Conclusie
Nr. 10/02926 E
Mr. Knigge
Zitting: 7 juni 2011
Conclusie inzake:
[Verdachte]
1. Het Gerechtshof te Amsterdam heeft zich bij arrest van 6 januari 2010 onbevoegd verklaard kennis te nemen van het namens de verdachte ingestelde hoger beroep tegen een vonnis van de Kantonrechter in de Rechtbank te Haarlem waarbij verdachte wegens overtreding van het bepaalde bij artikel 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit personenvervoer 2000 is veroordeeld tot een geldboete van € 650,00, waarvan € 325,00 voorwaardelijk, met een proeftijd van twee jaren.
2. Tegen deze uitspraak is namens zowel het Openbaar Ministerie als verdachte cassatieberoep ingesteld.
3. Namens het Openbaar Ministerie heeft mr. L. Plas, plaatsvervangend Advocaat-Generaal bij het ressortsparket te Amsterdam een middel van cassatie voorgesteld. Namens verdachte heeft mr. H.G.J. Ligtenberg, advocaat te Utrecht, drie middelen van cassatie voorgesteld. Voorts heeft mr. H.G.J. Ligtenberg namens verdachte schriftelijk gereageerd op de schriftuur van het Openbaar Ministerie.
4. Algemene beschouwing
4.1. De middelen van zowel het OM als de verdachte keren zich, zij het om uiteenlopende redenen, tegen de beslissing van het Hof Amsterdam zich onbevoegd te verklaren van de zaak kennis te nemen. De vraag waar het daarbij in de kern om draait, is de vraag naar de wettelijke grondslag van het bepaalde in art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, van het Besluit personenvervoer 2000. Ter terechtzitting van het Hof heeft de Advocaat-Generaal, overtuigd geraakt van het standpunt van de verdediging ter zake, gevorderd dat de verdachte zal worden ontslagen van alle rechtsvervolging omdat overtreding van art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit personenvervoer 2000 naar zijn mening niet strafbaar is gesteld. Het Hof echter verklaarde zich onbevoegd omdat de tenlastegelegde overtreding van art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit personenvervoer 2000 naar zijn oordeel een economisch delict oplevert.
4.2. De aantekening van het mondeling arrest in het proces-verbaal van de zitting van 6 januari 2010 houdt dienaangaande het volgende in:
"1. Bevoegdheid van de enkelvoudige strafkamer
Aan de verdachte is - voor zover hier van belang - ten laste gelegd: dat hij als bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, taxivervoer heeft verricht, terwijl de in die auto aanwezige taxameter niet werd gebruikt.
De officier van justitie heeft met deze tenlastelegging kennelijk beoogd de verdachte te verwijten dat hij het bepaalde in artikel 127 lid 1 onder Pro c van het Besluit personenvervoer heeft overtreden. Hierin is bepaald dat, behoudens in geval schriftelijk in overeenkomst tarieven zijn vastgelegd voor gedurende een bepaalde periode meermalen te verrichten taxivervoer, taxivervoer slechts wordt verricht indien de in de auto aanwezige taxameter wordt gebruikt. Deze regeling is kennelijk gegrond op de in artikel 104, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet personenvervoer 2000 verleende wetgevingsbevoegdheid, te weten dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met het oog op het verrichten van taxivervoer regels kunnen worden gesteld over (c) eisen te stellen aan bestuurders. In artikel 1 onder Pro 4 van de Wet op de economische delicten is bepaald dat economische delicten zijn, ondermeer, overtredingen van het bij of krachtens de Wet personenvervoer 2000 gestelde voorschrift -voor zover aangeduid als strafbare feit- van artikel 104, aanhef en onderdeel c. Het voorgaande brengt mee dat, nu de tenlastelegging in deze strafzaak kennelijk is gericht op overtreding van artikel 104, aanhef en onder c, van de Wet personenvervoer 2000, de bevoegdheid om de onderhavige zaak te berechten en af te doen niet toekomt aan de unusrechter in hoger beroep maar aan de economische strafkamer van dit hof. Het is mitsdien aan de economische strafkamer van dit hof om te beoordelen of het ten laste gelegde, indien bewezen, een strafbaar feit oplevert."
4.3. Ik zal, voorafgaande aan de bespreking van de afzonderlijke middelen, eerst de bedoelde kernvraag bespreken. Levert overtreding van het bepaalde bij art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, van het Besluit personenvervoer 2000 een economisch of een commuun delict op of is die overtreding in het geheel niet strafbaar gesteld?
4.4. Artikel 104 Wet Pro personenvervoer 2000 luidt:
"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met het oog op het verrichten van openbaar vervoer, anders dan openbaar vervoer per trein, besloten busvervoer en taxivervoer regels worden gesteld over:
a. inrichting en uitrusting van een auto, bus, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
b. keuring van bussen en auto's;
c. eisen te stellen aan bestuurders van auto, bus, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
d. de wijze waarop wordt aangetoond dat aan de ingevolge de onderdelen a, b en c, gestelde regels wordt voldaan;
e. de vergoedingen die zijn verschuldigd voor de met de ingevolge de onderdelen a tot en met d gestelde regels samenhangende werkzaamheden en af te geven documenten.
2.Voor zover dit noodzakelijk is ter toetsing van de geschiktheid van bestuurders, kunnen in het kader van de in het eerste lid, onder c, bedoelde eisen, onder meer gegevens betreffende de gezondheid en het gedrag van bestuurders worden verwerkt. Het bestuursorgaan dat bevoegd is tot toetsing aan deze eisen, is verantwoordelijke voor de verwerking van de gegevens als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens."
4.5. De Wet personenvervoer 2000 (hierna ook: de Wet) kent een gedifferentieerd systeem van strafrechtelijke handhaving. De wet wordt deels gehandhaafd via de Wet Economische Delicten, deels via een eigen, in de wet zelf vervatte strafbaarstelling. Art. 1 aanhef Pro en onder 4° WED luidt, voor zover hier van belang:
"Economische delicten zijn: (...)
4e overtredingen van voorschriften bij of krachtens: (...)
De Wet personenvervoer 2000, de artikelen 5a, eerste en tweede lid, 11, eerste lid,19, 30, vierde lid, 39, eerste lid, 43a, derde lid, 51, 85 alsmede - voor zover aangeduid als strafbare feiten - 8, 9, vijfde lid, 83, 86 en 104, aanhef en onderdelen c en d; (...)."
De overtredingen van voorschriften die gesteld zijn krachtens "art. 104, aanhef en onderdelen c en d" (bedoeld zal zijn: art. 104, eerste lid, aanhef en onderdelen c en d) van de Wet personenvervoer 2000 leveren dus economische delicten op, mits zij als strafbare feiten zijn aangeduid. Of dat het geval is, is te vinden in art. 118 Besluit Pro personenvervoer 2000. Dit artikel luidt als volgt:
"Overtreding van elk van de voorschriften, vervat in de artikelen 14, derde lid, 16, 19, tweede lid, 20, 26, derde lid, 74, eerste en derde lid, 75, eerste, tweede, derde en vijfde lid, 77, derde en zesde lid, 86, 87, tweede lid, 88, 91, derde lid, 93, 95, 96, 97, eerste lid, 98, eerste lid, 99, 100, 101, eerste lid, 102, eerste lid, 103 tot en met 110, 112, 113, eerste lid, 114, 115, derde lid, 117, 127, eerste lid, onderdelen d en e, vormt een strafbaar feit als bedoeld in artikel 1, onder 4°, van de Wet op de economische delicten."
4.6. Niet naleving van het bepaalde krachtens art. 104 lid Pro 1, aanhef en onder a en b Wet personenvervoer 2000 is strafbaar gesteld in art. 101 lid 1 van Pro die wet. Dit artikellid luidt als volgt:
"Niet naleving van de artikelen 70 tot en met 73, alsmede - voor zover aangeduid als strafbare feiten - het bepaalde krachtens de artikelen 74, tweede lid, en 104, aanhef en onderdelen a en b, is een overtreding en wordt gestraft met een hechtenis van ten hoogste twee maanden of een geldboete van de tweede categorie."
4.7. Art. 127 Besluit Pro personenvervoer 2000 (hierna ook: het Besluit) luidt:
"1. Tot het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen 82 en 83, gelden de volgende bepalingen:
a. in een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, is een taxameter aanwezig die zichtbaar voor de reiziger de vervoerprijs overeenkomstig de kenbaar gemaakte tarieven aangeeft,
b. de taxameter voldoet aan de regels die bij en krachtens de IJkwet zijn gesteld,
c. behoudens in geval schriftelijk in een overeenkomst tarieven zijn vastgelegd voor gedurende een bepaalde periode meermalen te verrichten taxivervoer, wordt taxivervoer slechts verricht indien de in de auto aanwezige taxameter wordt gebruikt,
d. de vervoerder die taxivervoer verricht draagt er voor zorg dat terstond voor aanvang en terstond na beëindiging van de rit volledig en naar waarheid een controledocument wordt ingevuld met daarop, voorzover van toepassing, de volgende gegevens:
1°. de naam en het adres van de vervoerder,
2°. de naam van de bestuurder,
3°. het kenteken van de auto,
4°. de datum en het tijdstip van aankomst en vertrek per rit, vertrek- en aankomstplaats per rit en de kilometerstand per dienst,
5°. aanvang en einde, en afstand en prijs van het vervoer per rit in beladen en onbeladen staat,
6°. de rij- en rusttijden van de bestuurder en
e. de gegevens, bedoeld in onderdeel d, worden ten minste twee jaar door de vervoerder bewaard.
2. Het eerste lid, onderdelen a en b, is niet van toepassing indien de auto uitsluitend wordt gebruikt voor gedurende een bepaalde periode meermalen te verrichten vervoer waarvoor schriftelijk in een overeenkomst tarieven zijn vastgelegd en in door Onze Minister te bepalen gevallen waarbij de auto uitsluitend wordt gebruikt voor vervoer tegen eenheidsprijzen.
3. Gedurende de periode dat vergunningen nog gelden voor een beperkt gebied, is het eerste lid, onderdeel c, niet van toepassing op taxivervoer dat zich niet beperkt tot het gebied waarvoor de vergunning is verleend.
4.8. De vraag waarop het aankomt, is of de in het eerste lid van art. 127 Besluit Pro onder c neergelegde verplichting om de aanwezige taxameter te gebruiken een voorschrift is dat gegeven is krachtens de onderdelen a of b van art. 104 lid 1 Wet Pro personenvervoer 2000. Indien die vraag bevestigend moet worden beantwoord, levert de bedoelde overtreding een commuun delict op, strafbaar gesteld in art.101 lid 1 van Pro de Wet. Als daarentegen de bedoelde verplichting is gebaseerd op de onderdelen c of d van art. 104 lid 1 Wet Pro is, afgaande op de tekst van Wet en Besluit, geen sprake van een economisch delict. De overtreding van een krachtens de onderdelen c en d van art. 104 lid 1 Wet Pro gegeven voorschrift is weliswaar gelet op art. 1 onder Pro 4° WED een economisch delict, maar alleen als die overtreding als strafbaar feit is aangeduid. Art. 118 Besluit Pro nu noemt alleen de onderdelen d en e van art. 127 lid 1 Besluit Pro. De overtreding van het in art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit gegeven voorschrift is in art. 118 Besluit Pro dus niet aangeduid als strafbaar feit. Ook elders in het Besluit is een dergelijke aanduiding niet te vinden.
4.9. De vraag of het voorschrift van art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit gebaseerd is op enig onderdeel van art. 104 lid 1 Wet Pro laat zich niet eenvoudig beantwoorden. Het hoeft weinig betoog dat de onderdelen b en d niet in aanmerking komen. Derhalve blijven de onderdelen a en c over. Op het eerste gezicht kan van een voorschrift dat betrekking heeft op de "inrichting en uitrusting" van de auto (onderdeel a) moeilijk gesproken worden. Het lijkt immers te gaan om de wijze waarop de (met een taxameter) uitgeruste auto dient te worden gebruikt. Of een dergelijk "gebruiksvoorschrift" gebracht kan worden onder de aan de bestuurders te stellen eisen (onderdeel c), is eveneens de vraag.(1) Gaat het bij die eisen (ook) om gedragsvoorschriften of (alleen) om eisen van bekwaamheid? Het is zo gezien niet ondenkbaar dat de conclusie moet zijn dat het bedoelde voorschrift niet krachtens enig onderdeel van art. 104 lid 1 Wet Pro is gegeven. In dat geval zijn er twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is dat de wettelijke grondslag elders in de Wet moet worden gevonden. De tweede is dat het voorschrift een wettelijke grondslag ontbeert.
4.10. Het lijdt intussen weinig twijfel dat de Besluitgever er vanuit is gegaan dat het voorschrift van art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit gebaseerd is op onderdeel a van art. 104 lid 1 van Pro de Wet. Ik wijs daarbij op het volgende. Art. 127 Besluit Pro is bedoeld als een voorlopige regeling. Het artikel is dan ook geplaatst in Hoofdstuk 10: "Overgangs- en slotbepalingen". De in het eerste lid van het artikel genoemde artikelen 82 en 83 van het Besluit zijn geplaatst in Hoofdstuk 6: "Eisen te stellen aan vervoerders, bestuurders en materieel", en wel in de tweede paragraaf van dat hoofdstuk: "Eisen te stellen aan materieel". De genoemde artikelen 82 en 83 regelen de aanwezigheid en het gebruik van een boordcomputer. Heel kort gezegd komt het erop neer dat art. 82 de Pro aanwezigheid van een boordcomputer verplicht stelt en dat art. 83 een Pro gebruiksvoorschrift bevat: bij het verrichten van taxivervoer is het gebruik van de boordcomputer, uitzonderingen daargelaten, verplicht. Gezien de plaatsing van dit gebruiksvoorschrift in de tweede paragraaf van Hoofdstuk 6 kan het moeilijk anders of de Besluitgever heeft dit voorschrift gezien als een voorschrift dat berust op onderdeel a van art. 104 lid 1 van Pro de Wet. Een en ander vormt een sterke aanwijzing dat hetzelfde geldt voor het thans nog geldende, door art. 83 te Pro vervangen gebruiksvoorschrift van art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit.
4.11. Bij het voorgaande past dat noch art. 83 Besluit Pro, noch art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit in art. 118 Besluit Pro wordt genoemd. In de opvatting van de Besluitgever is aanduiding van deze gebruiksvoorschriften als strafbare feiten in de zin van art. 1 onder Pro 4° WED niet aangewezen omdat deze voorschriften berusten op art. 104 lid Pro 1, aanhef en onderdeel a Wet personenvervoer 2000, zodat de niet naleving van die voorschriften strafbaar is op grond van art. 101 lid 1 van Pro de Wet. Dit vindt bevestiging in de Nota van Toelichting. Met betrekking tot art. 127 Besluit Pro wordt opgemerkt dat overtreding van het eerste lid, onderdelen d en e, via art. 118 een Pro economisch delict vormt. "Overtreding van het eerste lid, onderdelen a tot en met c, is strafbaar op grond van artikel 101 van Pro de wet." (2)
4.12. De opvatting van de Besluitgever laat dus aan duidelijkheid weinig te wensen over. Maar de vraag is of die opvatting juist is. Of de desbetreffende gebruiksvoorschriften op een wettelijke grondslag berusten, of met andere woorden de Besluitgever zijn regelgevende bevoegdheid te buiten is gegaan, is een vraag waarvan de beantwoording bezwaarlijk aan de Besluitgever zelf kan worden overgelaten. Het navolgende dient om dit te onderstrepen.
4.13. Art. 127 Besluit Pro bevat als gezegd een als tijdelijk bedoelde regeling. Het besluit waarbij die regeling buiten werking treedt, is voor zover het op deze regeling ziet nog niet in werking getreden.(3) Aandacht verdient dat dit besluit het Besluit personenvervoer 2000 op diverse plaatsen wijzigt. Zo vervalt niet alleen art. 127, maar verdwijnen ook de artt. 82 en 83 die daarvoor in de plaats zouden moeten komen. Het wijzigingsbesluit voorziet in een "eigen" regeling van de materie, die inhoudelijk niet veel verschilt van de regeling die is neergelegd in art. 127 Besluit Pro. Het gebruik van een taxameter is ook in deze nieuwe regeling verplicht, waarbij nieuw is dat die taxameter moet zijn gekoppeld aan een boordcomputer. Die regeling is opmerkelijk genoeg niet neergelegd in de tweede paragraaf van Hoofdstuk 6 ("Eisen te stellen aan materieel"), maar in een nieuwe derde paragraaf, die als opschrift draagt: "Taxameter en boordcomputer".(4) In deze nieuwe paragraaf zijn ook voorschriften opgenomen die dienen ter vervanging van voorschriften die thans zijn opgenomen in de eerste paragraaf van Hoofdstuk 10 ("Eisen te stellen aan vervoerders en bestuurders").(5) Het met art. 127 lid Pro 1. c Besluit overeenstemmende gebruiksvoorschrift is daarbij te vinden in het nieuwe art. 78 lid Pro 3.(6) In het eveneens gewijzigde art. 118 Besluit Pro wordt overtreding van dit nieuwe, in art. 78, derde lid, vervatte voorschrift aangemerkt als een economisch delict in de zin van art. 1 onder Pro 4° WED. Dat is alleen juist als dit voorschrift berust op art. 104 lid Pro 1, aanhef en onderdelen c en d van de Wet.
4.14. De opvatting omtrent de wettelijke grondslag die aan het wijzigingsbesluit ten grondslag ligt, staat dus haaks op de opvatting van de Besluitgever, die immers onderdeel a van art. 104 lid 1 Wet Pro aanmerkte als de grondslag van het onderhavige gebruiksvoorschrift. Ik krijg niet de indruk dat de regering zich bij de wijziging van het Besluit erg druk heeft gemaakt om de vraag naar de wettelijke grondslag van haar regelgeving. De nieuwe derde paragraaf van Hoofdstuk 6 lijkt een gemengd karakter te hebben. Daarin zijn immers zowel voorschriften ondergebracht die thans nog in de eerste paragraaf staan als voorschriften die thans in de tweede paragraaf staan. Aan de systematiek van het Besluit (de paragraafindeling) kan aldus niet meer ontleend worden wat naar het oordeel van de Besluitgever de wettelijke grondslag van het desbetreffende voorschrift is. Dat probleem lijkt de regering te hebben willen oplossen door van art. 118 Besluit Pro een tweeledige bepaling te maken. Het eerste lid van het gewijzigde artikel duidt daarbij aan welke overtredingen strafbare feiten zijn in de zin van art. 1 onder Pro 4° WED. Het tweede lid wijst aan welke overtredingen "een strafbaar feit, als bedoeld in artikel 101, eerste lid, van de wet" vormen. Aldus wordt de indruk gewekt dat het aan de regering is om te bepalen of de overtreding van de gestelde voorschriften als economisch of als commuun delict is strafbaar gesteld. Dat in uiteraard niet juist. Ook voor het nieuwe art. 118 lid 2 geldt Pro dat nog valt te bezien of het daarin gestelde juist is.
4.15. Terug naar het geldende recht. De vraag of de Besluitgever kon oordelen dat het bepaalde in art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit zijn grondslag vindt in onderdeel a van art. 104 lid 1 van Pro de Wet personenvervoer 2000, zal aan de hand van die wet beantwoord moeten worden. De tekst van art. 104 lid 1 biedt Pro zoals wij zagen niet veel houvast bij de beantwoording van die vraag (hiervoor, onder 4.9). De wetsgeschiedenis kan wellicht duidelijkheid brengen.
4.16. Aan de op 1 januari 2001 in werking getreden Wet personenvervoer 2000 (Wet van 6 juli 2000, Srt. 314) ging de Wet personenvervoer vooraf. De vervanging van deze wet geschieddde in twee etappes vanwege de prioriteit die aan de deregulering van het taxivervoer werd gegegeven. Die deregulering was neergelegd in een separaat wetsvoorstel(7), dat leidde tot de op 1 januari 2000 in werking getreden Wet van 9 december 1999 tot wijziging van de Wet personenvervoer voor het taxivervoer (deregulering taxivervoer). De wijzigingen die deze wet in de Wet personenvervoer bracht, werden bij Derde nota van wijziging alsnog geïncorporeerd in het wetsvoorstel dat leidde tot de Wet personenvervoer 2000 (waarin aanvankelijk bepalingen ontbraken inzake het verrichten van taxivervoer) (8). De Toelichting op de genoemde Nota van wijziging sprak van "een reeds aangekondigde technische wijziging" en verwees voor de inhoud van de regeling naar de Memorie van Toelichting bij het separate wetsvoorstel.(9)
4.17. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de Wet personenvervoer 2000 geeft met betrekking tot het bepaalde in het later tot art. 104 vernummerde Pro art. 95 aan Pro dat een vergelijkbare grondslag voor het stellen van regels in art. 69 van Pro de toen geldende Wet personenvervoer kan worden gevonden.(10) Een verdere toelichting wordt niet gegeven. Art. 69 Wet Pro personenvervoer luidde:
"Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met het oog op het verrichten van openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer regels worden gegeven over:
a. inrichting en uitrusting van trein, metro, tram, bus en auto;
b. keuring van bussen en auto's;
c. eisen te stellen aan bestuurders van trein, metro, bus, tram en auto;
d. het te verlenen dienstbetoon;
e. aanschaf van bussen door een gemeente of een vervoerder te wiens behoeve Onze Minister een financiële bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer heeft verleend."
De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de Wet personenvervoer houdt onder meer in dat gebleken is "dat bij de consument grote onduidelijkheid bestaat over de tariefstelling voor het taxivervoer". Daarom heeft de regering besloten "de taxameter en het gebruik van tarieflijsten verplicht te stellen. Een en ander wordt geregeld in het Besluit personenvervoer." (11) Met betrekking tot het zojuist weergegeven art. 69 (toen nog art. 60) houdt de MvT onder meer het volgende in:(12):
"Regels over de inrichting en uitrusting van materieel kunnen betrekking hebben op bijvoorbeeld:
- de eisen die aan het materieel worden gesteld dat wordt gebruikt in het openbaar vervoer met betrekking tot de toegankelijkheid en de aanduiding van bestemming;
- de eis dat de taxi moet zijn uitgerust met een taxameter en tarieflijst
(...)"
De MvT geeft geen voorbeelden van de onder c genoemde "eisen te stellen aan bestuurders".
4.18. Niet naleving van het bepaalde krachtens art. 69 werd Pro in art. 92 van Pro de Wet personenvervoer strafbaar gesteld. Daarbij werd aanvankelijk geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende onderdelen van art. 69. Overtreding van de desbetreffende voorschriften leverde dus steeds een commuun delict op. Dat weerspiegelde zich in het Besluit personenvervoer, dat de bedoelde voorschriften onderbracht in Hoofdstuk 14 ("Eisen te stellen aan vervoerders, bestuurders en materieel") dat niet van een onderverdeling in paragrafen was voorzien. De voorschriften met betrekking tot de taxameter waren daarbij neergelegd in de artt. 154 en 155. Aandacht verdient dat daarin zowel de aanwezigheid als het gebruik van de taxameter verplicht werd gesteld. Art. 154 luidde Pro in zijn oorspronkelijke versie, voor zover hier van belang: "In een auto waarmee taxivervoer wordt verricht dient een taxameter aanwezig te zijn die zichtbaar voor de reiziger de vervoerprijs overeenkomstig de vastgestelde tarieven aangeeft (...)". Art. 155 bepaalde Pro dat taxivervoer (in de regel) "slechts [mag] worden verricht indien de in de auto aanwezige taxameter wordt gebruikt". Of dit gebruiksvoorschrift moest worden gezien als een aan de bestuurder gestelde eis (art. 69, onderdeel c) is een vraag die ik laat rusten. Vermeld zij slechts dat het enige voorschrift dat onmiskenbaar op onderdeel c van art. 69 was Pro gebaseerd, aanvankelijk te vinden was in art. 157, dat voor het besturen van een bus of auto een geneeskundige verklaring verplicht stelde.
4.19. Dat veranderde in 1998, toen het Besluit personenvervoer werd gewijzigd.(13) Ingevoegd werden de artt. 157a, 157b en 157c. Deze artikelen schreven voor dat de taxibestuurder in het bezit moest zijn van een geldige, voor de reiziger zichtbare chauffeurspas, die alleen werd afgegeven aan personen die een rijbewijs, een geneeskundige verklaring en een verklaring omtrent het gedrag konden overleggen.(14) In de Nota van Toelichting wordt art. 69, onder c Wet personenvervoer aangewezen als de wettelijke grondslag van deze voorschriften. In de Memorie van Toelichting op het al eerder genoemde separate wetsvoorstel deregulering taxivervoer werd de invoering van de chauffeurspas genoemd als voorbeeld van de maatregelen die reeds waren genomen om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. De invoering van de pas werd dus uitdrukkelijk onderschreven. "Een chauffeur die taxivervoer verricht dient te beschikken over een chauffeurspas. De eisen voor het verstrekking van een chauffeurspas hebben betrekking op betrouwbaarheid (verklaring omtrent gedrag), een geneeskundige verklaring en het bezit van een geldig rijbewijs."(15)
4.20. De separate dereguleringswet bracht een niet onbelangrijke wijziging. Die wijziging betrof art. 92 Wet Pro personenvervoer, waarin de strafbaarstelling van de niet naleving van krachtens art. 69 gegeven Pro voorschriften was vervat. Die strafbaarstelling werd beperkt tot de overtreding van de voorschriften die gegeven waren op grond van de onderdelen a, b, d en e van art. 69. Tegelijk werd art. 1 onder Pro 4° WED gewijzigd in die zin dat overtreding van een krachtens onderdeel c van art. 69 Wet Pro personenvervoer gegeven voorschrift een economisch delict opleverde. In de MvT werd deze wijziging als volgt toegelicht:
"Dit laatste is wenselijk met name met het oog op invoering van de chauffeurspas. Het is wenselijk overtredingen terzake van de chauffeurspas als economisch delict aan te merken in verband met de bijbehorende bevoegdheden voor de opsporingsambtenaren, zoals het kunnen innemen van de chauffeurspas. Overtredingen van het bij of krachtens 69, aanhef en onder c, bepaalde kan worden gezien als een inbreuk op een sociaal-economische ordening en onderscheidt zich hiermee van de overige bepalingen van artikel 69, die meer zien op de veiligheid en het gerief van passagiers. Overtreding van deze bepalingen geldt als een commuun delict."(16)
4.21. Of het hier gemaakte onderscheid tussen voorschriften die de sociaal-economische ordening betreffen en voorschriften die zien op de veiligheid en het gerief van passagiers houdbaar is, is een vraag die hier kan blijven rusten. Duidelijk is mijns inziens dat de wetgever van oordeel was dat alleen de voorschriften met betrekking tot de chauffeurspas en (naar mag worden aangenomen) de voor buschauffeurs vereiste geneeskundige verklaring voorschriften waren die berustten op onderdeel c van art. 69 Wet Pro personenvervoer. De overige op art. 69 gebaseerde Pro voorschriften waarin het toen geldende Besluit personenvervoer voorzag - waaronder het gebruiksvoorschrift met betrekking tot de taxameter - berustten volgens de wetgever dus niet op bedoeld onderdeel. Zij betroffen het gerief en de veiligheid van de passagiers en bleven gewoon als commuun delict strafbaar.
4.22. Deze opvatting ligt ook ten grondslag aan de MvT op het wetsvoorstel dat leidde tot de Wet personenvervoer 2000, waarin de separate dereguleringswet is geïncorporeerd. Zoals wij zagen verwijst de Nota van Toelichting op de Derde nota van wijziging uitdrukkelijk naar de MvT op dit separate wetsvoorstel. Daarbij verdient opmerking dat art. 95 van Pro het oorspronkelijke wetsvoorstel (het tegenwoordige art 104) alleen de onderdelen a, b en c kende. Art. 92 lid Pro 1 (het tegenwoordige artikel 101 lid Pro 1) stelde de niet naleving van voorschriften gegeven krachtens onderdeel a van dit artikel strafbaar. De onderdelen b en c werden niet genoemd. Art. 121 voorzag Pro in wijziging van art. 1 onder Pro 4° WED: overtreding van krachtens onderdeel c gegeven voorschriften leverden een economisch delict op.(17) Van het door de separate dereguleringswet geïntroduceerde systeem van strafbaarstelling werd dus ook al in het oorspronkelijke wetsvoorstel uitgegaan.
4.23. Het wordt tijd voor het trekken van conclusies. Uit het voorgaande blijkt dat de Wet personenvervoer en het daarop gebaseerde Besluit personenvervoer reeds voorzagen in de verplichting om een taxameter aanwezig te hebben én te gebruiken. Dat de regering meende aan art. 69 Wet Pro personenvervoer de bevoegdheid te ontlenen om ook het gebruik van de taxameter verplicht te stellen, is begrijpelijk, omdat de uit de MvT blijkende bedoeling van de wetgever was om een einde te maken aan de onduidelijkheid over de tariefstelling in het openbaar vervoer. De nagestreefde duidelijkheid voor de passagier kan immers niet enkel worden bereikt als de taxi is uitgerust met een taxameter, nodig is ook dat de taxichauffeur dit apparaat aanzet. Van belang bij dit alles is dat niets erop wijst dat de wetgever zich van deze door de regering aan art. 69 Wet Pro personenvervoer gegeven uitleg heeft willen distantiëren. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet personenvervoer 2000 valt veeleer de conclusie te trekken dat de wetgever de bestaande regelgeving met betrekking tot de taxameter wenste te continueren.
4.24. Ik merk op dat het bij de bevoegdheid om regels te stellen "over" de inrichting en uitrusting van auto's uit de aard van de zaak gaat om de bevoegdheid menselijk gedrag te reguleren. Het gaat bij die regels met andere woorden steeds om gedragsvoorschriften: men mag bijvoorbeeld een taxi zonder taxameter niet aanwezig hebben of daarmee geen taxivervoer verrichten. Ook voor regels "over" eisen te stellen aan bestuurders geldt dat het uit de aard van de zaak gaat om de regulering van menselijk gedrag. Art. 75 lid 1 Besluit Pro personenvervoer 2000 houdt kort gezegd in dat met het besturen van een taxi alleen personen mogen worden belast die in het bezit zijn van een geldige chauffeurspas. Art. 75 lid 3 Besluit Pro houdt kort gezegd in dat de taxichauffeur in het bezit moet zijn van een geldige chauffeurspas en dat hij die zichtbaar voor de consument in zijn auto aanwezig moet houden. Dat laatste kan worden gezien als een voorschrift met betrekking tot het gebruik van de chauffeurspas. Nu het steeds om gedragsvoorschriften gaat, ligt het niet voor de hand het onderscheid tussen de onderdelen a en c (van resp. art. 69 Wet Pro personenvervoer en art. 104 Wet Pro personenvervoer 2000) te zoeken in de vraag of het desbetreffende gedragsvoorschrift een gebruiksvoorschrift is. Voor de hand ligt wel om het onderscheid te zoeken in de materie waarop de gedrags- en gebruiksvoorschriften betrekking hebben; op het materieel of op de bekwaamheid en de geschiktheid van de bestuurder.
4.25. Uit het voorgaande blijkt mijns inziens dat dit het onderscheid was dat de wetgever hanteerde toen hij ertoe overging de overtreding van krachtens onderdeel c van art. 69 Wet Pro personenvervoer gegeven voorschriften als economisch delict strafbaar te stellen. Tot die voorschriften rekende hij alle voorschriften die betrekking hadden op de chauffeurspas. Alle andere voorschriften - waaronder het voorschrift met betrekking tot het gebruik van de taxameter - rekende hij niet daartoe. Op dit aldus gemaakte onderscheid werd bij de totstandkoming van de Wet personenvervoer 2000 voortgebouwd.
4.26. Mijn conclusie is derhalve dat art. 104 lid 1 Wet Pro personenvervoer de bevoegdheid geeft om een gebruiksvoorschrift als is vervat in art.127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit personenvervoer 2000 te geven en dat die bevoegdheid daarbij is gebaseerd op onderdeel a van dat artikellid. Gelet op de wetsgeschiedenis brengt redelijke wetsuitleg mijns inziens mee dat onder regels over de inrichting en uitrusting van (onder meer) een auto alle gedragsvoorschriften begrepen moeten worden die direct met de vereiste inrichting en uitrusting van de auto samenhangen.
4.27. Voor de volledigheid merk ik nog het volgende op. Naast art. 104 Wet Pro personenvervoer 2000 biedt ook art. 86 van Pro de Wet de mogelijkheid om krachtens algemene maatregelen van bestuur nadere regels te stellen ten aanzien van het taxivervoer. Art. 86 noemt Pro regels met betrekking tot (a) de minimale beschikbaarheid van het taxivervoer, (b) het kenbaar maken van de tarieven aan de reiziger en (c) de administratie die de vervoerder dient te voeren ten behoeve van een doelmatig toezicht op de naleving van het bij en krachtens deze wet bepaalde. Niet naleving van deze voorschriften is strafbaar gesteld als economisch delict (art. 1 onder Pro 1 onder 4° WED jo. art. 118 Besluit Pro). Tekstueel gezien zou de onder b. genoemde grond wellicht als basis kunnen dienen voor de verplichting om een taxameter te gebruiken. De wetsgeschiedenis geeft evenwel geen reden voor zo'n lezing. Artikel 86 vormt Pro de voortzetting van art. 60 van Pro het reeds eerder genoemde separate wetsvoorstel deregulering taxivervoer. De Memorie van Toelichting op dit wetsvoorstel vermeldt dat het artikel de bevoegdheid geeft om bij of krachtens een amvb regels te stellen over "de transparantie van de tarieven, niet alleen in of op de auto (dit zou reeds kunnen op basis van het zojuist genoemde artikel 69), maar ook bij standplaatsen of door middel van tarieflijsten e.d." (18). Uit deze toelichting, waarin ook nog wordt gesteld dat van de bevoegdheid een terughoudend gebruik dient te worden gemaakt, blijkt mijns inziens dat het hier niet gaat om de kenbaarheid van het door de passagier in concreto verschuldigde tarief, maar om de kenbaarheid van de tarieven die in abstracto, ten aanzien van een ieder, worden gehanteerd. Die tarieven moet de consument kunnen kennen voordat hij in de taxi stapt. Vandaar dat gesproken wordt van tarieflijsten en dat de toegevoegde waarde wordt gezocht in de bekendmaking van de tarieven elders dan in de taxi's.
5. Het middel van het OM
5.1. Het middel klaagt dat het Hof zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om van deze zaak kennis te nemen. De beslissing van het Hof zou op een onjuiste lezing van de tenlastelegging berusten en van een onjuiste rechtsopvatting uitgaan over de strafbepaling waarop art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, van het Besluit personenvervoer 2000 rust.
5.2. De steller van het middel voert onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het Besluit personenvervoer aan dat het de bedoeling van de wetgever moet zijn geweest om overtreding van art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit personenvervoer aan te merken als een regel als bedoeld in art. 104, aanhef en onder a, van de Wet personenvervoer 2000. Overtreding van dit voorschrift is strafbaar gesteld in art. 101 lid 1 van Pro de Wet personenvervoer en is geen economisch, maar een commuun delict. Derhalve heeft de enkelvoudige kamer zich ten onrechte onbevoegd verklaard.
5.3. Art. 64 van Pro de Wet R.O. houdt, voor zover hier van belang, in dat het bestuur van het gerechtshof economische kamers vormt "voor het behandelen en beslissen van zaken waarin door de economische kamers van de rechtbanken vonnis is gewezen". Art. 52 WED Pro sluit daarop aan. Het artikel luidt:
"De economische kamers van de gerechtshoven, bedoeld in artikel 64 van Pro de Wet op de rechterlijke organisatie, behandelen en beslissen uitsluitend de zaken waarin door de economische kamers van de rechtbanken vonnis is gewezen."
In casu is in eerste aanleg vonnis gewezen door de Kantonrechter en dus niet door een economische kamer van de Rechtbank. Daaruit volgt dat het Hof zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard. Als het Hof gelijk had dat een economisch delict is tenlastegelegd, dan had het niet zichzelf, maar de Kantonrechter die in eerste aanleg rechtsprak onbevoegd moeten verklaren.
5.4. Het middel gaat daaraan voorbij. Betoogd zou wellicht kunnen worden dat het middel niet kan slagen omdat het berust op de onjuiste opvatting dat de tenlastelegging bepalend is voor de vraag of een economische kamer van het gerechtshof al dan niet bevoegd is om in hoger beroep van de zaak kennis te nemen. Die strenge benadering zou ik in dit geval niet willen verkiezen. De beslissing van het Hof berust op een grond die om meer dan één reden onjuist is. Een van die redenen wordt in het middel naar voren gebracht ten betoge dat de beslissing op een ondeugdelijke grond berust. Het middel heeft het, gezien de hiervoor onder 4.26 bereikte slotsom, in zoverre bij het rechte eind.
5.6. Het middel slaagt. Het gevolg daarvan is wellicht dat de middelen van de verdachte geen bespreking meer behoeven. Ik zal ze desalniettemin kort bespreken.
6. Het eerste middel van verdachte
6.1. Het middel klaagt dat het Hof zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard aangezien het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat art. 127 lid Pro 1, aanhef en onder c, Besluit personenvervoer 2000 een economisch delict betreft. Volgens de steller van het middel is overtreding van deze bepaling op geen enkele wijze strafbaar gesteld.
6.2. Ook dit middel gaat er ten onrechte vanuit dat de tenlastelegging bepalend is voor de bevoegdheid in hoger beroep. Ik zou daaraan ook hier willen voorbijgaan. In de toelichting op het middel wordt er met juistheid op gewezen dat de overtreding van art. 127 lid 1 aanhef Pro en onder c Besluit geen economisch delict is omdat - zo dit voorschrift al zou berusten op art. 104 lid 1 aanhef Pro en onder c van de Wet - die overtreding in art. 118 Besluit Pro niet als strafbaar feit is aangeduid. Dat brengt mee dat het Hof zich onbevoegd heeft verklaard op de onjuiste grond dat het tenlastegelegde feit een economisch delict oplevert. Een reden om van de normale bevoegdheidsregeling af te wijken, kan in de tenlastelegging dus niet gevonden worden. Het Hof had zelf de vraag dienen te beantwoorden of het tenlastegelegde feit, indien bewezen, een strafbaar feit oplevert.
6.3. Voor zover het middel daarover klaagt, is het gegrond.
7. Het tweede middel van verdachte
7.1. Het middel klaagt dat het Hof het recht heeft geschonden door terug te komen op zijn eerdere oordeel dat het bevoegd was om over de zaak te oordelen. Tevens bevat de toelichting op het middel de klacht dat het Hof de zaak had moeten verwijzen naar de economische kamer van het Hof Amsterdam.
7.2. De eerste klacht faalt reeds bij gebrek aan feitelijke grondslag. Los daarvan faalt het middel omdat het miskent dat de rechter in hoger beroep na afloop van het onderzoek ter terechtzitting allereerst dient te beraadslagen over de in art. 422 lid 1 Sv Pro bedoelde voorvragen, waartoe ook de vraag naar de eigen bevoegdheid moet worden gerekend.(19) Een uitspraak daarover kan derhalve ook eerst na de behandeling ten gronde worden gegeven en daarbij dient in voorkomende gevallen op een eerder onjuist oordeel dienaangaande te worden teruggekomen. De tweede klacht vat ik zo op dat wordt geklaagd dat het Hof zich niet onbevoegd had moeten verklaren, maar de zaak had moeten verwijzen. Een dergelijke verplichting bevat het Wetboek van strafvordering niet.
7.3. Het middel faalt.
8. Het derde middel van de verdachte
8.1. Het middel klaagt dat het Hof het recht heeft geschonden door de mogelijkheid open te houden dat aan het voorschrift uit art. 127, lid 1 sub c, Besluit personenvervoer 2000 een wettelijke basis voor strafbaarheid ten grondslag ligt.
8.2. In de toelichting op het middel wordt met een beroep op art. 1 lid 1 Sr Pro gesteld dat een strafvervolging van een niet strafbaar gesteld feit in strijd is met de wet. Als ik het goed begrijp, meent de steller van het middel dat het Hof de verdachte met voorbijgaan aan de bevoegdheidsvraag had moeten ontslaan van rechtsvervolging. Deze klacht faalt reeds omdat overtreding van het bedoelde voorschrift wel is strafbaar gesteld.
8.3. Ten aanzien van de ten overvloede gemaakte opmerking in de toelichting dat art. 104 lid 1 Wet Pro personenvervoer geen betrekking heeft op taxivervoer, wijs ik erop dat de steller van het middel het artikel verkeerd leest. In de zinsnede "openbaar vervoer, anders dan openbaar vervoer per trein, besloten busvervoer en taxivervoer" maken de woorden "anders dan openbaar vervoer per trein" gelet op de plaatsing van de komma's een uitzondering van de toepasselijkheid van het artikellid op openbaar vervoer. Besloten busvervoer en taxivervoer zijn geen openbaar vervoer in de zin van de Wet.(20) Op dat niet openbare vervoer is het artikellid eveneens van toepassing. De wetsgeschiedenis bevestigt dit. De zinsnede ", anders dan openbaar vervoer per trein" is ingevoegd in art. 104 Wet Pro personenvervoer door de inwerkingtreding van de Concessiewet personenvervoer per trein (Stb. 2004, 740). De MvT op deze wet maakt duidelijk dat deze aanpassing ertoe strekt het artikel niet van toepassing te laten zijn op het vervoer per trein. (21)
8.4. Het middel faalt.
8.5. Het middel voorgesteld door het Openbaar Ministerie en het eerste middel van de verdachte slagen. De overige middelen van verdachte falen en zouden kunnen worden afgedaan met de aan art. 81 RO Pro ontleende motivering.
9. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen, heb ik niet aangetroffen.
10. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot zodanige op art. 440 Sv Pro gebaseerde beslissing als de Hoge Raad gepast zal voorkomen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
AG
1 Als het voorschrift op onderdeel c is gebaseerd, is zoals wij zagen sprake van een verplichting die niet strafrechtelijk is gesanctioneerd.
2 Stb. 2000, 563, p. 83.
3 Stb. 2009, 472.
4 De tweede paragraaf bestaat in de nieuwe regeling enkel uit de huidige artt. 79, 80 en 81, die worden vernummerd tot 75, 76 en 77 (art. 1, onderdeel K, van het wijzigingsbesluit.
5 De huidige artikelen 75 t/m 78 Besluit (waarin de chauffeurspas regeling vindt) vervallen en maken plaats voor de artt. 81 en 82, waarin onder meer de (voor de chauffeurspas in de plaats komende) chauffeurskaart regeling vindt. Vgl de Nota van Toelichting, p. 41/42.
6 De toelichting op het wijzigingsbesluit (p. 39) zegt met zoveel woorden dat het eerste, tweede, derde, vierde en zesde lid van art. 78 overeenkomen Pro met het bepaalde in art. 127.
7 TK 1997-1998, 25910, nr. 3.
8 TK 1998-1999, 26456, nr. 1-2. Het opschrift van dit wetsvoorstel luidde aanvankelijk: Nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer en besloten busvervoer (Wet personenvervoer 2000). Bij de Derde nota van wijziging werd dit opschrift gewijzigd en werd het taxivervoer daaraan toegevoegd.
9 TK 1999-2000, 26456, nr. 9, p. 9.
10 TK 1998-1999, 26456, nr. 3, p. 89.
11 TK 1984-1985, 18985, nr. 3, p. 58.
12 Idem, p. 79.
13 Besluit van 25 februari 1998, Stb. 123, in werking getreden op 1 oktober 1999.
14 Art. 157 werd Pro daarbij zo gewijzigd dat het artikel alleen nog betrekking had op het besturen van een bus.
15 TK 1997-1998, 25910, nr. 3, p. 7.
16 TK 1997-1998, 25910, nr. 3 , p. 22.
17 Bij derde nota van wijziging (TK 1999-2000, 26456, nr. 9) zijn aan het voorgestelde art. 95 de Pro onderdelen d en e toegevoegd. Voorts is bij deze nota van wijziging het voorgestelde art. 92 zo Pro gewijzigd dat naast onderdeel a van art. 95 ook Pro niet naleving van onderdeel b van art. 95 krachtens Pro dit artikel strafbaar was. De nota voorzag er voorts in dat krachtens de WED ook overtreding van het nieuwe onderdeel d van art. 95 een Pro economisch delict opleverde. In de toelichting wordt enkel toegelicht waarom art. 95 is Pro uitgebreid met de nieuwe onderdelen d en e, maar de wijziging van art. 92 blijft Pro onbesproken. De toelichting maakt dus niet duidelijk waarom overtreding van het reeds eerder voorgestelde onderdeel b van art. 95 in Pro tegenstelling tot hetgeen oorspronkelijk was voorgesteld wél strafbaar was.
18 TK 1997-1998, 25910, nr. 3 , p. 21.
19 Zie B.F. Keulen & G. Knigge, Strafprocesrecht, 12e druk, p. 629.
20 Zie art. 1, aanhef en onder h, i en j.
21 TK 1999-2000, 27216, nr. 3, p. 36.