ECLI:NL:PHR:2021:1171

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer19/05584 E

Zitting31 augustus 2021 (bij vervroeging)

CONCLUSIE

B.F. Keulen

In de zaak

[verdachte] ,

gevestigd te [vestigingsplaats] , [a-straat 1] ,

hierna: de verdachte.

1. De verdachte is bij arrest van 27 november 2019 door de economische kamer van het Gerechtshof Den Haag wegens 3. impliciet primair ‘overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 10.39, eerste lid, van de Wet milieubeheer, opzettelijk begaan door een rechtspersoon, meermalen gepleegd’, veroordeeld zonder oplegging van straf of maatregel. Het hof heeft de verdachte vrijgesproken van het onder 1 impliciet primair, 2 en 4 impliciet primair ten laste gelegde en het openbaar ministerie niet ontvankelijk verklaard in de vervolging ter zake van het onder 5 alsmede het onder 1, 3 en 4 telkens impliciet subsidiair tenlastegelegde.^[1]

2. Er bestaat samenhang met de zaken 19/05585 en 19/05586. In deze zaken zal ik vandaag ook concluderen.

3. Het cassatieberoep is ingesteld namens het openbaar ministerie. Namens het openbaar ministerie is één middel van cassatie voorgesteld. Mr. M.A.D. Bol, advocaat te Rotterdam, heeft namens de verdachte een ‘schriftuur houdende tegenspraak’ ingediend.

4. Het
middelbetreft de vrijspraak van het onder 1 impliciet primair tenlastegelegde. Voorafgaand aan de bespreking van het middel geef ik eerst de tenlastelegging en ’s hofs overwegingen weer.

De tenlastelegging en de overwegingen van het hof

5. Aan de verdachte is onder 1 tenlastegelegd dat:

‘zij in of omstreeks de periode van 1 november 2009 tot en met 6 februari 2010 te Rotterdam, althans in Nederland, in elk geval binnen het grondgebied van de Europese Gemeenschap, tezamen en in vereniging met één (of meer) ander(en), althans alleen, al dan niet opzettelijk, (een) handeling(en) heeft verricht als bedoeld in artikel 2 onder Pro 35 sub f van Verordening (EG) Nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen, aangezien zij, verdachte, en/of één of meer van haar mededader(s) , in strijd met artikel 41 van Pro die Verordening, (circa 30.000 metrische ton) produced water, zijnde (een) voor verwijdering bestemde afvalstof(fen), heeft/hebben overgebracht van Angola naar Nederland;’

6. Het hof heeft in verband met de vrijspraak van het onder 1 tenlastegelegde feit het volgende overwogen:

‘
Vrijspraak feit 1

De rechtbank heeft de beslissing tot vrijspraak op uitvoerige wijze gemotiveerd. Het hof kan zich grotendeels met deze motivering verenigen. Het hof zal die dan ook grotendeels overnemen, maar ook aanvullen en waar nodig aanpassen.

1. Feiten

Op grond van het dossier en het verhandelde ter terechtzitting stelt het hof de volgende feiten vast. Sinds 2007 is olieveld [A] , operationeel. Dit olieveld is één van de grootste olievelden voor de kust van Angola. Het gebied ligt binnen de exclusieve economische zone (hierna: EEZ) van Angola. De oliewinning in het olieveld [A] wordt uitgevoerd door [medeverdachte] ) B.V. (hierna: [medeverdachte] ). De in voornoemd gebied aanwezige 43 onderzeebronnen zijn aangesloten op een door [medeverdachte] geëxploiteerde FPSO-voorziening (FPSO staat voor Floating Production, Storage and Offloading), een drijvend vaartuig c.q. offshore-platform, bestemd om geproduceerde vloeistoffen en ruwe aardolie te kunnen verpompen, genaamd de FPSO [A] . Feitelijk is het een uit dienst genomen supertanker die vervolgens tot deze nieuwe hoedanigheid is verbouwd. Deze 310 meter lange FPSO heeft olieopslag-, olieproductie- en gasbehandelingscapaciteit.

Bij het oppompen van olie uit een bron komt water mee, dat "produced water" wordt genoemd. Onder gebruikelijke omstandigheden wordt dit water vervolgens teruggepompt in de bron.

Het produced water waar de onderhavige zaak op ziet, is echter langere tijd opgeslagen geweest in ballasttanks aan boord van de FPSO [A] . Het produced water bevatte naast water, olie en diverse soorten chemicaliën zoals methanol, corrosion inhibitor, scale inhibitor, emulsion breaker en biocides. [medeverdachte] heeft deze chemicaliën aan het water toegevoegd nadat het was meegekomen om bewaring in de ballast tanks mogelijk te maken. Toen bleek dat dit water aan boord van de FPSO [A] niet kon worden gereinigd en niet kon worden teruggepompt, is eind 2009 besloten om het produced water af te laten voeren teneinde het elders te laten verwerken. Aangezien in Angola geen verwerkingsfaciliteiten bestonden, is door [medeverdachte] aan de Angolese autoriteiten toestemming gevraagd om de partij produced water, die uiteindelijk ongeveer 30 miljoen liter betrof, voor verwerking en afvoer te mogen uitvoeren. Deze toestemming werd schriftelijk verleend en op 7 januari 2010 door [medeverdachte] ontvangen.

Op 9 en 10 januari 2010 werd in totaal circa 30.000 metrische ton produced water vanaf de FPSO [A] aan boord van het zeeschip [naam] geladen. Het zeeschip [naam] is op 11 januari 2010 vanuit Angola vertrokken en op 29 januari 2010 aangekomen in Nigg Bay, Schotland. Aldaar bleek men vanwege technische beperkingen en onvoldoende opslagcapaciteit het produced water bij nader inzien niet te kunnen verwerken. Vervolgens is het schip naar Rotterdam vertrokken, alwaar het op 31 januari 2010 voor de kust op een ankerplaats ligplaats nam. Het zeeschip [naam] kwam in de nacht van 5 op 6 februari 2010 binnen in de haven van Rotterdam en meerde af bij de Vopak Terminal Botlek in de 2e Petroleumhaven te Rotterdam.

De verdachte is eind december 2009/begin 2010 in opdracht van [medeverdachte] aangezocht om te bemiddelen bij de inzameling en de verwerking van het produced water in Nederland. Zij heeft daar vervolgens zorg voor gedragen.

2. Standpunt Openbaar Ministerie

De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld dat de tenlastegelegde 30.000 metrische ton 'produced water' moet worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van de Verordening (EG) Nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: EVOA). [medeverdachte] wilde zich daar immers van ontdoen. De EVOA is van toepassing op de tenlastegelegde overbrenging van deze afvalstof. De uitzonderingen voor toepasselijkheid van de EVOA zoals opgenomen in artikel 1, lid 3, aanhef sub a en b EVOA zijn niet van toepassing.

Hiertoe heeft de advocaat-generaal aangevoerd dat voor wat betreft de uitzondering onder artikel 1, lid 3 aanhef sub a EVOA geldt dat het produced water buiten het regime van het Internationale verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen van 1973, als gewijzigd bij protocol van 1978, (hierna: Marpol) valt. Uit artikel 2, lid 3, sub a en b onder ii Marpol volgt namelijk dat onder "lozen" in de zin van Marpol niet wordt verstaan "het vrijkomen van schadelijke stoffen als rechtstreeks gevolg van de exploratie, exploitatie en bijbehorende, verwerking op zee van mineralen die zich in de zeebodem vinden". Dit betekent dat Marpol niet ziet op afvalstoffen afkomstig uit de winning en verwerking van minerale olie door schepen, waaronder offshore platforms en FPSO's. Doordat het produced water niet onder het Marpol-regime valt, valt het onder het EVOA-regime.

Voor wat betreft de uitzondering onder artikel 1, lid 3, aanhef sub b EVOA geldt, gelet op de bewoordingen en ontstaansgeschiedenis van dit artikellid, dat het woord "schip" in dit artikellid alleen ziet op schepen en niet op (drijvende of vaste) offshore platforms. Het produced water betreft derhalve geen afvalstof die aan boord van een schip is ontstaan.

Deze uitzondering geldt voorts alleen tot het moment dat de afvalstoffen met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn. Met het lossen van het produced water vanaf de FPSO [A] naar het zeeschip [naam] op 9 januari 2010 vielen vanaf dat moment de verdere vervoershandelingen onder de EVOA.

De tenlastegelegde partij produced water is in de tenlastegelegde periode overgebracht van Angola naar Nederland. Aangezien Nederland binnen de Europese Gemeenschap ligt, moet de overbrenging worden aangemerkt als een invoer in de zin van de EVOA. Aangezien Angola toentertijd geen partij was bij het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan van 22 maart 1989 (hierna: het Verdrag van Bazel) en met Angola ook geen andere bi- of multilaterale overeenkomsten zijn gesloten of regelingen zijn getroffen, is de overbrenging gelet op de artikelen 41 en 2 onder 35 sub f EVOA een illegale overbrenging. Aldus is in strijd gehandeld met artikel 10.60, lid 2 Wm.

3. Juridisch kader

3.1.Relevante verdragsbepalingen

Uitgaande van de hierboven vermelde feiten en omstandigheden is aan de orde welke (verdragsrechtelijke) bepalingen van toepassing zijn op (het vervoer van) het tenlastegelegde produced water. De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld dat de EVOA van toepassing is. De verdediging heeft bepleit dat Marpol van toepassing is, zodat de EVOA gelet op de uitzonderingsbepaling van artikel 1, lid 3, aanhef .sub a buiten toepassing blijft, hetgeen dan tot vrijspraak moet leiden.

Voor de beoordeling van deze vraag zijn in ieder geval de navolgende bepalingen relevant. Voor de goede orde zij opgemerkt dat Angola partij bij Marpol is.

EVOA

Lid 3 van artikel 1 (Toepassingsgebied) luidt:

Onder deze verordening vallen niet:

a) het lossen aan wal van door gewone exploitatie van schepen en offshore-platforms ontstane afvalstoffen, inbegrepen afvalwater en residuen, voorzover die afvalstoffen vallen onder het Internationaal verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen van 1973, als gewijzigd bij het protocol van 1978 (Marpol 73/78), of onder andere bindende internationale rechtsinstrumenten;

b) afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan, totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn;

Marpol

Lid 2 van artikel 2 (begripsomschrijvingen) luidt (vertaald):

(2) "Schadelijke stof": elke stof die, indien zij in de zee terechtkomt, gevaar kan opleveren voor de gezondheid van de mens, schade kan toebrengen aan de zeeflora en -fauna, de recreatiemogelijkheid die de zee biedt kan schaden of storend kan werken op ander rechtmatig gebruik van de zee; de term omvat elke stof die op grond van dit Verdrag aan toezicht is onderworpen.

Lid 3 van artikel 2 (begripsomschrijvingen) luidt (vertaald):

(a) "Lozen", wanneer het betrekking heeft op schadelijke stoffen of vloeistoffen die dergelijke stoffen bevatten: elk vrijkomen van dergelijke stoffen van een schip, hoe ook veroorzaakt, met inbegrip van ontsnappen, over boord zetten, wegvloeien, lekken, pompen, storten of ledigen;

(b) onder "lozen" wordt niet verstaan :

(i) het storten in de zin van het Verdrag ter voorkoming van verontreiniging van de zee door het storten van afval en vuil, gedaan te Londen op 13 november 1972; of

(ii) het vrijkomen van schadelijke stoffen als rechtstreeks gevolg van de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen die zich in de zeebodem bevinden; of

(iii) het vrijkomen van schadelijke stoffen ten behoeve van rechtmatig wetenschappelijk onderzoek gericht op het bestrijden of beperken van verontreiniging;

Lid 4 van artikel 2 (begripsomschrijvingen) luidt (vertaald):

"Schip": elk vaartuig, van welk type ook, dat in het mariene milieu opereert, waaronder begrepen: draagvleugelboten, luchtkussenvaartuigen, onderwatervaartuigen, vaartuigen in drijvende toestand, alsmede vaste en drijvende platforms.

3.2

Doelstellingen en reikwijdte verdragen

3.2.1

Verdrag van Bazel en EVOA

Uit de preambule bij de EVOA kan worden opgemaakt dat de EVOA (mede) tot doel heeft het Europese recht in overeenstemming te brengen met het Verdrag van Bazel, waarbij de Europese Gemeenschap sinds 1994 partij is. Hoofddoel van de EVOA is de bescherming van het milieu. Artikel 1, lid 3, aanhef sub a EVOA heeft zijn oorsprong in artikel 1, lid 4 van het Verdrag van Bazel en is nagenoeg gelijkluidend aan dat artikel. Artikel 1, lid 4 van het Verdrag van Bazel luidt: "Wastes which derive from the normal operations of a ship, the discharge of which is covered by another international instrument, are excluded from the scope of this Convention".

3.2.2

Marpol

Uit de preambule bij Marpol kan worden opgemaakt dat de bescherming van het milieu het voornaamste oogmerk is, geleid door de wens een einde te maken aan de opzettelijke verontreiniging van het mariene milieu door olie en andere schadelijke stoffen, en de lozing bij ongeluk van dergelijke stoffen tot een minimum te beperken.

3.2.3

Legal analyses

Over de exacte betekenis en reikwijdte van artikel 1, lid 4 van het Verdrag van Bazel, is naar aanleiding van de zogenoemde Probo Koala-affaire in 2006 uitgebreid en op internationaal niveau gediscussieerd. Bij deze discussie is de International Maritime Organization betrokken geweest en hebben ook de partijen bij het Verdrag van Bazel, waaronder de EU-landen, hun input geleverd. Dit heeft geresulteerd in 'Legal analyses of the application of the Basel Convention to hazardous and other wastes generated on board ships' d.d. 18 februari 2013 (hierna: Legal analyses). In aanmerking nemende dat artikel 1, lid 3 aanhef sub a EVOA is gebaseerd op artikel 1, lid 4 van het Verdrag van Bazel en gelet op de totstandkoming van voormelde Legal analyses, is de inhoud van die Legal analyses van groot belang voor de uitleg van artikel 1, derde lid, aanhef sub a EVOA. De volgende overwegingen in de Legal analyses worden in het bijzonder van belang geacht in het kader van de beoordeling van de reikwijdte van artikel 1, lid 4 van het Verdrag van Bazel, en dus van artikel 1, lid 3, aanhef sub a EVOA:

23. In accordance with Article 31 of the Vienna Convention, a treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose.

28. In defining the wastes covered by the Convention it is important to recall that it is primarily the nature of the wastes involved – not the process by which they are generated or who generates them – that is the basis for defining the scope of the Basel Convention. (...) Hence, there is apparently no justification under the Basel legal regime to treat differently the wastes stemming from "normal" or "abnormal" operations, whether on board or off board ships. In light of the object and purpose of the Basel Convention, the origin of the waste in question would not be relevant as long as its discharge is covered by MARPOL. Such an understanding is also supported by the fact that MARPOL appears to follow the same approach as that of the Basel Convention: it is primarily the listing in the Annexes that determines whether a specific substance is covered by MARPOL, not the process through which such substances are generated, unless, obviously that process is prohibited;

29. In as much as the use of the terms "normal operations" cannot be interpreted in isolation of the rest of the first part of the Article, of the context of the Convention and without taking into account its object and purpose, it would appear that a helpful approach to the use of the word "normal operations" in Article 1 paragraph 4 could be that this word was intended to serve as a marker to identify, without specifically mentioning it, MARPOL, as opposed to the LC/LP.24. In light of all the above, and by virtue of the application of Article 31 of the Vienna Convention, the first part of Article 1 paragraph 4 of the Basel Convention should be taken to mean "MARPOL wastes";

31. Article 32 of the Vienna Convention authorizes the recourse to supplementary means of interpretation, including the preparatory work of the treaty and the circumstances of its conclusion, in order to confirm the meaning resulting from the application of Article 31. (...) There is no indication in the available travaux préparatoires as to the rationale for the choice - at the time - of the terminology "normal operations'"'. (...) As a consequence, the use of the terminology "normal operations"' was perhaps at the time left very wide on purpose as it is too difficult to map all kind of operations that may exist - at present or in the future - on board ships. Most probably the terminology used was thus with reference to Article III.lb of the LC/LP, which contains a similar exclusion provision. Whereas a specific reference to MARPOL was not included in Article 1, paragraph 4 of the Basel Convention, resorting to the term "normal" was a way to clarify that it is the wastes falling within the scope of MARPOL that were targeted by the exclusion provision;

32. Hence, by virtue of the application of Articles 31 and 32 of the Vienna Convention, this legal analysis suggests that "Wastes which derive from the normal operations of a ship, the discharge of which is covered by another international instrument ..." means wastes falling within the scope of MARPOL.

Uit (onder meer) de hiervoor aangehaalde passages uit de Legal analyses volgt dat onder afvalstoffen die zijn ontstaan door de gewone exploitatie van een schip moet worden verstaan: afvalstoffen die vallen onder de reikwijdte van Marpol. Dit betekent voor de uitleg van artikel 1, lid 4 van het Verdrag van Bazel dat afvalstoffen die vallen binnen het bereik van Marpol, buiten het toepassingsbereik van het Verdrag van Bazel vallen. Voor de uitleg van artikel 1, lid 3, aanhef sub a EVOA betekent dit dat afvalstoffen die vallen onder het bereik van Marpol dus eveneens buiten het bereik van de EVOA vallen, tot het moment dat die afvalstoffen aan wal zijn gelost.

3.3

Toepasselijkheid Marpol

Gelet op het vorenstaande is thans aan de orde de vraag of het produced water, afkomstig van de FPSO [A] , valt onder de reikwijdte van Marpol. Voor de beantwoording van die vraag acht het hof het volgende van belang.

Volgens artikel 3, lid 1 Marpol is dit verdrag van toepassing op schepen die gerechtigd zijn de vlag van een partij bij het verdrag te voeren, en schepen die niet gerechtigd zijn de vlag van een partij te voeren, maar wel aan het gezag van een partij zijn onderworpen. De FPSO [A] valt binnen het bereik van Marpol, omdat het volgens de definitie van schip in Marpol, zoals deze hiervoor is weergegeven, is aan te merken als een schip en dit schip valt onder het gezag van een verdragsluitende partij, omdat het is gelegen in de EEZ van Angola.

Of het produced water dat afkomstig is van de FPSO [A] als zodanig onder Marpol valt, wordt – zo blijkt ook uit overweging 28 van de Legal analyses – primair bepaald door de bij Marpol behorende bijlagen en niet door de wijze waarop de stof is ontstaan, hetgeen past bij het voornaamste oogmerk van Marpol, te weten de bescherming van het milieu.

Volgens voorschrift 15, lid 1 van Bijlage bij Marpol (hierna: de Bijlage) is elke lozing in zee van olie of oliehoudende mengsels door schepen verboden, uitgezonderd het bepaalde in voorschrift 4 van de Bijlage en de leden 2, 3 en 6 van voorschrift 15. Omdat genoemde uitzonderingen zich in onderhavige zaak niet voordoen, wordt met een verwijzing naar deze onderdelen volstaan.

In de leden 8 en 9 van voorschrift 15 van de Bijlage is voorts het volgende bepaald:

8. Lozingen in zee mogen geen chemicaliën of andere stoffen bevatten in hoeveelheden of concentraties die schadelijk zijn voor het mariene milieu, noch chemicaliën of andere stoffen die worden aangewend om de in dit voorschrift aangegeven lozingsvoorwaarden te ontduiken.

9. Olierestanten die niet in zee kunnen worden geloosd volgens de bepalingen van dit voorschrift dienen aan boord te worden gehouden om naderhand bij ontvangstinrichtingen te worden afgegeven.

Voorschrift 39 van de Bijlage geeft bijzondere vereisten voor vaste of drijvende platforms en daarin is het volgende bepaald:

1. Dit voorschrift is van toepassing op vaste of drijvende platforms, met inbegrip van boorinstallaties, drijvende productie-, opslag- en overslageenheden (FPSO's) die buitengaats worden gebruikt voor de productie en opslag van olie, en drijvende opslageenheden (FSU's) die worden gebruikt voor de opslag buitengaats van geproduceerde olie.

2. Vaste of drijvende platforms, buitengaats gebezigd voor exploratie, exploitatie en daarbij behorende verwerking van minerale zeebodemschatten, en andere platforms, dienen te voldoen aan de vereisten van de Bijlage die van toepassing zijn op schepen, geen olietankschepen zijnde, met een brutotonnage van 400 of meer, met dien verstande dat:

1. zij, voor zover praktisch uitvoerbaar, dienen te zijn uitgerust met de voorzieningen vereist in de voorschriften 12 en 14 van deze Bijlage;

2. zij een registratie, volgens een door de Administratie goedgekeurd model, dienen bij te houden van alle handelingen waarbij lozingen van olie of oliehoudende mengsels plaatsvinden; en

3. overeenkomstig het bepaalde in voorschrift 4 van deze Bijlage, het lozen in zee van olie of oliehoudende mengsels verboden is, tenzij het oliegehalte van de geloosde vloeistof zonder verdunning niet hoger is dan 15 delen per miljoen.

4. Beoordeling

Op grond van voornoemde bepalingen van Marpol en de voorschriften in de Bijlage kan worden geconcludeerd dat het produced water, dat bestond uit water met sporen van olie en toegevoegde chemicaliën, is aan te merken als een oliehoudend mengsel dat bovendien chemicaliën bevat die schadelijk zijn voor het mariene milieu, en dat dit aldus een stof is die valt onder het bereik van Marpol.

De stelling van de advocaat-generaal dat de definitie van het begrip "lozen" in artikel 2, lid 3, sub a en b onder ii Marpol verhindert dat het onderhavige produced water een afvalstof betreft die onder de reikwijdte van Marpol valt kan niet als juist worden aanvaard.

Enerzijds reeds omdat – anders dan het Verdrag van Bazel – de uitzonderingsclausule van artikel 1, lid 3, aanhef sub a van de EVOA enkel spreekt van "het lossen aan wal van ... afvalstoffen die vallen onder Marpol of andere internationale bindende rechtsinstrumenten" en niet van de
lozingvan die afvalstoffen. In dit geval is geen sprake van het lozen van produced water. Gelet op de begripsomschrijving van "schadelijke stof" in artikel 2, lid 2 Marpol kan het produced water in deze zaak zonder twijfel als een schadelijke stof in de zin van Marpol worden aangemerkt.

Anderzijds ook omdat deze stelling niet verenigbaar is met de vaststelling dat Marpol in voorschrift 39 van de Bijlage een expliciete norm bevat voor lozingen van oliehoudende mengsels vanaf FPSO's. Ingevolge deze bepaling (aanhef en onder 3) is het verboden om olie of oliehoudende mengsels in zee te lozen, tenzij het oliegehalte van de geloosde vloeistof zonder verdunning niet hoger is dan 15 delen per miljoen. Het is niet goed voorstelbaar dat het op het FPSO opgeslagen en nadien bewerkte produced water dat een aanzienlijk hoger oliegehalte bevat dan deze norm van dit voorschrift zou zijn uitgezonderd en dat Marpol geen bescherming zou bieden tegen de lozing van dat water, mede gelet op het uitgangspunt dat Marpol elke lozing in zee van olie of oliehoudende mengsels door schepen verbiedt (voorschrift 15, lid 1 van de Bijlage).

Het hof is dan ook met de rechtbank van oordeel dat een redelijke uitleg van de uitzondering van artikel 2, lid 3, sub b onder ii Marpol, gelet op de doelstelling van dit verdrag, meebrengt dat die uitzondering aldus moet worden begrepen dat zij ziet op de situatie waarin het direct vrijkomen in zee van schadelijke stoffen bij de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen in de zeebodem, onvermijdelijk is en niet kan worden voorkomen. Die situatie doet zich in het onderhavige geval niet voor, te meer nu in verband met de opslag op enig moment chemicaliën aan het oliehoudende water zijn toegevoegd.

De advocaat-generaal heeft in dit verband nog verwezen naar de
Unified Interpretations of Annex I, onderdeel 56, dat als volgt luidt:

56.1

Application of MARPOL 73/78

56.2

There are five categories of discharges that may be associated with the operation of fixed or floating platforms covered by this regulation when engaged in the exploration and exploitation of mineral resources, i.e.:

.1 machinery space drainage

.2 offshore processing drainage;

.3 production water discharge;

.4 displacement water discharge;

.5 contaminated seawater from operational purposes such as produced oil tank cleaning water, produced oil tank hydrostatic testing water, water from ballasting of produced oil tank to carry out inspection by rafting.

Only the discharge of machinery space drainage and contaminated ballast should be subject to MARPOL 73/78 (see diagram shown in appendix 5).

Een redelijke uitleg van deze "guideline" brengt, gelet op de doelstelling van Marpol en op voorschrift 39 van de Bijlage, met zich mee dat het hier gaat om de lozing in zee van "production water" waarvan het oliegehalte van de geloosde vloeistof zonder verdunning niet hoger is dan 15 delen per miljoen.

Gelet op al het vorenstaande is het hof van oordeel dat de uitzondering in artikel 1, lid 3, aanhef sub a EVOA zich in dit geval voordoet en dat derhalve de EVOA niet van toepassing is op de overbrenging van het produced water van Angola naar Nederland. Naar het oordeel van het hof voorkomt deze uitleg dat er in dit geval een juridisch vacuüm ontstaat, nu het milieu bij deze uitleg, anders dan in de voorgestane uitleg van de advocaat-generaal, steeds beschermd wordt door de regelgeving van de EVOA dan wel Marpol.

Nu het produced water onder voornoemde uitzondering valt, behoeven de eventuele toepasselijkheid van de uitzondering als bedoeld in artikel 1, lid 3, aanhef sub b EVOA, alsmede de overige verweren geen nadere bespreking.

Met de vaststelling dat de EVOA niet van toepassing is op de overbrenging van het tenlastegelegde produced water van Angola naar Nederland, geldt dat geen sprake is van een illegale overbrenging in de zin van de EVOA. De verdachte heeft derhalve niet in strijd gehandeld met artikel 10.60, lid 2 Wm.

Dit brengt met zich mee dat het tenlastegelegde feit niet kan worden bewezen, zodat de verdachte daarvan behoort te worden vrijgesproken.’

De bespreking van het middel

7. De steller van het middel klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitzondering van artikel 1, derde lid, aanhef en sub a EVOA van toepassing is en dat
produced wateronder het bereik van MARPOL valt. De bepalingen van dit verdrag zouden inhouden dat
produced waterniet onder het begrip ‘lozen’ in art. 2, derde lid, onder a van MARPOL valt.

8. Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (verder: EVOA) heeft blijkens de eerste overweging van de considerans als hoofddoel en belangrijkste onderdeel ‘de bescherming van het milieu’.^[2]Art. 1 EVOA Pro luidde ten tijde van het tenlastegelegde feit voor zover van belang als volgt:

‘
Artikel 1

Toepassingsgebied

1. In deze verordening worden de procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen vastgelegd, naar gelang van de herkomst, de bestemming en de route van de overbrenging, het soort overgebrachte afvalstoffen en het soort behandeling dat de afvalstoffen op de plaats van bestemming ondergaan.

2. Deze verordening is van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen:

a) (…)

b) die uit derde landen in de Gemeenschap worden ingevoerd;

c) (…);

d) (…).

3. Onder deze verordening vallen niet:

Het Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen, 1973, zoals gewijzigd door het Protocol van 1978 daarbij (verder: MARPOL) heeft blijkens art. 1, eerste lid, als hoofddoel de ‘voorkoming van de verontreiniging van het mariene milieu door het lozen van schadelijke stoffen en vloeistoffen die dergelijke stoffen bevatten’.^[3]Art. 2 van Pro dit verdrag luidt voor zover van belang in de Nederlandse vertaling als volgt:

‘
Artikel 2

Begripsomschrijvingen

Voor de toepassing van dit Verdrag hebben de onderstaande uitdrukkingen de volgende betekenis, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald:

1
.„Voorschriften”: de voorschriften vervat in de Bijlagen bij dit Verdrag.

2
.„Schadelijke stof”: elke stof die, indien zij in de zee terechtkomt, gevaar kan opleveren voor de gezondheid van de mens, schade kan toebrengen aan de zeeflora en -fauna, de recreatiemogelijkheid die de zee biedt kan schaden of storend kan werken op ander rechtmatig gebruik van de zee; de term omvat elke stof die op grond van dit Verdrag aan toezicht is onderworpen.

3. (a) „Lozen”, wanneer het betrekking heeft op schadelijke stoffen of vloeistoffen die dergelijke stoffen bevatten: elk vrijkomen van dergelijke stoffen van een schip, hoe ook veroorzaakt, met inbegrip van ontsnappen, over boord zetten, wegvloeien, lekken, pompen, storten of ledigen;

(b) onder „lozen” wordt niet verstaan:

(i) het storten in de zin van het Verdrag ter voorkoming van verontreiniging van de zee door het storten van afval en vuil, gedaan te Londen op 13 november 1972; of

(ii) het vrijkomen van schadelijke stoffen als rechtstreeks gevolg van de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen die zich in de zeebodem bevinden; of

(iii) het vrijkomen van schadelijke stoffen ten behoeve van rechtmatig wetenschappelijk onderzoek gericht op het bestrijden of beperken van verontreiniging.

4. „Schip”: elk vaartuig, van welk type ook, dat in het mariene milieu opereert, waaronder begrepen: draagvleugelboten, luchtkussenvaartuigen, onderwatervaartuigen, vaartuigen in drijvende toestand, alsmede vaste en drijvende platforms.’

10. Het hof gaat uitgebreid in op de verhouding tussen de EVOA en MARPOL. Het overweegt dat art. 1, derde lid, aanhef en onder a, EVOA, zijn oorsprong heeft in art. 1, vierde lid, van het Verdrag van Bazel.^[4]Het verband tussen dat verdrag en de EVOA blijkt ook uit de considerans van de EVOA. Het hof besteedt vervolgens aandacht aan de ‘
Legal analysis of the application of the Basel Convention to hazardous and other wastes generated on board ships’ van 18 februari 2013.^[5]In deze
Legal analysiswordt in verband met het begrip ‘
normal operations’ oftewel ‘gewone exploitatie’ het standpunt betrokken ‘
that is is primarily the nature of the wastes involved’ dat de reikwijdte van het Verdrag van Bazel bepaalt, en dat het eerste deel van art. 1, vierde lid, van het verdrag ‘
should be taken to mean “MARPOL wastes”’. Het hof leidt uit een en ander af dat afvalstoffen die vallen binnen het bereik van MARPOL buiten het bereik van het Verdrag van Bazel en de EVOA vallen, tot het moment dat die afvalstoffen aan wal zijn gelost. Dat standpunt wordt in cassatie niet bestreden (en komt ook juist voor).^[6]MARPOL zou alleen niet van toepassing zijn omdat niet van ‘lozen’ in de zin van art. 2, derde lid, onder a MARPOL sprake is.

11. Het hof baseert zijn oordeel dat MARPOL van toepassing is op een aantal overwegingen. Het stelt voorop dat de ‘FPSO [A] ’ valt binnen het bereik van MARPOL omdat het volgens de definitie van MARPOL een schip is en dit schip onder het gezag van een verdragsluitende partij valt.^[7]Het hof overweegt vervolgens dat de vraag of
produced wateronder MARPOL valt primair bepaald wordt ‘door de bij Marpol behorende bijlagen en niet door de wijze waarop de stof is ontstaan’.^[8]Vervolgens noemt het hof twee voorschriften uit bijlage I bij MARPOL die in dit verband relevant zouden zijn. Die bijlage bevat ‘Voorschriften ter voorkoming van verontreiniging door olie’.

12. Hoofdstuk 7 bevat ‘Bijzondere vereisten voor vaste of drijvende platforms’. Het hof noemt het daarin opgenomen voorschrift 39. Dat kent drie leden die als volgt luiden:

‘1. Dit voorschrift is van toepassing op vaste of drijvende platforms, met inbegrip van boorinstallaties, drijvende productie-, opslag- en overslageenheden (FPSO’s) die buitengaats worden gebruikt voor de productie en opslag van olie, en drijvende opslageenheden (FSU’s) die worden gebruikt voor de opslag buitengaats van geproduceerde olie.

2. Vaste of drijvende platforms, buitengaats gebezigd voor exploratie, exploitatie en daarbij behorende verwerking van minerale zeebodemschatten, en andere platforms, dienen te voldoen aan de vereisten van deze Bijlage die van toepassing zijn op schepen, geen olietankschepen zijnde, met een brutotonnage van 400 of meer, met dien verstande dat:

.1 zij, voor zover praktisch uitvoerbaar, dienen te zijn uitgerust met de voorzieningen vereist in de voorschriften 12 en 14 van deze Bijlage;

.2 zij een registratie, volgens een door de Administratie goedgekeurd model, dienen bij te houden van alle handelingen waarbij lozingen van olie of oliehoudende mengsels plaatsvinden; en

.3 overeenkomstig het bepaalde in voorschrift 4 van deze Bijlage, het lozen in zee van olie of oliehoudende mengsels verboden is, tenzij het oliegehalte van de geloosde vloeistof zonder verdunning niet hoger is dan 15 delen per miljoen.

3. Bij het controleren van de naleving van deze Bijlage ten aanzien van platforms die als (…) FPSO of FSU zijn ingericht, dienen de Administraties, behalve met de vereisten van lid 2, rekening te houden met de door de Organisatie opgestelde Richtlijnen.’

13. Het hof leidt uit dit voorschrift af dat MARPOL ‘een expliciete norm bevat voor lozingen van oliehoudende mengsels vanaf FPSO’s’. Het hof wijst daarbij op het tweede lid, aanhef en onder 3. Het hof acht het ‘niet goed voorstelbaar’ dat MARPOL geen bescherming zou bieden tegen lozing van het op het FPSO opgeslagen en nadien bewerkte
produced water. Dat brengt het hof tot het oordeel ‘dat een redelijke uitleg van de uitzondering van artikel 2, lid 3, sub b onder ii Marpol, gelet op de doelstelling van dit verdrag, meebrengt dat die uitzondering aldus moet worden begrepen dat zij ziet op de situatie waarin het direct vrijkomen in zee van schadelijke stoffen bij de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen in de zeebodem, onvermijdelijk is en niet kan worden voorkomen.’

14. De steller van het middel betoogt, zo begrijp ik, dat bij het
produced waterwaar in deze zaak sprake van is wel gesproken kan worden van een schadelijke stof die vrijkomt als rechtstreeks gevolg van de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen die zich in de zeebodem bevinden als genoemd in art. 2, derde lid, onder b, MARPOL. Ter onderbouwing wijst de steller van het middel op een passage in de memorie van toelichting bij de goedkeuringswet van MARPOL. Deze passage houdt het volgende in:^[9]

‘Zoals eerder uiteengezet vallen mijnbouwinstallaties onder het begrip «schip» zoals gedefinieerd in artikel 2, vierde lid, van het Marpol Verdrag. De voorschriften van het Marpol Verdrag zijn dan ook in beginsel van toepassing op mijnbouwinstallaties.

Daarnaast bepaalt artikel 2, derde lid, onder b, echter dat onder het begrip «lozen» in het Marpol Verdrag niet valt het vrijkomen van schadelijke stoffen als direct gevolg van de opsporing en winning van de minerale rijkdommen van de zeebodem. Op deze lozingen is het Verdrag van Parijs (Trb. 1975, 29) van toepassing, op grond waarvan onder meer voorlopige emissiegrenzen voor het lozen van afvalolie vanaf mijnbouwinstallaties zijn vastgesteld. De bepalingen van het Marpol Verdrag zijn derhalve alleen van toepassing op lozingen vanaf mijnbouwinstallaties welke geen verband houden met opsporing of winning van delfstoffen. (…)

Lozingen die vanaf een mijnbouwinstallatie worden gedaan gedurende de tijd, dat deze zich over zee verplaatst of wordt verplaatst en niet voor opsporing of winning van delfstoffen wordt gebruikt, worden bestreken door het onderhavige wetsontwerp.’

15. Uit deze toelichting kan mijns inziens niet worden afgeleid dat de uitzondering van art. 2, derde lid, onderdeel b, sub ii, MARPOL volgens de minister ruimer moet worden uitgelegd dan het hof heeft gedaan. De minister spreekt over het vrijkomen van schadelijke stoffen als ‘direct gevolg’ van de opsporing en winning van de minerale rijkdommen van de zeebodem, en sluit daarmee aan bij de bewoordingen van het verdrag. Het ligt in de rede dat met de lozingen vanaf mijnbouwinstallaties die ‘verband’ houden met opsporing of winning van delfstoffen op hetzelfde rechtstreekse verband is gedoeld.

16. De steller van het middel vestigt er voorts de aandacht op dat het Maritime Environment Protection Committee (verder: MEPC) een resolutie heeft uitgevaardigd waaruit zou kunnen worden afgeleid dat ‘
produced water’kan worden aangemerkt als een schadelijke stof die als rechtstreeks gevolg van de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen die zich in de zeebodem bevinden is vrijgekomen. Uit art. 11 van Pro het Verdrag inzake de Internationale Maritieme Organisatie volgt dat de MEPC (in de Nederlandse vertaling: Commissie ter bescherming van het maritieme milieu) één van de onderdelen van deze organisatie is (zie nader hoofdstuk 9).^[10]Als bijlage I bij een resolutie van 22 juli 2005 heeft de MEPC ‘
Recommended provisions of the revised Marpol Annex I for application to FPSOs and FSUs’ aanvaard.^[11]Daarin staat bij art. 2, derde lid, onderdeel b, sub ii, in verband met de definitie van lozing (‘
discharge’) het volgende: ‘
In accordance with Reg. 39 and UI 50, produced water, offshore processing drainage and displacement water are not included in the meaning of discharge’.^[12]

17. Met de steller van het middel meen ik dat deze resolutie erop wijst dat
produced water, dat bij het oppompen van olie meekomt, kan worden aangemerkt als een schadelijke stof die als rechtstreeks gevolg van de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen die zich in de zeebodem bevinden vrijkomt. In zoverre het hof ervan uitgaat dat de uitzondering van art. 2, derde lid, onderdeel b, sub ii, MARPOL aldus moet worden begrepen dat zij slechts ziet op het direct in zee vrijkomen van schadelijke stoffen, getuigt ’s hofs oordeel dan ook van een onjuiste rechtsopvatting. Het oordeel van het hof dat MARPOL van toepassing is berust evenwel niet alleen op een restrictieve uitleg van de begrippen ‘vrijkomen’ en ‘rechtstreeks gevolg’. Het hof heeft (onder 4) vastgesteld dat sprake is van opgeslagen en nadien bewerkt
produced water. En het hof heeft overwogen dat bedoelde uitzondering zich temeer niet voordoet ‘nu in verband met de opslag op enig moment chemicaliën aan het oliehoudende water zijn toegevoegd’.

18. De steller van het middel voert in verband met de verwijzing naar UI50 aan dat de MEPC doelt op de ook door het hof geciteerde
Unified Interpretations of Annex I,onderdeel 56.^[13]Daarin is over ‘
the operation of fixed or floating platforms covered by this regulation when engaged in the exploration and exploitation of mineral resources’opgemerkt dat alleen
‘the discharge of machinery space drainage and contaminated ballast should be subject to Marpol’. De lozing (
discharge) van
production wateris volgens de tekst van dit randnummer toegelaten. De steller van het middel meent dat
production waterin deze context niet anders gelezen kan worden dan als
produced water.

19. Het hof heeft overwogen dat een redelijke uitleg van deze ‘
guideline’ meebrengt dat van een – toegelaten – lozing in zee van
production watergelet op voorschrift 39 alleen sprake kan zijn als het oliegehalte van de geloosde vloeistof zonder verdunning niet hoger is dan 15 delen per miljoen. Die lezing sluit naar het mij voorkomt aan bij de eerdergenoemde resolutie van de MEPC. Daarin wordt de definitie van lozing overeenkomstig voorschrift 39 van de Bijlage bij MARPOL zo uitgelegd dat
produced waterdaar niet in begrepen is. Voorschrift 39 kent slechts de uitzondering die het hof noemt. Mede gezien de vaststelling van het hof (onder 1) dat het
produced waterin de onderhavige zaak naast water en olie ook ‘diverse soorten chemicaliën’ bevatte die [medeverdachte] had toegevoegd ‘om bewaring in de ballast tanks mogelijk te maken’ is het hof kennelijk van oordeel dat het
produced water, gelet op de samenstelling daarvan, als ‘
contaminated ballast’ kan worden gezien en dus – ook volgens de tekst van randnummer 56 van de
Unified Interpretations- onder het regime van MARPOL kan worden geschaard. Dat is niet onbegrijpelijk.

20. De steller van het middel keert zich ook tegen de overweging die het hof aan voorschrift 15 van bijlage I bij MARPOL heeft gewijd. Gesteld wordt dat het voorschrift is opgenomen in hoofdstuk 3, getiteld ‘Vereisten ten aanzien van machineruimten van alle schepen’. En dat het voorschrift derhalve niet van toepassing is op de onderhavige casus. In dat verband wijst de steller van het middel ook op de Wet voorkoming verontreiniging door schepen, waarin MARPOL is geïmplementeerd. Daarin zijn installaties ‘gedurende de tijd dat zij drijven’ als schip aangemerkt, ‘behoudens wanneer het schip als hierboven bedoeld boven de zeebodem is geplaatst voor het instellen van een onderzoek naar de aanwezigheid van delfstoffen of voor het winnen daarvan’ (art. 1 aanhef Pro en onder k).

21. Met de steller van het middel stel ik vast dat voorschrift 15 is ondergebracht in een hoofdstuk van de bijlage met het opschrift ‘Vereisten ten aanzien van machineruimten van alle schepen’. Uit de inhoud van het hoofdstuk volgt evenwel dat de voorschriften van dit hoofdstuk een brede(re) reikwijdte hebben. Deel A van dit hoofdstuk ziet op ‘Bouw’. Daarin is een voorschrift voor tanks voor olierestanten opgenomen (12), een voorschrift voor de bescherming van brandstofolietanks (12A), en een voorschrift voor een standaardaansluiting voor afgifte (13). Deel B van dit hoofdstuk ziet op ‘Uitrusting’. Daarin is een voorschrift opgenomen voor apparatuur voor het filtreren van olie (14). Voorschrift 15 staat in deel C, dat ziet op ‘Regeling van bedrijfsmatige lozingen van olie’. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat overeenkomstig de bepalingen van voorschrift 4 van deze bijlage en de leden 2, 3 en 6 van dit voorschrift, ‘elke lozing in zee van olie of oliehoudende mengsels door schepen verboden’ is. Dat voorschrift heeft derhalve niet (enkel) betrekking op machineruimten.

22. Daar komt bij dat de aanhef van het tweede lid van voorschrift 39 bepaalt dat vaste of drijvende platforms, buitengaats gebezigd voor exploratie, exploitatie en daarbij behorende verwerking van minerale zeebodemschatten dienen te voldoen aan de vereisten van de Bijlage die van toepassing zijn op schepen, geen olietankschepen zijnde, met een brutotonnage van 400 of meer. Daarbij worden, zo bleek, drie aanvullende voorschriften geformuleerd waarvan één direct van belang is in verband met de onderhavige casus. Voorschrift 15 bevat, naast het geciteerde algemene voorschrift van het eerste lid, ook specifieke voorschriften voor schepen met een brutotonnage van 400 of meer. Mede in aanmerking genomen dat hoofdstuk 3 ziet op alle schepen, dat onder schepen ook ‘vaste en drijvende platforms’ begrepen zijn, dat andere voorschriften van hoofdstuk 3 niet strikt tot machinekamers beperkt zijn, en dat voorschrift 39 bepaalt dat de daar omschreven platforms dienen te voldoen aan de voorschriften voor schepen, geen olietankschepen zijnde, met een brutotonnage van 400 of meer, meen ik dat voorschrift 15 in samenhang met voorschrift 39 op het onderhavige geval van toepassing is.

23. Daaraan doet niet af dat de Wet voorkoming verontreiniging door schepen ‘installaties’ gedurende de tijd dat zij drijven niet als schip aanmerkt wanneer zij boven de zeebodem zijn geplaatst ‘voor het instellen van een onderzoek naar de aanwezigheid van delfstoffen of voor het winnen daarvan’. Deze beperking in de definitie van het begrip ‘schip’ is het gevolg van een keuze om ‘alle voorschriften ter voorkoming van zeeverontreiniging welke betrekking hebben op mijnbouwinstallaties gedurende de tijd dat deze gebezigd worden voor opsporing of winning van delfstoffen te geven in het kader van de speciaal daarop ziende wetgeving zoals thans de Mijnwet continentaal plat (…) en de betreffende uitvoeringsregelingen’.^[14]Zij is derhalve niet op een interpretatie van MARPOL te herleiden.

24. Al met al meen ik dat het middel slaagt voor zover wordt geklaagd over ’s hofs oordeel dat de uitzondering van art. 2, derde lid, onderdeel b, sub ii MARPOL slechts ziet op de situatie waarin het direct vrijkomen in zee van schadelijke stoffen bij de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking van mineralen in de zeebodem onvermijdelijk is en niet kan worden voorkomen. Uit de toepasselijke regelgeving en ’s hofs overwegingen volgt dat
produced water, opgevat als water dat bij het oppompen van olie uit een bron meekomt, in beginsel een schadelijke stof is die vrijkomt als rechtstreeks gevolg van de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen die zich in de zeebodem bevinden. Tot cassatie behoeft dat evenwel niet te leiden. Uit ’s hofs vaststellingen volgt dat het
produced waterwaar het in de onderhavige zaak om gaat naast water en een te hoge concentratie olie diverse soorten chemicaliën bevatte (
methanol, corrosion inhibitor, scale inhibitor, emulsion breakeren
biocides) ten behoeve van de opslag van dat water, in eerste instantie op de FPSO [A] en later aan boord van het zeeschip [naam] .^[15]Het hof heeft ook op die grond geoordeeld en kunnen oordelen dat in het onderhavige geval geen sprake is van een schadelijke stof die vrijkomt als rechtstreeks gevolg van de exploratie, exploitatie en bijbehorende verwerking op zee van mineralen die zich in de zeebodem bevinden.

25. Ingevolge art. 1, derde lid, EVOA valt onder deze verordening niet (a) het lossen aan wal van door gewone exploitatie van schepen en offshore-platforms ontstane afvalstoffen, inbegrepen afvalwater en residuen, voor zover die afvalstoffen vallen onder het MARPOL. Uit ’s hofs vaststelling dat het
produced waterwaar de tenlastelegging over spreekt onder het MARPOL valt, volgt dat het lossen aan wal van het
produced waterniet onder het regime van de EVOA valt. Dat brengt mee dat de vrijspraak van feit 1, die naar ik begrijp berust op het oordeel dat de verdachte niet in strijd heeft gehandeld met art. 41 van Pro de EVOA nu deze verordening niet van toepassing is,^[16]niet van een onjuiste rechtsopvatting getuigt en niet onbegrijpelijk is.^[17]Het hof heeft het bestreden oordeel voorts toereikend gemotiveerd.

26. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.

27. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

Vrijspraak wegens niet-toepassing van EVOA op overbrenging van produced water onder MARPOL-regime