ECLI:NL:PHR:2021:411

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer19/04997 E

Zitting20 april 2021 (bij vervroeging)

CONCLUSIE

B.F. Keulen

In de zaak

[verdachte]

geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1968,

hierna: de verdachte.

De verdachte is bij arrest van 22 oktober 2019 door de economische kamer van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Leeuwarden, ontslagen van alle rechtsvervolging.

Het cassatieberoep is ingesteld door het openbaar ministerie. Namens het openbaar ministerie is één middel van cassatie voorgesteld.

Het
middelbevat de klacht dat het hof, door te oordelen dat art. 1.2.2, derde lid, Vuurwerkbesluit als een systematische specialis ten opzichte van art. 1.2.2, eerste lid, Vuurwerkbesluit moet worden aangemerkt waar het gaat om het opslaan en voorhanden hebben van professioneel vuurwerk, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, althans zijn oordeel niet zonder meer begrijpelijk althans ontoereikend heeft gemotiveerd.

Het hof heeft ten laste van de verdachte bewezenverklaard dat:

‘hij op 22 december 2016, in de gemeente Smallingerland, opzettelijk professioneel vuurwerk, bestemd voor particulier gebruik, te weten:

- 80 stuks knalvuurwerk, te weten Spain Cracker en

- 160 stuks knalvuurwerk, te weten Crazy Bang

heeft opgeslagen en voorhanden gehad.’

5. Het hof heeft het ontslag van alle rechtsvervolging als volgt gemotiveerd:

‘De tenlastelegging is gebaseerd op artikel 1.2.2, eerste lid, van het Vuurwerkbesluit. In het derde lid van dit artikel is het opslaan en voorhanden hebben van professioneel vuurwerk ook verboden, maar dan voor een ander dan een persoon met gespecialiseerde kennis. Uit de Nota van Toelichting, behorend bij het besluit van 9 december 2009 tot wijziging van het Vuurwerkbesluit (Stb. 2009, 605), blijkt dat het eerste lid van deze bepaling zich richt tot de fabrikant, de importeur en de distributeur van professioneel vuurwerk, terwijl het derde lid ziet op particulieren. Het derde lid van dit artikel is gelet hierop, waar het gaat om het opslaan en voorhanden hebben van professioneel vuurwerk, als systematische specialis ten opzichte van het eerste lid te beschouwen. Verdachte is een ander dan een persoon met gespecialiseerde kennis, hij heeft het vuurwerk als particulier en voor eigen gebruik (binnen zijn gezin) opgeslagen en voorhanden gehad. Dat brengt gelet op artikel 55, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht mee dat alleen het derde lid van artikel 1.2.2 van het Vuurwerkbesluit als strafbepaling in aanmerking komt. Het bewezenverklaarde kan echter niet worden gekwalificeerd als een overtreding van het derde lid van artikel 1.2.2 Vuurwerkbesluit, nu het voor die overtreding vereiste bestanddeel 'als een ander dan een persoon met gespecialiseerde kennis' niet in de tenlastelegging is opgenomen.

Een en ander leidt tot ontslag van alle rechtsvervolging.’

6. Het middel komt op tegen dit oordeel van het hof en stelt de vraag aan de orde of een particulier ook als normadressaat van art. 1.2.2, eerste lid, Vuurwerkbesluit kan worden aangemerkt.^[1]

7. Voordat ik het middel bespreek, geef ik de regelgeving weer die bij het beoordelen van het middel van belang is. Daarbij ga ik ook in op voorlopers van deze regelgeving, en een arrest waarin onderdelen van eerder geldende regelgeving aan de orde waren.

Juridisch kader

8. Het Vuurwerkbesluit (Warenwet) trad op 1 november 1982 in werking.^[2]In dat besluit werd een eis gesteld aan het geluidsniveau van vuurwerk. Art. 2 bepaalde Pro dat vuurwerk bij het ontbranden slechts een zodanige explosiedruk mocht veroorzaken dat deze een geluidsniveau opleverde van niet meer dan 150 dB. De Nota van Toelichting gaf aan dat andere eisen die waren gericht op de bescherming van de consument ‘naderhand in dit besluit worden opgenomen’. Daarbij ‘dient te worden nagegaan hoe deze eisen moeten worden gerelateerd aan de eisen, neergelegd in het Reglement Gevaarlijke Stoffen’.^[3]

9. Dat Reglement Gevaarlijke Stoffen berustte op de Wet Gevaarlijke Stoffen.^[4]Art. 34, eerste lid, van het Reglement Gevaarlijke Stoffen luidde als volgt:

‘Voor wat betreft het afleveren van vuurwerken anders dan aan handelaren, als bedoeld in artikel 33, tweede lid, is het verboden in de uitoefening van een bedrijf of nevenbedrijf vuurwerken, als bedoeld in bijlage III van dit besluit, af te leveren, dan wel ter aflevering aanwezig te houden, zonder een daartoe door of vanwege burgemeester en wethouders van de gemeente waar het bedrijf is of zal worden gevestigd verleende schriftelijke vergunning.’

10. Het Vuurwerkbesluit (Warenwet) maakte in 1993 plaats voor het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen.^[5]De artikelen 2 en 3 van het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen luidden, voor zover van belang, als volgt:

Artikel 2‘1. Dit besluit is niet van toepassing op:
(...)

b. vuurwerk dat niet bestemd is voor de particuliere gebruiker.’

Artikel 3

‘Het is verboden vuurwerk voorhanden te hebben of af te leveren, dat niet voldoet aan de bij of krachtens dit besluit gestelde eisen’.

De Nota van Toelichting op het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen hield onder meer het volgende in:

Aan de veiligheid van legaal op de markt gebracht vuurwerk blijkt een aantal tekorten te kleven. Het illegaal op de markt gebracht vuurwerk is in nog grotere mate onveilig. (…)

Met dit besluit wordt beoogd het aantal ongevallen met vuurwerk waarbij particuliere gebruikers zijn betrokken, en de ernst van de letsels die door dergelijke ongevallen ontstaan, terug te dringen en mede met het oog hierop op meer doeltreffende en doelmatige wijze tegen de illegale vuurwerkhandel op te kunnen treden.
Naast de hierboven omschreven doelstelling, zijn er nog andere redenen om een nieuwe regeling vast te stellen.
In de eerste plaats wordt gewezen op het bepaalde in artikel 68 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen (Stb. 1985, 639). Op grond van de Wet Gevaarlijke Stoffen (Stb. 1963, 313) is een aantal uitvoeringsmaatregelen vastgesteld die voor onder meer het leveren en het gebruik van vuurwerk van belang zijn, met name het Reglement Gevaarlijke Stoffen (Stb. 1968, 207), de Beschikking inzake het binnen Nederlands grondgebied brengen van vuurwerk (Stcrt. 1981, 82), het Besluit aflevering ontploffingsgevaarlijke stoffen (Stcrt. 1979, 228) en de Lijst van vuurwerken (Stcrt. 1984, 159). Met het oog op de inwerkingtreding van artikel 68 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen zou een aantal van deze uitvoeringsmaatregelen geheel of gedeeltelijk op grond van deze wet dienen te worden vastgesteld. Deels voorziet het onderhavige besluit hierin. Voor zover voornoemde uitvoeringsmaatregelen bepalingen kennen inzake de in- en uitvoer, het verhandelen (afleveren), het gebruik en het voorhanden hebben van vuurwerk bestemd voor de particuliere gebruiker, treedt voorliggend besluit in de plaats van die maatregelen.

Voornoemde uitvoeringsmaatregelen op basis van de Wet Gevaarlijke Stoffen, blijven dus van toepassing op ander vuurwerk dan dat bestemd voor de particuliere gebruiker, alsmede ten aanzien van andere handelingen dan zojuist genoemde betreffende vuurwerk bestemd voor de particuliere gebruiker. (…) In een tweede in ontwerp zijnde regeling op grond van de Wet milieugevaarlijke stoffen wordt voorzien in een regeling voor diverse handelingen met ontplofbare stoffen in het algemeen. Daarin wordt, gelet op de professionele toepassing hiervan, tevens het vuurwerk geregeld dat niet bestemd is voor particuliere gebruikers en door deskundigen bijvoorbeeld wordt toegepast bij evenementen. Hiermee wordt voor het overige voorzien in de bedoelde uitvoering van artikel 68 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen.
Daarnaast is het voor de overzichtelijkheid en de inzichtelijkheid van de wetgeving wenselijk, met name de regels voor het leveren, ter aflevering voorhanden hebben, op openbare plaatsen in bezit hebben en gebruiken van vuurwerk, bestemd voor particulieren, in één regeling samen te voegen, terwijl in lijn hiermee ook het Vuurwerkbesluit (Warenwet) (Stb. 1982, 488) voor opneming in dit besluit in aanmerking komt.’ (p. 9-10)

Voorts is uitgezonderd van de werking van dit besluit het vuurwerk dat bestemd is voor toepassing door anderen dan particulieren, dat wil zeggen beroepsmatig en met een daartoe strekkende vergunning van de Minister van Verkeer en Waterstaat.’ (p. 14)

12. Bij de invoering van het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen werden enkele wijzigingen aangebracht in het Reglement Gevaarlijke Stoffen. Art. 1, eerste lid, aanhef en onder d, van dat Reglement bepaalde voortaan:^[6]

‘Voor de toepassing van het bij of krachtens dit besluit bepaalde wordt verstaan onder:

(…)

d. ontploffingsgevaarlijke stoffen: ontplofbare stoffen en voorwerpen, met ontplofbare stoffen geladen voorwerpen, alsmede ontvlammingsmiddelen, vuurwerk en dergelijke artikelen, met uitzondering van vuurwerk waarop het Vuurwerkbesluit Wet Milieugevaarlijke Stoffen (Stb. 1993, 215) van toepassing is voor zover het het afleveren, ter aflevering aanwezig houden, bezigen, zich ontdoen, danwel binnen of buiten Nederlands grondgebied brengen van dergelijk vuurwerk betreft.’

13. De Nota van Toelichting merkte daarover op:

‘In dit artikel wordt het Reglement Gevaarlijke Stoffen (Stb. 1968, 207) (RGS), op diverse punten gewijzigd. Daar het voorliggende besluit (nieuwe) voorschriften geeft met betrekking tot het afleveren, ter aflevering aanwezig houden, gebruiken, dan wel binnen of buiten Nederlands grondgebied brengen van vuurwerk bestemd voor de consument, kunnen voorschriften dienaangaande in het R.G.S. komen te vervallen. Handelingen betreffende genoemd vuurwerk die niet in het onderhavig besluit worden geregeld, te weten het vervoer en het ten vervoer voorhanden hebben van dit vuurwerk, blijven in het R.G.S. geregeld.’ (p. 17-18)

14. De verhouding tussen het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen en het Reglement Gevaarlijke Stoffen was aan de orde in HR 6 februari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AA9819,
NJ2001/498 m.nt. Mevis. Ten laste van de verdachte was bewezenverklaard dat hij in de maanden oktober en/of november 1995 tezamen en in vereniging met een ander opzettelijk vuurwerk (celebration crackers) had afgeleverd aan een persoon terwijl dat vuurwerk niet voldeed aan de bij of krachtens het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen gestelde eisen (het bevatte aluminiumpoeder). De raadsman had betoogd dat het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen niet van toepassing was op vuurwerk als waarvan hier sprake was omdat het vuurwerk niet bestemd was voor de particuliere gebruiker. Het middel bouwde daarop voort. Uw Raad citeerde de passages uit de Nota van Toelichting bij het besluit die in randnummer 11 zijn weergegeven, gaf art. 1, eerste lid, aanhef en onder d, Reglement Gevaarlijke Stoffen weer zoals in randnummer 12 is geciteerd, vermeldde dat dit onderdeel van bedoeld reglement op 1 augustus 1996 was ingetrokken, en vervolgde aldus:

‘4.9 Uit het samenstel van de (…) weergegeven regelingen blijkt dat de wetgever heeft beoogd dat de toepasselijkheid van het Vuurwerkbesluit de toepassing van het Reglement Gevaarlijke Stoffen zou uitsluiten en voor wat betreft een aantal gedragingen - andersom, al naar gelang het vuurwerk bestemd was voor de particuliere gebruiker. Dat roept de vraag op wat moet worden verstaan onder vuurwerk dat bestemd is voor de particuliere gebruiker. Indien bij beantwoording van die vraag er uitsluitend op zou worden gelet of het vuurwerk voldoet aan de eisen die bij of krachtens het Vuurwerkbesluit daaraan worden gesteld, zou het verbod van art. 3 van Pro dat Besluit zijn doel missen, immers zodra het desbetreffende vuurwerk niet aan die eisen voldoet, zou het Vuurwerkbesluit niet van toepassing zijn. De straffeloosheid van het enkele voorhanden hebben door een particulier van vuurwerk dat niet aan die eisen voldoet zou aldus het gevolg zijn van een uitleg van art. 2, eerste lid van het Vuurwerkbesluit, waarin de concrete bestemming — al dan niet een particulier — geheel zonder betekenis zou zijn. Immers, anders dan de regeling in het Reglement Gevaarlijke Stoffen voor hen die bedrijfsmatig met vuurwerk omgaan, bestaat voor door particulieren verrichte gedragingen met betrekking tot vuurwerk dat niet beantwoordt aan de bij of krachtens het Vuurwerkbesluit gestelde eisen geen afzonderlijke regeling.

4.10 De wetgever heeft de bescherming van de particuliere gebruiker voorop gesteld bij de vaststelling van het Vuurwerkbesluit. Een uitleg van art. 2, eerste lid onder b, van dat Besluit als door het middel voorgestaan zou, gelet op het hiervoor onder 4.9 overwogene, ernstige problemen opleveren bij de strafrechtelijke handhaving van de tot particulieren gerichte voorschriften van dat Besluit en aldus een door de wetgever niet beoogd veiligheidsrisico teweegbrengen. Hoewel de tekst van het Vuurwerkbesluit en voorheen het Reglement gevaarlijke stoffen een andere bedoeling van de wetgever tot uitdrukking brengen, te weten de wederzijdse uitsluiting van toepasselijkheid van die regelingen moet de Hoge Raad daaraan voorbij gaan.’

15. Uw Raad besliste vervolgens dat het enkele feit dat vuurwerk niet voldeed aan de eisen die het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen daaraan stelde, niet meebracht dat dat vuurwerk voor de toepassing van dat Besluit niet meer geacht kon worden bestemd te zijn voor de particuliere gebruiker. Het cassatieberoep tegen de veroordeling werd verworpen.^[7]

16. De regelgeving omtrent vuurwerk werd integraal herzien met het Vuurwerkbesluit, dat - behoudens enkele uitzonderingen - in werking is getreden op 1 maart 2002.^[8]In dat besluit zijn, aldus de Nota van Toelichting, de aanbevelingen van de Commissie onderzoek vuurwerkramp inzake de aanpassing van de vigerende vuurwerkregelgeving grotendeels gevolgd (p. 48). In het besluit zijn, aldus diezelfde Nota van Toelichting, diverse regelingen geïntegreerd, onder meer het Besluit opslag vuurwerk milieubeheer, het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen en een overgangsregeling die erin voorzag dat het Reglement Gevaarlijke Stoffen werd geacht te zijn vastgesteld krachtens de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (p. 50-52).

17. De artikelen 1.1.1, 1.1.2 en 1.2.2 Vuurwerkbesluit zoals deze in 2002 werden ingevoerd, luidden – voor zover van belang - als volgt:

Artikel 1.1.1

‘1. (…)

consumentenvuurwerk: vuurwerk dat is bestemd voor particulier gebruik;

(…)

professioneel vuurwerk: vuurwerk, niet zijnde consumentenvuurwerk;’

Artikel 1.1.2

‘1. Vuurwerk wordt in ieder geval aangemerkt als vuurwerk dat is bestemd voor particulier gebruik in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, indien:

a. het tot ontbranding wordt gebracht door een particulier,

b. het te koop wordt aangeboden of ter beschikking wordt gesteld aan, gekocht of besteld door een particulier,

c. het aangetroffen wordt bij een particulier,

d. het binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht of voorhanden wordt gehouden met het oogmerk het aan particulieren ter beschikking te stellen, of

e. het is voorzien van de aanduiding: Geschikt voor particulier gebruik.

2. Vuurwerk waarvan de bestemming niet kan worden vastgesteld, wordt aangemerkt als professioneel vuurwerk.’

Artikel 1.2.2

‘1. Het is verboden, behoudens het bepaalde in de artikelen 1.3.1, derde lid, 2.1.2, tweede lid, en 2.1.3, vijfde lid, consumentenvuurwerk:

a. binnen het grondgebied van Nederland te brengen, te vervaardigen, toe te passen, voorhanden te hebben, of aan een ander ter beschikking te stellen, ten aanzien waarvan niet wordt voldaan aan de bij dit besluit gestelde eisen of de ter uitwerking van dit besluit krachtens artikel 24, derde lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen gestelde regels;

b. op te slaan of te bewerken ten aanzien waarvan niet wordt voldaan aan de ter uitwerking van dit besluit krachtens artikel 24, derde lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen gestelde regels.

2. Het is verboden, behoudens het bepaalde in de artikelen 1.3.1, derde lid, en 3.1.1, zesde lid, professioneel vuurwerk:

b. op te slaan of te bewerken ten aanzien waarvan niet wordt voldaan aan de ter uitwerking van dit besluit krachtens artikel 24, derde lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen gestelde regels.’

18. De toelichting op het Vuurwerkbesluit hield onder meer het volgende in^[9]:

‘Het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen wordt eveneens ingetrokken. Dat besluit heeft uitsluitend betrekking op handelingen met betrekking tot vuurwerk dat bestemd is voor particulier gebruik. In het onderhavige besluit is die regelgeving aangescherpt voor wat betreft de op de importeur en de fabrikant rustende verplichting om te voldoen aan de productveiligheidseisen die gelden voor consumentenvuurwerk en aan de eisen die gelden bij het binnen het grondgebied van Nederland brengen, opslaan en (bedrijfsmatig) voorhanden hebben van dat vuurwerk. Daarnaast is een aanvullende bepaling opgenomen teneinde te waarborgen dat tegen personen die illegaal consumentenvuurwerk tot ontbranding brengen of onzorgvuldig omgaan met legaal consumentenvuurwerk, strafrechtelijk kan worden optreden.’ (p. 50)

‘Ten aanzien van het verbod van artikel 1.2.2 om de daar genoemde handelingen met vuurwerk te verrichten, tenzij is voldaan aan de eisen van het besluit en – voor zover het betreft consumentenvuurwerk – aan de bovengenoemde productveiligheidseisen, moet het volgende worden opgemerkt. Artikel 1.2.2 is deels gebaseerd op artikel 24 van Pro de Wms (onderdelen a van het eerste en tweede lid), deels op de artikelen 8.40 en 8.44 van de Wm (onderdelen b van het eerste en tweede lid; deze onderdelen zien op de opslag of bewerking van vuurwerk in een inrichting).’ (p. 68)

‘
Artikel 1.1.2Het in dit besluit gehanteerde onderscheid tussen consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk berust op de bestemming die daaraan is gegeven door degene die het betrokken vuurwerk onder zich heeft (zie ook § 3 van deze Nota van toelichting). Deze bestemming kan worden afgeleid uit de feiten en uit de omstandigheden waaronder het vuurwerk wordt aangetroffen. Daartoe zijn in het eerste lid niet-limitatieve criteria gegeven. Benadrukt moet worden dat deze criteria zich niet lenen voor toepassing a contrario. Zo zal vuurwerk dat is voorzien van de aanduiding «Niet geschikt voor particulier gebruik» en dat bij een particulier wordt aangetroffen, desondanks als (verboden) consumentenvuurwerk kunnen worden aangemerkt.
Vuurwerk waarvan de bestemming niet kan worden vastgesteld, wordt aangemerkt als professioneel vuurwerk. Door deze bepaling wordt voorkomen dat bij het aantreffen van vuurwerk zonder enige aanduiding telkens onderzoek zou moeten worden gedaan naar de bestemming, teneinde te kunnen vaststellen of artikel 1.2.2, eerste lid, dan wel artikel 1.2.2, tweede lid, is overtreden. In dit geval is derhalve telkens sprake van overtreding van artikel 1.2.2, tweede lid. Voor alle duidelijkheid zij opgemerkt dat vuurwerk dat niet is voorzien van de aanduiding «Geschikt voor particulier gebruik» of «Niet geschikt voor particulier gebruik» ingevolge artikel 1.2.2 niet op Nederlands grondgebied mag worden gebracht, niet voorhanden mag zijn, niet aan anderen ter beschikking mag worden gesteld enz. Dit vuurwerk mag alleen onder bepaalde voorwaarden binnen 48 uur worden doorgevoerd (zie de artikelen 1.3.1, derde lid, en 3.1.1, derde lid).’ (p. 94-95)

19. Op 1 juni 2008 is ‘artikel 24, derde lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen’ in art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit telkens vervangen door: artikel 9.2.2.1 van de Wet milieubeheer.^[10]Dat artikel luidde destijds, voor zover in deze van belang, als volgt:^[11]

‘1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen, indien een redelijk vermoeden is gerezen dat door handelingen met stoffen, preparaten of genetisch gemodificeerde organismen ongewenste effecten voor de gezondheid van de mens of voor het milieu zullen ontstaan, regels worden gesteld met betrekking tot het vervaardigen, in Nederland invoeren, toepassen, bewerken, verwerken, voorhanden hebben, aan een ander ter beschikking stellen, vervoeren, uitvoeren en zich ontdoen van deze stoffen, preparaten of organismen.

2. Hiertoe kunnen behoren regels, inhoudende:
a. een verbod een of meer van de in het eerste lid genoemde handelingen te verrichten met betrekking tot bij de maatregel aangewezen stoffen, preparaten of genetisch gemodificeerde organismen;’

20. Art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit is nadien ingrijpend gewijzigd door het Besluit van 9 december 2009, houdende aanpassing van het Vuurwerkbesluit en enkele andere besluiten ter implementatie van richtlijn nr. 2007/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 betreffende het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen (PbEU L 154).^[12]Daarbij is art. 1.1.2 Vuurwerkbesluit vervallen en is de inhoud van het eerste lid in art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit geïntegreerd. Art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit kwam als volgt te luiden:

‘1. Het is verboden professioneel vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik, indien bestemd voor particulier gebruik, binnen het grondgebied van Nederland te brengen, op te slaan, te vervaardigen, voorhanden te hebben of aan een ander ter beschikking te stellen.
2. Het is verboden aan een ander dan een persoon met gespecialiseerde kennis professioneel vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik ter beschikking te stellen.
3. Het is verboden als een ander dan een persoon met gespecialiseerde kennis professioneel vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik op te slaan, voorhanden te hebben of tot ontbranding te brengen.
4. Het is verboden vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik binnen het grondgebied van Nederland te brengen, op te slaan, te vervaardigen, toe te passen, voorhanden te hebben, aan een ander ter beschikking te stellen of tot ontbranding te brengen indien dit niet voldoet aan het bepaalde bij of krachtens dit besluit.
5. Van bestemd voor particulier gebruik als bedoeld in het eerste lid is in ieder geval sprake indien:
a. het tot ontbranding wordt gebracht door een particulier,
b. het te koop wordt aangeboden of ter beschikking wordt gesteld aan, gekocht of besteld door een

particulier,
c. het aangetroffen wordt bij een particulier,
d. het binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht of voorhanden wordt gehouden met het oogmerk het aan particulieren ter beschikking te stellen, of
e. het is voorzien van de aanduiding: Geschikt voor particulier gebruik.’

21. Ook de begripsomschrijvingen van consumentenvuurwerk en professioneel in art. 1.1.1 Vuurwerkbesluit zijn door dit besluit gewijzigd. Professioneel vuurwerk was voortaan ‘vuurwerk dat is ingedeeld in categorie 4 alsmede vuurwerk dat is ingedeeld in categorie 2 of 3 en dat niet bij of krachtens dit besluit is aangewezen als vuurwerk dat ter beschikking mag worden gesteld voor particulier gebruik’. Consumentenvuurwerk is gedefinieerd als ‘vuurwerk dat is ingedeeld in categorie 1, 2 of 3 en dat bij of krachtens dit besluit is aangewezen als vuurwerk dat ter beschikking mag worden gesteld voor particulier gebruik’. De categorieën 1, 2, 3 en 4 werden daarbij gedefinieerd als ‘categorie 1, 2, 3 onderscheidenlijk 4 als bedoeld in artikel 1A.1.3’. De daar geformuleerde begripsomschrijvingen van de categorieën maken onderscheid naar de mate van gevaar, het geluidsniveau en de gebruiksbestemming.^[13]

22. Met de strafbaarstelling van art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit is gebruik gemaakt van de ruimte die art 6, tweede lid, van de ‘Pyrorichtlijn’ van 23 mei 2007 waar deze wijziging van het Vuurwerkbesluit verband mee hield, bood. Dat artikellid bepaalde:

‘De bepalingen van deze richtlijn laten onverlet dat een lidstaat omwille van de openbare orde of veiligheid, of omwille van milieubescherming maatregelen neemt om het bezit, gebruik en/of de verkoop aan het grote publiek van vuurwerk van de categorieën 2 en 3, pyrotechnische artikelen voor theatergebruik en andere pyrotechnische artikelen te verbieden of te beperken.’

23. Uit bijlage 1 bij deze richtlijn volgde dat vuurwerk krachtens artikel 3 in Pro categorieën werd ondergebracht ‘op basis van netto explosieve massa, veiligheidsafstanden, geluidsniveau en dergelijke’. Bij vuurwerk van categorie 2 was het maximale geluidsniveau op de veiligheidsafstand van 8 meter of minder niet meer dan 120 dB. Bij vuurwerk van categorie 3 was het maximale geluidsniveau op de veiligheidsafstand van 15 meter of minder niet meer dan 120 dB. De thans geldende Richtlijn 2013/29/EU bevat een vergelijkbare bepaling.^[14]

24. Het begrip ‘persoon met gespecialiseerde kennis’ wordt in art. 2, tiende lid, van Richtlijn 2007/23/EG omschreven als ‘een persoon die van een lidstaat toestemming heeft gekregen om op haar grondgebied vuurwerk van categorie 4, pyrotechnische artikelen voor theatergebruik van categorie T2 en/of andere pyrotechnische artikelen van categorie P2 zoals gedefinieerd in artikel 3, te hanteren en/of te gebruiken’.^[15]

25. In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 9 december 2009 zijn onder meer de volgende passages opgenomen:

‘
Consumentenvuurwerk, professioneel vuurwerk

De begrippen «consumentenvuurwerk» en «professioneel vuurwerk» komen in de Pyrorichtlijn niet voor. In het Vuurwerkbesluit komen zij wel voor, evenals in diverse andere besluiten. Deze bepalingen zijn behouden gebleven. Om een goede aansluiting bij de Pyrorichtlijn te waarborgen, is wel de begripsomschrijving aangepast.

(…)

Als uitgangspunt is gehanteerd dat elk van beide begrippen zoveel mogelijk dezelfde reikwijdte diende te behouden die het voorheen had. In grote lijnen is dat ook het geval.

Er zullen toch enige verschuivingen optreden, doordat in de definities wordt overgestapt van de
bestemmingvan het vuurwerk naar de
kenmerken(categorie-indeling) van het vuurwerk. Vuurwerk dat is bestemd voor de particulier, werd in het oorspronkelijke Vuurwerkbesluit steeds aangemerkt als consumentenvuurwerk. Als het gaat om vuurwerk dat nu valt in het deel van categorie 2 of categorie 3 dat op grond van de Nederlandse regels professioneel vuurwerk is, of dat valt in categorie 4, is dit vuurwerk onder het gewijzigde besluit professioneel vuurwerk, ook al zou het vuurwerk op grond van uitsluitend de Pyrorichtlijn wel aan de particulier ter beschikking mogen worden gesteld. Omgekeerd werd consumentenvuurwerk dat in het bezit is van een professioneel persoon, in het oorspronkelijke Vuurwerkbesluit aangemerkt als professioneel vuurwerk (zij het dat de regels voor het opslaan van consumentenvuurwerk van toepassing zijn) (zie het voormalige artikel 3.1.4). Als het gaat om vuurwerk dat nu valt in categorie 1 of in het deel van categorie 2 of categorie 3 dat consumentenvuurwerk is, is dit vuurwerk onder het gewijzigde besluit consumentenvuurwerk, ook al bevindt het zich in professionele handen.

Vanuit handhavingsoogpunt is er behoefte blijven bestaan aan een bepaling die aansluit bij de bestemming van het vuurwerk. Daarin is voorzien door de opname van het gewijzigde artikel 1.2.2 in het Vuurwerkbesluit. Deze bepaling behelst onder meer een verbod om professioneel vuurwerk binnen Nederland te brengen met het oog op het ter beschikking stellen aan of gebruik door de particulier.’ (p. 42)

‘
§ 11. Gevolgen van de aanpassing van het Vuurwerkbesluit voor de handhaving

(…)

Door de vaste indeling vanuit de Pyrorichtlijn komt de tot heden gehanteerde werkwijze dat de bestemming mede de indeling bepaalt, te vervallen. De indeling naar bestemming is indertijd op verzoek van het Openbaar Ministerie (OM) ingevoerd en is volgens het OM succesvol geweest bij de aanpak van het illegale vuurwerk. Daarom is bij deze implementatie een handhavingsversterkend artikel ingevoegd dat die bestemming als primair aangrijpingpunt heeft. Dit is het nieuwe artikel 1.2.2, dat in nauw overleg met het OM is vormgegeven. Dit artikel maakt het mogelijk om professioneel vuurwerk dat naar aard en gevonden plaats in de handelsketen, bestemd is voor illegale verhandeling naar particulieren, uit de keten te verwijderen. De handhavingsmogelijkheden blijven daardoor, hoewel op iets andere leest geschoeid, op gelijk niveau als voor de implementatie.’ (p. 47-48)

‘
§ 15. Notificatie

(…)

Artikel 1.2.2. geeft deels uitvoering aan artikel 7, derde lid, juncto artikel 3, eerste lid, onder a en b, van de richtlijn: cat. 4 vuurwerk en cat. T2 pyro-theatergebruik is uitsluitend bestemd voor en mag uitsluitend aan personen met gespecialiseerde kennis ter beschikking worden gesteld. Professioneel vuurwerk bevat echter ook cat. 2 en 3 vuurwerk voorzover niet als consumentenvuurwerk aangewezen; ook cat. T1 pyro-theatergebruik is in dit artikel begrepen. De verboden met betrekking tot deze categorieën betreffen geen implementatie maar invulling van de bevoegdheid die aan de lidstaten is gegeven in artikel 6, tweede lid, van de richtlijn. Het gaat hier dus deels ook om nationale eisen binnen het kader van de richtlijn. Deze nationale eisen zijn in verband met de richtlijn opnieuw geformuleerd; de strekking ervan komt overeen met de artikelen 1.1.2 en 1.2.2 van het oude Vuurwerkbesluit zoals dat eerder is genotificeerd (nr. 2001/0262/NL).

Het verbodsartikel voorziet erin handhavend te kunnen optreden tegen degenen die professioneel vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik in strijd met het besluit hebben bestemd voor gebruik door particulieren. Aangezien aan het gebruik van deze artikelen meer gevaren kleven dan aan het gebruik van consumentenvuurwerk behoren dergelijke artikelen om veiligheidsredenen niet in handen van particulieren te komen. Om hieraan daadwerkelijk de hand te kunnen houden is in artikel 1.2.2., eerste lid, het verbod om professioneel vuurwerk en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik te bestemmen voor particulier gebruik, gericht tot de hele vuurwerkketen, zijnde de fabrikant, de importeur en distributeur. Alleen door de handhaving te richten op de hele keten kan het bovengenoemde doel bereikt worden. Zouden fabrikanten en importeurs hiervan gevrijwaard zijn, dan is de kans zeer groot dat dit gevaarlijke vuurwerk particulieren zal bereiken. Dit is uitermate onwenselijk. Voor een verdere toelichting op de verbodsbepalingen wordt verwezen naar par. 16, artikel I, onderdeel J.’ (p. 53-54)

‘
§ 16. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

(…)

Artikel 1.2.2

Zoals is aangegeven in het algemene deel van deze nota van toelichting, is de
bestemmingvan het vuurwerk niet langer bepalend voor de categorisering ervan. Voortaan zijn de kenmerken van het vuurwerk bepalend (zie § 7 van het algemene deel van deze nota van toelichting, onder «Aanpassing van de begripsomschrijving van «consumentenvuurwerk» en «professioneel vuurwerk»», alsmede de artikelsgewijze toelichting bij beide begrippen).

Er is echter wel behoefte blijven bestaan aan een artikel dat een verbodsbepaling behelst die aanhaakt bij de bestemming van het vuurwerk of de pyrotechnische artikelen voor theatergebruik. Reeds in de nota van toelichting bij het oorspronkelijke Vuurwerkbesluit is gewezen op de goede ervaringen die zijn opgedaan met de handhaving van een dergelijk artikel.

Het eerste tot en met het derde lid van artikel 1.2.2 beogen in deze behoefte te voorzien. Met name is belangrijk dat handhavend kan worden opgetreden tegen degenen die professioneel vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik in strijd met het besluit hebben bestemd voor gebruik door particulieren. In het vijfde lid is aangegeven wanneer dit in ieder geval zo is. Dit vijfde lid is inhoudelijk gelijk aan het oude artikel 1.1.2, eerste lid. Met handhavend optreden behoeft dus niet te worden gewacht totdat dit vuurwerk de particulier bereikt. Reeds in een eerder stadium, bijvoorbeeld bij de invoer, kan worden ingegrepen. Voor het bestrijden van de illegale handel in vuurwerk is dit een belangrijke mogelijkheid.

De drie leden van het artikel volgen in grote lijnen de gehele keten. Het eerste lid richt zich op de fabrikant, importeur en distributeur. Het heeft op de detailhandelaar betrekking ten aanzien van het voorhanden hebben. Het tweede lid richt zich op de transactie tussen de detailhandelaar en de particulier. Het derde lid betreft de particulier zelf.

Het vierde lid van artikel 1.2.2 heeft een afwijkend karakter. Dit lid heeft betrekking (…) op alle vuurwerk (en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik). Het is een generiek verbod, gericht op alle spelers in de keten, om – breed omschreven – handelingen met vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik te verrichten indien de betrokken producten niet voldoen aan het bepaalde bij of krachtens dit besluit. Hier speelt de bestemming dus geen rol. Met deze bepaling kan bijvoorbeeld ook worden opgetreden tegen het gebruik van andere pyrotechnische artikelen, zoals noodseinmiddelen, als vuurwerk. Ook zelfgemaakt vuurwerk kan op basis van het vierde lid worden aangepakt. Zowel voor de andere pyrotechnische artikelen als voor het zelfgemaakte vuurwerk geldt dat niet de noodzakelijke procedures zijn doorlopen, dat de producten niet zijn ingedeeld in een van de categorieën van de Pyrorichtlijn, en dat de CE-markering en de juiste etikettering ontbreken.

Er zijn kleine verschillen in formulering tussen de leden van artikel 1.2.2. In het eerste lid is de term «toepassen» niet opgenomen, omdat de toepassing in de daar bedoelde schakels van de keten niet speelt. In het vierde lid is «toepassen» daarentegen wel genoemd. Overigens is «toepassen» vrijwel synoniem met het in dat lid ook genoemde «tot ontbranding brengen».

Artikel 1.2.2 staat naast andere verbodsbepalingen in het gewijzigde Vuurwerkbesluit, waaronder artikel 1A.2.1. Dat artikel is te zien als een verbijzondering van artikel 1.2.2, vierde lid.

Artikel 1.2.2 staat ook naast de artikelen 2.3.1 tot en met 2.3.6. Zij betreffen consumentenvuurwerk. Anders dan professioneel vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik mag consumentenvuurwerk op zichzelf wel ter beschikking worden gesteld van de particulier. Toch gelden daar duidelijke beperkingen voor. Deze beperkingen zijn in de genoemde artikelen van hoofdstuk 2 te vinden. Ook wordt het gebruik door de consument beperkt. Artikel 2.3.1 reguleert het voor handelsdoeleinden ter beschikking stellen van consumentenvuurwerk. De artikelen 2.3.2 tot en met 2.3.5 stellen beperkingen aan het ter beschikking stellen van consumentenvuurwerk aan de particulier. Artikel 2.3.6 betreft het tot ontbranding brengen van consumentenvuurwerk door de particulier.

Ten slotte zijn verbodsbepalingen te vinden in de artikelen 3.3.1 en 3A.3.1. Deze artikelen beperken het ter beschikking stellen van professioneel vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik tot personen met gespecialiseerde kennis. Zij betreffen deels hetzelfde onderwerp als artikel 1.2.2, maar vanuit een andere invalshoek. Artikel 2.2.1 beoogt beschikbaarstelling aan de particulier uit te sluiten, de artikelen 3.3.1 en 3A.3.1 beogen een beperking tot personen met gespecialiseerde kennis. Laatstgenoemde artikelen betreffen overigens alleen het terbeschikkingstellen zelf, dus niet de eerdere schakels in de keten.’ (p. 55, 61-63)

26. De considerans bij het Besluit van 9 december 2009 noemt een aantal artikelen waarop bij de wijziging van het Vuurwerkbesluit is gelet. In verband met het bijgestelde art. 2.2.1 Vuurwerkbesluit is in het bijzonder het reeds genoemde art. 9.2.2.1 Wet milieubeheer van belang. Overtreding van voorschriften gesteld bij of krachtens art. 9.2.2.1 Wet milieubeheer is een economisch delict (art. 1a sub 1o WED).

27. Nadien is art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit nog gewijzigd op 1 juli 2012, door het Besluit verbetering uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Vuurwerkbesluit.^[16]Daarbij zijn, onder vernummering van het vijfde lid tot zevende lid, twee leden ingevoegd, luidende:

‘5.Het is eenieder verboden, teneinde handelingen als bedoeld in het eerste tot en met vierde lid, voor te bereiden of te bevorderen:
a. te trachten een ander te bewegen om die handelingen te plegen, te doen plegen, mede te plegen of uit te lokken, om daarbij behulpzaam te zijn of om daartoe gelegenheid, middelen of inlichtingen te verschaffen,
b. te trachten zich of een ander gelegenheid, middelen of inlichtingen tot het verrichten van die handelingen te verschaffen, of
c. voorwerpen, vervoermiddelen, stoffen, gelden of andere betaalmiddelen voorhanden te hebben, waarvan hij weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat zij bestemd zijn tot het verrichten van die handelingen.
6. Het is verboden vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theatergebruik buiten het grondgebied van Nederland te brengen zonder dat het voornemen daartoe met inachtneming van artikel 1.3.2 is gemeld.’

28. Het nieuwe vijfde lid is daarbij als volgt toegelicht:

‘Naar mate de illegale handel in vuurwerk professioneler wordt, verschijnen ook meer constructies waarmee de hoofdrolspelers en opdrachtgevers zichzelf afschermen. Stromannen, tussenpersonen en andere methoden om als opdrachtgever buiten schot te blijven, maken het voor de opsporingsinstanties lastig om een heel netwerk op te rollen. Vaak is het netwerk wel in kaart gebracht, maar kunnen tegen de hoofdrolspelers geen verboden handelingen ten laste worden gelegd. In de drugshandel is met dit soort constructies meer ervaring opgedaan en is de wetgeving op een dergelijke handelswijze beter toegerust. Om die reden is een bepaling uit de Opiumwet geschikt gemaakt voor toepassing in het Vuurwerkbesluit en als vijfde lid in artikel 1.2.2 opgenomen.

Het artikellid rekent onder meer tot verboden gedragingen het uitlokken dat anderen verboden handelingen gaan plegen of het verleiden daartoe, bijvoorbeeld door grote winsten voor te spiegelen.’ (p. 44)

Beoordeling van het middel

29. Art. 1.2.2, eerste lid, Vuurwerkbesluit, verbiedt ‘professioneel vuurwerk (…), indien bestemd voor particulier gebruik, binnen het grondgebied van Nederland te brengen, op te slaan, te vervaardigen, voorhanden te hebben of aan een ander ter beschikking te stellen’. De formulering van het artikel beperkt de werking van het verbod niet tot nader omschreven normadressaten, zo signaleert ook de steller van het middel. Die beperking zou kunnen worden ingelezen in de eis dat het professioneel vuurwerk ‘bestemd’ is voor particulier gebruik. Zodra het vuurwerk zich in handen van een particulier bevindt, is het niet meer daarvoor bestemd, zou de gedachte kunnen zijn. Die lezing laat zich evenwel lastig verenigen met het zevende lid. Daarin worden een aantal situaties omschreven waarin van ‘bestemd voor particulier gebruik als bedoeld in het eerste lid’ in ieder geval sprake is. Daartoe behoren onder meer het geval waarin het vuurwerk ‘tot ontbranding wordt gebracht door een particulier’ (a.), het geval waarin ‘het aangetroffen wordt bij een particulier’ (c.) en het geval waarin ‘het is voorzien van de aanduiding: Geschikt voor particulier gebruik’ (e.). Dat in deze gevallen voldaan is aan de eis dat het vuurwerk bestemd is voor particulier gebruik, duidt erop dat de werking van dit verbod niet is beperkt tot ‘de fabrikant, de importeur en de distributeur van professioneel vuurwerk’.

30. De wettelijke basis van het huidige verbod die in art. 9.2.2.1 Wet milieubeheer te vinden is, brengt evenmin mee dat de werking van het verbod tot nader omschreven normadressaten is beperkt. Het artikel biedt heel in het algemeen de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen inzake het voorhanden hebben (etc.) van bij die maatregel aangewezen stoffen.

31. Een lezing van art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit waarbij het eerste lid zich slechts richt tot fabrikanten, importeurs en distributeurs en waarbij het derde lid zich slechts richt tot anderen dan personen met gespecialiseerde kennis, heeft voorts tot gevolg dat bij de eerstgenoemde groep normadressaten meer verboden is dan bij de tweede groep. Het binnen het grondgebied van Nederland brengen, vervaardigen en aan een ander ter beschikking stellen zou niet verboden zijn voor de particulier, maar wel voor respectievelijk de importeur, de fabrikant en de distributeur. Die lezing van de verhouding tussen het eerste en derde lid ligt niet voor de hand. De overweging van het hof laat zich ook aldus lezen dat het derde lid slechts waar het gaat om het opslaan en voorhanden hebben van professioneel vuurwerk als systematische specialis ten opzichte van het eerste lid is te beschouwen. Die lezing is evenwel lastig te verenigen met het – wetshistorische – argument dat de interpretatie van het hof draagt, en dat inhoudt dat het eerste lid zich (slechts) richt tot de fabrikant, de importeur en de distributeur van professioneel vuurwerk.

32. De aandacht verdient voorts dat, zoals de steller van het middel signaleert, de ‘persoon met gespecialiseerde kennis’ (die geen fabrikant, importeur of distributeur is) in de lezing van het hof in het geheel niet strafbaar is als hij professioneel vuurwerk thuis opslaat of voorhanden heeft. Dat strookt niet met de in de toelichting op het besluit van 2009 verwoorde gedachte dat het eerste tot en met derde lid de ‘gehele keten’ bestrijken.

33. Ook de voorgeschiedenis van het huidige art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit duidt er niet op dat het ruime verbod van het eerste lid slechts van toepassing is op fabrikanten, importeurs en distributeurs. Het artikel zoals dat in 2002 werd ingevoerd, verbood in het tweede lid een reeks gedragingen met betrekking tot professioneel vuurwerk die bijna identiek is aan de gedragingen die het eerste lid thans noemt, zonder de reikwijdte van het verbod te beperken tot specifieke normadressaten. Bij de wijziging in 2009 is voorts aangegeven dat aan een gewijzigd art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit behoefte is blijven bestaan vanuit ‘handhavingsoogpunt’ en dat door het nieuwe art. 1.2.2 Vuurwerkbesluit de ‘handhavingsmogelijkheden (…) hoewel op iets andere leest geschoeid, op gelijk niveau als voor de implementatie’ bleven (p. 48). En dat de strekking van art. 1.2.2 overeenkomt ‘met de artikelen 1.1.2 en 1.2.2 van het oude Vuurwerkbesluit zoals dat eerder is genotificeerd’ (p. 53).

34. Het verschil tussen de verboden van het eerste en derde lid kan, in overeenstemming met hun redactie, daarin worden gezocht dat het eerste lid zich richt op gedragingen met professioneel vuurwerk en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik met bestemming particulier gebruik, terwijl het derde lid (aanvullend) enkele gedragingen verbiedt aan anderen dan ‘een persoon met gespecialiseerde kennis’. Die lezing brengt mee dat beide verboden deels op dezelfde situaties zien en deels op verschillende. De persoon met gespecialiseerde kennis die professioneel vuurwerk bestemd voor particulier gebruik voorhanden heeft, vervult – alleen – de omschrijving van het eerste lid. Een ander dan een persoon met gespecialiseerde kennis die professioneel vuurwerk dat niet bestemd is voor particulier gebruik opslaat of voorhanden heeft, vervult – alleen – de omschrijving van het derde lid. Daarbij zij aangetekend dat de kring van gevallen waarop alleen het derde lid van toepassing is, gelet op de situaties waarin op grond van het zevende lid van een bestemming voor particulier gebruik sprake is, naar het zich laat aanzien niet zeer groot is. Dat op zichzelf is evenwel geen reden om de reikwijdte van het eerste lid te beperken. Ik teken daar nog bij aan dat ook de kwalificatie en wettelijke strafbedreiging bij overtreding van beide voorschriften identiek zijn.

35. Een aanwijzing dat het eerste lid zich tot een ieder richt, vloeit ook voort uit het later ingevoegde vijfde lid. Dat verbiedt ‘eenieder’ een reeks gedragingen indien zij verricht worden ‘teneinde handelingen als bedoeld in het eerste tot en met vierde lid, voor te bereiden of te bevorderen’. Het ligt niet in de rede dat eenieder de voorbereiding verboden wordt van gedragingen die bij voltooiing slechts aan een beperkt aantal normadressaten verboden zijn.^[17]Ik neem ook in aanmerking dat het doel van het besluit dat tot de invoeging van dit lid leidde onder meer de verbetering van de handhaafbaarheid van het Vuurwerkbesluit was.

36. Aan het hof kan worden toegegeven dat de toelichting op het besluit van 2009 de gedachte voedt dat het eerste lid beperkt is tot de fabrikant, de importeur en de distributeur (als gedefinieerd in art. 1.1.1 Vuurwerkbesluit). De toelichting stelt dat het verbod van art. 1.2.2, eerste lid, om professioneel vuurwerk ‘te bestemmen voor particulier gebruik, (is) gericht tot de hele vuurwerkketen, zijnde de fabrikant, de importeur en distributeur’ (p. 53). En dat de drie leden ‘in grote lijnen de gehele keten’ volgen, waarbij het eerste lid zich richt ‘op de fabrikant, importeur en distributeur’ (p. 62). De toelichting stelt ook dat in het eerste lid de term ‘toepassen’ niet is opgenomen ‘omdat de toepassing in de daar bedoelde schakels van de keten niet speelt’ (p. 62). Dat niet aan een strikte begrenzing tot fabrikanten, importeurs en distributeurs is gedacht, kan evenwel worden afgeleid uit de zin, inhoudend dat het eerste lid ook betrekking heeft op ‘de detailhandelaar’ ten aanzien van het voorhanden hebben (p. 62). Daar komt bij dat er ook los van de citaten uit de toelichting die ik reeds weergaf passages in de toelichting zijn aan te wijzen die rechtvaardigen dat gewicht wordt gehecht aan de bezwaren die in het bovenstaande tegen een beperking van de reikwijdte van het eerste lid zijn geformuleerd. Zo is art. 1.2.2 aangeduid als ‘een handhavingsversterkend artikel’, dat de ‘bestemming als primair aangrijpingspunt heeft’ en ‘in nauw overleg met het OM is vormgegeven’ (p. 48). En de gedachte is geweest om ‘de handhaving te richten op de hele keten’ (p. 53). ‘Het verbodsartikel voorziet erin handhavend te kunnen optreden tegen degenen die professioneel vuurwerk (…) in strijd met het besluit hebben bestemd voor gebruik door particulieren’ (p. 53).

37. Ik wijs in dit verband ook op HR 6 februari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AA9819,
NJ2001/498 m.nt. Mevis. In dat arrest stond (eveneens) een begrenzing van de werkingssfeer van een verbodsbepaling inzake vuurwerk ter discussie waar de besluitgever vanuit was gegaan. In dat geval was die begrenzing expliciet in de regelgeving verwerkt. Uw Raad ging daar desalniettemin aan voorbij, met een beroep op de ongerijmdheid van de consequenties van de andere uitleg, door naar voren te halen dat de bescherming van de particuliere gebruiker bij de vaststelling van het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen voorop was gesteld, en door te wijzen op de problemen die de door het middel voorgestelde uitleg bij de strafrechtelijke handhaving zou opleveren. Die argumenten spelen ook bij de regelgeving die in deze zaak aan de orde is een rol.

38. Al met al ligt het naar het mij voorkomt in de rede de passage in de toelichting op het besluit van 2009, voor zover inhoudend dat het verbod van het eerste lid zich richt op de fabrikant, de importeur en de distributeur, aldus te lezen dat dit verbod zich
medericht op de fabrikant, de importeur en de distributeur. Die toelichting brengt niet mee dat de particulier, indien deze zich schuldig maakt aan gedragingen die de fabrikant, de importeur en de distributeur (in beginsel) verboden zijn, vrijuit gaat.

39. Ik merk ten slotte nog op dat het, in de benadering van het hof, naar het mij voorkomt minder voor de hand lag art. 1.2.2, derde lid, Vuurwerkbesluit (voor een deel van de in het eerste lid strafbaar gestelde gedragingen) als een (systematische) specialis aan te merken. Van een lex specialis die voorgaat boven de lex generalis is blijkens het argument dat het hof aan zijn beslissing ten grondslag legt geen sprake.^[18]Dat argument is dat het eerste lid zich (slechts) ‘richt tot de fabrikant, de importeur en de distributeur van professioneel vuurwerk’. Gelet daarop had het – uitgaande van de benadering van het hof – meer voor de hand gelegen dat het hof had vastgesteld dat uit de bewijsmiddelen niet blijkt dat de verdachte over één van deze kwaliteiten beschikt en dat het bewezenverklaarde tegen die achtergrond niet onder art. 1.2.2, eerste lid, Vuurwerkbesluit gekwalificeerd kan worden.

40. Afrondend meen ik dat middel slaagt. Het hof heeft, door te oordelen dat art. 1.2.2, derde lid, Vuurwerkbesluit moet worden aangemerkt als een systematische specialis ten opzichte van art. 1.2.2, eerste lid, Vuurwerkbesluit blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het (daarop gebaseerde) oordeel dat in het onderhavige geval alleen de strafbaarstelling van art. 1.2.2, derde lid, Vuurwerkbesluit in aanmerking komt, dat het bewezenverklaarde niet kan worden gekwalificeerd als overtreding van art. 1.2.2, derde lid, Vuurwerkbesluit en dat de verdachte om die reden moet worden ontslagen van alle rechtsvervolging, kan niet in stand blijven.

41. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.

42. Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, en tot terugwijzing van de zaak naar het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Leeuwarden, teneinde op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

Vernietiging arrest over reikwijdte artikel 1.2.2 Vuurwerkbesluit en terugwijzing zaak

Conclusie

Nummer19/04997 E

Juridisch kader

Beoordeling van het middel

Voetnoten