Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer18/04740
Zitting6 september 2019 (bij vervroeging)
CONCLUSIE
W.L. Valk
In de zaak
[eiser] q.q.
tegen
De Staat der Nederlanden
Partijen worden hierna verkort aangeduid als [eiser] q.q. respectievelijk de Staat.
1.Inleiding en samenvatting
1.1
In deze onteigeningszaak gaat het om de vraag of de Staat heeft voldaan aan zijn onderhandelingsplicht uit hoofde van art. 17 Ow.
1.2
Mijns inziens treft geen van de klachten van het middel doel en ligt afdoening met toepassing van art. 81 Wet RO in de rede.
2.Feiten en procesverloop
2.1
In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan: [1]
(i) Bij Koninklijk Besluit van 21 maart 2018 [2] (hierna: het KB) zijn ter onteigening aangewezen de onroerende zaken aangeduid op de grondplantekeningen die ingevolge de onteigeningswet ter inzage hebben gelegen en die zijn vermeld op de bij het besluit behorende lijst, zulks ter realisering van een nieuw weggedeelte in rijksweg A16, vanaf rijksweg A13 ter hoogte van de N209/Doenkade en Rotterdam The Hague Airport tot de A16 in het knooppunt Terbregseplein, alsmede voor de reconstructie van rijksweg A13 vanaf de kruising met de Berkelse Zweth tot 50 meter na de kruising met de Otterdijk, de reconstructie van rijksweg A20 vanaf de kruising met de Terbregseweg tot aan de kruising met de Prins Alexanderlaan en de reconstructie van rijksweg A16 vanuit het knooppunt Terbregseplein richting Breda tot aan de kruising met het Lagelandsepad, met bijkomende werken in de gemeenten Rotterdam en Lansingerland.
(ii) In het KB zijn onder meer de volgende onroerende zaken ter onteigening aangewezen:
‒ grondplannummer [001] : een gedeelte ter grootte van 00.22.01 ha van het perceel kadastraal bekend gemeente Overschie, sectie [A] , nummer [002] , ter grootte van 01.18.65 ha, kadastraal omschreven als ‘terrein (grasland)’.
‒ grondplannummer [003] : een gedeelte ter grootte van 00.93.72 ha van het perceel kadastraal bekend gemeente Overschie, sectie [A] , nummer [004] , ter grootte van 03.42.72 ha, kadastraal omschreven als ‘terrein (grasland)’.
‒ grondplannummer [005] : een gedeelte ter grootte van 01.01.50 ha van het perceel kadastraal bekend gemeente Overschie, sectie [A] , nummer [006] , ter grootte van 02.95.95 ha, kadastraal omschreven als ‘bedrijvigheid (agrarisch) terrein (grasland)’.
(iii) Voormelde onroerende zaken zijn gelegen aan de Hofweg te Rotterdam (percelen [A] [002] en [A] [004] ) en aan de Schieveensedijk te Rotterdam (perceel [A] [006] ). In het KB is [betrokkene 1] , woonachtig te [woonplaats] (België), aangewezen als eigenaar van de onroerende zaken.
(iv) De percelen [A] [002] , [A] [004] en [A] [006] zijn (tezamen met een zestiental andere percelen) bezwaard met een recht van hypotheek ten behoeve van de naamloze vennootschap ING Bank N.V.
(v) De percelen [A] [002] en [A] [004] zijn tevens belast met een zakelijk recht als bedoeld in art. 5 lid 3 sub b Belemmeringenwet Privaatrecht ten behoeve van de besloten vennootschap de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. Daarnaast is perceel [A] [002] ook belast met een zakelijk recht als bedoeld in art. 5 lid 3 sub b Belemmeringenwet Privaatrecht ten behoeve van de besloten vennootschap Gasunie Grid Services B.V. thans Gasunie Transport Services B.V.
2.2
Bij beschikking van 21 december 2017 heeft de rechtbank Rotterdam op verzoek van de Staat ten behoeve van de voorgenomen onteigening van de onroerende zaken een rechter-commissaris en drie deskundigen benoemd en een dag bepaald voor de vervroegde plaatsopneming ex art. 54a Ow door deskundigen. De vervroegde plaatsopneming heeft plaatsgevonden op 17 januari 2018. Het voorlopig advies van de door de rechtbank benoemde deskundigen is op 25 mei 2018 ter griffie ingekomen. In dat advies is een schadeloosstelling van in totaal € 182.523,— geadviseerd.
2.3
De Staat heeft [eiser] q.q., als gevolmachtigde ex art. 20 Ow van de in België wonende [betrokkene 1] , bij exploot van 12 juni 2018 gedagvaard voor de rechtbank Rotterdam. De Staat heeft gevorderd dat de vervoegde onteigening wordt uitgesproken van de onroerende zaken en dat de schadeloosstelling wordt bepaald op € 157.300,—, met nevenvorderingen.
2.4
Bij vonnis van 17 oktober 2018 heeft de rechtbank de vervroegde onteigening van de onroerende zaken uitgesproken. Het voorschot op de schadeloosstelling voor [eiser] q.q. heeft hij bepaald op € 157.300,—. Voorts heeft hij bepaald dat het voorlopige oordeel van deskundigen in de hiervoor onder 2.2 aangeduide verzoekschriftprocedure te gelden heeft als conceptdeskundigenrapport, dat partijen de gelegenheid krijgen om uiterlijk op 14 november 2018 op het conceptdeskundigenbericht te reageren en dat het definitieve deskundigenbericht uiterlijk 17 december 2018 ter griffie van deze rechtbank neergelegd dient te worden. Ook heeft de rechtbank een datum voor pleidooi bepaald inzake de schadeloosstelling en heeft hij de Staatscourant aangewezen als het nieuwsblad waarin overeenkomstig art. 54 Ow de griffier van de rechtbank een uittreksel van het vonnis zal plaatsen.
2.5
Op 23 oktober 2018 heeft [eiser] q.q. – gelet op art. 52 lid 2 en lid 3 Ow jo. art. 54l lid 1 Ow tijdig – ter griffie van de rechtbank verklaard cassatieberoep in te stellen tegen het vonnis van de rechtbank van 17 oktober 2018.
2.6
Op 12 november 2018 heeft [eiser] q.q. een procesinleiding ingediend bij de Hoge Raad. Op 13 november 2018 heeft [eiser] q.q. – gelet op art. 53 lid 1 Ow jo. art. 54l lid 1 Ow tijdig – het oproepingsbericht, de procesinleiding en de cassatieverklaring aan de Staat betekend. De Staat heeft een verweerschrift ingediend. Zowel [eiser] q.q. als de Staat hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten. Van re- en dupliek is afgezien.
3.Bespreking van het cassatiemiddel
3.1
Het middel bestaat uit zes onderdelen, en richt zich tegen rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5. Ik citeer die overwegingen en de daaraan voorafgaande rechtsoverwegingen 4.1 tot en met 4.3:
‘4.1. [eiser] betwist de gevorderde onteigening, omdat de Staat niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 17 Ow om de te onteigenen perceelsgedeelten in der minne te verwerven. Het finale aanbod van de Staat (d.d. 18 mei 2018) laat het door de deskundigen uitgebracht voorlopig advies (d.d. 24 mei 2018 (zie 1.2)) ten onrechte buiten beschouwing en daardoor is van een serieus c.q. redelijk aanbod geen sprake meer. Vanaf dat moment is de acceptatie van dit aanbod door [eiser] illusoir geworden; immers zoals van een redelijk handelend verkoper in de vrije markt niet mag worden verlangd dat hij zijn onroerend goed verkoopt voor een prijs die lager ligt dan zijn taxateur adviseert, mag evenmin van een aspirant onteigende worden verwacht dat hij afstand doet van zijn onroerend goed voor een prijs die lager ligt dan de prijs die de door de rechtbank benoemde deskundigen (voorlopig) adviseren.
4.2.
De Staat heeft het verweer van [eiser] gemotiveerd weersproken. Hij heeft daartoe, onder meer aan de hand van het door hem overgelegde logboek grondverwerving, een resumé gegeven van het vanaf medio 2015 tot en met 16 mei 2018 namens hem met [eiser] en/of diens adviseur, [betrokkene 2] van [B] B.V. te [vestigingsplaats] , gevoerde overleg. Het laatste aanbod van de Staat dateert van 18 mei 2018 waarop [eiser] niet heeft gereageerd anders dan dat hij akkoord kon gaan met een bieding van € 550.000,00 (= taxatie [betrokkene 2] ). De Staat stelt zich op het standpunt dat hij niet verplicht is om het voorlopig advies van de rechtbankdeskundigen over te nemen voor het doen van een (laatste) aanbod in de zin van artikel 17 Ow. Volgens de Staat waren [eiser] en de deskundigen allang op de hoogte van het standpunt van de Staat dat deze niets op heeft met het toekennen van een verwachtingswaarde bovenop de agrarische waarde ter zake van de te onteigenen perceelsgedeelten.
4.3.
Artikel 17 Ow schrijft de onteigenende partij gebiedend voor te trachten hetgeen onteigend moet worden bij minnelijke overeenkomst te verkrijgen. Daarbij dient die partij niet te werk te gaan alsof dit voorschrift een te verwaarlozen formaliteit is, in welk geval immers te kort zou worden gedaan aan de strekking van het artikel dat is gericht op het zo mogelijk vermijden van een rechtsgeding. Voorts vereist artikel 17 Ow dat de pogingen om hetgeen moet worden onteigend bij minnelijke overeenkomst te verkrijgen moeten worden ondernomen in de periode tussen het definitief worden van het besluit tot onteigening (in casu 21 maart 2018) en het uitbrengen van de dagvaarding (in casu 12 juni 2018). Hierbij verdient opmerking dat tekst, geschiedenis, noch voormelde strekking van artikel 17 Ow zich ertegen verzet dat bij het antwoord op de vraag of de onteigende partij aan het voorschrift van artikel 17 Ow heeft voldaan, mede acht wordt geslagen op hetgeen met betrekking tot de verkrijging in der minne zich voorafgaand aan het definitief worden van het besluit tot onteigening tussen partijen heeft afgespeeld en op het daaruit blijkende standpunt van de eigenaar. Immers, daaruit kan blijken dat hetgeen na het definitief worden van het besluit tot onteigening door de onteigenende partij is ondernomen heeft te gelden als een poging die beantwoordt aan voormelde strekking van artikel 17 Ow en niet louter als een ingevolge de wet te vervullen formaliteit.
4.4.
De rechtbank is van oordeel dat de Staat heeft voldaan aan zijn verplichting als omschreven in artikel 17 Ow en overweegt daartoe als volgt.
4.5.
De rechtbank acht van belang dat de Staat, zoals ook uit het in het geding gebrachte logboek en correspondentie blijkt, vóór het indienen van het verzoek ex artikel 54a Ow en het KB onderhandelingen heeft gevoerd met [eiser] om het ter onteigening aangewezene in der minne te verwerven. Dat partijen het niet eens konden worden over de waarde van de te onteigenen perceelsgedeelten betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat die onderhandelingen niet als serieus aangemerkt kunnen worden. Anders dan [eiser] meent gaat de verplichting in artikel 17 Ow niet zover dat van de Staat verlangd kan worden dat zij, indien partijen niet tot elkaar kunnen komen, haar bod verhoogt.
In deze procedure stelt de rechtbank vast dat het overleg (mede) heeft plaatsgevonden tussen de deskundigen van beide partijen en ook dat draagt bij aan het oordeel van de rechtbank dat gebleken is van serieuze onderhandelingen.
Wat betreft de waardering van de te verwerven perceelsgedeelten liggen de standpunten van partijen ver uit elkaar. Waar [eiser] zich op het standpunt stelt dat voor wat betreft de waardering van de te onteigenen perceelsgedeelten rekening moet worden gehouden met de verwachtingswaarde, stelt de Staat zich op het standpunt dat daarvan geen sprake kan zijn. Ook bij pleidooi is gebleken dat het verschil in waardering groot is en dat de kans minimaal kan worden geacht dat partijen hierover overeenstemming zouden bereiken. [eiser] heeft alstoen verklaard dat hij destijds (3 december 1996) de gronden heeft aangekocht in de verwachting dat deze, gelet op de aaneengesloten oppervlakte en hun ligging in de nabijheid van het vliegveld, in waarde zouden stijgen. Dat op het laatste bod van [eiser] dan wel het voorlopig advies van deskundigen geen reactie van de Staat is gekomen, maakt niet dat de Staat geen serieuze poging heeft gedaan om de te onteigenen perceelsgedeelten minnelijk te verwerven. Het concept advies van deskundigen maakt dit niet anders, nu de Staat niet gehouden is zijn laatste aanbod tot minimaal het door deskundigen (voorlopig) geadviseerde bedrag te verhogen, nu hij zich niet kan verenigen met het standpunt van deskundigen dat sprake is van een zekere (beperkte) verwachtingswaarde en ook niet verlangd kan worden dat hij zijn standpunt omtrent de verwachtingswaarde dient te verlaten. In het licht van de voorgeschiedenis van de onderhandelingen en het daaruit blijkende standpunt van [eiser] kon de Staat volstaan met de laatste brief (d.d. 18 mei 2018) tussen het KB en de dagvaarding om te voldoen aan zijn verplichting uit artikel 17 Ow.’
3.2
Terecht bevat het cassatiemiddel geen klacht tegen de maatstaf zoals door de rechtbank in rechtsoverweging 4.3 vooropgesteld. Die maatstaf heeft de rechtbank bijna woordelijk ontleend aan het arrest van uw Raad van 8 april 1998. [3]
3.3
Het middel onder 1.1 gaat uit van de opvatting dat indien de aanvaardingstermijn van het laatste aanbod van de onteigenende partij nog niet is verstreken [4] en uit een voorlopig advies van deskundigen blijkt dat een hogere schadeloosstelling wordt geadviseerd dan dit aanbod inhoudt, aan de onderhandelingsplicht van art. 17 Ow niet wordt voldaan indien de onteigenende partij dat aanbod ongewijzigd laat en niet alsnog (minimaal) het in het voorlopig advies opgenomen bedrag aan schadeloosstelling aanbiedt.
3.4
Aldus berust het middel op een onjuiste rechtsopvatting. De enkele omstandigheid dat een voorlopig advies van deskundigen een hogere schadeloosstelling adviseert dan het aanbod inhoudt, is uiteraard onvoldoende grond om te oordelen dat de onteigenaar niet serieus heeft onderhandeld. Ik zeg dat het dit ‘uiteraard’ niet is, eenvoudig omdat een onteigenaar niet gebonden is aan wat deskundigen adviseren. Dat geldt niet minder en eerder te meer waar het een voorlopig advies van deskundigen betreft. Het is het goed recht van de onteigenaar om te proberen deskundigen tot een nader advies in andere zin te bewegen en/of de onteigeningsrechter ervan te overtuigen dat deskundigen de plank mis hebben geslagen. Gelukt de onteigenaar dit niet, dan staat het hem vervolgens nog vrij om in cassatie zijn kansen te beproeven. Eerst wanneer een onherroepelijk rechterlijk oordeel over de schadeloosstelling voorligt, eindigt het recht van de onteigenaar om over de hoogte van de te vergoeden onteigeningsschade eigen gedachten te hebben, althans zich door zulke gedachten te laten leiden. De andersluidende opvatting van de steller van het middel komt in feite erop neer dat de onteigenaar potentieel zijn recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd, namelijk in het geval het door die opvatting veronderstelde verplicht te verhogen aanbod vervolgens door de rechthebbende wordt aanvaard.
3.5
De ratio van art. 17 Ow brengt niet iets anders mee. Die ratio is inderdaad, zoals het middel betoogt, om te bevorderen dat het onteigende in der minne door de onteigenaar wordt verkregen. Dit betekent echter niet dat de onderhandelingsplicht van de onteigenaar een zodanige inhoud behoort te krijgen, dat afbreuk wordt gedaan aan diens recht op toegang tot de rechter. Ook is waar, zoals het middel evenzeer inhoudt, dat een vervroegd deskundigenonderzoek tot minnelijke overeenstemming kan bijdragen, maar dit leidt er al evenmin toe dat de onteigenaar op de enkele grond dat deskundigen (voorlopig) anders adviseren dan zijn aanbod inhoudt, zijn bod dient aan te passen.
3.6
Een aanbod van de onteigenaar ‘dat zodanig laag is dat het niet serieus kan worden genomen en/of van evident onhoudbare uitgangspunten voor de vaststelling van de schade uitgaat’, beantwoordt niet aan art. 17 Ow. [5] Hetzelfde kan worden gezegd van het aanbod dat ‘op voorhand als kennelijk onwerkelijk en onredelijk kan worden aangemerkt’. [6] Dat het (voorlopig) advies van de deskundigen van een (beduidend) hogere schadeloosstelling uitgaat dan het aanbod inhoudt en/of van andere uitgangspunten uitgaat, is op zichzelf nog geen grond om dit aan te nemen. Ik zeg het opzettelijk zoals ik het zeg. Ik beweer niet dat de inhoud van het voorlopig advies van deskundigen, indien beschikbaar op het moment dat de rechter over de onteigening beslist, voor de toets aan art. 17 Ow in het geheel niet van belang is. Mede naar aanleiding van dat advies zal de onteigeningsrechter kúnnen blijken dat van een serieus bod van de onteigenaar geen sprake is geweest. Daarvoor is echter bepaald meer nodig dan dat de deskundigen een hogere schadeloosstelling adviseren dan de onteigenaar heeft aangeboden en/of van andere uitgangspunten uitgaan.
3.7
De rechtbank heeft onderzocht of de Staat aan de onderhandelingsplicht van art. 17 Ow heeft voldaan. In dit verband heeft de rechtbank vastgesteld dat een verschil van inzicht over de vraag of grond bestaat voor het toekennen van een verwachtingswaarde partijen verdeeld houdt (rechtsoverweging 4.5 derde alinea). In de overwegingen van de rechtbank ligt besloten dat naar haar oordeel het standpunt van de Staat niet
evidentonhoudbaar is, ook niet in het licht van het voorlopig advies van deskundigen. In het licht van de voorgeschiedenis van de onderhandelingen en het daaruit blijkende standpunt van [eiser] q.q. kon de Staat tussen KB en dagvaarding daarom volstaan met de brief van 18 mei 2018, aldus de rechtbank. De begrijpelijkheid van dit oordeel wordt door het middel niet met vrucht bestreden.
evidentonhoudbaar is, ook niet in het licht van het voorlopig advies van deskundigen. In het licht van de voorgeschiedenis van de onderhandelingen en het daaruit blijkende standpunt van [eiser] q.q. kon de Staat tussen KB en dagvaarding daarom volstaan met de brief van 18 mei 2018, aldus de rechtbank. De begrijpelijkheid van dit oordeel wordt door het middel niet met vrucht bestreden.
3.8
Na het voorgaande is het niet nodig om over de overige klachten van het cassatiemiddel nog veel te zeggen. Al die klachten zijn in feite variaties op hetzelfde thema. Ik volsta met enkele korte opmerkingen, met vermelding van de klachten die mij tot die opmerkingen brengen:
a. (Naar aanleiding van het middel onder 1.1:) Dat de Staat zichzelf in de positie heeft gebracht dat er een voorlopig advies is uitgebracht nog voordat de termijn voor het reageren op het laatste aanbod was verstreken, maakt geen verschil.
b. (Naar aanleiding van het middel onder 1.1 en 1.4:) Het gaat bij art. 17 Ow niet om de vraag of het redelijk is van de onteigende te verwachten dat hij het aanbod van de onteigenaar aanvaardt of niet.
c. (Naar aanleiding van het middel onder 1.1:) Dat de Staat bij dagvaarding heeft gevorderd dat het voorlopig oordeel van deskundigen heeft te gelden als (concept)deskundigenrapport maakt evenmin verschil.
d. (Naar aanleiding van het middel onder 1.2:) Ook de omstandigheid dat een (concept)deskundigenrapport een ‘objectief’ karakter draagt, kennelijk in de zin dat het niet uit de koker van een van partijen komt, leidt niet tot iets anders.
e. (Naar aanleiding van het middel onder 1.3:) Voor een lezing volgens welke de rechtbank zich heeft gebaseerd op een prognose van de reactie van [eiser] q.q. op een verondersteld verhoogd aanbod van de zijde van de Staat, bestaat geen grond.
f. (Naar aanleiding van het middel onder 1.4:) Dat het conceptrapport van deskundigen goed onderbouwd en gemotiveerd is, is op zichzelf niet van een zodanig gewicht dat de rechtbank daaraan uitdrukkelijk aandacht diende te besteden. Ook behoefde de rechtbank zich niet te begeven in de vraag hoe groot de kans is dat de deskundigen in hun definitieve rapport tot een lagere schadeloosstelling zullen concluderen. Omdat de Staat recht heeft op een eigen visie op de hoogte van de onteigeningsschade, rustte op de Staat ook geen stelplicht met betrekking tot die kans.
g. (Naar aanleiding van het middel onder 1.5:) Uit niets blijkt dat de rechtbank aansluiting heeft gezocht bij een vonnis van de rechtbank Den Haag van 7 juli 1999. [7] Hoe dan ook: het onderhavige vonnis dient op zijn eigen merites te worden beoordeeld.
3.9
Mijns inziens ligt afdoening met toepassing van art. 81 Wet RO voor de hand.
4.Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep met toepassing van art. 81 Wet RO.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G