Conclusie
14/00186
mr. Keus
Zitting 9 januari 2015
Conclusie inzake:
Gemeente Simpelveld
(hierna: de Gemeente)
eiseres tot cassatie
advocaat: mr. M.W. Scheltema
tegen
[verweerder]
(hierna: [verweerder])
verweerder in cassatie
advocaat: mr. J.H.M. van Swaaij
In deze zaak staat de vraag centraal of de invorderingsbeschikking als bedoeld in art. 5:37 Awb Pro de verjaringstermijn van art. 5:35 Awb Pro stuit. Daarnaast is aan de orde of sprake is van stuiting van de verjaring door erkenning (in de zin van art. 4:105 lid 2 Awb Pro) ingeval weliswaar het verbeuren van de dwangsommen wordt erkend, maar de bevoegdheid van het bestuursorgaan tot invordering wordt betwist.
1. Feiten [1] en procesverloop
1.1 In verband met het zonder toereikende omgevingsvergunning bouwen althans in stand laten van een schuur is aan [verweerder] bij brief van de Gemeente van 21 maart 2011 een last onder dwangsom opgelegd van € 2.000,- per week met een maximum van € 20.000,- tot het verwijderen van het in oprichting zijnde bouwwerk vóór 1 mei 2011. Het hiertegen door [verweerder] ingediende bezwaar is ongegrond verklaard. [verweerder] heeft geen beroep ingesteld, waardoor het besluit onherroepelijk is geworden.
1.2 [verweerder] heeft niet binnen de gestelde termijn aan de opgelegde last voldaan, waarop hij door de Gemeente bij brief is gewezen. Als gevolg van het niet voldoen aan de last zijn in het tijdvak van 1 mei 2011 tot 10 juli 2011 dwangsommen verbeurd tot het maximumbedrag van € 20.000,-.
1.3 Bij brief van 13 maart 2012 is [verweerder] in de gelegenheid gesteld de verbeurde dwangsommen van € 20.000,- binnen zes weken na verzenddatum van de brief te voldoen. Tevens heeft de Gemeente in deze brief aangekondigd dat bij gebreke van tijdige betaling een invorderingsbeschikking zal worden gegeven. Betaling is uitgebleven.
1.4 Op 18 april 2012 heeft een bespreking tussen partijen plaatsgevonden. In deze bespreking is namens [verweerder] mondeling gereageerd op de brief van 13 maart 2012. Bij brief van 20 april 2012 is de Gemeente namens [verweerder] verzocht het geven van een invorderingsbeschikking te heroverwegen.
1.5 Op 26 april 2012 heeft de Gemeente een besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen genomen (hierna: de invorderingsbeschikking). Bij beslissing van 17 juli 2012 heeft de Gemeente afwijzend op het tegen de invorderingsbeschikking gemaakte bezwaar beslist. [verweerder] heeft geen rechtsmiddelen tegen deze beslissing aangewend.
1.6 Bij brief van 24 juli 2012 heeft [verweerder] zich jegens de Gemeente op het standpunt gesteld dat de vordering is verjaard. Bij brief van 12 oktober 2012 heeft de Gemeente [verweerder] bericht dit standpunt niet te delen en [verweerder] nogmaals in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na dagtekening van deze brief het verschuldigde bedrag te voldoen, onder aanzegging dat bij niet tijdige betaling de kosten op grond van art. 5:10 lid 2 jo Pro art. 4:114 e.v. Awb zullen worden ingevorderd door middel van een dwangbevel.
1.7 Op 12 november 2012 is vanwege de Gemeente een dwangbevel uitgevaardigd tot betaling van in hoofdsom € 20.000,-, welk bevel op 3 december 2012 aan [verweerder] is betekend (hierna: het dwangbevel). Bij brief van 5 december 2012 is [verweerder] gesommeerd het uit hoofde van het betekende dwangbevel verschuldigde bedrag uiterlijk 10 december 2012 te betalen, met aanzegging dat bij niet tijdige betaling direct zal worden overgegaan tot executie van het dwangbevel.
1.8 [verweerder] heeft, bij exploot van 8 maart 2013, de Gemeente in kort geding doen dagvaarden voor de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de voorzieningenrechter). Hij heeft gevorderd het doorzetten van de executie van het dwangbevel te verbieden. Daartoe heeft hij - samengevat - aangevoerd dat de bevoegdheid van de Gemeente tot invordering inmiddels is verjaard, omdat de in art. 5:35 Awb Pro bedoelde verjaringstermijn is verstreken zonder dat de verjaring is gestuit. [verweerder] heeft hierbij gewezen op het gesloten stelsel van stuitingshandelingen als neergelegd in de art. 4:105 en Pro 4:106 Awb, en gesteld dat hij pas bij brief van 12 oktober 2012 door de Gemeente is aangemaand.
1.9 De Gemeente heeft verweer gevoerd. Zij heeft betwist dat van een voltooide verjaring sprake is. Primair heeft zij daartoe gesteld dat de invorderingsbeschikking kan worden aangemerkt als zelfstandige stuitingshandeling, subsidiair dat de verschuldigdheid van de dwangsommen door [verweerder] is erkend en meer subsidiair dat de invorderingsbeschikking (tevens) is aan te merken als een aanmaning als bedoeld in art. 4:112 Awb Pro en om die reden stuitende werking heeft gehad. Voor het geval dat wel sprake is van een voltooide verjaring heeft de Gemeente zich op het standpunt gesteld dat hieraan in de onderhavige procedure geen consequenties kunnen worden verbonden, omdat deze verjaring aan de orde had kunnen worden gesteld in de bestuursrechtelijke procedure tegen de invorderingsbeschikking.
1.10 Bij vonnis van 11 april 2013 [2] heeft de voorzieningenrechter de vorderingen van [verweerder] afgewezen. De voorzieningenrechter heeft hiertoe onder meer overwogen dat de verjaring van de bevoegdheid tot invordering door middel van de invorderingsbeschikking tijdig is gestuit (rov. 4.5).
1.11 [verweerder] heeft tijdig hoger beroep bij het hof ’s-Hertogenbosch ingesteld. Bij memorie heeft [verweerder] vier grieven aangevoerd. De Gemeente heeft de grieven bij memorie van antwoord bestreden en tot bekrachtiging van het vonnis van de voorzieningenrechter geconcludeerd.
1.12 Bij arrest van 12 november 2013 [3] heeft het hof het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de Gemeente verboden de executie van het dwangbevel door te zetten. Het hof heeft hiertoe onder meer overwogen dat invorderingsbeschikkingen als bedoeld in art. 5:37 Awb Pro niet een stuiting kunnen bewerkstelligen van de in art. 5:35 Awb Pro bedoelde verjaringstermijn.
1.13 De Gemeente heeft bij exploot van 19 december 2013 - derhalve tijdig - beroep in cassatie ingesteld. [verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht en vervolgens gere- en gedupliceerd.
2.Bespreking van het cassatiemiddel
2.1
De cassatiedagvaarding van de Gemeente omvat één middel van cassatie. Dat middel bestaat uit vier onderdelen, waarvan sommige onderdelen in subonderdelen uiteenvallen.
2.2
Onderdeel 1richt zich tegen de rov. 4.6-4.8 en 4.10 van het arrest van het hof. Deze rechtsoverwegingen luiden als volgt:
“4.6. Het hof overweegt ten aanzien van dit verjaringsverweer als volgt.
4.6.1.
Artikel 5:35 Awb Pro bepaalt dat de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Uit de Memorie van Toelichting bij dit artikel volgt dat de bepalingen van afdeling 4.4.3 Awb inzake stuiting en verlenging van de verjaringstermijn ook op de verjaringstermijn van artikel 5:35 Awb Pro van toepassing zijn (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 114). Artikel 4:105 Awb Pro bepaalt dat de verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 3:316 lid 1 BW Pro (lid 1) en door erkenning van het recht op betaling (lid 2). Artikel 4:106 Awb Pro bepaalt voorts dat het bestuursorgaan de verjaring ook kan stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb Pro, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
Uit de Memorie van Toelichting bij afdeling 4.4.3 Awb volgt dat deze afdeling een volledige regeling van de verjaring van bestuursrechtelijke geldschulden beoogt te geven en dat de schakelbepaling van artikel 3:326 BW Pro voor de in deze titel geregelde materie derhalve in beginsel geen betekenis meer heeft, en dat stuiting door een bestuursorgaan slechts kan plaatsvinden op de in de artikelen 4:105 en 4:106 Awb genoemde wijzen:
“Voorts is de stuiting geregeld op zodanige wijze dat de burger stuiting kan bewerkstelligen op dezelfde wijze als hij dat ook in het privaatrecht kan. Voor het bestuursorgaan, dat door zijn specifieke bevoegdheden - het doen uitgaan van een aanmaning en het uitvaardigen van een dwangbevel - in een enigszins andere positie verkeert, is ter wille van de rechtszekerheid bepaald dat stuiting slechts mogelijk is door het gebruik van die bevoegdheden of door het instellen van een vordering bij de rechter of de erkenning van de schuld door de schuldenaar.”
(Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 53)
Ook in de toelichting op artikel 4:106 Awb Pro is het belang van de rechtszekerheid benadrukt:
“In het belang van de rechtszekerheid bepaalt dit artikel dat het bestuursorgaan de verjaring, behoudens door het instellen van een eis voor de burgerlijke rechter (art. 4.4.3.2), alleen kan stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4.4.4.1.1, een beschikking tot verrekening of door (betekening of tenuitvoerlegging) van een dwangbevel. Gaat het daartoe over, dan is de bedoeling om alsnog tot invordering over te gaan duidelijk tot uitdrukking gebracht.” (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 56)
4.6.2.
Artikel 5:37 lid 1 Awb Pro bepaalt dat, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom beslist. In de Memorie van Toelichting bij dit artikel wordt opgemerkt dat de invorderingsbeschikking dient te worden gegeven alvorens het bestuursorgaan een aanmaning tot betaling van de dwangsommen kan doen uitgaan. Aangezien invordering bij dwangbevel pas mogelijk is nadat is aangemaand (artikel 4:117), wordt aldus bereikt dat dwanginvordering pas kan plaatsvinden nadat de geldschuld bij beschikking is vastgesteld. (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 115).
4.6.3.
Artikel 4:112 Awb Pro bepaalt dat het bestuursorgaan de schuldenaar die in verzuim is schriftelijk aanmaant tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de aanmaning is toegezonden (lid 1), en dat de aanmaning vermeldt dat bij niet tijdige betaling deze kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar uit te voeren invorderingsmaatregelen (lid 3). Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de aanmaning van een bestuursorgaan dient te voldoen aan het bepaalde in artikel 4:112 Awb Pro en dat het bestuursorgaan als schuldeiser de verjaring derhalve niet kan stuiten door een schriftelijke aanmaning die niet aan de in dit artikel gestelde eisen voldoet (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 57).
4.7.
Het hof is van oordeel dat een redelijke wetsuitleg meebrengt dat invorderingsbeschikkingen als bedoeld in artikel 5:37 Awb Pro niet een stuiting bewerkstelligen van de in artikel 5:35 Awb Pro bedoelde verjaringstermijn. Hoewel op zichzelf ook uit de invorderingsbeschikking de bedoeling om tot invordering over te gaan kenbaar is, heeft de wetgever in het belang van de rechtszekerheid ten aanzien van het bestuursorgaan de stuitingshandelingen limitatief willen regelen in de artikelen 4:105 en 4:106 Awb. De invorderingsbeschikking valt daar niet onder. Voorts schrijft het in de Awb neergelegde systeem van invordering dwingend een bepaalde volgordelijkheid van door het bestuursorgaan uit te voeren handelingen voor. De wetgever heeft met artikelen 5:37 en 5:35 Awb nadrukkelijk voor ogen gehad dat eerst een invorderingsbeschikking met een daaraan gekoppelde bestuursrechtelijke rechtsgang dient te worden gegeven alvorens een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb Pro kan worden verzonden. Daarbij geldt dat in de aanmaning dient te worden vermeld dat betaling kan worden afgedwongen door invorderingsmaatregelen, welke vermelding veronderstelt dat de invorderingsbeschikking, die voor bedoelde maatregelen nodig is, reeds is gegeven. Zo bezien vormt de invorderingsbeschikking in het wettelijk systeem een voorwaarde voor het rechtsgeldig kunnen stuiten via een aanmaning. In ieder geval geven de wettekst en haar ontstaansgeschiedenis onvoldoende grond om ook reeds de invorderingsbeschikking zelf als stuitingshandeling te kwalificeren. Dat de wetgever hierbij een omissie zou hebben begaan, ligt evenmin voor de hand.
4.8.
Het voorgaande brengt mee dat de grieven van [verweerder] doel treffen. In verband met de devolutieve werking van het hoger beroep zal het hof ingaan op de overige door de Gemeente tegen de vorderingen van [verweerder] aangevoerde stellingen, weergegeven hiervoor in 4.2.2.
(…)
4.10.
Het hof volgt de Gemeente evenmin in haar stelling dat de invorderingsbeschikking tevens is aan te merken als een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb Pro en om die reden stuitende werking heeft gehad. Zoals hiervoor in 4.7 is overwogen, heeft de wetgever een bepaalde volgordelijkheid van door het bestuursorgaan uit te voeren handelingen voor ogen gestaan, waarin de invorderingsbeschikking een van de aanmaning te onderscheiden rechtshandeling vormt. Uit oogpunt van rechtszekerheid, aan welk belang, zo volgt ook uit de hiervoor in 4.6.1 geciteerde passages uit de wetsgeschiedenis, in de verhoudingen tussen bestuursorganen en burgers belangrijk gewicht toekomt, kan niet worden aanvaard dat de invorderingsbeschikking, indien daarin een termijn voor betaling wordt geboden, op die grond geacht moet worden tevens de aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 lid 1 Awb Pro te behelzen.”
2.3
Subonderdeel 1.1bevat de rechtsklacht dat, anders dan het hof heeft beslist, de bekendmaking van de invorderingsbeschikking, althans in gevallen als het onderhavige, de op grond van art. 5:35 Awb Pro lopende verjaring stuit. Voor stuiting is blijkens de toelichting op art. 4:106 Awb Pro bepalend of de bedoeling om tot invordering over te gaan duidelijk tot uitdrukking is gebracht. Uit de bekendmaking van een invorderingsbeschikking volgt dat volgens het subonderdeel evident. Uit de toelichting op art. 5:35 Awb Pro blijkt weliswaar dat de bepalingen van afdeling 4.4.3 inzake stuiting en verlenging van toepassing zijn, maar niet zonder meer dat deze afdeling ook ter zake van dwangsommen uitputtend is. Volgens het subonderdeel is in dit verband van belang dat het wettelijk systeem een lacune bevat ter zake van de stuiting van de verjaring van bestuurlijke dwangsommen, met name voor wat betreft de positie van derdenbelanghebbenden.
2.5
De vierde tranche van de Awb, in werking getreden op 1 juli 2009, behelst mede een algemene regeling van bestuursrechtelijke geldschulden (titel 4.4). Van deze regeling maakt een algemene regeling van verjaring deel uit (afdeling 4.4.3). Art. 4:104 Awb Pro bepaalt de algemene verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling van een geldsom op vijf jaar. De art. 4:105, 4:106 en 4:107 Awb bevatten regels met betrekking tot stuiting van de verjaring. De verjaringstermijn wordt volgens art. 4:105 Awb Pro gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig art. 3:316 lid 1 BW Pro, alsmede door erkenning. Op grond van art. 4:106 Awb Pro kan het bestuursorgaan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in art. 4:112 Awb Pro, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
Anders dan vóór de invoering van de vierde tranche, kan het bestuursorgaan de verjaring niet meer stuiten door middel van een schriftelijke mededeling waarin het bestuursorgaan zich ondubbelzinnig zijn recht op betaling voorbehoudt. Alleen de schuldeiser van het bestuursorgaan heeft deze mogelijkheid (zie art. 4:107 Awb Pro). Blijkens de toelichting op afdeling 4.4.3 is bewust voor dit verschil gekozen [4] :
“Voorts is de stuiting geregeld op zodanige wijze dat de burger stuiting kan bewerkstelligen op dezelfde wijze als hij dat ook in het privaatrecht kan. Voor het bestuursorgaan, dat door zijn specifieke bevoegdheden - het doen uitgaan van een aanmaning en het uitvaardigen van een dwangbevel - in een enigszins andere positie verkeert, is ter wille van de rechtszekerheid bepaald dat stuiting slechts mogelijk is door het gebruik van die bevoegdheden of door het instellen van een vordering bij de rechter of de erkenning van de schuld door de schuldenaar.
(…)
Ten slotte wordt hier, in aansluiting op paragraaf 3 van het algemeen gedeelte van dit hoofdstuk van deze toelichting, opgemerkt, dat afdeling 4.4.3 een volledige regeling van de verjaring van bestuursrechtelijke geldschulden beoogt te geven.”
“Naast de beide in artikel 4.4.3.2 (art. 4:105; LK) geregelde stuitingsgronden kent het BW nog een stuitingsgrond: de schriftelijke aanmaning (een brief) of schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig zijn recht op nakoming voorbehoudt (art. 3:317, eerste lid, BW). Deze stuitingsgrond is voor het bestuursorgaan in artikel 4.4.3.3 (art. 4:106; LK) beperkt tot specifieke bestuursrechtelijke middelen. In het belang van de rechtszekerheid bepaalt dit artikel dat het bestuursorgaan de verjaring, behoudens door het instellen van een eis voor de burgerlijke rechter (art. 4.4.3.2), alleen kan stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4.4.4.1.1 (art. 4:112; LK), een beschikking tot verrekening of door (betekening of tenuitvoerlegging) van een dwangbevel. Gaat het daartoe over, dan is de bedoeling om alsnog tot invordering over te gaan duidelijk tot uitdrukking gebracht.”
Uit de memorie van toelichting (hierna: MvT) blijkt dus dat de wetgever het in verband met de rechtszekerheid wenselijk heeft geacht de mogelijkheden voor het bestuursorgaan om de verjaring van de rechtsvordering tot betaling van een geldsom te stuiten tot de in de art. 4:105 en Pro 4:106 Awb genoemde mogelijkheden te beperken.
2.6
De vierde tranche van de Awb behelst ook een nieuwe regeling van herstelsancties [6] (titel 5.3), waaronder de last onder dwangsom (afdeling 5.3.2). Art. 5:35 Awb Pro bepaalt dat, in afwijking van art. 4:104 Awb Pro, de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Volgens de MvT zijn de overige bepalingen van afdeling 4.4.3 inzake stuiting en verlenging van de verjaringstermijn wel op de invordering van dwangsommen van toepassing [7] .
Met de nieuwe regeling van herstelsancties is ook het begrip invorderingsbeschikking geïntroduceerd. Volgens art. 5:37 lid 1 Awb Pro beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van de dwangsom. De invorderingsbeschikking dient volgens de MvT een motivering te bevatten [8] . Tegen de invorderingsbeschikking staat bezwaar en beroep open, zodat aldus wordt bereikt dat geschillen over de vraag of er dwangsommen zijn verbeurd aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. Voorheen was dit niet het geval [9] . Het tweede lid van art. 5:37 Awb Pro bepaalt dat belanghebbenden het bestuursorgaan kunnen verzoeken een invorderingsbeschikking te geven. Hiermee is tegemoet gekomen aan het bezwaar dat derden zich voorheen niet tot de bestuursrechter konden wenden als zij wilden opkomen tegen de weigering van het bestuursorgaan om de dwangsom in te vorderen [10] .
Aangezien de invorderingsbeschikking niet wordt genoemd in art. 4:106 Awb Pro, heeft de invorderingsbeschikking naar de letter van de wet geen stuitende werking. Daarmee is niet gezegd dat de wetgever bewust daarvoor heeft gekozen. De hiervoor weergegeven passages uit de MvT over het beperken van de stuitingsmogelijkheden voor bestuursorganen zien immers op de algemene regeling van bestuurlijke geldschulden. Uit de MvT blijkt niet expliciet dat de wetgever bij het van toepassing verklaren van deze algemene regeling op de invordering van dwangsommen onder ogen heeft gezien dat die invordering bijzonder is, in die zin dat hiervoor steeds een invorderingsbeschikking nodig is. Niettemin wordt in de rechtsliteratuur en in de rechtspraak overwegend ervan uitgegaan dat de invorderingsbeschikking géén stuitende werking heeft [11] .
2.7
Meerdere auteurs hebben erop gewezen dat de nieuwe regeling van de invordering van dwangsommen knelpunten kent [12] . Deze knelpunten betreffen (met name) de positie van de derde-belanghebbende en openbaren zich wanneer het bestuursorgaan onwillig is de verbeurde dwangsommen in te vorderen. Volgens Sanders heeft de derde-belanghebbende in dat geval geen effectieve mogelijkheden om de invordering af te dwingen, omdat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot invordering gedurende de bestuursrechtelijke procedure naar aanleiding van de invorderingsbeschikking (die dus de verjaring niet stuit) moedwillig kan laten verjaren [13] .
Het probleem van de zwakke positie van de derde-belanghebbende is ook onderkend in het rapport van 24 december 2013 van W. den Ouden e.a. inzake de evaluatie van de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling in de Awb. De onderzoekers stellen voor in de wet op te nemen dat de verjaring wordt verlengd vanaf het moment dat de invorderingsbeschikking is gegeven totdat deze onherroepelijk is geworden [14] :
“Stuiting en verlenging van de verjaring
Onder het kopje ‘verbeurte van rechtswege - gebrek aan rechtsbescherming’ werd al uiteengezet dat het doorgaans niet in de rede ligt om voor elke verbeurde dwangsom een aparte invorderingsbeschikking te nemen. Van Buuren c.s. noemen het voorbeeld van een dwangsom van 500 euro per week tot een maximum van 100.000 euro: dat zijn 200 verbeurten. Als het bestuursorgaan echter wacht tot de dwangsom is ‘volgelopen’ dreigt een ander gevaar: verjaring. Normaal gesproken zou dat risico ondervangen kunnen worden door de verjaring te stuiten. Voor dwangsommen geldt dat echter niet, omdat stuiting slechts kan geschieden door aanmaning of een dwangbevel en daarvoor een invorderingsbeschikking is vereist, die zelf overigens geen stuitende werking heeft. Diverse auteurs onderkennen dit ook. Daarmee hangt samen het door Sanders onderkende probleem dat derden eigenlijk geen middelen hebben om een - al dan niet bewuste - verjaring van de invordering van dwangsommen te voorkomen. Hij stelt voor wettelijk vast te leggen dat een invorderingsverzoek de verjaring stuit en het bestuur op verzoek van een derde onverwijld tot stuiting overgaat. Dit voorstel is om diverse redenen vergaand. Ten eerste ligt het in het systeem van titel 4.4 Awb meer voor de hand om aan de invorderingsbeschikking (een bestuurshandeling) stuitende werking te verlenen dan aan een verzoek daartoe (een handeling van een burger). Ten tweede kan de burger in dit voorstel het bestuursorgaan dwingen om het proces van dwanginvordering op te starten, nu het bestuursorgaan op grond van de artikelen 4:105 en 4:106 Awb alleen zo de verjaring kan stuiten. Beter in het systeem van titel 4.4 Awb past wellicht om te bepalen dat de verjaring wordt verlengd vanaf het moment dat de invorderingsbeschikking is genomen totdat deze onherroepelijk is geworden.”
In een uitspraak van 24 december 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) zich uitgesproken over deze problematiek [15] . De uitspraak gaat over een geval waarin een gemeente binnen een jaar nadat de dwangsommen waren verbeurd bij invorderingsbeschikking had geweigerd tot invordering over te gaan [16] . Tijdens de hiertegen door een derde-belanghebbende ingestelde procedure is de bevoegdheid tot invordering verjaard. Daarom had de derde-belanghebbende, aldus de Afdeling, geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van de gronden van het hoger beroep. De Afdeling heeft voorts - ten overvloede - het volgende overwogen:
“3. De Afdeling overweegt dat in gevallen als de onderhavige, waarin vast staat en niet in geschil is dat een dwangsom is verbeurd en het college weigert in te vorderen, degene die in bezwaar en beroep opkomt tegen de weigering om tot invordering over te gaan het college in verband hiermee kan verzoeken de verjaringstermijn te stuiten of de verjaringstermijn te verlengen door uitstel van betaling te verlenen, en bij afwijzing van dit verzoek de bevoegde rechter kan verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen tot verlenging van de verjaringstermijn of om het college op te dragen de verjaringstermijn te stuiten.”
Met deze uitspraak, waarop kritiek is gekomen [17] , lijkt de Afdeling - impliciet - te hebben geoordeeld dat aan de invorderingsbeschikking geen stuitende werking toekomt. Immers, ondanks het feit dat binnen de verjaringstermijn een invorderingsbeschikking was gegeven, heeft de Afdeling overwogen dat de verjaring niet rechtsgeldig was gestuit [18] . De Afdeling heeft in de weergegeven overweging aangegeven hoe de derde in gevallen als deze zijn rechten kan veiligstellen. De derde zou de gemeente kunnen verzoeken de verjaringstermijn te stuiten of te verlengen door middel van uitstel van betaling. Bij afwijzing van zijn verzoek zou hij bij de bevoegde rechter een voorlopige voorziening kunnen vorderen.
2.8
Het is in de hiervoor beschreven context dat het subonderdeel betoogt dat aan de invorderingsbeschikking wél stuitende werking toekomt. Mijns inziens echter tevergeefs.
Zoals in het voorgaande al bleek, komt aan de invorderingsbeschikking volgens de tekst van de Awb geen stuitende werking toe. De wetgever heeft in de regeling inzake verjaring en stuiting de stuitingsmogelijkheden voor bestuursorganen, omwille van de rechtszekerheid, willen beperken en limitatief opgesomd. De MvT vermeldt tevens dat de betreffende afdeling een volledige regeling van de verjaring van bestuursrechtelijke geldschulden beoogt te geven. Deze regeling is, blijkens de MvT, ook van toepassing op de regeling over de invordering van dwangsommen. Gelet op dit een en ander is het mijns inziens niet aan de Hoge Raad maar aan de wetgever om - indien hij dit wenselijk acht - een oplossing te creëren voor de gesignaleerde knelpunten. Zulks zou ook in verband met de rechtszekerheid te verkiezen zijn [19] .
De omstandigheid dat uit de wetsgeschiedenis niet blijkt dat de wetgever bewust ervoor heeft gekozen dat de invorderingsbeschikking geen stuitende werking zou hebben, doet mijns inziens aan het voorgaande niet af. Dat laatste geldt ook voor het feit dat in de toelichting bij art. 4:106 Awb Pro is vermeld dat met de in art. 4:106 Awb Pro opgesomde wijzen van stuiting de bedoeling om alsnog tot invordering over te gaan, tot uitdrukking wordt gebracht [20] . De Gemeente heeft hierop gewezen en heeft betoogd dat dit voor de invorderingsbeschikking evengoed geldt. Dat laatste is op zichzelf juist [21] , maar dat neemt niet weg dat de wetgever de stuitingsmogelijkheden voor het bestuursorgaan tot de limitatief in de wet opgesomde mogelijkheden heeft beperkt. Daaruit blijkt dat de wetgever het voor de vraag op welke wijzen bestuursorganen de verjaring kunnen stuiten niet
beslissendachtte of de bedoeling om alsnog tot invordering over te gaan tot uitdrukking wordt gebracht [22] .
beslissendachtte of de bedoeling om alsnog tot invordering over te gaan tot uitdrukking wordt gebracht [22] .
Reden temeer voor de Hoge Raad om hier terughoudend te zijn is mijns inziens het feit dat er in de rechtsliteratuur geen overeenstemming bestaat over de vraag welke de oplossing voor de gesignaleerde problemen zou moeten zijn [23] . Ik merk daarbij op dat het louter toekennen van stuitende werking aan de invorderingsbeschikking, zoals het subonderdeel voorstelt, de problemen niet volledig zou oplossen. Alsdan zou de verjaringstermijn immers slechts met een jaar worden verlengd [24] . Er is geen garantie dat dit in alle gevallen voldoende is [25] . Voorts is hierbij relevant dat de Afdeling in haar uitspraak van 24 december 2013 een lijn heeft uitgezet die (kennelijk) erop is gebaseerd dat de invorderingsbeschikking de verjaring niet stuit [26] . Dat betekent dat, indien de Hoge Raad zou bepalen dat de invorderingsbeschikking wel stuitende werking heeft, hij daarmee van de rechtspraak van de Afdeling zou afwijken.
Het subonderdeel kan daarom niet worden gevolgd.
2.9
Subonderdeel 1.2betoogt dat, als subonderdeel 1.1 gegrond wordt bevonden, ook ’s hofs beslissing in rov. 4.10 niet in stand kan blijven, voor zover daarin mede ligt besloten dat de bekendmaking van de invorderingsbeschikking de op grond van art. 5:35 Awb Pro lopende verjaring niet stuit.
Subonderdeel 1.3betoogt dat, als de subonderdelen 1.1 en 1.2 gegrond worden bevonden, ook ’s hofs beslissing in rov. 4.8 niet in stand kan blijven.
Subonderdeel 1.3betoogt dat, als de subonderdelen 1.1 en 1.2 gegrond worden bevonden, ook ’s hofs beslissing in rov. 4.8 niet in stand kan blijven.
2.1
Nu subonderdeel 1.1 niet slaagt, treffen ook de subonderdelen 1.2 en 1.3 geen doel.
2.11
Onderdeel 2richt zich tegen rov. 4.10 (hiervoor onder 2.2 reeds weergegeven
).
).
2.12
Subonderdeel 2.1klaagt dat het hof heeft miskend dat, indien de invorderingsbeschikking de verjaringstermijn van art. 5:35 Awb Pro niet stuit, de bekendmaking van de invorderingsbeschikking, althans in het onderhavige geval, dient te worden gelijkgesteld met een aanmaning als bedoeld in art. 4:112 lid 1 Awb Pro, in die zin dat (naar analogie van art. 4:106 Awb Pro) de verjaringstermijn van art. 5:35 Awb Pro wordt gestuit. Althans, aldus het subonderdeel, heeft het vorenstaande te gelden indien de invorderingsbeschikking een termijn voor betaling bevat.
2.13
Bij de beoordeling van het subonderdeel stel ik voorop dat dit kennelijk níet ten betoge strekt dat de invorderingsbeschikking tevens een aanmaning in de zin van art. 4:112 lid 1 Awb Pro
is. Volgens het subonderdeel moet de invorderingsbeschikking met een dergelijke aanmaning worden gelijkgesteld, hetgeen tot een toepassing van art. 4:106 Awb Pro
per analogiamzou moeten leiden. Ik meen dat de klacht faalt, reeds omdat het als uitputtend bedoelde karakter van de regeling van de art. 4:105 en Pro 4:106 Awb zich tegen een uitbreiding van die regeling
per analogiamverzet.
is. Volgens het subonderdeel moet de invorderingsbeschikking met een dergelijke aanmaning worden gelijkgesteld, hetgeen tot een toepassing van art. 4:106 Awb Pro
per analogiamzou moeten leiden. Ik meen dat de klacht faalt, reeds omdat het als uitputtend bedoelde karakter van de regeling van de art. 4:105 en Pro 4:106 Awb zich tegen een uitbreiding van die regeling
per analogiamverzet.
Overigens miskent de klacht dat, zoals het hof terecht tot uitgangspunt heeft genomen, in de Awb de verschillende stappen bij het invorderen van dwangsommen nauwkeurig zijn onderscheiden [27] . Uit art. 5:37 lid 1 Awb Pro volgt dat het bestuursorgaan allereerst
“omtrent de invordering van de dwangsom”beslist. Hetzelfde artikellid bepaalt dat deze invorderingsbeschikking wordt gegeven
“alvorens aan te manen”. Derhalve kan eerst na de invorderingsbeschikking worden aangemaand. De aanmaning is geregeld in art. 4:112 Awb Pro, in welk artikel ook is vermeld aan welke eisen de aanmaning moet voldoen [28] . Art. 4:117 lid 1 bepaalt Pro vervolgens dat, wanneer binnen de overeenkomstig art. 4:112 gestelde Pro aanmaningstermijn niet volledig is betaald, een dwangbevel kan worden uitgevaardigd. In de MvT wordt over de stappen in het invorderingsproces onder meer het volgende opgemerkt [29] :
“omtrent de invordering van de dwangsom”beslist. Hetzelfde artikellid bepaalt dat deze invorderingsbeschikking wordt gegeven
“alvorens aan te manen”. Derhalve kan eerst na de invorderingsbeschikking worden aangemaand. De aanmaning is geregeld in art. 4:112 Awb Pro, in welk artikel ook is vermeld aan welke eisen de aanmaning moet voldoen [28] . Art. 4:117 lid 1 bepaalt Pro vervolgens dat, wanneer binnen de overeenkomstig art. 4:112 gestelde Pro aanmaningstermijn niet volledig is betaald, een dwangbevel kan worden uitgevaardigd. In de MvT wordt over de stappen in het invorderingsproces onder meer het volgende opgemerkt [29] :
“Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, dient in de eerste plaats een invorderingsbeschikking te geven, indien het van oordeel is dat dwangsommen zijn verbeurd en het daarom tot invordering wil overgaan (eerste lid). Nauwkeuriger: de invorderingsbeschikking dient te worden gegeven alvorens het bestuursorgaan een aanmaning tot betaling van de dwangsommen in de zin van artikel 4.4.4.2 kan doen uitgaan. Aangezien invordering bij dwangbevel pas mogelijk is nadat is aangemaand (artikel 4.4.4.6), wordt aldus bereikt dat dwanginvordering pas kan plaatsvinden nadat de geldschuld bij beschikking is vastgesteld.”
Uit het voorgaande volgt dat de invorderingsbeschikking en de aanmaning niet aan elkaar kunnen worden gelijkgesteld. Dat is niet anders als de invorderingsbeschikking een termijn voor betaling bevat [30] .
Ook subonderdeel 2.1 is daarom tevergeefs voorgesteld.
2.14
Subonderdeel 2.2klaagt ten eerste dat, indien het hof het in subonderdeel 2.1 betoogde niet heeft miskend, maar, gelet op rov. 4.6.3, heeft beslist dat de (bekendmaking van de) invorderingsbeschikking niet aan alle vereisten van art. 4:112 Awb Pro, met name het in art. 4:112 lid 3 Awb Pro genoemde vereiste, voldoet, het hof heeft miskend dat het niet doen van de in art. 4:112 lid 3 Awb Pro bedoelde mededeling niet meebrengt dat de aanmaning geen stuitende werking toekomt, maar slechts dat tot twee weken nadat de bedoelde mededeling alsnog is gedaan geen dwangbevel kan worden uitgevaardigd.
Ten tweede klaagt het subonderdeel dat, indien het hof het in onderdeel 2.1 betoogde niet heeft miskend, maar heeft beslist dat (de bekendmaking van) de invorderingsbeschikking niet voldeed aan andere in art. 4:112 Awb Pro genoemde vereisten dan het in art. 4:112 lid 3 Awb Pro genoemde vereiste, zijn beslissing rechtens onjuist is, nu de invorderingsbeschikking - naar het hof in rov. 4.10 heeft onderkend - een schriftelijke mededeling bevatte dat binnen de daarin genoemde termijn diende te worden betaald. Althans valt volgens het subonderdeel in dat geval zonder nadere motivering, die volgens het subonderdeel ontbreekt, niet in te zien waarom niet aan de andere in art. 4:112 Awb Pro genoemde vereisten dan het in art. 4:112 lid 3 Awb Pro genoemde vereiste zou zijn voldaan.
2.15
Het subonderdeel faalt bij gebrek aan feitelijke grondslag. Het bestreden arrest biedt geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat het hof de stuitende werking van de invorderingsbeschikking van de hand heeft gewezen, omdat die beschikking niet aan de eisen van art. 4:112 Awb Pro zou voldoen. Uit rov. 4.10 blijkt dat het hof beslissend heeft geacht dat de wetgever een bepaalde volgordelijkheid van door het bestuursorgaan uit te voeren handelingen voor ogen heeft gestaan, waarbij de invorderingsbeschikking een van de aanmaning te onderscheiden rechtshandeling vormt, en dat uit oogpunt van de rechtszekerheid niet kan worden aanvaard dat de invorderingsbeschikking geacht moet worden tevens een aanmaning te behelzen.
Ook subonderdeel 2.2 slaagt daarom niet.
2.16
Onderdeel 3is gericht tegen rov. 4.9:
“4.9. Het hof is van oordeel dat op grond van de in dit geding overgelegde stukken, waaronder de correspondentie tussen partijen en het verslag van de bespreking van 18 april 2012, niet kan worden aangenomen dat sprake is van een erkenning door [verweerder] als bedoeld in artikel 4:105 lid 2 Awb Pro. Uit deze stukken volgt immers dat [verweerder] zich met een beroep op het vertrouwensbeginsel tegen invordering door de Gemeente heeft verzet. Voorts blijkt uit de beslissing van 17 juli 2012 op het bezwaar van [verweerder] tegen de invorderingsbeschikking (prod. 4 inleidende dagvaarding) dat [verweerder] zijn bezwaar heeft gegrond op strijdigheid met het vertrouwensbeginsel, het fair-play beginsel en schending van het gelijkheidsbeginsel. [verweerder] heeft zich onder meer erop beroepen dat hij van de burgemeester heeft begrepen dat de dwangsommen niet daadwerkelijk ingevorderd zouden worden indien toch tot slopen zou worden overgegaan. Voorts staat in de beslissing vermeld dat [verweerder] (primair) heeft verzocht om heroverweging van de invorderingsbeschikking en, mocht het besluit niet heroverwogen worden, om matiging van het verbeurde bedrag. Anders dan de Gemeente betoogt, kan ook uit het matigingsverzoek, gelet op het subsidiaire karakter ervan en in aanmerking nemende dat [verweerder] inhoudelijke bezwaren tegen de invorderingsbeschikking heeft aangevoerd, niet een (gedeeltelijke) erkenning door [verweerder] worden afgeleid.
Het beroep van de Gemeente op stuiting van de verjaring door erkenning faalt dus.”
2.17
Subonderdeel 3.1klaagt dat het hof heeft miskend dat [verweerder] de verschuldigdheid van de dwangsommen niet heeft betwist. Uit art. 5:33 Awb Pro volgt dat indien een last onder dwangsom wordt overtreden van rechtswege (een) dwangsom(men) word(t)(en) verbeurd. [verweerder] heeft erkend dat de last is overtreden en dat het maximale bedrag aan dwangsommen is verbeurd. Weliswaar heeft [verweerder] betwist dat de Gemeente de verbeurde dwangsommen kan invorderen, maar de verschuldigdheid van het maximale bedrag aan dwangsommen heeft hij niet betwist. Daarmee is sprake is sprake van erkenning van het bestaan van deze geldschuld. Daaraan doet niet af dat [verweerder] zich op het standpunt heeft gesteld dat deze niet kan worden ingevorderd. Voor erkenning als bedoeld in art. 4:105 lid 2 Awb Pro is, althans in gevallen als het onderhavige, niet vereist dat ook het bestaan van de invorderingsbevoegdheid wordt erkend, aldus nog steeds het subonderdeel.
2.18
De Gemeente heeft in de schriftelijke toelichting (onder 3.3.4) ter onderbouwing van deze klacht verwezen naar de toelichting bij art. 4:105 lid 2 Awb Pro. Hierin is het volgende vermeld [31] :
“Voor de erkenning als grond voor stuiting geldt dat het niet noodzakelijk is dat de schuld uitdrukkelijk wordt erkend. Elke handeling of gedraging van de schuldenaar waaruit blijkt dat hij de schuld erkent, stuit de verjaring. Indien een burger in een brief aan het bestuursorgaan een verrekeningsvoorstel doet, dan beoogt hij daarmee de schuld aan het bestuursorgaan, al dan niet volledig, te voldoen. Daarin ligt tegelijkertijd een erkenning van zijn schuld aan dat bestuursorgaan besloten. Zo kan ook het vragen van uitstel van betaling of van kwijtschelding onder omstandigheden een erkenning van de schuld impliceren. Dat is echter niet steeds het geval: wie vraagt om uitstel van betaling voor de duur van de behandeling van een bezwaarschrift tegen de betalingsbeschikking, erkent daarmee de schuld natuurlijk niet. Het zal dus van de omstandigheden van het geval afhangen, wanneer van erkenning kan worden gesproken.”
Naar aanleiding van deze passage heeft de Gemeente (onder 3.3.5) het volgende betoogd:
“3.3.5 Uit deze toelichting volgt niet, anders dan het hof veronderstelt, dat slechts sprake is van erkenning in de zin van artikel 4:105 Awb Pro wanneer wordt erkend dat het bestuursorgaan invorderingsbevoegd is. Uit de toelichting blijkt duidelijk dat het gaat om de erkenning van het verschuldigd zijn van de dwangsommen (het bestaan van de materiële geldschuld)
als zodanig. Er staat immers dat het gaat om “handelingen of gedragingen van de schuldenaar waaruit blijkt dat hij zijn
schulderkent”. Het voorgaande heeft het hof miskend door te oordelen dat van erkenning (reeds) geen sprake was, nu [verweerder] de invorderingsbevoegdheid van de gemeente heeft betwist.”
als zodanig. Er staat immers dat het gaat om “handelingen of gedragingen van de schuldenaar waaruit blijkt dat hij zijn
schulderkent”. Het voorgaande heeft het hof miskend door te oordelen dat van erkenning (reeds) geen sprake was, nu [verweerder] de invorderingsbevoegdheid van de gemeente heeft betwist.”
2.19
Het hof heeft in rov. 4.9 - in cassatie onbestreden - overwogen dat uit de overgelegde stukken, waaronder de correspondentie tussen partijen en het verslag van de bespreking van 18 april 2012, volgt dat [verweerder] zich met een beroep op het vertrouwensbeginsel tegen invordering door de Gemeente heeft verzet. Reeds gelet hierop heeft het hof terecht geoordeeld dat geen sprake is van een erkenning in de zin van art. 4:105 lid 2 Awb Pro. Uit dit artikellid volgt dat erkenning van
het recht op betalingde verjaring van de rechtsvordering stuit. Dat de Gemeente
recht had op betalingheeft [verweerder], zoals volgt uit het voorgaande, niet erkend. Anders dan waarvan de Gemeente kennelijk uitgaat, ligt in de enkele (stilzwijgende) erkenning van het verbeurd zijn van de dwangsommen niet besloten dat van een erkenning in de zin van art. 4:105 lid 2 Awb Pro sprake is.
het recht op betalingde verjaring van de rechtsvordering stuit. Dat de Gemeente
recht had op betalingheeft [verweerder], zoals volgt uit het voorgaande, niet erkend. Anders dan waarvan de Gemeente kennelijk uitgaat, ligt in de enkele (stilzwijgende) erkenning van het verbeurd zijn van de dwangsommen niet besloten dat van een erkenning in de zin van art. 4:105 lid 2 Awb Pro sprake is.
Ik zie niet in waarom de geciteerde passage uit de MvT het standpunt van de Gemeente zou ondersteunen. De MvT maakt hier slechts duidelijk dat een erkenning niet expliciet behoeft te geschieden. Uit niets blijkt dat de wetgever heeft bedoeld te zeggen dat sprake is van een erkenning in de zin van art. 4:112 lid 2 Awb Pro in een geval waarin (stilzwijgend) wordt erkend dat er dwangsommen zijn verbeurd, terwijl wel de bevoegdheid tot invordering wordt betwist. Anders dan de Gemeente kennelijk meent [32] , duidt hierop naar mijn mening evenmin dat in de geciteerde passage het woord
“schuld”wordt gebruikt. In het onderhavige geval was [verweerder] immers, ondanks het feit dat hij dwangsommen had verbeurd, in zijn visie niets aan de Gemeente verschuldigd. Bovendien - ik vermeldde het al - spreekt de wet zelf (art. 4:105 lid 2 Awb Pro) van
“erkenning van het recht op betaling”. [33]
“schuld”wordt gebruikt. In het onderhavige geval was [verweerder] immers, ondanks het feit dat hij dwangsommen had verbeurd, in zijn visie niets aan de Gemeente verschuldigd. Bovendien - ik vermeldde het al - spreekt de wet zelf (art. 4:105 lid 2 Awb Pro) van
“erkenning van het recht op betaling”. [33]
Ook subonderdeel 3.1 kan niet slagen.
2.2
Subonderdeel 3.2klaagt dat, als het hof een en ander niet heeft miskend, zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet valt in te zien waarom ondanks de erkenning door [verweerder] dat het maximale bedrag aan dwangsommen is verbeurd, geen sprake is van erkenning als bedoeld in art. 4:105 lid 2 Awb Pro.
2.21
Deze klacht faalt bij gebrek aan feitelijke grondslag, omdat het hof niet van de door subonderdeel 3.1 verdedigde rechtsopvatting is uitgegaan.
2.22
Onderdeel 4betoogt dat, als de klachten van de onderdelen 1-3 gegrond worden bevonden, ook ’s hofs beslissingen in de rov. 4.11 en 4.12 niet in stand kunnen blijven.
2.23
Nu de klachten van de onderdelen 1-3 niet slagen, treft ook onderdeel 4 geen doel.
3.Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De procureur-generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal