie) onrechtmatig is gehandeld jegens Chipshol, alsmede de Staat te veroordelen tot betaling aan Chipshol van schadevergoeding, op te maken bij staat.
2.2.1 In haar vonnis van 19 december 2007 heeft de Rechtbank de vorderingen afgewezen op de volgende gronden.
2.2.2 De vordering van Chipshol is gestoeld op de gestelde onrechtmatigheid jegens haar van de uitvoering door de Staat van zijn externe veiligheidsbeleid in zijn algemeenheid en - als specificatie van de uitvoering van dat beleid - het aanwijzingsbesluit (ik begrijp dat van 22 december 1999 aan de Provincie, A-G) in het bijzonder (rov. 4.1).
2.2.3 Het externe veiligheidsbeleid is in de eerste plaats neergelegd in de PKB-Schiphol (rov. 4.2). Chipshol heeft in de inleidende dagvaarding erkend dat dit beleid op zichzelf niet als onrechtmatig was aan te merken. Het ging er haar om dat op het moment dat duidelijk was dat de berekende risico's ten gevolge van het luchtverkeer rond Schiphol veel geringer waren dan bij de vaststelling in 1997 van de veiligheidszones was verondersteld toch werd vastgehouden aan dat beleid. Dat de risico's geringer waren werd duidelijk toen de uitkomsten bekend werden van de actuele berekeningen, bedoeld in rov. 2.7.6 van de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2001.(3) Chipshol heeft in dit verband onder meer op de brief van de inspecteur van 5 april 2000 gewezen, waarin toch aan de op basis van oudere berekeningen gestileerde veiligheidszones werd vastgehouden.
2.2.4 De Rechtbank is met de Staat van oordeel dat het vereiste causaal verband tussen de brief van de inspecteur en de door Chipshol gestelde schade ontbreekt (rov. 4.3). De inspecteur heeft weliswaar uit hoofde van zijn wettelijke taak een zienswijze gegeven naar aanleiding van het ontwerp-wijzigingsplan, zoals dat overigens aan iedere belanghebbende vrijstaat, omtrent de incorporatie van het externe veiligheidsbeleid in het gemeentelijk beleid, maar B en W waren juridisch niet gehouden deze zienswijze over te nemen in het uiteindelijke wijzigingsbesluit. De PKB-Schiphol zelf bevatte immers ten aanzien van de precieze contouren van veiligheidszones geen voor de lagere overheden bindende beslissing als bedoeld in art. 2a lid 10 WRO zoals die bepaling toen luidde. Die contouren zijn pas getrokken in de brief van 23 februari l997, die evenmin een B en W bindende status had. Daarom is het de eigen zelfstandige afweging van B en W geweest om vanwege die veiligheidszone aan het litigieuze deel van het Groenenbergterrein de door Chipshol verzochte bestemmingswijziging te onthouden. Dat zij bij de vaststelling van het wijzigingsplan daartoe hebben besloten juist naar aanleiding van de zienswijze van de inspecteur blijkt bovendien niet uitdrukkelijk uit de tot dit besluit behorende motivering, aangezien deze uitsluitend verwijst naar op dat moment in voorbereiding verkerend gemeentelijk ruimtelijk beleid. Mitsdien is er onvoldoende grond om aan te nemen dat tussen het wijzigingsplan, waarvan de door Chipshol gestelde schade het directe gevolg is, en (de uitvoering van) het externe veiligheidsbeleid het vereiste causaal verband bestaat.
2.2.5 Chipshol heeft, anders dan met het algemene betoog dat de Staat heeft bewerkstelligd dat de onjuiste veiligheidscontour in de gemeentelijke bestemmingsplannen zou worden opgenomen - en afgezien van het aanwijzingsbesluit dat hierna nog wordt besproken - onvoldoende concreet aangegeven door welke handelwijze de Staat onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld bij de handhaving van het externe veiligheidsbeleid. Onjuist is dus het betoog van Chipshol dat de Gemeente niets anders kon doen dan bij haar besluitvorming uitvoering geven aan dat veiligheidsbeleid (rov. 4.4).
2.2.6 Met betrekking tot het betoog van Chipshol dat de Staat door het aanwijzingsbesluit onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld en op die grond aansprakelijk is voor de schade die zij heeft geleden door de beperking in het wijzigingsplan, wordt overwogen dat het petitum duidelijk maakt dat Chipshol hierbij niet zozeer doelde op het aanwijzingsbesluit van 21 april 1998, maar op de beslissing op bezwaar van 22 december 1999 (rov. 4.5). De eerder genoemde nieuwe berekeningen met betrekking tot de externe veiligheid werden immers pas ná het primaire besluit van 1998 bekend. Voor de leesbaarheid heeft de Rechtbank ook deze laatste beslissing aangeduid als aanwijzingsbesluit. Zij wijst erop dat ook ten aanzien van deze grond de Staat onder meer als verweer heeft gevoerd dat het condicio sine qua non-verband tussen het aanwijzingsbesluit en (de beperking in) het wijzigingsplan ontbreekt (rov. 4.6).
2.2.7 Volgens de Rechtbank trof dit verweer doel (rov. 4.7). Het op art. 6 WRO Pro gebaseerde aanwijzingsbesluit, waarmee werd beoogd het Streekplan in overeenstemming te brengen met het externe veiligheidsbeleid, was uitsluitend gericht tot Provinciale Staten. De Gemeente was bij de vaststelling van het wijzigingsplan niet aan dit aanwijzingsbesluit gebonden. Van een indirecte gebondenheid via het Streekplan was evenmin sprake. Aangezien Provinciale Staten nimmer uitvoering hebben gegeven aan het aanwijzingsbesluit, zijn de daarin vervatte veiligheidszones niet neergelegd in (een wijziging van) het vigerende Streekplan, zodat de Gemeente bij het nemen van besluiten omtrent gemeentelijke ruimtelijk beleid, die mede werden getoetst aan het Streekplan, daar ook nimmer aan gebonden kan zijn geweest. Aldus ontbrak het causaal verband tussen het aanwijzingsbesluit en de schade die Chipshol stelde te hebben geleden door de beperking in het wijzigingsplan. Daar kwam bij dat ook geenszins vaststond dat de Gemeente zich feitelijk bij de totstandkoming van het wijzigingsplan had laten leiden door de inhoud van het aanwijzingsbesluit. Uit de eerder genoemde motivering van het wijzigingsplan viel dat, volgens de Rechtbank, in elk geval niet te destilleren, terwijl ook de datum van het aanwijzingsbesluit - 21 april 1998 - welke ligt vóór zowel de totstandkoming van het ontwerp-wijzigingsbesluit als het wijzigingsbesluit, er niet op duidt dat de Gemeente zich bij haar besluitvorming daadwerkelijk heeft laten leiden door het aanwijzingsbesluit. Ook in zoverre ontbrak het causaal verband tussen de gestelde schade en het aanwijzingsbesluit.
2.2.8 Ten overvloede wordt nog overwogen dat het op de weg van Chipshol had gelegen om, indien zij bezwaren had tegen de beperking in het wijzigingsplan, daartegen bezwaar te maken en, zo nodig, beroep in te stellen. Dat er geen bezwaar- en beroep tegen het voorbereidingsbesluit openstond, deed daar niet aan af. De Rechtbank kon Chipshol dan ook niet volgen in haar betoog dat het niet zinvol was tegen het wijzigingsplan op te komen (rov. 4.8).
2.3.1 Chipshol heeft hoger beroep ingesteld. Zij heeft haar vorderingen in hoger beroep gewijzigd en heeft het Hof verzocht bij de beoordeling van de zaak ook specifiek het A-besluit van 15 juni 1999 te betrekken, waarin de onjuiste veiligheidszones expliciet werden vastgelegd. Chipshol vordert in hoger beroep:(4)
"I. te verklaren voor recht dat door de Staat (..) bij de uitvoering van zijn externe veiligheidsbeleid rondom de Luchthaven Schiphol, althans door zijn besluit van 15 juni 1999 (..) waarin een onjuiste externe veiligheidszone wordt vastgesteld, althans, door bij de Gemeente Haarlemmermeer en de Provincie Noord-Holland aan te dringen op hantering van een onjuiste veiligheidszone onrechtmatig heeft gehandeld jegens Chipshol;
II. de Staat (..) te veroordelen tot betaling aan Chipshol (..) een schadevergoeding, op te maken bij staat (..)" met nevenvorderingen.
2.3.2 Volgens het Hof keert Chipshol zich met haar tweede grief tegen de maatstaf die de Rechtbank heeft aangelegd bij de beoordeling van de vraag of zij schade heeft geleden door het wijzigingsplan. Ten onrechte zou de Rechtbank hebben overwogen dat er onvoldoende grond is om aan te nemen dat tussen het wijzigingsplan en (de uitvoering van) het externe veiligheidsbeleid het voor het slagen van de vordering van Chipshol vereiste causaal bestaat. Volgens Chipshol dient beoordeeld te worden of causaal verband bestaat tussen de onjuiste veiligheidszone en het agrarisch blijven van de bestemming van de gronden gelegen binnen de veiligheidszone. Volgens het Hof komt de derde grief op tegen het oordeel dat het causaal verband ontbreekt tussen de onjuiste externe-veiligheidscontour en de door Chipshol gestelde schade. Volgens Chipshol wordt het externe-veiligheidsbeleid niet op gemeentelijk, maar op nationaal, niveau bepaald. Los van het feit dat de Gemeente dit rijksbeleid niet ongestraft naast zich neer kan leggen, kan de omstandigheid dat de Gemeente instructies opvolgt redelijkerwijs worden toegerekend aan het vaststellen van een onjuiste veiligheidszone. Volgens Chipshol konden de Provincie en de Gemeente niets anders doen dan bij hun besluitvorming uitvoering geven aan het "rijksbeleid".
2.3.3 In zijn arrest van 8 september 2009 bekrachtigt het Hof het bestreden vonnis onder afwijzing van het meer of anders gevorderde. Daartoe wordt overwgen:
"7. De Afdeling heeft op 8 augustus 2000, onderscheidenlijk op 5 december 2001 de beroepen van Chipshol tegen de hernieuwde beslissing van de Ministers op haar bezwaar tegen het A-besluit van de Ministers, onderscheidenlijk tegen de minister van VROM op haar bezwaar tegen de RO-aanwijzing gegrond verklaard, in elk geval voor zover deze bezwaren betrekking hadden op de bij de beslissingen gehanteerde externe-veiligheidszones. Dat brengt met zich dat het hof er als burgerlijke rechter van uit moet gaan dat deze beslissingen in zoverre onrechtmatig zijn jegens Chipshol. De onrechtmatigheid van deze beslissingen vormt evenwel op zichzelf onvoldoende grond voor een ongeclausuleerde verklaring voor recht als door Chipshol onder I primair gevorderd, dat de Staat bij de uitvoering van zijn externe-veiligheidsbeleid rondom Schip-hol onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld.
8. Chipshol heeft voorts ter onderbouwing van haar primaire vordering naar voren gebracht dat de Staat bij de uitvoering van zijn externe-veiligheidsbeleid onrechtmatig heeft gehandeld door bij de Provincie en de Gemeente aan te dringen op hantering van een onjuiste veiligheidszone.
9. Het hof is van oordeel dat van mogelijke onrechtmatigheid op dit punt pas sprake kan zijn vanaf 1999, toen de Staat op grond van inzichten uit de evaluatie, bedoeld in rechtsoverweging 3.6, duidelijk was dat de berekende risico's ten gevolge van het luchtverkeer geringer waren en dus de externe-veiligheidszones waarschijnlijk te ruim waren bemeten. De omstandigheid dat Chipshol tegen die zones eerder bezwaar had gemaakt, maakt aandringen voor dat tijdstip niet onrechtmatig. Dit leidt ertoe dat slechts optreden zijdens de Staat nadien in deze procedure mogelijk onrechtmatig is geweest.
10. Met betrekking tot de Provincie geldt dat de RO-aanwijzing zelf stamt van vóór 1999 en dat daartegen zijdens de Provincie reeds bezwaar was gemaakt. Niet is gesteld of gebleken dat zijdens de Staat hangende die procedure de minister van VROM nog andere stappen tegen de Provincie heeft genomen. Zijdens de Staat is naar voren gebracht dat tijdens de procedure geen verdere uitvoering is gegeven aan de wettelijke bevoegdheid tot vaststelling van een gewijzigd streekplan van rijkswege; dat is door Chipshol niet weersproken. Van onrechtmatig aandringen bij de Provincie in of na 1999 is, onverminderd hetgeen in rechtsoverweging 7 is overwogen, niet gebleken.
11. Wat de Gemeente betreft heeft Chipshol in het bijzonder gewezen op de in rechtsoverweging 3.7 aangehaalde brief met bedenkingen van de Inspecteur. Deze brief heeft naar het oordeel van het hof evenwel niet een zodanige inhoud dat die brief als onrechtmatig jegens Chipshol kan worden aangemerkt. De brief bevat immers slechts een aansporing om, anders dan in het ontwerp van het wijzigingsbesluit is geschied, rekening te houden met het veiligheidsbeleid. In de brief is de door de Afdeling onzorgvuldig geachte externe-veiligheidscontour niet genoemd en evenmin is daarnaar verwezen. De inspecteur heeft het aan de Gemeente overgelaten aan de hand [van] de aan haar ter zake bekende stukken tot een besluit te komen.
12. De rechtbank heeft overwogen dat Chipshol voor het overige onvoldoende concreet heeft aangegeven door welke handelwijze de Staat onrechtmatig heeft gehandeld bij de handhaving van het externe-veiligheidsbeleid. Voor zover het de handelwijze van de Staat jegens de Gemeente betreft heeft Chipshol in hoger beroep geen nieuwe feiten of omstandigheden aangedragen. Het hof is van oordeel dat er geen concreet optreden van de Staat ten opzichte van de Gemeente naar voren is gebracht dat jegens Chipshol als onrechtmatig kan worden bestempeld.
13. Door Chipshol is nog betoogd dat de Gemeente en de Provincie feitelijk niets anders konden doen dan de door de Staat vastgestelde externe-veiligheidscontour in hun ruimtelijke plannen over te nemen. Het hof [deelt] dat oordeel niet. In de eerste plaats miskent Chipshol de plaats van de PKB in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Anders dan Chipshol naar voren brengt was de PKB niet rechtstreeks bindend voor de Gemeente of de provincie Noord-Holland, maar had de minister van VROM de mogelijkheid door het geven van aanwijzingen op grond van de artikelen 6 en 37 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de doorwerking van elementen van de PKB in de ruimtelijke plannen van de Provincie, onderscheidenlijk de Gemeente te bewerkstelligen. Dat de regering er blijk van gaf zo nodig van de daartoe aanwezige wettelijke bevoegdheden gebruik te zullen maken, betekent nog niet dat voor de Provincie en de Gemeente in de praktijk geen afwegingsvrijheid meer overbleef. Dat die afwegingsvrijheid voor de Provincie ook feitelijk bestond blijkt reeds uit [het] beroep dat de Provincie tegen de aan haar gerichte aanwijzing heeft ingesteld. Ten aanzien van de Gemeente heeft de Staat geen aanwijzing gegeven. De enkele omstandigheid dat de Gemeente naar aanleiding van de door de Inspecteur aangevoerde bedenkingen bij de vaststelling van het wijzigingsbesluit de begin 1997 door de Staat vastgestelde externe-veiligheidscontour heeft overgenomen, wettigt niet de conclusie dat de Gemeente feitelijk niets anders kon doen.
14. Aangezien er buiten de in rechtsoverweging 7 bedoelde beslissingen op bezwaar geen gedragingen van de Staat als onrechtmatig zijn bestempeld, ziet het hof geen grond tot toewijzing van de vordering onder I primair. Het causaal verband tussen onrechtmatigheid en schade, waarop de tweede en de derde grief betrekking hebben, behoeft daarom in dit kader geen behandeling.
Beoordeling van de subsidiaire vordering in hoger beroep
15. Daarmee komt de onder I, subsidiair, bedoelde vordering in beeld (de verklaring voor recht dat de Staat door haar besluit van 15 juni 1999 waarin een onjuiste externe-veiligheidszone wordt vastgesteld, onrechtmatig heeft gehandeld). Zoals in rechtsoverweging 7 is overwogen, dient het hof uit te gaan van de onrechtmatigheid van de aldaar bedoelde hernieuwde beslissing op het bezwaar van Chipshol tegen het A-besluit.
16. De Staat heeft ten verwere in de memorie van antwoord onder meer aangevoerd dat de schadevergoedingsvordering in verband met dat besluit is verjaard, omdat Chipshol de Staat voor het eerst in de memorie van grieven voor de daardoor veroorzaakte schade aansprakelijk heeft gesteld. De Staat heeft ter onderbouwing daarvan een brief zijdens Chipshol overgelegd, houdende aansprakelijkstelling van de Staat, en betoogd dat deze aansprakelijkstelling geen verwijzing inhoudt naar de beslissing van 15 juni 1999 op bezwaar inzake het A-besluit, maar uitsluitend op de beslissing op bezwaar met betrekking tot de RO-aanwij-zing aan de Provincie. Chipshol heeft daar ten pleidooie tegenover gesteld dat zij pas bekend is geworden met de schade op het moment dat duidelijk werd dat de in 1997 vastgestelde externe-veiligheidszone onjuist was en dat dat pas ten tijde van de vaststelling van het Luchthaven indelingsbesluit per 20 februari 2003 het geval was.
17. Het verweer van de Staat slaagt. Voor het bekend zijn van de schade is niet vereist dat de precieze omvang daarvan vast staat. Voldoende is dat de mogelijkheid van schade is komen vast te staan. Chipshol had het Groenenbergterrein gekocht met het oog op de ontwikkeling ervan tot bedrijventerrein. Op het tijdstip waarop de Gemeente in verband met de externe-veiligheidscontour voor de strook langs de grens van het luchthaventerrein de agrarische bestemming handhaafde (4 juni 2000), was voor Chipshol duidelijk dat zij schade zou leiden door het niet kunnen ontwikkelen van die strook. Op het moment waarop de Afdeling besliste dat de zone onzorgvuldig was vastgesteld omdat deze te ruim was bemeten, en dus op 8 augustus 2000, kwam tevens de onrechtmatigheid van de beslissing op het bezwaar van Chipshol tegen het A-besluit en de hernieuwde vaststelling ervan, onder opname van de litigieuze externe-veiligheidscontour, vast te staan. Daarmee was ook de voor de gevolgen van die onrechtmatigheid aansprakelijk te stellen persoon, in casu de Staat, aan Chipshol bekend. Als Chipshol haar schade wegens beperking van de ontwikkelingsmogelijkheden van het Groenenbergterrein van de Staat wilde vorderen op de grond dat deze was veroorzaakt door deze onrechtmatige beslissing, had zij dat voor 8 augustus 2005 moeten doen. Ten tijde van de door Chipshol overgelegde aansprakelijkstelling d.d. 6 maart 2006 was haar schadevergoedingsvordering op deze grond verjaard. Dit leidt ertoe dat, indien veronderstellenderwijs wordt aangenomen dat aannemelijk is gemaakt [dat] de hernieuwde beslissing op de bezwaren van Chipshol tegen het A-besluit mogelijk tot schade bij Chipshol heeft geleid (ook dat wordt door de Staat betwist), een hernieuwde beslissing op de bezwaren van Chipshol tegen het A-besluit mogelijk tot schade bij Chipshol heeft geleid (ook dat wordt door de Staat betwist), een verwijzing naar de schadestaatprocedure wegens verjaring niet kan volgen. Chipshol heeft niet aangevoerd dat en waarom zij bij een verklaring voor recht dat die beslissing jegens haar onrechtmatig is, buiten de schadestaatprocedure enig belang heeft. Daarom zal het hof ook de onder I, subsidiair, ingediende vordering afwijzen. Het causaal verband tussen onrechtmatigheid en schade, waarop de tweede en de derde grief betrekking hebben, behoeft daarom in dit kader evenmin behandeling."
2.4 Chipshol heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht (de toelichting van mr Garretsen werpt geen (nieuw) licht op de klachten), waarna Chipshol nog heeft gerepliceerd.
3. Extern veiligheidsbeleid rondom Schiphol: verkenning van het fenomeen PKB en bespreking van de PKB-Schiphol
3.1.1 Centraal in deze procedure staat het externe veiligheidsbeleid rondom Schiphol. Dat beleid was tot 2003 neergelegd in de PKB-Schiphol, die door het kabinet in het vergaderjaar 1994-1995 van de Tweede Kamer was vastgesteld. Hoewel met het oog op de klachten misschien niet strikt nodig lijkt goed om in te gaan op het fenomeen planologische kernbeslissing.
3.1.2 Daarbij stip ik aanstonds aan dat de vraag zou kunnen rijzen of de vordering na een eventuele verwijzing niet stuk zou lopen op andere gronden dan door het Hof genoemd in welk geval Chipshol bij haar beroep belang zou missen. Daarop ga ik onder 5 kort in.
3.2.1 In de onderhavige procedure vordert Chipshol vergoeding van de schade die zij zou hebben geleden als gevolg van het externe veiligheidsbeleid van de Staat rond Schiphol. In dat verband heeft de Rechtbank in rov. 4.2 - in appel niet bestreden - vastgesteld dat Chipshol dit beleid, neergelegd in de PKB-Schiphol, op zichzelf niet onrechtmatig acht.
3.2.2 Dat oordeel lijkt mij ook juist. De in art. 2a WRO geregelde procedure voor de totstandkoming leek enigszins op de totstandkoming van wetten in formele zin. Er konden twee fasen worden onderscheiden:(5)
"De eerste fase is er een van inspraak, overleg en advisering. De minister van VROM en andere betrokken ministers stellen een ontwerpplan op. In lid 2 is bepaald, dat afdeling 3.4 van de afdeling Awb van toepas-sing is. In afwijking van de daar gegeven regeling wordt bepaald dat het ontwerp gedurende 12 weken ter inzage ligt. Verder is voorgeschreven, dat een ieder tot uiterlijk 4 weken na afloop van de termijn van de terinzagelegging schriftelijk zijn zienswijze over het ontwerp kenbaar maken. Ook dit wijkt af van de regeling in de Awb waar slechts aan belanghebbenden de mogelijkheid wordt gegeven tot het indienen van zienswijzen en waar aan belanghebbenden de keuze wordt gelaten om dit schriftelijk of mondeling te doen. Verder wordt bestuurlijk overleg gepleegd tussen regering en provincies, gemeenten en waterschappen (lid 3). De RARO brengt advies uit over het onderwerp (lid 4) en tenslotte wordt het plan vastgesteld door de Ministerraad.
De tweede fase wordt bestreken door de parlementaire behandeling van het plan. Allereerst buigt de Tweede Kamer zich over de pkb waarbij de parlementariërs een recht van amendement missen. Wijzigingen kunnen alleen worden afgedwongen door middel van zogenaamde amenderende moties. Dit zijn gewonen moties waarin de regering wordt opgeroepen wijzigingen aan te brengen in het beleid zoals verwoord in de pkb. In de praktijk zal het resultaat grotendeels gelijk zijn omdat de regering, indien zij zo'n motie naast zich neerlegt, de goedkeuring van de pkb op de tocht zet. Alvorens over goedkeuring te beslissen moet de Tweede Kamer ministers in de gelegenheid stellen het plan aan te passen (lid 7). Na goedkeuring door de Tweede Kamer wordt de pkb naar de Eerste Kamer gestuurd die haar, al dan niet stilzwijgend, kan goedkeuren (lid 8). Vervolgens wordt de pkb van kracht en ter inzage gelegd."
3.2.3 Vaststelling van een PKB is dus een vorm van wetgeving waarbij ook de Staten-Generaal waren betrokken;(6) in elk geval is zij daarmee vergelijkbaar. Daar-aan doet niet af dat van wetgeving (in formele zin) geen sprake is.(7) De marges voor vorderingen gegrond op (dergelijke) onrechtmatige wetgeving zijn smal.(8)
3.3 Eenmaal gegeven dat de PKB-Schiphol "op zichzelf" niet onrechtmatig was, moeten er m.i. klemmende argumenten zijn waarom daarop voortbouwen door de Staat wél onrechtmatig zou (kunnen) zijn.
3.4 Blijkens rov. 5 van het bestreden arrest zoekt Chipshol in appel de onrechtmatigheid in:
1. de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid van de Staat, althans
2. het besluit van 15 juni 1999 waarin een onjuiste externe veiligheidszone door de Staat werd vastgesteld en
3. het bij de Gemeente en de Provincie aandringen op hantering van een onjuiste veiligheidszone.
3.5 Met betrekking tot de onder 3.4 sub 2 genoemde vordering heeft het Hof in rov. 17 geoordeeld dat deze is verjaard. Met betrekking tot de onder 3.4 sub 1 genoemde vordering (die blijkens rov. 8 volgens het Hof ook de derde vordering omvat) heeft het Hof - kort samengevat - overwogen dat:
1) de gegrondverklaring van Chipshol's beroepen door de Afdeling op 8 augustus 2000 en 5 december 2001, meebrengt dat de burgerlijke rechter van de onrecht-matigheid van de aangevallen beslissingen op bezwaar moet uitgaan (rov. 7);
2) de onrechtmatigheid van deze beslissingen op bezwaar op zich nog niet voldoende is voor toewijzing van de vordering (rov. 7);
3) van onrechtmatig handelen van de Staat eerst sprake kan zijn vanaf 1999 toen duidelijk was op grond van de vijfjaarlijkse evaluatie dat de berekende risico's ten gevolge van het luchtverkeer geringer waren zodat de externe veiligheidszones waarschijnlijk te ruim waren bemeten (rov. 9);
4) "met betrekking tot de Provincie" (rov. 10):
a) de RO-aanwijzing stamt van vóór 1999;
b) de Provincie heeft tegen de RO-aanwijzing bezwaar aangetekend,
c) van onrechtmatig aandringen bij de Provincie in of na 1999 - onverminderd rov. 7 - is niet gebleken, nu:
i) niet is gesteld of gebleken dat door de Staat hangende die procedure nog andere stappen tegen de Provincie heeft genomen;
ii) Chipshol de stelling van de Staat dat tijdens de procedure geen verdere uitvoering is gegeven aan de wettelijke bevoegdheid tot vaststelling van een gewijzigd streekplan van rijkswege niet heeft weersproken;
5) "met betrekking tot de Gemeente" (rov. 11): de brief van de inspecteur, waar Chipshol in het bijzonder op heeft gewezen, kan niet als onrechtmatig jegens Chipshol worden aangemerkt, aangezien
i) deze slechts een aansporing bevat om rekening te houden met het veiligheidsbeleid;
ii) daarin de door de Afdeling onzorgvuldig geachte externe veiligheidscontour niet voorkomt en
iii) de inspecteur het aan de Gemeente heeft overgelaten tot een besluit te komen;
6) Chipshol overigens onvoldoende concreet heeft aangegeven op welke wijze de Staat jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld (rov. 12).
7) Met betrekking tot de stelling van Chipshol dat de Gemeente en Provincie feitelijk niets anders konden dan de door de Staat vastgestelde veiligheidscontour in hun ruimtelijke plannen over te nemen (rov. 13):
a) Chipshol miskent de plaats van de PKB in het kader van de WRO;
b) de PKB-Schiphol was niet rechtstreeks bindend voor de Gemeente en Provincie; maar de Minister van VROM had de mogelijkheid door het geven van aanwijzingen doorwerking van deze PKB in de ruimtelijke plannen van Provincie en Gemeente te bewerkstelligen;
c) het feit dat "de regering" er blijk van gaf zo nodig van de daartoe aanwezige wettelijke bevoegdheden gebruik te zullen maken, betekent nog niet dat voor de Provincie en de Gemeente in de praktijk geen afwegingsvrijheid meer overbleef;
d) de afwegingsvrijheid voor de Provincie blijkt alleen al uit het beroep dat de Provincie tegen de aanwijzing had ingesteld;
e) de Minister had aan de Gemeente geen aanwijzing gegeven;
f) de brief van de inspecteur wettigt niet de conclusie dat de Gemeente feitelijk niets anders kon.
3.6.1 In het eerste middel wordt (onder veel meer) bestreden dat de Provincie en de Gemeente afwegingsvrijheid hadden. Zie met name onderdeel 15 waarop enkele van de daaraan voorafgaande klachten lijken te willen preluderen.
3.6.2 Zoals hierna onder 4 wordt uiteengezet, voldoet deze klacht m.i. niet aan de daaraan te stellen eisen. Anders dan de ponens lijkt te menen, bouwt zij niet voort op hetgeen daaraan voorafgaat. Het thema van onderdeel 15 is beleidsvrijheid en de daaraan voorafgaande onderdelen zetten in op iets anders: druk vanuit de Staat. Dat zijn volstrekt andere thema's.
3.7 Voor zover nodig voor de beoordeling van de klachten, zal thans eerst worden ingegaan op de figuur van de PKB in het algemeen en vervolgens op de eventuele implicaties daarvan voor 'lagere overheden'.
Planologische Kernbeslissing algemeen
3.8 Het fenomeen PKB wortelde in art. 2a WRO. PKB's kenden verschillende verschijningsvormen: structuurschetsen, -schema's en nota's (lid 1). Deze regeling trad op 1 maart 1986 inwerking;(9) inmiddels is zij vervallen.
3.9.1 In de MvT wordt aandacht besteed aan enkele voor de onderhavige zaak belangrijke themata:(10)
"De Wet op de Ruimtelijke Ordening gaat er van uit, dat alle beslissingen, die van invloed zijn op de bestemming van de grond en daarmee op de kwaliteit van het leefmilieu, via de bestemmingsplanprocedure onderworpen zijn aan de publieke discussie en inspraak. Dit is juist, aldus de nota, maar blijkt in de praktijk echter onvoldoende te zijn. Ook voor de regeringsbeslissingen zelf dienen procedureregels te bestaan, die een voldoende mate van openbaarheid en inspraak waarborgen, waar mogelijk bij de wet te regelen.
Wat betreft de relatie met de beslissingen op gemeentelijk en provinciaal niveau stelt de nota dat de huidige wettelijke regeling in zoverre onbevredigend is, dat zij de grote bestuurlijke invloed van bepaalde regeringsbeslissingen op de inhoud van een gemeentelijk bestemmingsplan niet erkent. De huidige bevoegdheid van de Minister voor de Ruimtelijke Ordening tot het geven van aanwijzingen is daarvoor ontoereikend."
3.9.2 In PKB's werd het nationaal ruimtelijk beleid of de ruimtelijke consequenties van bepaalde onderdelen van het regeringsbeleid zichtbaar gemaakt.(11) Uitgangspunt van de WRO was dat planologisch bindende besluitvorming decentraal was geregeld. De uiteindelijk in art. 2a WRO neergelegde procedure voor de totstandkoming van PKB's was in hoofdzaak gericht op de politieke toetsing van de in het geding zijnde beslissing, met overlating van de beslissingsvrijheid op zoveel mogelijk details aan het lokale bestuur:(12)
"Het ligt voor de hand dat een nieuwe wettelijke regeling, die recht moet doen aan de betekenis van deze regeringsbeslissingen voor de bestemming van bepaalde gronden, tevens de beslissingsvrijheid van de gemeentebesturen verkleint. In de nota wilde de Regering hieraan niet de consequentie verbinden, dat in zulke gevallen de bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen geheel naar het Rijk zou overgaan. Het Rijk zou zich daardoor namelijk in de beoordeling van meer details moeten begeven dan voor de te nemen beslissing zelf noodzakelijk is. De samenhang van de bestemmingsregelingen in een bepaald gebied kan het meest volledig beoordeeld worden door het lokaal bestuur. De formele en meer gedetailleerde regeling van de bestemmingen moet daarom in eerste instantie tot de bevoegdheden van het lokaal bestuur blijven behoren."
3.9.3 Om te bewerkstelligen dat op lokaal niveau "een eenmaal genomen regeringsbeslissing inderdaad in een bestemmingsplan wordt verwerkt" werd een aanwijzingsbevoegdheid in het leven geroepen.(13)
3.10 Omdat de procedure op nationaal niveau in hoofdzaak gericht moest zijn op de politieke toetsing van de in het geding zijnde beslissing, achtte de Regering het juist de Tweede Kamer in de procedure te betrekken. Ook het lokale bestuur zou volgens haar inspraak moeten hebben bij de voorbereiding van de te nemen regeringsbeslissing, zeker waar verwerking in een bestemmingsplan nodig is.(14)
3.11 Uit de MvT blijkt dat de ontwerper zich het enigszins hybride karakter van PKB's goed bewust was. Hybride in die zin dat sprake was van niet helemaal duidelijk gescheiden, maar toch afzonderlijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de centrale overheid en van het locale bestuur. Waar het ging om "beslissingen en standpuntbepalingen over hoofdlijnen en beginselen" "van algemeen belang" lag het primaat bij de landelijke overheid.(15) Anderzijds is duidelijk dat het locale bestuur de nodige vrijheid heeft bij de - in mijn woorden - uitwerking. Waar de Staat de touwtjes geheel in handen wilde nemen, kon hij grijpen naar het instrument van de aanwijzing.
3.12.1 In de MvA is te lezen dat van de PKB's een "zekere bestuurlijke werking" uit zou gaan, al was het alleen maar vanwege de wijze van totstandkoming. Van de lagere overheden mocht verwacht worden dat zij bij de vaststelling of herziening van streek-, structuur- en bestemmingsplannen "ernstig rekening" zouden houden met in werking getreden PKB's en deze laatste zouden gebruiken als toetsingskader voor hun eigen ruimtelijke plannen. Die bestuurlijke werking kon onder voorwaarden door middel van het geven en implementeren van aanwijzingen worden omgezet in een "juridisch bindende constructie", indien dit gevorderd werd door bovengemeentelijke belangen, respectievelijk door het regeringsbeleid. Het (enkele) bestaan van de mogelijkheid aanwijzingen te geven heeft, voor zover de bewindslieden bekend, "nooit geleid tot de opvatting, dat het streekplan derhalve uit juridisch oogpunt voor burgers en voor lagere overheden bindend zou zijn".(16)
3.12.2 Een in werking getreden PKB betekende voor de centrale overheid dat zij - behoudens herziening ervan - zich diende te onthouden van een wezenlijk ander beleid ten opzichte van die onderdelen van de ruimtelijke ordening die daarin vervat waren, terwijl ook van haar verwacht mocht worden dat zij PKB's hanteerde als toetsingskader voor de plannen, maatregelen en besluiten van de lagere overheden.(17)
3.13.1 De MvA beklemtoomt dat "vooralsnog" niet werd getornd aan de bewuste keuze die de wetgever bij de totstandkoming van de WRO - mede op basis van de ervaringen onder de Wet voorlopige regelingen inzake het Nationale Plan en de streekplannen - gemaakt had voor een model waarbij, uitgaande van de gedecentraliseerde opzet van de Staat, enerzijds de erkenning van de eigen bevoegdheden van ieder bestuursniveau en anderzijds de wisselwerking en consensus tussen die overheidsniveaus, voorop stonden. Handhaving van "dit model" werd van zo groot gewicht geacht "dat elk risico voor een terugkeer naar een systeem van planhiërarchie" vermeden diende te worden om de volgende redenen:(18)
"-de consensus is in ons gehele maatschappelijke bestel een belangrijke basis voor de realiteitswaarde van de te nemen beslissingen. Het kan ten zeerste worden betwijfeld of een op hiërarchie gebaseerd systeem uiteindelijk tot kwalitatief betere resultaten en - waar het de verwezenlijking van het beleid betreft - grotere slagvaardigheid zal leiden;
-het feit dat de verschillende overheidsniveaus alle hun eigen verantwoordelijkheid hebben, hangt samen met het feit, dat ook ruimtelijk gezien de grote schaal en de kleine schaal ieder hun eigen rechten hebben. Het is voor een evenwichtige benadering van de werkelijkheid van belang dat ieder van de drie overheidsniveaus zijn eigen overwegingen inbrengt bij de andere. Daarbij valt niet in te zien, waarom de grote schaal bij enig conflict met de kleine schaal zonder meer de doorslag zou moeten geven. In een hiërarchisch model zou dit toch altijd het geval zijn."
3.13.2 Verderop wordt de betekenis van een PKB nog verder gerelativeerd. Gerept wordt van een 'indicatief plan' dat slechts politieke binding voor de centrale overheid met zich bracht (cursivering toegevoegd):(19)
"Politiek gezien heeft de regering zich aan de inhoud van een pkb gebonden verklaard en is zij gehouden de daarin vervatte voornemens uit te voeren. Dit betekent dat collega-bewindslieden elkaar en dat parlement, publieke opinie en lagere overheden de regering daarop kunnen aanspreken. Bestuursrechtelijk gezien is de regering echter niet gebonden tot uitvoering van een pkb. Dat zou, gelet op de aard van de in een pkb vervatte besluiten, ook niet goed mogelijk zijn. Juridisch gezien is een pkb een plan met een indicatief karakter. Daarin verschilt de pkb met de wet zoals wij deze tot op heden kennen.
(..)
Het aardige van een planologische kernbeslissing is nu juist, dat ze enerzijds het regeringsbeleid structureert en het daardoor meer voorspelbaar en beter controleerbaar maakt, maar anderzijds, door haar indicatieve karakter, ruimte laat voor nadere keuzen en een nadere afstemming op het beleid van andere overheden. Die ruimte is niet alleen nodig voor detaillering, maar ook voor actualisering van de in een pkb vervatte voornemens in het licht van gewijzigde prognoses of gewijzigde politieke inzichten. Die ruimte is daarnaast niet alleen beschikbaar voor de regering, maar ook voor de lagere overheden, voor het parlement en voor de publieke opinie. Een eenmaal tot stand gekomen pkb sluit een voortgaand debat over het daarin vervatte beleid derhalve niet uit. Zij structureert een dergelijk debat slechts, doordat ze door alle deelnemers daaraan als referentiekader kan worden gebruikt. Alleen zo kan de ruimtelijke ordening een levend beleid zijn."
3.13.3 Weer verder in het betoog valt te lezen dat uitdrukkelijk niet is gekozen voor een regeling bij wet omdat dit mee zou brengen dat PKB's worden "overgeheveld van het politiek-bestuurlijke naar het juridische circuit". Dat zou geen goed idee zijn want bij een wettelijke status zou "de vraag (..) opkomen naar in klare taal gestelde inhoudelijke nota's over het beleid voor de langere termijn".(20)
3.13.4 De MvA benadrukt nog "ten einde elk misverstand uit te sluiten" dat "een planologische kernbeslissing geen juridische verplichtingen schept voor de lagere overheden".(21)
3.14 Ik begrijp de onder 3.13 weergegeven exegeses en hetgeen volgt aldus dat:
a. ook PKB's een beleid voor de langere termijn behelzen, maar
b. niet in heldere taal,(22) terwijl ze
c. niet juridisch afdwingbaar zijn of liever nog: de rechter moet er zich niet mee bemoeien en dat ze
d. voor lagere overheden geen bindende verplichtingen teweeg brengen.
3.15.1 De onder 3.14 sub d getrokken conclusie vloeit ook voort uit art. 3 Besluit Pro op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro). Weliswaar wordt daarin onderscheid gemaakt tussen wezenlijke en minder wezenlijke beslissingen (lid 2), maar de Nota van toelichting maakt duidelijk dat de plannen op rijksniveau indicatief zijn en dat tussen plannen onderling geen planhiërarchie bestaat. Lagere overheden zijn vrij de inhoud van hun eigen plannen te bepalen, waarbij het overigens wel in de lijn ligt rekening te houden met plannen van andere overheden. In verband met dit laatste wordt gewezen op "de bevoegdheden van hogere overheden om in te grijpen", maar tevens wordt gewaagd van het uitgangspunt dat deze bevoegdheden alleen in uiterste gevallen zullen worden gebruikt waarbij "de gedachte van een onderlinge afstemming prevaleert."(23)
3.15.2 Ook deze laatste niet geheel duidelijke ontboezeming staat vooral in het teken van de vrijheid van lagere overheden. Zij het dan ook dat zij allicht betekenis toekennen aan inzichten van hoger hand, al was het maar omdat deze anders kunnen worden opgelegd.
3.16.1 Hierboven kwam al even ter sprake dat de Minister de afwegingsvrijheid van lagere overheden aanzienlijk kon beperken door gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen. Bij de introductie van de wettelijke regeling inzake PKB's kende de WRO reeds de bevoegdheid van de Minister tot het geven van aanwijzingen aan het provinciaal bestuur aangaande de inhoud van streekplannen. Onder de voordien geldende wettelijke regeling was het geven van aanwijzingen met betrekking tot bestemmingsplannen ten behoeve van een juiste doorwerking van het regeringsbeleid op gemeentelijk evenwel niveau evenwel niet mogelijk. Teneinde slagvaardig(er) ruimtelijk beleid te kunnen voeren, werd bij de introductie van de PKB-regeling 's Ministers aanwijzingsbevoegdheid uitgebreid naar bestemmings- en structuurplannen. De bevoegdheid om op gemeentelijk niveau aanwijzingen te geven moest vooral gezien worden als "een beleidsinstrument ter bevordering en bescherming van nationale belangen, bij de hantering waarvan het Rijk behalve voor de eigen beslissing ook voor de doorwerking daarvan in het gemeentelijk plan de verantwoordelijkheid neemt".(24)
3.16.2 De bevoegdheid van de Minister om op provinciaal niveau aanwijzingen te geven, was neergelegd in art. 6 WRO Pro. Het zesde lid voorzag de Minister van de bevoegdheid om, indien Provinciale Staten niet voldeden aan hun verplichting binnen een jaar gehoor te geven aan de aanwijzingen van de Minister, zelf over te gaan tot het vaststellen of herzien van een streekplan. Het streekplan werd ingevolge lid 7 dan geacht te zijn vastgesteld door Provinciale Staten.
3.16.3 De bevoegdheid van de Minister om op gemeentelijk niveau "in te grijpen", was geregeld in art. 37 WRO Pro. Daarvoor was op grond van art. 37 lid 1 WRO Pro vereist dat een juiste uitvoering van het regeringsbeleid tot de totstandkoming of herziening van planologische maatregelen noopte, terwijl aan enkele aanvullende in de leden 2 en 5 genoemde voorwaarden moest zijn voldaan. Wilde de Minister een gemeenteraad aanwijzingen omtrent de inhoud van een bestemmingsplan geven, dan diende hij ingevolge lid 2 eerst de Tweede Kamer van zijn voornemen daartoe op de hoogte te stellen. Indien de aanwijzingen geen grondslag vonden in de PKB, had de Minister haar (eventueel stilzwijgende) instemming nodig. Op grond van lid 7 van art. 37 WRO Pro was de gemeenteraad verplicht binnen een jaar na dagtekening van het besluit uitvoering te geven aan de door de Minister(25) opgelegde verplichting tot vaststelling of herziening van een bestemmingsplan of dat in overeenstemming te brengen met aanwijzingen. Art. 38 WRO Pro bepaalde dat de gemeenteraad binnen zes weken na de bekendmaking van het besluit uitdrukkelijk diende te beslissen of medewerking zou worden verleend aan het besluit van de Minister of niet. Ingevolge lid 2 sub b had de gemeenteraad de mogelijkheid te kennen te geven niet mee te werken aan het besluit van de Minister. In dat geval was de Minister op grond van het tweede lid bevoegd om op kosten van de gemeenteraad tot vaststelling of herziening van een bestemmingsplan over te gaan. Een door de Minister vastgesteld bestemmingsplan werd geacht door de gemeenteraad te zijn vastgesteld, onder goedkeuring van Provinciale Staten.
3.17.1 Aanvankelijk voorzag het wetsvoorstel in het geheel niet in de mogelijk om op te komen tegen een aanwijzing van de Minister gebaseerd op een PKB. De reden daarvoor was dat de toepassing van de aanwijzingsbevoegdheid door de Minister het sluitstuk zou vormen van een van kracht geworden PKB. In zo'n geval zou reeds tijdens de procedure, die had geleid tot deze beslissing, op ruime schaal sprake geweest van openbaarheid, inspraak en bestuurlijk overleg. De Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening zou tijdens die procedure de gelegenheid hebben gehad van advies te dienen omtrent de in die beslissing vervatte hoofdlijnen en beginselen dan wel concrete beleidsplannen. Bovendien zouden die hoofdlijnen en beginselen dan wel concrete beleidsplannen aan de Tweede Kamer ter goedkeuring zijn voorgelegd. Bij die stand van zaken zou (kroon)beroep weinig doelmatig zijn.(26)
3.17.2 Uiteindelijk is in art. 6 lid 5 WRO Pro voorzien in de mogelijkheid voor belanghebbenden om zowel tegen door de Minister opgelegde verplichtingen aan Provinciale Staten om een streekplan op te stellen of te herzien als tegen de daarbij in acht te nemen aanwijzingen op grond van art. 6 lid 5 WRO Pro beroep in te stellen bij de Afdeling. Na een wetswijziging medio 2000 werd art. 6 lid 5 op Pro dit punt gelijk getrokken aan het hierna te bespreken art. 37 lid Pro 8. Tegen de verplichting van de gemeenteraad om een bestemmingsplan vast te stellen of te herzien kon geen beroep worden ingesteld, net zomin als tegen een aanwijzing. Het zojuist al genoemde art. 37 lid 8 nodigde Pro eenieder die in dit verband bedenkingen had uit deze als onderdeel van zijn zienswijze over het ontwerp voor het bestemmingsplan, dat strekte ter uitvoering van dat besluit en die aanwijzingen, naar voren brengen. Achtergrond hiervan was het voorkomen van dubbele procedures.
3.17.3 Tegen een PKB stond dus oorspronkelijk geen beroep open. Toen het besef evenwel doordrong dat zij besluiten met rechtsgevolg konden bevatten,(27) werd rechtsbescherming toch wenselijk geacht. Bij de invoering van de eerste twee tranches van de Awb in 1994 werd een tiende lid toegevoegd aan art. 10a WRO waarin beroep op de Afdeling mogelijk werd gemaakt tegen onderdelen die als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb Pro waren aan te merken. Na een wetswijziging in 1999 kwam de PKB op de bijlage van art. 8:5 Awb Pro (de negatieve lijst) te staan, met uitzondering van de daarin eventueel voorkomende concrete beleidsbeslissingen (art. 54 WRO Pro).(28) Sindsdien stond er uitsluitend beroep op de Afdeling ingeval van concrete beleidsbeslissingen in de PKB's open.
3.18 Vermeldenswaard is tot slot nog dat bij de invoering van de Tracéwet aan de WRO art. 39 werd Pro toegevoegd dat bepaalde dat een PKB ten behoeve van een groot project van nationaal belang een of meer concrete beleidsbeslissingen bevatte, die bij de nadere besluitvorming over zodanige projecten in acht moesten worden genomen. De wetgever had kennelijk de behoefte gevoeld aan PKB's waaraan de gemeentelijke en provinciale overheden rechtstreeks juridisch gebonden zouden zijn. Art. 39 WRO Pro bepaalde:
"Voor zover een plan als bedoeld in art. 2a concrete beleidsbelissingen bevat over grote projecten van nationaal belang, worden bij de nadere besluitvorming over zodanige projecten de bij die beleidsbelissingen te bepalen grenzen of beperkingen in acht genomen."(29)
Binding van lagere overheden aan pkb's?
3.19 Uit al het voorafgaande kan geen al te duidelijke conclusie worden getrokken. Als er een rode draad door de niet steeds even gemakkelijk te doorgronden uiteenzettingen loopt dan lijkt deze te zijn hetgeen onder 3.14 werd samengevat. Maar er zijn andere passages, eveneens hiervoor genoemd, die daarmee niet geheel lijken te sporen.
3.20.1 Een tweede rode draad, die in het verlengde ligt van die gesponnen onder 3.14, lijkt te zijn dat decentralisatie en de daaraan verbonden bevoegdheden van lagere overheden in belangrijke mate moet worden gerespecteerd. Daaraan doet niet af:
a. dat zodanige overheden allicht bereid zijn om wensen van hogerhand serieus te overwegen en
b. dat de Staat de bevoegdheid kreeg in te grijpen in het in beginsel vrije afwegingsproces van lagere overheden. Zoals vermeld onder 3.16.3 beperken met name aanwijzingen deze bevoegdheid verregaand. Maar die vrijheid verdween niet als sneeuw voor de zon (maar dan moet de zon wel schijnen).(30) Immers bleef de vrijheid bestaan om niet mee te werken, in welk geval de centrale overheid de mogelijkheid had om zelf de gewenste actie te nemen; zie 3.16.3 in fine.
3.20.2 Zolang geen gebruik werd gemaakt van de onder 3.16.3 genoemde bevoegdheid van de centrale overheid om zelf de bestemmingsplannen vast te stellen kon daarom niet worden gezegd dat de lagere overheid geen enkele vrijheid meer had.
3.21 PKB's hebben in de loop der jaren in een aantal gevallen een (sterkere) juridische status gekregen. Eén van de oorzaken daarvoor was dat er in wettelijke regelingen naar werd verwezen. Zo werd bijvoorbeeld in de Luchtvaartwet bepaald dat de Ministers van V en W en VROM luchtvaartterreinen konden aanwijzen, mits het aan te wijzen terrein overeenstemde met de PKB Structuurschema Burgerluchtvaart. Op deze manier gold de inhoud van de PKB als toetsingsnorm voor het vervolgbesluit en vloeide binding aan de PKB voort uit de wet.(31) Daarbij gaat het (m.i.) overigens om juridische betekenis voor de Staat en niet voor lagere overheden.
3.22.1 Ook in de rechtspraak hebben PKB's juridische betekenis gekregen, meer dan de wetgever blijkens het voorafgaande vermoedelijk heeft bedoeld. Zonder volledig te willen twee uitspraken ter illustratie.(32)
3.22.2 De Afdeling overwoog dat GS van Zuid-Holland afwegingsvrijheid hadden omdat het om een globaal afgewogen PKB-beslissing in de Structuurschema Natuur- en Landschapsbehoud 1985 ging.(33) De gezaghebbende annotator P.J.J. van Buuren merkt bij deze beslissing op:
"In deze uitspraak wordt geen antwoord gegeven op de belangrijke vraag of gemeenten en provincies zich bij het maken van hun planologisch beleid in juridisch opzicht gebonden moeten achten aan beleidsuitspraken in een pkb gedaan. Hoe zou, met andere woorden, de rechter hebben moeten beslissen, indien het om een volledig afgewogen beslissing in de pkb was gegaan? Dat een pkb als een belangrijke toetsingsmaatstaf geldt voor besluiten van ministers, staat na Afd. rechtspraak 11 aug. 1986, 1987, 549 m.nt. PvB wel vast en is ook tamelijk gemakkelijk juridisch inpasbaar. Maar uit de wet vloeit geen rechtstreekse verplichting voort om bij de opstelling van een bestemmingsplan, respectievelijk een streekplan de uitspraken in pkb's gedaan (volledig) in acht te nemen.
Integendeel, uit het systeem van aanwijzingsbevoegdheden in de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan men veeleer concluderen dat een strikte binding van lagere overheden aan pkb's niet bedoeld is. Toch geeft deze uitspraak voedsel aan de gedachte dat, ook afgezien van de formele aanwijzingsbevoegdheden, van pkb's (in meer of mindere mate) een juridische binding uitgaat voor lagere overheden bij het voeren van planologisch beleid via bestemmingsplannen, streekplannen en anticipatiebeslissingen.
Dat die juridische binding er in hoge mate moet zijn, kan worden verdedigd door erop te wijzen dat in een pkb beleidskeuzes op nationaal niveau door de ministerraad worden gedaan na een lange en zware procedure (o.a. met inspraak van de betrokken lagere overheden) en goedgekeurd door de Tweede en Eerste kamer. Van dergelijke democratisch gelegitimeerde en via een zeer zware procedure tot stand gekomen beslissingen van nationaal ruimtelijk belang mag in een gedecentraliseerde eenheidsstaat door lagere overheden niet dan in het uiterste geval en zeer wel overwogen afgeweken worden. Dat lijkt toch wel de juridische betekenis van pkb's te worden."
3.23.1 Het Hof 's-Gravenhage gebruikte de PKB Structuurschema Verkeer en Vervoer als juridisch toetsingskader voor concrete besluiten van de rijksoverheid:(34)
"Genoemd in een planologische kernbeslissing neergelegd beleid vormt het resultaat van een in de ministerraad, na advies van diverse instanties, inspraak van belanghebbenden en overleg met de Tweede Kamer der St.-Gen. in algemene zin voltrokken belangenafweging, zodat een afwijking daarvan ten aanzien van de Abdij c.s. dan ook slechts onder bijzondere omstandigheden gerechtvaardigd kan worden geacht."
3.23.2 Bij dit arrest moet wél worden bedacht dat, zoals ook benadrukt door de annotator Backes, het ging om de binding van de rijksoverheid en niet - zoals in casu - om die van lagere overheden.(35) Daarmee legt het arrest voor de onderhavige zaak m.i. weinig gewicht in de schaal. Maar het blijft illustratief voor de ontwikkeling in de jurisprudentie.
3.24.1 In het Eindrapport 'De planologische kernbeslissing, juridische binding en rechtsgevolgen' in opdracht van de evaluatiecommissie WRO/Bro '85 schreven Widdershoven en Van Buuren in 1993 dat "[d]e vraag in hoeverre de bestuursorganen van de diverse overheidslichamen gebonden kunnen zijn aan (onderdelen) van planologische kernbeslissingen (..) de juridische literatuur al meer dan een decennium verdeeld [houdt]":(36)
"Dat PKB's juridische bindend kunnen zijn voor organen van de centrale overheid wordt door de meeste auteurs nog wel erkend; onenigheid is echter over de wijze waarop deze binding moet worden geconstrueerd en in hoeverre er toch nog een zekere afwijkingsruimte bestaat bovenop de in de PKB zelf opgenomen afwijkingsclausule. De mogelijkheid van een juridische binding van PKB's voor organen van decentrale overheden wordt door sommigen verdedigd; veel anderen moeten hiervan echter niets weten."
3.24.2 De auteurs constateerden dat niemand ontkende dat PKB's betekenis kunnen hebben voor de centrale overheden. In meerderheid meent men echter dat het hierbij niet gaat om een juridische binding en dat gemotiveerde afwijking van PKB's mogelijk is.(37)
3.25 Struiksma betoogde een paar jaar later dat de centrale overheid aan een PKB op grond van het vertrouwensbeginsel gebonden was en dat zij deze niet zomaar opzij kon zetten. Aangezien beleidsregels alleen de bestuursorganen die ze hebben uitgevaardigd binden, had een PKB die status volgens hem niet ten opzichte van lagere overheden. De enige rechtstreekse betekenis die een PKB voor lagere overheden had, was dat zij er wat betreft de raakvlakken met het nationale ruimtelijke beleid rekening mee moesten houden.(38)
3.26.1 In 1992 schreef Van Geest dat geen eensgezindheid bestond over de precieze juridische betekenis van de PKB, maar dat wel duidelijk was "dat de terminologie "indicatief" misleidend is":(39)
"In de pkb kunnen of zullen immers beslissingen worden opgenomen die volledig afgewogen en/of van wezenlijk belang zijn: beslissingen waarvan het niet de bedoeling is dat ervan afgeweken wordt, hierna te noemen de essentiële beslissingen.
Hoe men het ook keert of wendt de afwijkingsmarges van dat soort beslissingen zijn smal. Het maakt feitelijk niet zo heel veel uit of men nu uitgaat van een directe normatieve werking van die beslissingen dan wel van een meer indirecte normatieve werking via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. (..) De handelingsvrijheid van het bestemmingsplanvaststellend en -beoordelend orgaan wordt ingeperkt door de pkb, mag de conclusie zijn."
3.26.2.1 Tien jaar later gaan Van Geest en Hödl een stap verder:(40)
"De oorspronkelijke bedoeling van de wetgever was een puur indicatief nationaal plan in te voeren; het feit dat onderdelen thans zijn aan te merken als concrete beleidsbeslissingen die bij de vaststelling van 'lagere' plannen in acht moeten worden genomen, en die bovendien appellabel zijn, maakt dat sprake is van binding. Inmiddels kan tevens worden gesproken van planhiërarchie."
3.26.2.2 De onderbouwing van hun standpunt vind ik niet erg overtuigend. Hoe dat ook zij, de auteurs wijzen erop dat de bestuursrechter niet spoedig aanneeemt dat sprake is van een concrete beleidsbeslissing.(41)
3.26.3 Robbe schreef in 2000 dat van een juridische binding van lagere overheden in beginsel geen sprake kan zijn als een expliciete wettelijke grondslag daartoe ontbreekt. Hij onderkent evenwel dat, ook al is de PKB indicatief bedoeld, de juridische betekenis van strategische plannen als de PKB steeds verder is toegenomen, onder meer doordat aan toezeggingen en voornemens in het bestuursrecht meer gewicht toekomt.(42) Volgens hem was de literatuur verdeeld over de mate waarin PKB's voor 'lagere' overheden bindend waren. De discussie ging daarbij vooral over de vraag of lagere overheidsorganen ook direct en (bijna) volledig aan bepaalde beslissingen in een PKB gebonden waren. Kort gezegd, zal het antwoord z.i. afhangen van de kwalificatie van een beslissing als essentieel, volledig afgewogen, of limitatief.(43)
326.4 Volgens Lurks stelde de regering uitdrukkelijk dat een PKB geen vergroting van de bevoegdheid van de centrale overheid meebracht en geen juridische verplichtingen bevatte (hij spreekt in dat verband van "vebindendheid"). Lagere overheden zouden vrij zijn om, na afweging van alle bij hun grondgebied betrokken belangen, van iedere beslissing in een PKB af te wijken. Zelfs een vergelijking met de status van beleidsregel zou te ver gaan voor een PKB.(44) De PKB-procedure is in hoofdzaak gericht op een bestuurlijke, maatschappelijke en politieke toetsing van de planologische beslissing. De Ministers zouden politiek gebonden zijn aan PKB's. Die politieke gebondenheid houdt, volgens Lurks, in dat zij elkaar op de inhoud ervan kunnen aanspreken en dat het parlement, de publieke opinie en de lagere overheden de regering daarop kunnen aanspreken. De doorwerking van PKB-beslissingen was in beginsel gebaseerd op bestuurlijk overleg. Lagere overheden zouden er slechts aan gebonden als zij daarmee uitdrukkelijk hadden ingestemd.(45)
3.27 Blijkens de voorgaande bloemlezing uit rechtspraak en literatuur blijkt dat verschillend wordt gedacht over de vraag of en zo ja, in hoeverre, PKB's bindend kunnen zijn voor lagere overheden. Sommige rechters lijken geneigd er meer gewicht aan toe te kennen dan de wetgever m.i. blijkens de parlementaire geschiedenis voor ogen stond. Voor zover wordt aangenomen dat onderdelen van PKB's bindend kunnen zijn, hangt de 'gebondenheid' in elk geval af van de vraag hoe wezenlijk, concreet en afgewogen (een onderdeel van) deze zijn.
3.28 De vrijheid van lagere overheden hangt met name ook af van de vraag of de Minister gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen. Als hij daartoe overgaat, verkleint hij daarmee de vrijheid van lagere overheden. Die vrijheid ontbreekt zelfs als gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om zelf plannen te herzien of vast te stellen.
Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving
3.29 Over de totstandkoming van de PKB-Schiphol(46) is in de inleiding te lezen:(47)
"Deze PKB is tot stand gekomen op basis van de op 20 december 1993 vastgestelde ontwerp Planologische Kernbeslissing (PKB deel 1), alsmede op basis van de reacties hierop uit de inspraak, de uitgebrachte adviezen, het bestuurlijk overleg met de betrokken lagere overheden en de verslagen van de hoorzittingen. Deze zijn weergegeven in het in oktober 1994 uitgebrachte deel 2a van de PKB, alsmede in het in februari 1995 uitgebrachte deel 2b. In deel 3 zijn voorts de resultaten van de na afronding van deel 1 uitgevoerde vervolgakties opgenomen. In deel 3a zijn de door de Tweede Kamer aangebrachte wijzigingen in de tekst van de PKB verwerkt. Parallel aan de behandeling van deel 3 van de PKB door het parlement zijn in 1995 de ontwerp-aanwijzingen overeenkomstig de Luchtvaartwet ter inzage gelegd. Na goedkeuring van de PKB door het parlement, stellen de ministers van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de aanwijzingen op basis van de Luchtvaartwet voor de luchthaven Schiphol vast.
De hoofdlijnen zijn vastgelegd in een ontwikkelingsperspectief. Dit ontwikkelingsperspectief vormt het kader voor de beleidsuitspraken in deze PKB" waarbij het gaat om "de integrale afweging van alle aspecten die relevant zijn voor de ontwikkeling van Schiphol en omgeving.
(...)
Het jaar 2015 wordt in deze PKB als planhorizon gehanteerd.
Het kabinet zal in relatie tot de feitelijke ontwikkeling van de luchthaven Schiphol elke vijf jaar aangeven of het in deze PKB geformuleerde beleid bijstelling behoeft en zo ja, in welke richting. Tevens is met het oog op de voortgang van de uitvoering van het voorgenomen beleid een aantal ijkmomenten aangegeven."
3.30.1 In deze PKB worden de ambities van de Staat (kort gezegd: Schiphol als "mainport") geschetst.(48) In dat kader wordt onder meer gewezen op de milieu- en veiligheidsconsequenties.(49)
3.30.2 Bijzonder gewicht wordt toegekend aan de beslissing om een externe veiligheidszone voor het vijfbanenstelsel op basis van de contour 10-5 individueel risico vast te stellen:(50)
"Op het aspect externe veiligheid heeft het kabinet besloten in deze PKB een specifiek beleid voor de luchthaven Schiphol vast te leggen. Dit beleid omvat het vaststellen van een externe veiligheidszone voor het vijfbanenstelsel op basis van de contour 10-5 individueel risico en het medebetrekken van aspecten van externe veiligheid bij het instellen van een vrijwaringszone."
3.30.3 Om de "noodzakelijke condities" te kunnen bieden of realiseren zijn twee "rijksbufferzones" nodig.(51) Na een onderscheid te hebben gemaakt tussen veiligheidszones in ruime zin en veiligheidszones in engere zin, wordt opgemerkt:(52)
"In de veiligheidszone in ruime zin geldt een bouwverbod. Dit betekent dat er geen nieuwe woningen mogen worden gebouwd en dat de vestiging van nieuwe bedrijven binnen deze zone niet is toegestaan. Bestaande bedrijven worden gehandhaafd mits er sprake is van een gering aantal arbeidsplaatsen per hectare. In de nabijheid van aaneengesloten woonbebouwing mogen geen nieuwe risicobronnen worden gevestigd en geen bestaande risicobronnen worden uitgebreid als het risico van calamiteiten voor omwonenden daardoor significant wordt verhoogd. (..)
Binnen de veiligheidszone in engere zin geldt een bouwverbod voor nieuwe woningen en worden bestaande woningen aan de woonbestemming onttrokken. De veiligheidszone in engere zin zal uiterlijk in 2015 bewoningsvrij dienen te zijn. Vestiging van nieuwe bedrijven is in deze zone niet toegestaan. Bestaande bedrijven kunnen worden gehandhaafd mits er sprake is van een gering aantal arbeidsplaatsen per hectare. Vanaf 1999 wordt iedere vijf jaar bezien of de veiligheidszone in engere zin op basis van de dan bestaande inzichten en kwantitatieve gegevens over de ontwikkeling van de externe veiligheid moet worden uitgebreid. Naast een hernieuwde berekening van het risico, dient daarbij ook gebruik te worden gemaakt van het voortschrijdend inzicht over de kwalitatieve ontwikkeling van de veiligheid per vliegtuigbeweging en van de gegevens over het aantal vliegtuigbewegingen; dit zowel over de voorliggende jaren als met een verwachting daarover voor de komende periode. Daarbij wordt steeds gestreefd naar het bereiken van stand still, hetgeen betekent geen toename van onveiligheid, wat zal worden afgemeten aan de ontwikkeling van het gesommeerd gewogen risico zowel binnen de externe veiligheidszone in ruime zin als binnen het toetsingsgebied externe veiligheid (overeenkomend met de contour 10-6 individueel risico voor het vijfbanenstelsel in 2015)."
3.31 Verderop wordt aangegeven dat ook duurzaamheidsaspecten een rol spelen. Als ik het goed zie dan komt in dat verband andermaal onder veel meer het aspect veiligheid en hinder aan bod.(53) Kennelijk in verband daarmee(54) wordt betoogd:(55)
"Het externe veiligheidsbeleid zal worden geïmplementeerd via het instrumentarium van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zo nodig via het geven van aanwijzingen op basis van artikel 6 of Pro 37 WRO. In 1995 zal worden nagegaan voor welke onderwerpen eventuele aanvullende wettelijke regelingen noodzakelijk zijn en in welk kader deze hun beslag zouden moeten krijgen. Dit zal plaatsvinden in het kader van het Algemene Beoordelingskader Externe veiligheid Luchthavens (ABEL)."
Binding van lagere overheden aan de PKB-Schiphol
3.32.1 Met betrekking tot de PKB-Schiphol is in de Nota van Toelichting met betrekking tot de externe veiligheidszone te lezen:
"Opgemerkt moet worden dat hier sprake is van indicatieve zones, de uiteindelijke zones zoals deze in bestemmings- en streekplannen, dan wel in een aanwijzing worden vastgesteld, zullen worden bepaald aan de hand van de meest recente gegevens"(56)
en onder het kopje "Juridische aspecten":
"De externe veiligheidszones in de PKB zijn globaal omdat deze nog niet op perceelsniveau zijn uitgewerkt. Door detaillering op de bestemmingsplankaarten zal, ten behoeve van de amovering, moeten worden bepaald welke woningen en bedrijven het betreft. De gemeenten zullen daartoe - bij de vaststelling of herziening van de bestemmingsplannen ten behoeve van de inpassing van de geluidszones rond Schiphol - ook de gestileerde veiligheidszones in de betreffende bestemmingsplannen moeten opnemen.
Het externe veiligheidsbeleid zal worden geïmplementeerd via het instrumentarium van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zo nodig door het geven van aanwijzingen op basis van artikel 6 of Pro 37 WRO. Met name de bestemmingsplannen vormen de juridische basis voor de effectuering van het beleid en het nemen van de daarvoor noodzakelijke maatregelen"(57) zomede onder het hoofdje "Evaluatie":
"Vanaf 1999 zal elke 5 jaar worden bezien of de veiligheidszone in engere zin op basis van de dan bestaande inzichten en kwantitatieve gegevens over de ontwikkeling van de externe veiligheid, moet worden uitgebreid.
Naast een hernieuwde berekening van de risico's, dient daarbij ook gebruik te worden gemaakt van het voortschrijdend inzicht over de kwalitatieve ontwikkeling van de veiligheid per vliegbeweging en van de gegevens over het aantal vliegbewegingen; dit zowel over de voorliggende jaren als met een verwachting daarover voor de komende periode. Daarbij wordt steeds gestreefd naar het bereiken van stand still. Hetgeen wil zeggen geen toename van onveiligheid. Dit zal worden afgemeten aan de ontwikkeling van het gesommeerd gewogen risico binnen de externe veiligheidszone in ruime zin en in het toetsingsgebied 10-6 individueel risico."(58)
3.32.2 Met oog op het vervolg dat aan deze PKB moet worden gegeven, is in de Nota opgenomen:
"De in deel 3 van de PKB Schiphol en Omgeving opgenomen externe veiligheidszones in ruime en in engere zin worden na de goedkeuring van de PKB door het parlement van kracht. Deze veiligheidszones zullen in deel 4 van de PKB Schiphol en Omgeving worden gepubliceerd en zullen vervolgens moeten doorwerken in bestemmingsplannen. De gemeenten worden gevraagd waar nodig hun bestemmingsplannen op dit punt te herzien. De in de PKB aangegeven Vrijwaringszone is indicatief. De definitieve grens van de vrijwaringszone zal doorwerken in een (partiële) herziening van de betreffende streekplannen door de provincies Noord- en Zuid-Holland en eveneens op gemeentelijk niveau doorwerken in de betreffende bestemmingsplannen."(59)
3.33.1 De Afdeling heeft in haar uitspraak van 5 december 2001 overwogen dat de externe veiligheidszones in de PKB-Schiphol indicatief waren aangegeven:(60)
"2.7.2. In de PKB-Schiphol is een specifiek beleid voor de luchthaven Schiphol vastgelegd wat betreft externe veiligheid. Dit beleid omvat onder meer het vaststellen van een externe veiligheidszone voor het vijfbanenstelsel op basis van de contour 10-5 individueel risico. Volgens de ten aanzien van deze parameter opgenomen beleidsuitspraken worden aan de uiteinden van de banen externe veiligheidszones ingesteld, die gestileerd zijn op basis van de in de milieueffectrapportage berekende 10-5 contour voor individueel risico voor het vijfbanenstelsel in 2015. Deze veiligheidszones worden onderverdeeld in veiligheidszones in ruime en veiligheidszones in engere zin. In deze veiligheidszones is de vestiging van nieuwe bedrijven niet toegestaan. In figuur 7 van deel 4 van de PKB zijn de veiligheidszones aangegeven.
Volgens pagina 59 van deel 3, Nota van toelichting van de PKB zijn de veiligheidszones indicatief aangegeven, aangezien de uiteindelijke zones zoals deze in bestemmings- en streekplannen, dan wel in een aanwijzing worden vastgesteld, zullen worden bepaald aan de hand van de meest recente gegevens.
Daarnaast is in figuur 9 van deel 4 van de PKB-Schiphol de indicatieve begrenzing van de zogenoemde Schipholzone aangegeven. In de Schipholzone wordt volgens de PKB gestreefd naar de tijdige realisering van bedrijventerreinen en het realiseren en waarborgen van ruimtelijke kwaliteit in de directe omgeving van de luchthaven."
3.33.2 Hetgeen overigens werd overwogen, werd hierboven vermeld onder 1.9.
4. Bespreking van de klachten
4.1 Het eerste middel komt op tegen rov. 9-13 hiervoor geciteerd onder 2.3.3; zie onderdeel 1.
4.2.1 Voorafgaand aan de bestreden rechtsoverwegingen wordt in rov. 7 overwogen dat de Afdeling op 8 augustus 2000, onderscheidenlijk op 5 december 2001, de beroepen van Chipshol tegen de hernieuwde beslissing van de Ministers op haar bezwaar tegen het A-besluit van de Ministers, onderscheidenlijk tegen dat van de Minister van VROM op haar bezwaar tegen de RO-aanwijzing, gegrond heeft verklaard, in elk geval voor zover deze bezwaren betrekking hadden op de bij de beslissingen gehanteerde externe-veiligheidszones. Volgens het Hof brengt dat mee dat de burgerlijke rechter ervan uit moet gaan dat "deze beslissingen" in zoverre onrechtmatig zijn jegens Chipshol. Het Hof voegt daaraan toe dat de onrechtmatigheid van "deze beslissingen" op zichzelf onvoldoende grond is voor een ongeclausuleerde verklaring voor recht dat de Staat bij de uitvoering van zijn externe-veiligheidsbeleid rondom Schiphol onrechtmatig jegens Chipshol heeft gehandeld.
4.2.2 Uit de gekozen bewoordingen, waarin louter wordt gerept van de beoordeling door de Afdeling van de "hernieuwde beslissing" op het bezwaar tegen het A-besluit en de aanwijzing, valt af te leiden dat het Hof zich niet - laat staan expliciet - heeft uitgelaten over de rechtmatigheid van het A-besluit en de RO-aanwijzing.
4.3 In rov. 9 overweegt het Hof dat voor de Staat pas na de vijfjaarlijkse evaluatie van het berekeningsmodel, waarop de vigerende externe-veiligheidszones waren gebaseerd als bedoeld in rov. 3.6, duidelijk was dat deze zones te ruim waren bemeten. Bij die vijfjaarlijkse evaluatie was gebleken dat de berekende risico's ten gevolge van het luchtverkeer geringer waren dan bij het opstellen van de PKB-Schiphol was aangenomen.
4.4 Rov. 9 wordt bestreden in de onderdelen 2-5. Onderdeel 2 bevat geen zelfstandige klacht. Onderdeel 3 klaagt dat het Hof heeft miskend dat met de gedeeltelijke vernietiging van de beslissing op bezwaar op 8 augustus 2000 door de Afdeling de onrechtmatigheid van het voorbereiden, nemen en handhaven van het vernietigde besluit vaststaat en dat die onrechtmatigheid aan de Staat kan worden toegerekend.
4.5 Het Hof heeft dat in rov. 7 niet miskend. Immers wordt overwogen dat de gegrondverklaring van de beroepen van Chipshol op 8 augustus 2000 en 5 december 2001 tegen twee beslissingen op bezwaar meebrengt "dat het hof er als burgerlijke rechter van uit moet gaan dat deze beslissingen in zoverre onrechtmatig zijn jegens Chipshol." Het onderdeel ziet eraan voorbij dat de eerste volzin van rov. 9 voortborduurt op rov. 7 en dat het Hof, waar het overweegt dat van onrechtmatigheid "op dit punt" pas sprake kan zijn vanaf 1999, het oog heeft op het door Chipshol gestelde aandringen bij de Provincie en Gemeente.
4.6 Uit de opbouw van 's Hofs arrest valt m.i. af te leiden dat rov. 9 respondeert op de in rov. 8 weergegeven stellingen van Chipshol. Deze hebben betrekking op het aandringen door de Staat bij Provincie en Gemeente. Dat aandringen acht het Hof eerst onrechtmatig vanaf het moment dat de Staat, zo vat ik samen, had moeten weten dat de feitelijke basis daarvoor onjuist was. In 's Hofs - in cassatie niet bestreden - visie was dat (pas) vanaf 1999.
4.7.1 Er zijn m.i. drie zelfstandige redenen waarom de klacht faalt:
a. de Afdeling heeft niet geoordeeld dat het handelen van de Staat als zodanig onjuist was. "Slechts" dat het was gebaseerd op verouderde berekeningen. Maar zij laat nagenoeg expliciet de mogelijkheid open dat juiste berekeningen een basis voor het handelen van de Staat zouden kunnen bieden;(61)
b. het Hof wijst er met juistheid op dat de Afdeling vernietigt omdat de Staat "ten tijde van het nemen van het bestreden besluit" bekend was met berekeningen die afweken van eerdere berekeningen waarop zijn besluit was gebaseerd. De vernietigde besluiten zijn genomen op respectievelijk 22 december 1999 (Afdelingsbeslissing van 5 december 2001) en 15 juni 1999 (Afdelingsbeslissing van 8 augustus 2000). De Afdeling heeft dus niet geoordeeld dat de Staat vóór 1999 iets kan worden verweten, terwijl bovendien - als gezegd - de mogelijkheid bestaat dat zijn handelwijze de toets der kritiek wél zou kunnen doorstaan als daarvoor op basis van nieuwe berekeningen steun zou kunnen worden gevonden. Bij deze stand van zaken behoeft nadere toelichting, die het middel evenwel niet geeft, waarom 's Hofs oordeel onjuist zou zijn;
c. het Hof is er kennelijk van uitgegaan dat het in rov. 8 genoemde handelen, waarop Chipshol haar vordering baseert, valt aan te merken als feitelijk handelen zodat het oordeel van de bestuursrechter daarop niet ziet (en ook niet kon zien). Kennelijk was dat ook de eigen opvatting van Chipshol zoals opgetekend door de Rechtbank in rov. 4.2.
4.8 De onderdelen 4 en 5 klagen dat het Hof in rov. 9 heeft miskend dat uit hetgeen Chipshol heeft gesteld de conclusie kan worden getrokken dat al vóór 1999 informatie voorhanden was waaruit bleek dat de veiligheidszones veel te ruim waren ingeschat (cursiveringen toegevoegd). Door de veiligheidszones toch - niettegenstaande die voorhanden informatie - te handhaven, zou de Staat ook al vóór 1999 onrechtmatig hebben gehandeld.
4.9 Zowel de Rechtbank als het Hof hebben, geheel in lijn met de bevindingen van de bestuursrechter, bij de feitenvaststelling in rov. 2.4 van het vonnis respectievelijk rov. 3.6 van het arrest geconstateerd dat in 1999 de eerste vijfjaarlijkse evaluatie heeft plaatsgevonden van het berekeningsmodel waarop de vigerende veiligheidszones waren gebaseerd. Daaruit kwam naar voren dat de berekende risico's ten gevolge van het luchtverkeer rond Schiphol (volgens de Rechtbank: veel) geringer zijn dan bij het opstellen van de PKB-Schiphol was aangenomen. Deze oordelen zijn in cassatie niet bestreden. Zij kunnen 's Hofs oordeel dragen.
4.10.1 De Rechtbank overwoog in rov. 4.2 dat het er Chipshol kennelijk om gaat "dat op het moment dat duidelijk was dat de berekende risico's ten gevolge van het luchtverkeer rond Schiphol veel geringer waren (..), toch werd vastgehouden aan dat beleid." Waar de Rechtbank spreekt van "dat moment" heeft zij blijkens de verwijzing naar de beslissing van de Afdeling het oog op het onder 4.7 sub b bedoelde tijdstip. De Rechtbank memoreert dat "het beleid op zich zelf" volgens Chipshol op zich niet onrechtmatig was. Voorts overwoog de Rechtbank dat duidelijk werd dat de risico's geringer waren "toen de uitkomsten bekend werden van de actuele berekeningen, bedoeld in de overwegingen van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State van 5 december 2001."
4.10.2 In appel heeft Chipshol geen grief gericht tegen genoemde rov. 4.2. Ook in de in de onderdelen 4 en 5 aangedragen vindplaatsen kan ik zo'n grief niet lezen, laat staan dat het Hof deze erin had moeten lezen. Daarom heeft het Hof van deze "feiten" kunnen, neen moeten, uitgaan. Op dit een en ander ketsen de klachten af, zoals de steller klaarblijkelijk heeft onderkend nu onderdeel 4 spreekt van "kunnen" in plaats van moeten.
4.11 Inhoudelijke beoordeling van de klachten zou wellicht tot een voor Chipshol beter resultaat kúnnen leiden, maar noodzakelijk is dat m.i. allerminst.
4.12.1 Chipshol verwijst in de onderdelen 4 en 5 naar verschillende vindplaatsen in de mvg. Volgens onderdeel 4 zouden de daar geponeerde stellingen "nadien" niet weersproken zijn door de Staat. Dat is wellicht niet onjuist, maar het is niet van belang. De devolutieve werking van het hoger beroep brengt immers mee dat ook weren die op dit punt "voordien", d.w.z. in eerste aanleg, door de Staat waren gevoerd door het Hof in zijn oordeel zouden moeten zijn betrokken, zo het Hof op dit punt al anders dan de Rechtbank had willen (en kunnen) oordelen. Door de Staat is bij cva ten verwere tegen de stelling dat de Minister in de beroepsfase zou hebben erkend dat de normen waarop het veiligheidsbeleid was gesteld "volstrekt onjuist" waren en dat de veiligheidsrisico's bij de vaststelling van de PKB-Schiphol "veel te hoog" waren ingeschat, ingebracht dat de Nota Toekomst van de Nationale Luchthaven van 17 december 1999 (naar Rechtbank en Hof begrijpen: voor het eerst) blijk gaf van nieuwe inzichten in de risico's ten gevolge van het luchtverkeer, ten gevolge waarvan de methodiek om de risico's te berekenen werd aangepast, maar dat de normstelling zelf - en daarmee ook de beperkingen die voortvloeiden uit het externe veiligheidsbeleid - gelijk bleef.
4.12.2 Bovendien - het is, zoals hierna onder 5 vermeld m.i. van niet te onderschatten belang - heeft de Staat erop gewezen dat het mede gaat om een lange termijn-perspectief in verband waarmee - zo ligt in het betoog besloten - oude gegevens niet beslissend zijn, wat er van die gegevens ook zij.(62)
4.12.3 Zou de door de onderdelen aan de orde gestelde stelling in appel al een punt van discussie hebben kunnen vormen, dan zou de devolutieve werking mee hebben gebracht dat het Hof ook de weren die de Staat op dit punt in eerste aanleg heeft geponeerd in zijn oordeel had moeten betrekken.
4.13 Met betrekking tot de door de onderdelen genoemde vindplaatsen in de mvg:
a. onder 31 wordt aangevoerd dat bij het opstellen van de IMER (Integrale Milieu-Effectrapport Schiphol en Omgeving) in 1993 "reeds twijfel bestond over de juistheid van de berekeningen". Ter onderbouwing hiervan citeert het onderdeel een passage uit de Nota van toelichting deel 3 PKB.(63) Uit de Nota blijkt, voor zover hier van belang a) dat berekeningen ten behoeve van het individueel risico en het groepsrisico voor luchthavens nieuw waren; b) dat Nederland wat dat betreft internationaal gezien koploper was en c) dat de komende jaren gewerkt zou worden aan verbetering van de rekenmodellen/risicoberekeningen. Hieruit kan allerminst de conclusie worden getrokken dat de Staat vóór 1999 beter wist, maar alleen dat bekend was dat de rekenmodellen nog niet perfect waren, of, zo men wil, dat de cijfers wellicht niet juist zouden kunnen blijken te zijn;
b. onder 32 wordt aangevoerd dat bij de aanvullende milieurapportage, het AMER, uit december 1995 zou blijken dat "[d]e referentiesituatie 1990 (..) zowel voor geluid als voor externe veiligheid gunstiger (..) scoren dan in het IMER is aangegeven." Zonder nadere toelichting - die Chipshol evenwel niet heeft gegeven, laat staan dat beroep wordt gedaan op een vindplaats - valt deze passage niet goed te plaatsen, laat staan dat het Hof hieraan de door de onderdelen gewenste conclusie had moeten verbinden;
c. sub 36 wordt aangevoerd dat uit de vaststelling van het Milieuprogramma 1999-2002 bleek dat de Staat wist dat de ongevalskans kleiner was dan in het eerste IMER-model uit 1993 werd aangenomen. Het onderdeel voert aan dat het kabinet op 15 september 1998 liet optekenen dat "recente inzichten [..] in modelevaluatie" aangaven "dat bepaalde invoerparameters door betere analysemogelijkheden nauwkeuriger vastgesteld kunnen worden. Dit brengt waarschijnlijk mee dat de risicocontouren, zowel voor toekomstige jaren als voor het peiljaar, kleiner zullen zijn." Vooreerst: het gaat hier om inzichten van ultimo 1998, dus kort vóór het door het Hof tot uitgangspunt genomen "vóór 1999". Bovendien is sprake van
nieuwe inzichten op het vlak van de analyse van modellen die het vermoeden ( een zekere mate van "waarschijnlijk") doen rijzen dat de risicocontouren te ruim zijn bemeten. Hierop kan evenwel niet worden gebaseerd dat de Staat al vóór 1999 wist dat de veiligheidszones veel te ruim bemeten waren. Maar als al juist zou zijn dat de Staat op 15 september 1998 wist dat het risico bij het vaststellen van de veiligheidscontouren was overschat, dan rustte op hem n.m.m. nog niet de verplichting om halsoverkop het externe veiligheidsbeleid aan te passen. De in art. 3:2 Awb Pro verankerde zorgvuldigheid, waarop ook Chipshol zich in de onderhavige procedure beroept, bracht nu juist mee dat de Staat enige tijd gegund had moeten worden om op verantwoorde wijze het veiligheidsbeleid aan te passen. Een periode van ruim drie maanden (tot 1 januari 1999, 's Hofs ijkmoment) zou dan toch, in een situatie als de onderhavige die niet wordt gekenmerkt door acute gevaren, wel het minimum zijn geweest.
4.14 Nog geheel daargelaten dat uit de onder 4.13 besproken stellingen dus zeker niet behoeft te worden afgeleid wat Chipshol daaruit wil destilleren, ziet zij m.i. over het hoofd dat de Staat op dit punt allerminst verstoppertje heeft gespeeld. De gegevens waarop zij zich beroept waren immers uit openbare stukken kenbaar.
4.15 De onderdelen 6 - 8 komen op tegen rov. 10. Daarin wordt overwogen dat van onrechtmatig aandringen bij de Provincie in of na 1999, onverminderd hetgeen in rov. 7 is overwogen, niet is gebleken. Immers stamt de RO-aanwijzing van vóór 1999; de Provincie heeft daartegen bezwaar gemaakt. Niet is gesteld of gebleken dat zijdens de Staat ('s Hofs germanisme) hangende die procedure door de Minister van VROM nog andere stappen tegen de Provincie zijn genomen. Door de Staat is naar voren gebracht - en door Chipshol is niet weersproken - dat tijdens de procedure geen verdere uitvoering is gegeven aan de wettelijke bevoegdheid tot vaststelling van een gewijzigd streekplan van rijkswege.
4.16 Onderdeel 6 brengt hiertegen in dat "[o]mdat de Staat een dergelijke stelling in zijn verweer niet heeft opgenomen (..) het gerechtshof buiten de rechtsstrijd [is] getreden". Onderdeel 7 verwijst "in dit verband" naar par. 6-7 en 23 van de inleidende dagvaarding. Onderdeel 8 betoogt dat het Hof partijen "aldus" met een verrassingsbeslissing heeft overvallen "in de veronderstelling dat dit een kernpunt zou zijn".
4.17 In de s.t. van de Staat onder 2.2.1 wordt terecht aangevoerd dat niet duidelijk is op welk gedeelte van rov. 10 de zinsnede "een dergelijke stelling" in onderdeel 6 ziet. Die onduidelijkheid werkt door in het verband dat onderdeel 7 daarmee legt en in de verrassingsbeslissing waarvan onderdeel 8 rept ("aldus"). De s.t. en de re-pliek van Chipshol bieden op dit punt geen enkele verduidelijking, hetgeen overigens te laat zou zijn geweest.
4.18 Bij deze stand van zaken lopen de klachten vast in art. 407 lid 2 Rv Pro.
4.19 Daar komt nog bij - ook daarop wijst de Staat terecht (s.t. onder 2.2.6) - dat het Hof - op zich niet bestreden - oordeelt dat Chipshol onvoldoende heeft gesteld wat haar vordering op dit punt zou kunnen dragen. Aldus is het Hof ingegaan op de stellingen/vordering van Chipshol, zij het dan dat het daarin geen aanknopingspunten vond voor een nadere inhoudelijke beoordeling. In mijn ogen is het Hof juist zorgvuldig te werk gegaan door, na te hebben bevonden dat de vordering voor de aan 1999 voorafgaande periode mislukte, te onderzoeken of Chipshol voldoende houvast biedende stellingen heeft aangevoerd die zouden kunnen wijzen op onrechtmatig handelen in of vanaf 1999.
4.20 Onderdeel 8 verwijt het Hof nog Chipshol "dienaangaande" niet te hebben toegelaten tot bewijslevering.
4.21 Deze klacht faalt om een veelheid van redenen:
a) zij voldoet niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv Pro. omdat niet wordt vermeld waar dit bewijsaanbod zou zijn gedaan;
b) aan het slot van de mvg komt een bewijsaanbod voor. Daarin wordt "haar eerdere" herhaald zonder dat wordt aangegeven waar dat eerder zou zijn gedaan en wat het inhield;
c) een bewijsaanbod in appel moet voldoende specifiek zijn. Dat kan met de beste wil van de wereld niet worden gezegd van het bewijsaanbod genoemd onder b.(64)
4.22 Onderdeel 9 behelst geen zelfstandige klacht en deelt in het lot van zijn voorgangers.
4.23 De onderdelen 10 en 11 binden de strijd aan met rov. 11. Daarin wordt overwogen dat wat de Gemeente betreft Chipshol in het bijzonder heeft gewezen op de brief van de inspecteur van 5 april 2000(65) in reactie op de terinzagelegging (op verzoek van Chipshol) van het ontwerp-wijzigingsbesluit. Deze brief heeft volgens het Hof niet een zodanige inhoud dat deze als onrechtmatig jegens Chipshol kan worden aangemerkt, omdat:
- deze slechts een aansporing bevat om, anders dan in het ontwerp van het wijzigingsbesluit is geschied, rekening te houden met het veiligheidsbeleid;
- in de brief de door de Afdeling onzorgvuldig geachte externe veiligheidscontour niet is genoemd en daarnaar evenmin is verwezen;
- de inspecteur het aan de Gemeente heeft overgelaten aan de hand van de aan haar ter zake bekende stukken tot een besluit te komen.
4.24 Onderdeel 10 voert aan dat de "aansporing van het verzoek" die het Hof in die brief leest, gelet op de imperatieve wijze waarop deze brief is opgesteld, niet gerechtvaardigd, althans onbegrijpelijk is. Bovendien, zo vervolgt het onderdeel, is die lezing van de brief onbegrijpelijk "gelet op de spreekwoordelijke stok die de Staat in de vorm van aanwijzingen achter de deur zou hebben kunnen zetten".
4.25 Voor zover het onderdeel erover bedoelt te klagen dat het Hof de 'gebondenheid' van de Gemeente aan de PKB-Schiphol heeft miskend, zal op deze problematiek worden ingegaan bij de bespreking van de tegen rov. 13 gerichte klachten.
4.26.1 Met betrekking tot 's Hofs lezing van de brief moet voorop worden gesteld dat de uitleg van gedingstukken feitelijk is. Daarom is zo'n uitleg volgens vaste rechtspraak én volgens art. 79 lid 1 onder Pro b Wet RO voorbehouden aan de feitenrechter.(66) Alleen als de uitleg onbegrijpelijk is, kan een daartegen gerichte motiveringsklacht tot cassatie leiden. Daarbij is dan wél nodig dat wordt aangegeven dat en waarom 's Hofs motivering tekort schiet en/of onbegrijpelijk is. Het onderdeel zwijgt over dat laatste geheel stil en vindt (alleen al) daarin zijn Waterloo.
4.26.2 Het onderdeel doet wel beroep op een andersluidende interpretatie van de brief maar zet in het geheel niet uiteen waarom deze dwingend zou zijn (en alleen in dat geval zou 's Hofs oordeel cassatietechnisch onbegrijpelijk zijn). Het formuleren van klachten ligt op de weg van eiser(es) tot cassatie en niet op die van de wederpartij of de cassatierechter zoals - het ligt erg voor de hand - ook in de wet is te lezen (art. 407 lid 2 Rv Pro.).
4.27 Ten overvloede en ten gronde: Chipshol kan worden toegegeven dat de litigieuze brief - door het Hof geciteerd in rov. 3.7 - enigszins dwingend overkomt. Hoewel een ander oordeel (wellicht) denkbaar was geweest, kan 's Hofs uitleg de toets der kritiek in cassatie (waarbij de marges op grond van het wettelijk stelsel heel smal zijn wat voor de cassatierechter een gegeven is) m.i. doorstaan. In dat verband valt te bedenken:
a) dat in de brief tot uitdrukking wordt gebracht dat het gaat om de interpretatie van de auteur ervan. De woorden "mijns inziens" in de tweede alinea duiden daarop;
b) de brief (in elk geval de door het Hof geciteerde passages) monden uit in een verzoek wat niet goed spoort met de lezing van Chipshol. Onderdeel 11 wijst daar terecht op;
c) niet bestreden wordt 's Hofs oordeel dat de inspecteur het aan de Gemeente heeft overgelaten om aan de hand van de haar bekende stukken tot een besluit te komen.
4.28 Onderdeel 11 voegt aan de eerdere klacht nog toe dat de Staat "overigens" niet heeft bestreden hetgeen Chipshol in dit verband wel heeft gesteld, te weten dat die brief wel degelijk ziet op de door de Afdeling onzorgvuldig tot stand gekomen externe veiligheidscontour. Het Hof zou er dan ook ten onrechte niet van uit willen gaan dat de op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen externe veiligheidscontour niet ook onderwerp van het in de brief vervatte verzoek is.
4.29.1 Als ik het goed begrijp dan verwijt het onderdeel het Hof in feite kwade trouw ("ten onrechte niet ervan heeft willen uitgaan").(67) Voor een dergelijk zwaar verwijt, waarmee de integriteit van de rechter in twijfel wordt getrokken, moeten argumenten worden gegeven die ten minste enigszins zijn onderbouwd. Die kan ik in het onderdeel niet lezen. Het mislukt daarom. Dat is niet anders wanneer juist zou zijn, zoals het onderdeel aanvoert, dat 's Hofs oordeel niet tegen de toets in cassatie bestand zou zijn. Onnodig te zeggen dat niet iedere onjuistheid wijst op kwade trouw van de rechter.
4.29.2 Ik hoop en vertrouw evenwel dat mijn onder 4.29.1 weergegeven lezing niet strookt met de - in dat geval minder gelukkig verwoorde - bedoeling van de steller van de klacht. Mede daarom ga ik er inhoudelijk op in.
4.30 Hoewel Chipshol er m.i. met juistheid van uitgaat dat de brief betrekking heeft op "de door de Afdeling onzorgvuldig geachte externe veiligheidscontour" kan haar dat niet baten omdat (het zijn zelfstandig dragende gronden voor mijn oordeel):
a) het Hof niet meer of anders oordeelt dan dat deze in de brief niet wordt genoemd en dat er daarin niet daarnaar wordt verwezen. Dat oordeel wordt niet bestreden; de klacht gaat aldus langs 's Hofs oordeel heen met een betoog over de vraag waarop "de brief (...) ziet" nu het Hof daarover niets (en dus ook niets verkeerds) heeft geoordeeld;
b) het Hof memoreert dat de inspecteur het aan de Gemeente overlaat te beslissen aan de hand van "de aan haar ter zake bekende stukken" waartoe ongetwijfeld - ook in 's Hofs visie - bedoelde contour behoort.
4.31 De onderdelen 12-16 richten hun pijlen op rov. 12, waar het Hof in herinnering roept dat de Rechtbank heeft overwogen dat Chipshol voor het overige onvoldoende concreet heeft aangegeven door welke handelwijze de Staat onrechtmatig heeft gehandeld bij de handhaving van het externe veiligheidsbeleid. Volgens het Hof heeft Chipshol in hoger beroep geen nieuwe feiten of omstandigheden aangedragen en evenmin een concreet optreden van de Staat ten opzichte van de Gemeente naar voren gebracht dat jegens haar als onrechtmatig kan worden bestempeld.
4.32 De klachten vallen goeddeels in herhalingen en behoeven in zoverre geen afzonderlijke bespreking. Voor zover zij zien op het handelen van de Staat ten opzichte van de Provincie wordt uit het oog verloren dat rov. 12 daarop geen betrekking heeft.
4.33 Onderdeel 15 behelst een onduidelijk klacht rond het thema "beleidsvrijheid". Voor zover het klaagt over het passeren van een bewijsaanbod mislukt het omdat:
a. niet wordt aangegeven op welk aanbod wordt gedoeld en waar dat zou zijn te vinden;
b. het hier gaat om een juridische kwestie die zich niet (goed) leent voor bewijs en al helemaal niet door getuigen. Mocht Chipshol hier het oog hebben op deskundigenbewijs dan miskent ze dat de feitenrechter, volgens vaste rechtspraak, niet gehouden is deskundigen te benoemen.
4.34 Voor het overige is de klacht me helaas niet duidelijk. Met name zie ik niet goed hoe zij zich verhoudt tot hetgeen het Hof in rov. 12 heeft overwogen, welk oordeel niet spreekt over noch ook is gebaseerd op beleidsvrijheid.
4.35 Onderdeel 14 verwijst naar alinea 24 e.v. en 68 van de mvg. Uit betreffende alinea's zou, volgens het onderdeel, moeten blijken van een "continue druk vanuit de Staat om te komen tot de hier bedoelde aanwijzingen".
4.36 Eerlijk gezegd begrijp ik niet goed waar de steller van het onderdeel over bedoelt te klagen. Hoe dat zij: de genoemde passages kunnen Chipshol geen soelaas bieden, waarbij zich al aanstonds het probleem voordoet dat onduidelijk is wat met "e.v." wordt bedoeld zodat de klacht in zoverre niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
4.37 Wat er inhoudelijk ook zij van al deze stellingen, ze zien eraan voorbij dat het daarin gaat om beweerde activiteiten van de Staat van vóór 1999. Het Hof heeft, zoals hiervoor bleek tevergeefs bestreden, geoordeeld dat voordien niet onrechtmatig is gehandeld. Het onderdeel maakt niet duidelijk - en de passages waarnaar wordt verwezen evenmin - waarom, in de benadering van het Hof, deze activiteiten wél onrechtmatig zouden zijn.
4.38 De onderdelen 17-19 kanten zich tegen rov. 13. Daarin verwerpt het Hof de stelling van Chipshol dat de Gemeente en de Provincie feitelijk niets anders konden doen dan de door de Staat vastgestelde externe veiligheidscontour in hun ruimtelijke plannen over te nemen op de volgende gronden:
1. Chipshol miskent de plaats van de PKB in het kader van de WRO. De PKB zou niet rechtstreeks bindend zijn voor de Gemeente of de Provincie;
2. de omstandigheid dat de regering er blijk van gaf zo nodig van de daartoe aanwezige wettelijke bevoegdheden gebruik te zullen maken, betekent nog niet dat voor de Provincie en de Gemeente in de praktijk geen afwegingsvrijheid meer overbleef;
3. dat die afwegingsvrijheid voor de Provincie ook daadwerkelijk bestond, blijkt "reeds" uit het beroep dat de Provincie tegen de aan haar gerichte aanwijzing heeft ingesteld;
4. de enkele omstandigheid dat de Gemeente naar aanleiding van de door de inspecteur aangevoerde bedenkingen bij de vaststelling van het wijzigingsbesluit de begin 1997 door de Staat vastgestelde externe veiligheidscontour heeft overgenomen, wettigt niet de conclusie dat de Gemeente feitelijk niet anders kon doen.
4.39 Onderdeel 17 voert aan dat rov. 13 "gelet op het voorgaande" 's Hofs oordeel niet kan dragen. Het onderdeel voert (daartoe?) aan dat het Hof "dan ook ten onrechte zou hebben aangenomen dat de Provincie ook feitelijk een afwegingsvrijheid zou hebben en dat die vrijheid zou blijken uit het feit dat de Provincie beroep heeft ingesteld tegen de aan haar gerichte aanwijzing." Immers, zo vervolgt onderdeel 18, indien de Provincie daadwerkelijk een afwegingsvrijheid zou hebben, dan zou het voor de hand hebben gelegen dat de Staat tegen de resultaten van de in die vrijheid genomen beslissing van de Provincie zou zijn opgekomen (op welke wijze dan ook). Uit het feit dat de Provincie beroep heeft ingesteld, zou dan ook veeleer blijken dat de Provincie geen afwegingsvrijheid had en desondanks zich niet zonder meer naar de wensen van de Staat wilde schikken. Onderdeel 19 voegt hieraan nog toe dat het Hof niet, of niet deugdelijk onderbouwd, heeft uitgesloten dat de Provincie niet over zoveel afwegingsvrijheid zou beschikken dat zij de onjuiste veiligheidscontouren zelfstandig zou hebben kunnen corrigeren.
4.40 De onder 4.39 besproken klachten gaan langs 's Hofs oordeel heen. Of, anders gezegd, ze klagen over een niet gegeven oordeel.
4.41.1 Het Hof geeft - in cassatie niet bestreden - het betoog van Chipshol aldus weer dat de Gemeente en de Provincie "feitelijk niets anders konden doen dan de door de Staat vastgestelde externe-veiligheidscontour in hun ruimtelijke plannen over te nemen" (cursivering toegevoegd). Anders gezegd: het standpunt van Chipshol was dat Gemeente en Provincie geen enkele vrijheid hadden ("feitelijk niet anders konden").(68) Wat er van 's Hofs redengeving ook zij, uit de uitvoerige bespreking onder 3 van de wetsgeschiedenis, de doctrine en de rechtspraak blijkt dat de door Chipshol gepropageerde opvatting niet de gangbare opvatting is. Trouwens ook in de uitspraken van de Afdeling waarop Chipsol zoveel nadruk legt, komt dit naar voren.
4.41.2 Daaraan doet niet af dat velen er - m.i. terecht - vanuit gaan dat PKB's en a fortiori aanwijzingen allerminst zonder betekenis zijn, al was het maar omdat lagere overheden deze allicht in hun besluitvorming zullen betrekken en in voorkomende gevallen zwaar zullen laten wegen. Maar dat was niet - naar in cassatie bij de beoordeling van deze klacht tot uitgangspunt dient nu 's Hofs oordeel in de eerste volzin van rov. 13 niet wordt bestreden - de benadering van Chipshol. Het is evenmin de benadering van de hier besproken onderdelen die alle gaan liggen voor het anker dat lagere overheden geen enkele beleidsvrijheid hebben.
4.41.3 Alleen onderdeel 19 zit op een wat ander spoor maar dat is tardief nu, als gezegd, in het kader van rov. 13 zal moeten worden aangenomen dat Chipshol in feitelijke aanleg een ander standpunt verdedigde. Bovendien (maar dat ten overvloede) laat zij na aan te geven waar Chipshol in feitelijke aanleg iets zou hebben aangevoerd in de trant van dit onderdeel. De klacht voldoet daarom niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv Pro.
4.42 Bij deze stand van zaken komt Chipshol niet te stade dat inderdaad niet goed begrijpelijk is 's Hofs oordeel dat afwegingsvrijheid van de Provincie (het Hof spreekt niet van volledige vrijheid en bedoelt dat onmiskenbaar ook niet) "reeds" blijkt uit de omstandigheid dat zij tegen de aan haar gerichte aanschrijving beroep heeft ingesteld. Immers is, als gezegd, juist 's Hofs oordeel dat sprake was van in elk geval enige afwegingsruimte, zij het niet (mede) op deze grond.
4.43 Ten overvloede vermeld ik nog dat de onderdelen geen concrete klachten ventileren tegen 's Hofs onder 4.38 sub 1, 2 en 4 vermelde oordelen.
4.44 Het tweede middel komt op tegen 's Hofs oordeel in rov. 17 dat Chipshol's vordering is verjaard.
4.45 De onderdelen 21, 22 en 24-26 lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Naar de kern genomen wordt daarin aangevoerd dat Chipshol op 4 juni 2000 nog niet bekend was met de schade.
4.46.1 Het Hof stelt in rov. 17 voorop dat voor het bekend zijn met de schade niet vereist is dat de precieze omvang daarvan vaststaat, maar dat voldoende is dat de mogelijkheid van schade is komen vast te staan. Dat oordeel is in lijn met de vaste rechtspraak van Uw Raad, bijvoorbeeld in HR 9 oktober 2009:(69)
"Naar vaste rechtspraak van de Hoge Raad moet de eis dat de benadeelde bekend is geworden met zowel de schade als de daarvoor aansprakelijke persoon aldus worden opgevat dat het hier gaat om een daadwerkelijke bekendheid, zodat het enkele vermoeden van het bestaan van schade niet volstaat. Deze verjaringstermijn begint pas te lopen op de dag na die waarop de benadeelde daadwerkelijk in staat is een rechtsvordering tot vergoeding van de door hem geleden schade in te stellen. (HR 24 januari 2003, nr. C07/011, LJN AF0694, 2003, 300).
Daarvan zal sprake zijn als de benadeelde voldoende zekerheid - die niet een absolute zekerheid behoeft te zijn - heeft verkregen dat de schade is veroorzaakt door tekortschietend of foutief handelen van de betrokken persoon. Dit houdt niet in dat voor het gaan lopen van de verjaringstermijn is vereist dat de benadeelde - behalve met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon - daadwerkelijk bekend is met de juridische beoordeling van die feiten en omstandigheden. (HR 26 november 2004, nr. C03/270, LJN AR1739, 2006, 115). Dit betekent evenmin dat is vereist dat de benadeelde steeds ook met de (exacte) oorzaak van de schade bekend is (HR 20 februari 2004, nr, C02/288, LJN AN8903, 2006, 113)."
4.46.2 's Hofs onder 4.46.1 vermelde oordeel wordt dan ook terecht niet bestreden.
4.47 Volgens Chipshol zou, indien het onrechtmatig handelen achterwege was gebleven, op 10 oktober 2000 een wijzigingsplan van kracht zijn geworden overeenkomstig de begrenzing van het ontwerp wijzigingsplan. De schade vanwege het niet kunnen ontwikkelen van de strook per 10 oktober 2000 kon volgens Chipshol worden begroot op een bedrag van € 12,5 miljoen.(70) Bij pleidooi in eerste aanleg heeft zij aangevoerd dat "[d]e onjuiste contour wegdenkend (..) de enige reële aanname dat de gemeente met de bestemmingswijziging op 4 juli 2000 de begrenzing van het goedgekeurde inrichtingsplan had gevolgd".(71)
4.48 Volgens het Hof was Chipshol met de door haar gestelde schade bekend op 4 juni 2000, toen de Gemeente het wijzigingsbesluit nam met inachtneming van de externe veiligheidscontour en voor de strook langs de grens van het luchthaventerrein de agrarische bestemming handhaafde. Het Hof overweegt dat Chipshol het Groenenbergterrein had gekocht met het oog op de ontwikkeling ervan tot bedrijventerrein. Voor Chipshol was daarom op 4 juni 2000 duidelijk dat zij schade zou lijden door het niet kunnen ontwikkelen van die strook.
4.49 In het licht van de eigen stellingen van Chipshol, zoals vermeld onder 4.47, is niet goed duidelijk waarom 's Hofs oordeel onjuist zou zijn. Het middel ziet over het hoofd dat het bekendheidsvereiste niet ziet op de juridische beoordeling van de feiten en omstandigheden (rechtsdwaling staat aan de aanvang van de verjaringstermijn niet in de weg)(72) en dat voor de aanvang van de verjaringstermijn de omvang van de schade niet hoeft vast te staan.(73)
4.50.1 Het feit dat het bestreden besluit wegens schending met een zorgvuldigheidsnorm was vernietigd, neemt niet weg dat Chipshol de door haar gestelde schade leed vanaf het moment waarop het door haar bestreden besluit werd genomen. Vanaf het moment dat het bestreden besluit werd vernietigd, was Chipshol dan ook daadwerkelijk in staat een rechtsvordering in te stellen.(74)
4.50.2 Een geheel andere vraag is of Chipshol op 4 juni 2000 al een vordering had kunnen instellen.(75) Het antwoord kan blijven rusten. Niet alleen omdat de klachten daarop niet inhaken, maar ook omdat het Hof - in cassatie niet bestreden - heeft geoordeeld dat de verjaring op (of de dag na) 8 augustus 2000 (de datum van de vernietigingsbeslissing) begon te lopen, in welk oordeel besloten ligt dat toen een vordering had kunnen worden ingesteld.
4.50.3 Hoe dit ook zij, Chipshol heeft er voor gekozen om, voordat een nadere beslissing is genomen na de vernietiging door de bestuursrechter op grond van een motiveringsgebrek en in elk geval zonder zo'n latere beslissing (mede) aan haar vordering ten grondslag te leggen, een procedure te entameren. De omstandigheid dat zij er, om haar moverende en door de rechter als een gegeven te beschouwen redenen, voor heeft gekozen om niet een uiteindelijke beslissing - gesteld al dat deze er zou zijn(76) en dat deze Chipshol te stade zou kunnen komen - aan haar vordering ten grondslag te leggen, maar te gaan liggen voor het anker van een onjuist besluit van 15 juni 1999 met als motivering dat dit door de bestuursrechter is vernietigd, staat in de weg aan een betoog dat slechts sprake was van een vernietiging op grond van een motiveringsgebrek (zie vrij uitvoerig repliek in cassatie blz. 6 e.v.).
4.50.4 Hier komt nog bij dat het betoog van Chipshol hooguit hout zou kunnen snijden als zij de onrechtmatigheid had gezocht in het primaire besluit, zoals zij in prima heeft gedaan. In appel heeft zij evenwel betoogd dat niet het primaire besluit maar de beslissing op bezwaar onrechtmatig was. De Staat heeft er m.i. terecht op gewezen dat de daardoor geleden schade in 2000 vaststond (s.t. onder 2.6.10).
4.51 Nu de hier besproken klachten m.i. falen, kan blijven rusten of de vordering niet reeds afstuit op de omstandigheid dat - voor zover kenbaar(77) - geen nieuw besluit is genomen, terwijl uit de uitspraak waarbij het bestreden besluit wordt vernietigd niet duidelijk blijkt hoe wél had moeten worden beslist.(78)
4.52 Aan onderdeel 23 kan ik geen touw vastknopen. Onderdeel 24 verwijst nog naar de pleitnoties in appel van Chipshol onder 23. Juist is dat daar is aangevoerd dat Chipshol eerst in 2003 (of 2002) bekend was met de schade. Dat niet erg heldere betoog kan haar evenwel niet baten omdat 's Hofs oordeel, als gezegd, juist is.
5. Ten overvloede (of misschien juist ten gronde)
5.1 In de litigieuze PKB wordt geschetst dat sprake is van een lange(re) termijnvisie, in ambtelijk jargon kennelijk "planhorizon"; zie onder 3.29. In een dergelijke setting is minder vruchtbaar om zich blind te staren op de vraag of cijfers of prognoses in een bepaald jaar helemaal klopten. Gegeven het belang van Schiphol voor onze economie (waarop Chipshol alleszins begrijpelijk heeft willen inspelen) behoeft niet te verbazen dat lange tijd is ingezet op (vormen van) groei. Het is, als ik me niet vergis, ook precies deze beoogde en verwachte groei die Chipshol aantrok bij het doen van haar investeringen.(79)
5.2 Het is niet aan mij om, à la barbe van de klachten en 's Hofs arrest, lang te verwijlen bij een wat breder perspectief dat ik in een aantal stukken een beetje heb gemist, vermoedelijk omdat partijen het niet van voldoende belang achtten. Een enkele opmerking is wellicht toch goed.
5.3 Gegeven de beoogde groei lag vanuit juridische optiek (die niet per se samenvalt met het economische optimum) in de rede om voorzichtigheid te betrachten bij bouw in de onmiddellijke omgeving. Alleen al vanwege het mensenrechtelijke perspectief. In het licht van EHRM-rechtspraak zijn er (weliswaar vrij ruime) grenzen aan de hoeveelheid overlast die vliegvelden aan onmiddellijk omwonenden mogen toebrengen, maar zeker niet alles kan de toets der Straatsburgse kritiek doorstaan.(80) De Staat heeft zich daardoor allicht laten beïnvloeden.
5.4 Wanneer de Staat in het licht van het in dit soort kwesties altijd wat onzekere toekomstperspectief (waaronder vooral de feitelijke groei van Schiphol) het zekere voor het onzekere neemt (of zou hebben genomen) zou dat m.i. van een alleszins te rechtvaardigen, want verstandig, beleid hebben getuigd. Daarbij zou zeer wel lood om oud ijzer kunnen zijn of hij, bezien vanuit louter bestuursrechtelijke of ruimtelijke ordeningsrechtelijke optiek, volledig juist heeft gehandeld (een kwestie waarover de bestuursrechter zich heeft gebogen(81) en waarover een eigen oordeel mij niet past). Ook wanneer de Staat in dat laatste opzicht zou hebben gezondigd, zou zijn handelwijze gerechtvaardigd kunnen zijn door andere verplichtingen (waaronder supra nationaal recht).
5.5 Als de onder 5.4 ontvouwde gedachtegang hout zou snijden, dan zou men dat ook van de andere kant kunnen benaderen. Betoogd zou dan kunnen worden dat ook derden daarop bedacht hadden kunnen en dus moeten zijn. Ook rechtens zou dat gewicht in de schaal (hebben) kunnen leggen.
5.6 Ik weersta de verleiding hierop nader in te gaan. Evenmin ga ik in op de vraag of Chipshol in verband met de "Groenenberg-plannen" allerwege tegenwerking heeft ondervonden en of sprake was van machinaties.(82) In deze zaak komt het immers slechts aan op de vraag of 's Hofs arrest bestand is tegen de daartegen gerichte klachten. Dat zijn nu eenmaal, in ons wettelijk stelsel waaraan de cassatierechter is gebonden, de spelregels van de cassatieprocedure. De door de klachten aan de orde gestelde vragen werden, na een uitvoerige verkenning van het juridische fenomeen PKB, onder 4 besproken.
6. Afronding
Uit het voorafgaande moge volgen dat en waarom 's Hofs arrest m.i., op een enkel punt dat zijn beslissing niet draagt na, bestand is tegen de (beperkte) toets in cassatie.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Ontleend aan rov. 3.1-3.9 van het arrest van het Hof 's-Gravenhage van 8 september 2009.
2 Hierna wordt deze taalkundige onzuiverheid steeds ambtshalve hersteld.
3 Geciteerd door de Rechtbank in rov. 2.10.
4 Zie mvg onder 4.
5 J. Struiksma, Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht (1996) blz. 47-48.
6 Art. 2a lid 5 WRO, inmiddels vervallen.
7 Vgl. EK 1980-1981, 14889 nr 22a blz. 2.
8 Zie nader Verbintenissen uit de wet en schadevergoeding (Spier, 2009) nr 178 e.v. en met name nr 179 (over wetgeving in formele zin) waarmee de litigieuze regelgeving m.i. het meest verwant is.
9 Stb. 1985, 623 jo. 625.
10 TK 1977-1978,14 889 nr. 3 blz. 15.
11 TK 1980-1981,14 889 nr. 10 blz. 19.
12 TK 1977-1978,14 889 nr. 3 blz. 15 en 16.
13 Idem vorige noot.
14 TK 1977-1978,14 889 nr. 3 blz. 16.
15 TK 1977-1978, 14889 nr 3 blz. 16 en 17.
16 TK 1980-1981, 14 889 nr. 10 blz. 13.
17 TK 1980-1981, 14 889 nr. 10 blz. 13.
18 TK 1980-1981,14889 nr. 10 blz. 19-20.
19 EK 1984-1985, 14 889 nr. 22a blz. 2 en 3.
20 EK 1984-1985, 14889 nr 22a blz. 3.
21 TK 1980-1981, 14889 nr 10 blz. 28; zie ook blz. 15 en 28/29.
22 Hetgeen op blz. 10 staat, wijst evenwel weer in enigszins andere richting.
23 Nota van toelichting Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, Stb. 1985, 627, blz. 13.
24 TK 1977-1978, 14 889, nr. 3 blz. 23.
25 Of Gedeputeerde Staten.
26 TK, 1980-1981, 14889 nr 10 blz. 48.
27 J. Struiksma, Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht (1996), blz. 51.
28 Zie H.J.A.M. van Geest en P.J. Hödl, Wet op de ruimtelijke ordening (2002), blz. 145.
29 De bepaling is sedertdien gewijzigd.
30 Zie ook J. Struiksma, Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht (1996) blz. 117.
31 J. Struiksma, Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht (1996), blz. 49.
32 Zie voor een overzicht het hierna nog te bespreken Eindrapport 'De planologische kernbeslissing, juridische binding en rechtsgevolgen' van R.J.G.M. Widdershoven en P.J.J. van Buuren in opdracht van de evaluatiecommissie WRO/Bro '85 (1993) blz. 50-68.
33 ABRvS 23 december 1988, AB 1989, 205 PvB.
34 21 december 1989, AB 1990, 250 Ch. Backes.
35 Zie noot onder 2.
36 Blz. 41. Zie voor een overzicht van literatuur en rechtspraak tot 1993 blz. 41-68.
37 Idem, blz. 48.
38 J. Struiksma, Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht (1996), blz. 50.
39 H.J.A.M. van Geest, 25 Jaar WRO: enige bespiegelingen over voortgaande wijziging, BR 1992, nr. 7, blz. 525-526.
40 H.J.A.M. van Geest en P.J. Hödl, Wet op de ruimtelijke ordening (2002) blz. 146.
41 Idem.
42 J. Robbe, De bestemmingsplanprocedure en de zelfstandige projectprocedure (2000), blz. 88.
43 J. Robbe, De bestemmingsplanprocedure en de zelfstandige projectprocedure (2000) blz. 86-95.
44 M. Lurks, De spanning tussen centralisatie en decentralisatie in de ruimtelijke ordening (2001), blz. 160.
45 A.w. blz. 163 en 166.
46 TK 1994-1995, 23552.
47 PKB Deel 4, blz. 4-5.
48 Blz. 6 e.v.
49 Blz. 8 met verdere uitwerking daarna.
50 Blz. 10.
51 Blz. 10; zie nader blz. 21.
52 Blz. 21-22.
53 Zie blz. 27 e.v. Geheel duidelijk is het betoog mij niet waar het gaat om de mogelijkheden voor vestiging van ondernemingen.
54 In de hieraan voorafgaande alinea wordt verwezen naar "hoofdstuk VII" waaruit ik een en ander afleid.
55 Blz. 22.
56 TK 1994-1995, 23 552, nr. 9 blz. 59.
57 Kamerstukken II 1994-1995, 23 552, nr. 9 blz. 65.
58 TK 1994-1995, 23 552, nr. 9 blz. 66.
59 TK 1994-1995, 23 552, nr. 9 blz. 95.
60 Prod. A11 bij de inleidende dagvaarding en prod. 21 bij mva, blz. 10
61 Rov. 2.7.6 van de uitspraak van 5 december 2001.
62 Zie cva onder 2.25.
63 TK 1994-1995, 23 552, nr 9 blz. 58.
64 Zie bijvoorbeeld HR 9 juli 2004, NJ 2005, 270 W.D.H. Asser rov. 3.6.
65 Prod. B3 bij de inleidende dagvaarding.
66 Zie bijvoorbeeld (eveneens met betrekking tot de uitleg van een brief) HR 4 juni 2004, NJ 2006, 323 J. Hijma, rov. 4.5 en HR 10 juli 2009, LJN BI4209, NJ 2010, 128 H.J. Snijders rov. 3.5.
67 Cursivering toegevoegd.
68 In die zin ook de repliek van Chipshol blz. 9 - 11 (onder het wat misleidende hoofdje "Causaal verband"). De stelling dat de omstandigheid dat zij als belanghebbende werd aangemerkt betekent dat dus van beleidsvrijheid in het geheel geen sprake was (blz. 11) begrijp ik niet, nog daargelaten dat het middel daarover geen klacht postuleert.
69 RvdW 2009, 1153 rov. 3.6 en HR 11 september 1992, NJ 1992, 746. Zie voor een overzicht van de stand van zaken met betrekking tot de aanvang van de verjaringstermijn ex art. 3:310 BW Pro, J.L. Smeehuijzen, De bevrijdende verjaring (2008) blz. 211- 229.
70 Zie inleidende dagvaarding onder 33 en 36.
71 Zie pleitnotities van mr drs H.J.M. van Schie van 19 november 2007 blz. 15.
72 HR 26 november 2004, NJ 2006, 115 C.E. Perron; HR 9 oktober 2009, RvdW 2009, 1153, rov. 3.6.
73 Zie recentelijk A-G Langemeijer voor HR 9 april 2010, LJN BL1118, NJ 2010, 215 onder 2.4.
74 Zie HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 139 MS (Talma/Friesland) rov. 3.4; M. Scheltema en M.W. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Wisselwerking tussen publiek- en privaatrecht (2008), blz. 171/172.
75 Zie, maar in het kader van het oude recht, HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 139 en de noot van Scheltema onder 3.
76 Chipshol doet geen beroep op nuttige stellingen die zij in dat verband in feitelijke aanleg zou hebben betrokken. Het betoog in de mvg onder 23 is, als gezegd, niet bijster helder. Datzelfde geldt voor de uiteenzetting in de repliek op blz. 8.
77 In de pleitnoties in appel namens Chipshol sub 23 wordt daarover iets opgemerkt, maar hetgeen daar staat is zonder nadere toelichting - die evenwel ontbreekt - niet goed begrijpelijk.
78 Zie HR 13 oktober 2006, NJ 2007, 187.
79 Zie ook J. Poot, Schipholgate blz. 65 en de pleitnotities van mrs Van Schie en Van Mierlo in appel onder 6 e.v.
80 Zie onder veel meer EHRM 21 februari 1990 § 40, Series A no 172 (Powell et Rayner c.s./Verenigd Koninkrijk; EHRM 6 oktober 2009, RvdW 2010, 289 (allen c.s./Verenigd Koninkrijk).
81 Zij het dan ook in voorlopige zin. Een eigen oordeel heeft de Afdeling niet gegeven nu is vernietigd op grond van een motiveringsgebrek.
82 Pleitnotities in appel mrs Van Schie en Van Mierlo onder 11 e.v.