ECLI:NL:PHR:2023:492

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer22/03718

Zitting12 mei 2023

CONCLUSIE

P. Vlas

In de zaak

Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid; Immigratie- en Naturalisatiedienst)

(hierna: de Staat)

tegen

1. [dochter 1] , wonende te [woonplaats] , Israël,

(hierna: dochter 1)

2. [dochter 2] , wonende te [woonplaats] , Israël,

(hierna: dochter 2)

(ook gezamenlijk aangeduid als: de dochters)

1.Inleiding

1.1

In deze nationaliteitszaak is de vraag aan de orde of onder de (oude) Wet op het Nederlanderschap en Ingezetenschap (WNI)^[1], zoals deze heeft gegolden vóór 1 maart 1964, een Nederlandse vrouw die tevens in het bezit is van de Israëlische nationaliteit, haar Nederlanderschap heeft verloren op het moment dat zij in 1955 in het huwelijk is getreden met een man van Israëlische nationaliteit. De in Israël wonende dochters van deze (inmiddels overleden) vrouw zijn van mening dat zij op grond van art. 6 lid Pro 1, onder i, Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) door het afleggen van een optieverklaring het Nederlanderschap kunnen verkrijgen. Nadat de Staat heeft geweigerd de afgelegde optieverklaringen te bevestigen, hebben de dochters zich op de voet van art. 17 RWN Pro gewend tot de rechtbank Den Haag met het verzoek tot vaststelling van het Nederlanderschap. De rechtbank heeft het verzoek toegewezen. Daartegen richt zich het cassatieberoep van de Staat.

2.Feiten en procesverloop

2.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.^[2]

(i) [de vrouw] (meisjesnaam: [naam] ) (hierna: de vrouw), geboren op [geboortedatum] 1922 te [plaats] , is de moeder van de dochters.

(ii) De vrouw verkreeg bij haar geboorte, via haar vader, de Nederlandse nationaliteit op grond van artikel 1, aanhef en onder a, WNI.

(iii) Op 8 mei 1948 heeft de vrouw zich uitgeschreven uit het bevolkingsregister van de [gemeente] . Zij is op 22 mei 1948 naar Israël geëmigreerd en heeft met ingang van de dag van haar immigratie de Israëlische nationaliteit verkregen op grond van artikel 2, sub b, aanhef en onder 2, van de Israëlische nationaliteitswet 5712-1952.

(iv) Op 17 oktober 1955 is de vrouw gehuwd met [de man] , geboren op [geboortedatum] 1916 te Polen, van Israëlische nationaliteit. De dochters zijn op respectievelijk [geboortedatum] 1957 en [geboortedatum] 1959 geboren uit dit huwelijk.

(v) De vrouw heeft vanaf 22 mei 1948 altijd in Israël gewoond en is op 13 mei 2016 overleden.

(vi) Dochter 1 heeft op 7 oktober 2015 een optieverklaring afgelegd bij de Nederlandse ambassade in Tel Aviv, Israël, op grond van artikel 6 lid Pro 1, onder i, RWN. Bij beschikking van de Minister van Buitenlandse Zaken van 5 november 2015 is geweigerd deze optieverklaring te bevestigen, omdat de vrouw het Nederlanderschap op 17 juli 1955^[3]zou zijn verloren op grond van art. 7 WNI Pro. Bij beschikking van 14 januari 2016 is het bezwaarschrift tegen dit besluit kennelijk ongegrond verklaard, omdat de vrouw – in tegenstelling tot wat in het besluit van 5 november 2015 vermeld stond – het Nederlanderschap zou zijn verloren op de dag van haar huwelijk ingevolge art. 5 lid 2 WNI Pro.

(vii) Op 17 april 2019 heeft dochter 1 opnieuw een optieverklaring op grond van art. 6 lid Pro 1, onder i, RWN afgelegd. Dit optieverzoek is bij besluit van 27 juni 2019 niet inhoudelijk in behandeling genomen, maar afgewezen op grond van art. 4:6 Awb Pro, nu het een herhaalde aanvraag betreft. Er is geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

(viii) Dochter 2 heeft op 31 juli 2019 een optieverklaring op grond van art. 6 lid Pro 1, onder i, RWN afgelegd bij de Nederlandse ambassade in Tel Aviv. Bij beschikking van de Minister van Buitenlandse Zaken van 17 oktober 2019 is geweigerd deze optieverklaring te bevestigen, omdat de vrouw het Nederlanderschap zou zijn verloren op de dag van haar huwelijk ingevolge art. 5 lid 2 WNI Pro. Het bezwaarschrift tegen dit besluit is bij beslissing op het bezwaar van 8 maart 2021 ongegrond verklaard. Er is hiertegen geen beroep ingesteld.

2.2

Bij verzoekschrift van 5 juli 2021 hebben de dochters de rechtbank Den Haag verzocht op grond van art. 17 RWN Pro voor recht te verklaren dat de vrouw de Nederlandse nationaliteit bezat op [geboortedatum] 1957 en op [geboortedatum] 1959, toen respectievelijk dochter 1 en dochter 2 te [woonplaats] , Israël, werden geboren. De dochters hebben gesteld dat zij een onmiddellijk belang hebben bij de vaststelling dat de vrouw het Nederlanderschap bezat op respectievelijk [geboortedatum] 1957 en [geboortedatum] 1959, omdat de vaststelling zou betekenen dat zij door het afleggen van een optieverklaring het Nederlanderschap kunnen verkrijgen op grond van art. 6 lid Pro 1, onder i, RWN.^[4]De Staat heeft geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek.

2.3

De rechtbank heeft overeenkomstig het verzoek van de dochters vastgesteld dat de vrouw op het moment dat haar dochters werden geboren nog in het bezit was van de Nederlandse nationaliteit en heeft hiertoe, samengevat, het volgende overwogen. Tussen partijen is niet in geschil dat de vrouw de Nederlandse nationaliteit had toen zij zich op 22 mei 1948 vestigde in Israël, dat zij op die datum van rechtswege de Israëlische nationaliteit verkreeg door de werking van de Israëlische nationaliteitswet en dat zij op dat moment daarnaast haar Nederlandse nationaliteit behield. Centraal staat de vraag of de vrouw op 17 oktober 1955, de datum waarop zij in het huwelijk trad met een Israëlische man, op grond van art. 5 WNI Pro de Nederlandse nationaliteit van rechtswege heeft verloren. Met art. 5 lid 1 WNI Pro werd beoogd de eenheid van nationaliteit binnen het huwelijk te bewerkstelligen. De vrouw valt niet onder het bereik van deze bepaling, omdat zij voor het sluiten van het huwelijk al in het bezit was van dezelfde nationaliteit als haar echtgenoot. De eenheid van nationaliteit binnen het huwelijk was in haar geval al voldoende gewaarborgd. Ze werd ook niet staatloos door haar huwelijk en kwam dus evenmin ingevolge art. 5 lid 1 WNI Pro de staat van Nederlanderschap zelfstandig te bezitten.

2.4

Uit de tekst van art. 5 lid 2 WNI Pro volgt naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat staande het huwelijk een wijziging moet hebben plaatsgevonden, waardoor de vrouw alsnog dezelfde nationaliteit als haar echtgenoot heeft verkregen. Hiervan is in het geval van de vrouw geen sprake: zij bezat voorafgaand aan het huwelijk al (tevens) de Israëlische nationaliteit. Art. 5 lid 2 WNI Pro was slechts van toepassing op vrouwen die het Nederlanderschap zelfstandig waren komen te bezitten op grond van art. 5 lid 1 WNI Pro en tijdens het huwelijk alsnog op enige wijze de nationaliteit van hun echtgenoot verkregen. De vrouw behoorde niet tot die groep.

2.5

De rechtbank is ook ingegaan op het standpunt van de Staat dat de interpretatie van art. 5 WNI Pro waarbij de gehuwde vrouw bipatride zou blijven terwijl zij tevens dezelfde nationaliteit had als haar echtgenoot, in strijd is met de doelstelling van de wetgever, de wetssystematiek, de destijds heersende rechtsopvatting ten aanzien van de gehuwde vrouw en met het Verdrag nopens zekere vragen betreffende wetsconflicten inzake nationaliteit van 12 april 1930. De rechtbank heeft overwogen dat er altijd sprake is geweest van uitzonderingen op het wettelijk uitgangspunt dat de vrouw de nationaliteit van de man volgt en dat onder de WNI bipatridie voor mannen en vrouwen in het algemeen mogelijk bleef. Verder moet de verliesgrond in de wet zijn opgenomen. Uit de tekst van art. 5 WNI Pro kan niet worden afgeleid dat vrouwen in de situatie van de vrouw, die al voor het huwelijk naast de Nederlandse nationaliteit over dezelfde nationaliteit als hun echtgenoot beschikten, alsnog onder het bereik van art. 5 WNI Pro zijn gevallen. Deze situatie wordt ook niet besproken in de parlementaire geschiedenis. Volgens de rechtbank strookt de door de Staat voorgestane interpretatie niet met het uitgangspunt dat verliesbepalingen terughoudend moeten worden geïnterpreteerd. Het argument van de dochters dat het niet voor de hand ligt om anno 2022 art. 5 WNI Pro extensief te interpreteren, omdat die bepaling al in 1964 uit de wet is verdwenen als zijnde discriminatoir jegens vrouwen, kan volgens de rechtbank onbesproken blijven.

2.6

De Staat heeft tijdig cassatieberoep ingesteld. De dochters hebben verweer gevoerd.

3.Bespreking van het cassatiemiddel

3.1

Het cassatiemiddel bevat één (rechts)klacht, die in de kern betoogt dat rechtens onjuist is het oordeel van de rechtbank dat de vrouw die zowel de Nederlandse en de Israëlische nationaliteit had, haar Nederlanderschap niet verloor toen zij in 1955 trouwde met een Israëlische man. Volgens het middel was art. 5 lid 1 en Pro/of art. 5 lid 2 WNI Pro wel degelijk van toepassing op de vrouw en heeft dit ertoe geleid dat zij bij het aangaan van het huwelijk de (enkelvoudige) nationaliteit van haar Israëlische echtgenoot volgde, wat verlies van het Nederlanderschap meebracht. De vrouw heeft niet gesteld en door de rechtbank is ook niet vastgesteld dat de vrouw, na haar huwelijk in 1955, de Nederlandse nationaliteit heeft herkregen, zodat zij die nationaliteit dus al niet meer in 1957 en 1959 bij de geboorte van haar dochters bezat. Het middel voegt hieraan toe dat de rechtbank ten onrechte als maatstaf heeft gehanteerd dat een wetsbepaling waaruit verlies van nationaliteit voortvloeit ‘niet voor misverstand vatbaar’ moet zijn en dat deze ‘terughoudend en niet extensief’ moet worden geïnterpreteerd, of in elk geval heeft miskend dat het criterium dat bij (de uitleg van) dergelijke ‘verliesbepalingen’ moet worden gehanteerd, niet aan de door de Staat verdedigde, juiste uitleg van art. 5 WNI Pro in de weg staat.

3.2

Voor de bespreking van de vraag die in deze zaak aan de orde is gesteld, is het noodzakelijk in te gaan op het nationaliteitsrecht, zoals dit in 1955, 1957 en 1959 heeft gegolden en destijds was neergelegd in de WNI. De WNI werd op 1 juli 1893 ingevoerd^[5]en verviel pas op 1 januari 1985 door de inwerkingtreding van de RWN. Met de WNI werd uitvoering gegeven aan art. 6 Grondwet Pro (oud), dat bepaalde dat de wet moet verklaren wie Nederlanders en wie ingezetenen zijn.^[6]De WNI ging uit van het beginsel van afstamming (
jus sanguinis), waarbij het Nederlanderschap werd verkregen door afstamming van een vader met Nederlandse nationaliteit en slechts in uitzonderingsgevallen door afstamming van een moeder met Nederlandse nationaliteit.^[7]Tegenover dit stelsel staat het stelsel van het
jus soli, waarbij de nationaliteit wordt verkregen door geboorte op het grondgebied van de desbetreffende staat. Het stelsel van
jus soliwerd door de wetgever van 1892 verworpen. Het hoofdbezwaar tegen dit stelsel was volgens de wetgever dat het zou leiden tot de toekenning van een dubbele nationaliteit:

‘Uit die dubbele nationaliteit ontstaan rechtsonzekerheid en moeilijkheid; niet zelden ook rijzen daardoor lastige quaestiën met andere Staten, zonder dat eenig voordeel daartegenover staat. Dat bezwaar klemt in den tegenwoordigen tijd te meer, nu door de gemakkelijker en snellere middelen van gemeenschap en de hierdoor gaadeweg aangroeiende lust en behoefte om zich te verplaatsen en om te emigreeren en te immigreeren, de gewoonte om in andere landen te vertoeven en zelfs tijdelijk zich te vestigen, op ruime schaal is toegenomen en van jaar tot jaar grootere proportieën aanneemt’.^[8]

3.3

Hoewel dubbele nationaliteit moest worden vermeden, was de wetgever zich ervan bewust dat

‘welk stelsel ook gevolgd worde, altijd sommige gevallen zich zullen voordoen dat iemand eene dubbele nationaliteit of ook wel dat hij er volstrekt geene heeft. Dit zal nimmer geheel te vermijden zijn (…)’.^[9]

3.4

Onder deze omstandigheden moest gekozen worden voor een stelsel waarin een dubbele nationaliteit of staatloosheid zich het minst konden voordoen, hetgeen volgens de wetgever het geval was met het stelsel gebaseerd op het afstammingsbeginsel.^[10]De wetgever heeft echter onderkend dat de afstamming niet in alle gevallen bepalend is voor de nationaliteit; óók het huwelijk en naturalisatie konden hier invloed op uitoefenen. De wetgever van 1892 heeft geoordeeld dat het van groot belang is uit te gaan van eenheid van nationaliteit binnen het gezin. Ik citeer uit de parlementaire geschiedenis van de WNI:

‘Nevens de afstamming moet, gelijk overal elders, ook het huwelijk en de naturalisatie invloed op de nationaliteit blijven oefenen (…).

Practisch levert het niets dan moeilijkheden op, families te hebben, wier leden allerlei verschillende nationaliteiten bezitten. Vooral voor man en vrouw de mogelijkheid te behouden, dat de een Nederlander, de ander vreemdeling is, geeft onoplosbare vragen met betrekking tot de bevoegdheid van uitleiding, tot het huwelijksrecht, tot de vaderlijke macht, enz.

Door de naturalisatie des mans en vaders ook voor de vrouw en de minderjarige kinderen te doen werken, wordt ook rekening gehouden met onze begrippen omtrent het huwelijk en de eenheid der familie. Volgens ons Burgerlijk Wetboek is de man het hoofd der echtvereeniging en der gemeenschap. Thans geldt het ook reeds, dat eene vreemde vrouw, met een Nederlander getrouwd zijnde, evenzeer als eene Nederlandsche vrouw, met een vreemdeling in het huwelijk tredende, den staat van den man volgt. Op dezen weg heeft men slechts consequent voort te gaan. Daarin ligt ook niets onbillijks. De huwende vrouw weet, dat zij haren man heeft te volgen. Waarom zou zij met den man, met wie zij zich verbindt, ook niet verbonden blijven door eenheid van nationaliteit? (…)’.^[11]

3.5

Art. 5 WNI Pro regelde de gevolgen van een huwelijk voor de nationaliteit. Bij de invoering van de WNI in 1892 luidde de tekst van dit artikel als volgt:

‘De vrouw volgt staande huwelijk den staat van haren man.

Een verzoek tot naturalisatie kan niet door eene gehuwde vrouw worden gedaan.

De naturalisatie, verleend aan den man, strekt zich van rechtswege uit tot zijne vrouw.

Na ontbinding des huwelijks geldt artikel 8 of Pro artikel 9’.

3.6

Over het doel van deze bepaling vermeldt de memorie van toelichting:

‘De bepaling van het eerste lid luidt algemeen en is dus bestemd om met betrekking tot het Nederlandsche recht zoowel voor de vreemde vrouw, die een Nederlander, als voor de Nederlandsche vrouw, die een vreemdeling huwt, te gelden, en dat niet alleen op het ogenblik der huwelijksvoltrekking maar ook gedurende den geheelen duur van het huwelijk. (…). Het geheele artikel moet strekken om allereerst in man en vrouw, vader en moeder, de eenheid van nationaliteit der leden van hetzelfde gezin te verzekeren. Maar bovendien vordert de gelijkheid van recht, dat wat omtrent de nationaliteit eener vreemde vrouw door huwelijk met een Nederlander verbonden, bepaald wordt, ook in het omgekeerde geval als recht wordt erkend.’^[12]

3.7

Omwille van de eenheid van nationaliteit binnen het huwelijk had de vrouw destijds geen zelfstandige nationaliteitsrechtelijke positie, maar volgde zij – zonder enige beperking – de staat (nationaliteit) van haar man. Dit betekende dat een niet-Nederlandse vrouw door het huwelijk met een Nederlandse man, de Nederlandse nationaliteit verkreeg. Art. 5 WNI Pro hield echter óók in dat een Nederlandse vrouw die met een niet-Nederlandse man huwde, de Nederlandse nationaliteit verloor. Het verlies van de Nederlandse nationaliteit trad ook in wanneer de vrouw bij het huwelijk niet de nationaliteit van de man verkreeg. Art. 7, onder 2, WNI sloot hierbij aan door uitdrukkelijk te bepalen dat het Nederlanderschap werd verloren:

‘door huwelijk van de Nederlandsche vrouw met een man, die den staat van Nederlander niet bezit’.^[13]

3.8

In de decennia na de inwerkingtreding van de WNI in 1892 werd dubbele nationaliteit nog altijd beschouwd als een verschijnsel dat vermeden moest worden. Ik wijs in dit verband op de Nederlandse vertaling van de Considerans van het Haags Verdrag nopens zekere vragen betreffende wetsconflicten inzake nationaliteit van 12 april 1930, dat in Nederland op 1 juli 1937 in werking is getreden^[14], waarin valt te lezen:

‘(…)

Overtuigd dat het in het algemeen belang van de internationale gemeenschap is, dat door alle leden van deze gemeenschap wordt erkend, dat ieder persoon een nationaliteit en wel slechts één nationaliteit behoort te bezitten;

Dientengevolge erkennende, dat het ideaal, waarnaar de menschheid op dit gebied moet streven, is de opheffing van alle gevallen van staatloosheid en van dubbele nationaliteit;

(…).’

3.9

Dat aan de gehuwde vrouw onder de WNI géén zelfstandige nationaliteitsrechtelijke positie toekwam, had tot gevolg dat een Nederlandse vrouw door haar huwelijk apatride (staatloos) kon worden.^[15]In verband met de goedkeuring van het reeds genoemde Haags Verdrag van 12 april 1930 werd de WNI gewijzigd om staatloosheid van de gehuwde vrouw te voorkomen. Bij wet van 21 december 1936^[16]werd (onder meer^[17]) art. 5 WNI Pro gewijzigd en kwam deze bepaling als volgt te luiden (nummering van leden toegevoegd, A-G):

‘1. De vrouw volgt staande huwelijk den staat van haren man, behoudens dat de vrouw van een Nederlander, die in een ander land genaturaliseerd wordt, en de Nederlandsche vrouw, die met een vreemdeling huwt, den staat van Nederlander zelfstandig zullen bezitten, indien zij — gene door de naturalisatie van haren man, deze bij het aangaan van het huwelijk — eene vreemde nationaliteit niet deelachtig worden noch kunnen worden.

2. De vrouw, die naar het eerste lid van dit artikel den staat van Nederlander zelfstandig is komen te bezitten, volgt staande huwelijk den staat van haren man, zoodra beide van éénzelfde nationaliteit zijn.

3. Een verzoek om naturalisatie kan niet door eene gehuwde vrouw worden gedaan.

4. De naturalisatie, verleend aan den man, strekt zich van rechtswege uit tot zijne vrouw.

5. Na ontbinding des huwelijks geldt artikel 8 of Pro artikel 9.’

3.1

In de parlementaire geschiedenis valt te lezen dat de Regering het stelsel handhaafde van eenheid van nationaliteit binnen het gezin en dat deze eenheid

‘zal alleen verbroken zijn in het geval (…) dat eene Nederlandsche vrouw door het huwelijk met een vreemdeling of door naturalisatie haars mans in den vreemde
krachtens de daar geldende wetde landsnationaliteit niet deelachtig wordt noch kan worden.’^[18]

3.11

De memorie van antwoord bij het voorstel tot wijziging van art. 5 WNI Pro vermeldt verder nog:

‘Intusschen zal er slechts van “niet hebben kunnen deelachtig worden van een vreemde nationaliteit” sprake zijn, wanneer geen gebruik is gemaakt van de door de vreemde wet geboden gelegenheid om door (met het van kracht worden van) de naturalisatie van den man of bij het aangaan van het huwelijk (op het ogenblik van de huwelijksvoltrekking) de vreemde nationaliteit te verwerven. Bijaldien derhalve de vreemde wet eerst na het tijdstip der huwelijksvoltrekking een Nederlandsche vrouw de gelegenheid geeft de nationaliteit van haren echtgenoot deelachtig te worden, zal gene den staat van Nederlander zelfstandig bezitten, tot zij dezen overeenkomstig de Nederlandschen wet verliest. Dit zal – voor zoover de staat van Nederlander niet reeds uit anderen hoofde voor haar verloren is gegaan – geschieden, zoodra de echtelieden dezelfde – hetzij vreemde, hetzij Nederlandsche – nationaliteit erlangd hebben (zie het tweede lid van art. 5). Indien de vrouw, uit welken hoofde ook, de vreemde nationaliteit haars mans erlangt, is zij reeds daarom niet staatloos en is er dus geen reden haar in het bezit van het Nederlanderschap te handhaven. Indien de man het Nederlanderschap erlangt, gaat voor de vrouw de staat van Nederlander niet verloren, maar het zelfstandig karakter, dat dezen staat tot dusver kenmerkte, valt vanzelf weg doordien de vrouw den staat haars Nederlandschen mans gaat volgen.’^[19]

3.12

Na deze wetswijziging kwam een Nederlandse vrouw die huwde met een niet-Nederlander het Nederlanderschap zelfstandig te bezitten wanneer zij op grond van de nationale wet van de man door het huwelijk niet de nationaliteit van haar man verkreeg of kon verkrijgen. Het tweede lid van art. 5 WNI Pro bepaalde dat de vrouw die op grond van het eerste lid zelfstandig het Nederlanderschap bezat, dit zelfstandig bezit verloor zodra zij en haar man dezelfde nationaliteit hadden. Op dat moment herleefde de hoofdregel dat de vrouw tijdens het huwelijk de staat van haar man volgt. Art. 5 lid 2 WNI Pro was in de praktijk ook en vooral relevant voor de gevallen waarin de man staande het huwelijk het Nederlanderschap verwierf.^[20]In dat geval verloor de vrouw niet de staat van Nederlander, maar viel het zelfstandige karakter daarvan weg.

3.13

Een kleine wijziging van art. 5 WNI Pro vond plaats op grond van art. 2, onder V, van de Wet van 21 december 1951, waarbij in het eerste lid van art. 5 het Pro woord ‘vreemdeling’ werd vervangen door ‘niet-Nederlander’ en het woord ‘vreemde’ door ‘andere’.^[21]Voor de zaak die in cassatie aan de orde is, is deze wijziging niet van betekenis.

3.14

Art. 5 WNI Pro werd opnieuw gewijzigd bij wet van 30 juli 1953.^[22]Krachtens deze wet werd de verwijzing in het tweede lid naar het eerste lid geschrapt. Deze wijziging hield verband met de door de wetgever gecreëerde mogelijkheid voor een vrouw om zelfstandig het Nederlanderschap te verkrijgen wanneer zij op grond van art. 7, onder 4, WNI staatloos was geworden als gevolg van het feit dat zij het Nederlanderschap was verloren omdat zij of haar man zich zonder verlof in vreemde krijgs- of staatsdienst had begeven.^[23]Volgens art. II van de wet van 30 juli 1953 kwam het tweede lid van art. 5 WNI Pro als volgt te luiden:

‘De echtgenote, die de staat van Nederlander zelfstandig heeft, volgt staande huwelijk de staat van haar man, zodra beide van éénzelfde nationaliteit zijn.’

3.15

In de Memorie van Toelichting valt over deze wijziging het volgende te lezen:

‘Artikel 5 van Pro de wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap bepaalt in het tweede lid, dat de vrouw, die naar het eerste lid van dit artikel de staat van Nederlander zelfstandig is komen te bezitten, staande huwelijk de staat van haar man volgt, zodra beide van éénzelfde nationaliteit zijn. De gehuwde vrouw, die naar het eerste lid van het artikel de staat van Nederlander zelfstandig had, doch hem op of na 1 Januari 1935 krachtens het eerste lid, aanhef en onder 4e., van artikel 7 van Pro voormelde wet (zelfstandig) verloren heeft, zal hem volgens artikel I (zelfstandig) herkrijgen, indien zij bij het inwerkingtreden van deze bepaling staatloos is. Dienvolgens behoort ook voor haar het voorschrift te gelden, dat zij staande huwelijk de staat van haar man volgt, zodra beide van éénzelfde nationaliteit zijn’.^[24]

3.16

Na deze wetswijziging luidde art. 5 WNI Pro, voor zover voor de onderhavige zaak relevant (nummering van de leden toegevoegd, A-G), dus als volgt:

‘1. De vrouw volgt staande huwelijk den staat van haren man, behoudens dat de vrouw van een Nederlander, die in een ander land genaturaliseerd wordt, en de Nederlandsche vrouw, die met een niet-Nederlander huwt, den staat van Nederlander zelfstandig zullen bezitten, indien zij — gene door de naturalisatie van haren man, deze bij het aangaan van het huwelijk — eene andere nationaliteit niet deelachtig worden noch kunnen worden.

2. De echtgenote, die de staat van Nederlander zelfstandig heeft, volgt staande huwelijk de staat van haar man, zodra beide van éénzelfde nationaliteit zijn.

(…).’

3.17

Deze versie van art. 5 WNI Pro heeft gegolden tot 1 maart 1964, toen de Rijkswet van 14 november 1963 in werking trad.^[25]Per die datum is art. 5 WNI Pro vervallen en heeft de vrouw een zelfstandige nationaliteitsrechtelijke positie gekregen. Het vervallen van art. 5 WNI Pro hield verband met de goedkeuring van het Verdrag van New York betreffende de nationaliteit van de gehuwde vrouw^[26], dat op 6 november 1966 voor Nederland in werking is getreden.^[27]

3.18

In de memorie van toelichting behorende bij de genoemde Rijkswet van 14 november 1963 is over het destijds geldende Nederlandse nationaliteitsrecht het volgende opgemerkt:

‘Volgens
het geldende Nederlandse recht(artikel 5, eerste lid, Wet Nederlanderschap) volgt de vrouw — behoudens een uitzonderingsgeval — voor de bepaling van haar nationaliteit haar man. De betekenis hiervan is de volgende.

a. De Nederlandse vrouw, die met een niet-Nederlander huwt, verliest steeds het Nederlanderschap wanneer zij bij het aangaan van het huwelijk de nationaliteit van haar man krachtens diens nationale wet verkrijgt of deze door een eenvoudige wilsverklaring, af te geven voor of bij de huwelijksvoltrekking, kan verkrijgen.

Slechts indien de Nederlandse vrouw bij huwelijk met een niet-Nederlander diens nationaliteit niet verkrijgt en deze ook niet door een eenvoudige wilsverklaring kan verkrijgen, behoudt zij het Nederlanderschap zelfstandig. Zij blijft dan Nederlandse tot zij, op welke wijze ook (bijvoorbeeld door optie, door naturalisatie of door de wet), dezelfde nationaliteit als haar man komt te bezitten. Is dit het geval, dan gaat voor de vrouw het Nederlanderschap verloren (artikel 5, tweede lid).

In het geldende stelsel is het dus uitgesloten, dat de Nederlandse vrouw, die met een niet-Nederlander huwt, het Nederlanderschap en tevens de nationaliteit van haar man zal bezitten.

b.De niet-Nederlandse vrouw, die met een Nederlander huwt, wordt steeds Nederlander ook wanneer zij krachtens haar nationale wet de eigen nationaliteit niet verliest. Vermits de meeste vreemde wetgevingen verlies van de nationaliteit niet verbinden aan het van rechtswege verkrijgen van een andere nationaliteit door huwelijk, hebben zeer vele met Nederlanders gehuwde, van origine vreemde vrouwen twee nationaliteiten.

c.Voorts strekt de naturalisatie van de man tot Nederlander zich van rechtswege uit tot zijn vrouw (vierde lid van genoemd artikel 5).

De geldende wet op het Nederlanderschap stoelt dus voor de nationaliteit van de gehuwde vrouw op het beginsel van de eenheid van nationaliteit in het gezin in dier voege dat de nationaliteit van de gehuwde vrouw zich richt naar de nationaliteit van haar man. Is bij huwelijk slechts een der partijen Nederlander, dan wordt indien de man Nederlander is, de vrouw ook Nederlander, terwijl indien slechts de vrouw Nederlander is, zij in een aantal gevallen het Nederlanderschap verliest. Op overeenkomstige wijze doet de wet op het Nederlanderschap tijdens het bestaan van het huwelijk de nationaliteit van de vrouw afhankelijk zijn van die van de man.’^[28]

3.19

De Rijkswet van 14 november 1963 koos voor een ander stelsel op grond waarvan de vrouw in het geval van een huwelijk zelf over behoud, wijziging of verlies van haar nationaliteit kon beslissen. Volgens de toelichting moest ‘ter wille van de eenheid van nationaliteit in het gezin, hoe wenselijk ook, aan de vrouw geen nationaliteit worden opgedrongen’.^[29]

3.2

Uit deze uiteenzetting over de geschiedenis van de WNI en de diverse wetswijzigingen blijkt dat bij de totstandkoming van de genoemde wetgevingsproducten geen aandacht is besteed aan de situatie zoals deze zich voordoet in de zaak die in cassatie aan de orde is, namelijk dat een Nederlandse vrouw op het moment dat zij in het huwelijk treedt met een Israëlische man reeds in het bezit is van de Israëlische nationaliteit en dus al een dubbele nationaliteit heeft. De vrouw heeft immers na de Tweede Wereldoorlog van rechtswege de Israëlische nationaliteit verkregen door haar immigratie naar Israël in 1948. Zo’n nationaliteitsverkrijging door het enkele feit van immigratie is uitzonderlijk te noemen. Het behoeft dan ook niet te verbazen dat de Nederlandse wetgever in 1892 (en bij de latere wetswijzigingen) niet aan zo’n uitzonderlijke situatie heeft gedacht.

3.21

Moet nu worden aangenomen dat art. 5 WNI Pro, zoals dit artikel heeft gegolden ten tijde van het huwelijk van de vrouw in 1955 en ten tijde van de geboorte van haar dochters in 1957 en 1959, met zich bracht dat de Nederlands-Israëlische vrouw in 1955 door haar huwelijk met een Israëlische man haar Nederlanderschap heeft verloren? Volgens de Staat is dit het geval, want de vrouw volgt in het huwelijk de nationaliteit van de man, terwijl de dochters zich op het standpunt stellen dat daarvan geen sprake is en dat de vrouw haar Nederlanderschap in 1955 heeft behouden. Volgens de dochters is art. 5 lid 2 WNI Pro niet op de vrouw van toepassing. Zowel voor het standpunt van de Staat als voor dat van de dochters bestaan goede argumenten, die partijen in deze procedure hebben aangevoerd. Van de Hoge Raad wordt thans gevraagd deze ‘nationaliteitsknoop’ door te hakken.

3.22

Bij de bespreking van het middel ga ik eerst in op de vraag of de situatie van de vrouw onder het bereik van art. 5 lid 1 WNI Pro valt. De rechtbank heeft geoordeeld dat de vrouw niet onder het bereik van deze bepaling valt en dat het standpunt van de Staat dat de situatie van de vrouw te allen tijde onder art. 5 WNI Pro zou vallen, omdat destijds het beginsel van eenheid van nationaliteit van man en vrouw gold en bipatridie van de gehuwde vrouw niet mogelijk was, moet worden verworpen. De rechtbank heeft – in cassatie onbestreden – overwogen dat met art. 5 lid 1 WNI Pro werd beoogd de eenheid van nationaliteit binnen het huwelijk te bewerkstelligen. Volgens de rechtbank viel de vrouw echter niet onder het bereik van art. 5 lid 1 WNI Pro, omdat zij voor het sluiten van het huwelijk al in het bezit was van dezelfde nationaliteit van haar echtgenoot en de eenheid van het huwelijk in haar geval al was gewaarborgd.

3.23

Zoals hierboven uit de wetsgeschiedenis van art. 5 WNI Pro volgt, leidt de toepassing van de hoofdregel van art. 5 lid 1 WNI Pro – de vrouw volgt staande het huwelijk de staat van de man – in het geval van een huwelijk tussen een Nederlandse vrouw en een niet-Nederlandse man niet per definitie tot de eenheid van nationaliteit, omdat dat afhankelijk is van de nationale wet van de man. Op grond van die buitenlandse (nationaliteits)wet kan de Nederlandse vrouw dezelfde nationaliteit als haar man verkrijgen, maar dit behoeft niet het geval te zijn. Verkrijgt zij zijn buitenlandse nationaliteit niet, dan zou zij staatloos worden, wat de wetgever met de wet van 21 december 1936 heeft willen voorkomen. De wijziging van art. 5 lid 1 WNI Pro hield in dat in een dergelijk geval de vrouw het Nederlanderschap zelfstandig behield. Eenheid van nationaliteit binnen het gezin betekende volgens art. 5 lid 1 WNI Pro dat de Nederlandse vrouw tijdens/gedurende het huwelijk (‘staande huwelijk’) de nationaliteit van haar man volgde en haar Nederlanderschap verloor. Er ontstond, wat ik zou willen noemen, eenheid van ‘vreemdelingschap’: de Nederlandse vrouw werd, in navolging van haar niet-Nederlandse man, niet-Nederlander. Slechts in het geval dat zij niet de nationaliteit van haar man ‘staande huwelijk’ zou verkrijgen, behield zij het Nederlanderschap. In deze zaak zie ik geen goede reden waarom de vrouw niet onder het bereik van deze hoofdregel zou vallen, namelijk dat zij door het huwelijk met een Israëlische man haar Nederlanderschap zou verliezen. Moeilijk valt in te zien dat in dit geval, waarin de vrouw reeds voor haar huwelijk de nationaliteit van haar aanstaande man had, het verlies van het Nederlanderschap
nietis vereist om de eenheid van nationaliteit binnen het huwelijk te waarborgen en dat in andere gevallen, waarin de vrouw door het huwelijk de nationaliteit van haar man verkrijgt, het verlies van de Nederlandse nationaliteit hiervoor wél nodig zou zijn. Dat lijkt mij niet logisch en ook bezien vanuit de wetgever van 1892 (en daarna) een onwenselijke uitkomst.

3.24

De rechtbank heeft ook overwogen dat er altijd uitzonderingen zijn geweest op het uitgangspunt dat de vrouw de nationaliteit van de man volgt. In dit verband heeft de rechtbank verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de wijziging van de WNI in 1964 (hierboven aangehaald onder 3.18). De uitzonderingen op de hoofdregel dat de vrouw de nationaliteit van haar man volgt waarop in de aangehaalde memorie van toelichting wordt gedoeld, betreffen de gevallen waarin de vrouw overeenkomstig art. 5 lid 1 WNI Pro de staat van Nederlander zelfstandig komt te bezitten om staatloosheid van de vrouw te voorkomen. Deze uitzonderingen doen zich in deze zaak niet voor.

3.25

Ook heeft de rechtbank ter onderbouwing van zijn oordeel dat art. 5 WNI Pro niet van toepassing is, overwogen dat bipatridie onder de WNI voor mannen en vrouwen in het algemeen mogelijk bleef. De rechtbank heeft in dit verband overwogen:

‘Hoewel naast het beginsel van eenheid van nationaliteit ook enkelvoudige nationaliteit werd nagestreefd, erkende de wetgever dat situaties waarin sprake zou zijn van een dubbele nationaliteit niet geheel waren te voorkomen: ‘
Hiermede wordt echter geenszins ontkend, dat welk stelsel ook gevolgd worde, altijd sommige gevallen zich zullen voordoen dat iemand ene dubbele nationaliteit of ook wel dat hij er volstrekt geene heeft. Dit zal nimmer geheel te vermijden zijn.’(MvT WNI 1892 130, p. 3). Het behoud en verlies van de Nederlandse nationaliteit wordt immers mede beïnvloed door de werking van het vreemde nationaliteitsrecht. Ook de gehuwde vrouw kon onder de WNI onder omstandigheden bipatride zijn.’

3.26

De rechtbank gaat er in deze overweging aan voorbij dat uit de memorie van toelichting op de WNI 1892 blijkt dat de wetgever van mening was dat meervoudige nationaliteit zoveel mogelijk diende te worden voorkomen. De opmerking van de wetgever dat een dubbele nationaliteit niet geheel te vermijden was, ziet met name op het geval waarin een niet-Nederlandse vrouw huwt met een Nederlander. In die situatie verkreeg de vrouw door haar huwelijk op grond van art. 5 lid 1 WNI Pro het Nederlanderschap, maar of zij als gevolg van het huwelijk ook haar vreemde nationaliteit verloor, was afhankelijk van haar (oude) nationale wet. De Nederlandse wet kan immers slechts bepalen wie wel of geen Nederlander is. De wetgever verbond aan de toekenning van het Nederlanderschap op grond van het huwelijk niet de voorwaarde dat de vrouw haar ‘oude’ nationaliteit verloor. Een dergelijke voorwaarde zou immers een obstakel kunnen zijn om eenheid van nationaliteit binnen het huwelijk te bereiken, wat de primaire doelstelling van art. 5 WNI Pro was.

3.27

Afhankelijk van de inhoud van haar nationale wet kon een niet-Nederlandse vrouw die huwde met een Nederlander door toepassing van art. 5 WNI Pro dus bipatride worden.^[30]In het omgekeerde geval, waarin – zoals in deze zaak – een Nederlandse vrouw met een niet-Nederlandse man huwde, was dat anders; de wetgever kon immers wél bepalen dat de vrouw in dat geval niet langer de Nederlandse nationaliteit had. In de hierboven aangehaalde memorie van toelichting bij het ontwerp dat heeft geleid tot de wijziging van de WNI in 1964 heeft de wetgever dan ook opgemerkt dat het in het geldende stelsel dus uitgesloten is, dat de Nederlandse vrouw, die met een niet-Nederlander huwt, het Nederlanderschap en tevens de nationaliteit van haar man zal bezitten.^[31]

3.28

De rechtbank heeft verder gesteld dat de verliesgrond moet zijn opgenomen in de wet en dat uit de wettekst, noch uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de situatie van de vrouw onder het bereik van art. 5 WNI Pro valt. In aansluiting hierop heeft de rechtbank overwogen:

‘De door de IND, op grond van het doel, de ratio, de werking en de reikwijdte van artikel 5 WNI Pro, voorgestane interpretatie zou tot slot tot het, uit een oogpunt van rechtszekerheid onaanvaardbare, gevolg leiden dat een huwelijk dat volgens het bepaalde in (…) lid 1 (een op zichzelf duidelijke tekst) niet leidt tot verlies van de Nederlandse nationaliteit, dit gevolg toch zou hebben. Dit omdat niet voldaan is aan de - niet in de tekst van die bepaling voorkomende - voorwaarde dat het huwelijk tot verlies van de Nederlandse nationaliteit leidde. Deze interpretatie strookt naar het oordeel van de rechtbank niet met het uitgangspunt dat verliesbepalingen terughoudend moeten worden geïnterpreteerd.’

3.29

In zijn procesinleiding heeft de Staat erop gewezen^[32]dat de formulering van deze overweging grote gelijkenissen vertoont met rov. 3.3 van de beschikking van de Hoge Raad van 27 september 1996.^[33]Deze nationaliteitszaak betrof een kind, dat in 1965 in Nieuw-Zeeland was geboren uit een relatie tussen een Nederlandse moeder en een Nieuw-Zeelandse vader. Het kind was in 1978 door de vader erkend en op dezelfde dag bij het huwelijk van zijn ouders gewettigd. Het kind bezat door zijn geboorte in Nieuw-Zeeland de Nieuw-Zeelandse nationaliteit en verkreeg op grond van de WNI bij zijn geboorte tevens de Nederlandse nationaliteit. De Staat had destijds bepleit dat het kind de Nederlandse nationaliteit in 1978 was verloren op grond van art. 2
terlid 2 WNI, waarin was bepaald dat het kind dat tijdens zijn minderjarigheid door een niet-Nederlander werd erkend of gewettigd, zijn Nederlandse nationaliteit niet verliest, indien het ten gevolge van deze rechtshandelingen een andere nationaliteit niet heeft gekregen. De Hoge Raad verwierp het standpunt van de Staat:

‘ 3.3 (…) De door de Staat voorgestane interpretatie van art. 2
terlid 2 zou tot het uit een oogpunt van rechtszekerheid onaanvaardbare gevolg leiden dat een erkenning of wettiging die volgens de op zichzelf duidelijke tekst van die wetsbepaling niet zou leiden tot verlies van de Nederlandse nationaliteit, dit gevolg toch zou hebben, omdat niet voldaan is aan de niet in de tekst van die bepaling voorkomende voorwaarde dat die erkenning of wettiging tot staatloosheid leidt. Hierop behoeft degene die erkent en/of wettigt, niet bedacht te zijn. (…).’

3.3

Wat de Hoge Raad heeft overwogen ten aanzien van art. 2
terlid 2 WNI mist relevantie voor de uitleg van art. 5 lid 1 WNI Pro. Afgaande op de wettekst, kwalificeert art. 2
terlid 2 WNI niet als een verliesbepaling, omdat het artikel juist bepaalt dat het kind door wettiging of erkenning door een niet-Nederlander de Nederlandse nationaliteit in bepaalde gevallen
nietverliest. Art. 5 lid 1 WNI Pro houdt daarentegen wél – onomstreden – een verliesgrond in: de toepassing van de (hoofd)regel dat een vrouw staande het huwelijk de staat van de man volgt, leidt ertoe dat de vrouw die huwt met een niet-Nederlandse man, door het aangaan van het huwelijk de Nederlandse nationaliteit verliest. Op deze hoofdregel worden, met het oog op het voorkomen van staatloosheid, uitzonderingen gemaakt, die – zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld – in deze zaak niet van toepassing zijn. Ik ben van oordeel dat de interpretatie van de hoofdregel dat deze ook leidt tot het verlies van het Nederlanderschap in het geval van een vrouw die vóór het aangaan van het huwelijk zowel de Nederlandse nationaliteit als de nationaliteit van haar man bezit, in lijn is met zowel de tekst als de strekking van art. 5 lid 1 WNI Pro. Van een extensieve interpretatie van deze verliesbepaling, die vanuit het oogpunt van rechtszekerheid tot onaanvaardbare gevolgen leidt, is geen sprake.

3.31

Op basis van het voorgaande, meen ik dat er geen goede gronden zijn om aan te nemen dat de hoofdregel van art. 5 lid 1 WNI Pro dat de vrouw staande het huwelijk de staat van de man volgt, in dit geval toepassing zou missen, omdat de vrouw voorafgaand aan haar huwelijk naast de Nederlandse nationaliteit ook reeds de nationaliteit van haar (aanstaande) man had. Het door de rechtbank onbesproken gelaten argument dat het niet voor de hand ligt om anno 2022 art. 5 WNI Pro extensief te interpreteren omdat die bepaling al in 1964 uit de wet is verdwenen als zijnde discriminatoir jegens vrouwen, kan niet tot een ander oordeel leiden. Nog afgezien van de kwestie of sprake is van een extensieve interpretatie – hetgeen mijns inziens niet het geval is – moet de vraag of de vrouw door haar huwelijk in 1955 de Nederlandse nationaliteit verloor, worden beoordeeld aan de hand van de op dat tijdstip geldende wetgeving. Het schrappen van de automatische verliesregeling van art. 5 lid 1 WNI Pro in 1964 had geen terugwerkende kracht. De wet voorzag wel in een overgangsbepaling: een vrouw die op grond van de voordien geldende regels haar Nederlandse nationaliteit had verloren, kon door het afleggen van een optieverklaring binnen een jaar na inwerkingtreding van de wetswijziging (op 1 maart 1964) het Nederlanderschap terugkrijgen. Zij kon het optierecht ook later uitoefenen, mits zij op dat moment tenminste een jaar woonplaats had in het Koninkrijk.^[34]In deze zaak is niet gesteld of gebleken dat de vrouw van deze – weliswaar nogal zuinige^[35]– optiemogelijkheid gebruik heeft gemaakt.

3.32

Ik kom tot de slotsom dat de klacht van de Staat slaagt, omdat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vrouw niet viel onder het bereik van art. 5 lid 1 WNI Pro en dus niet op grond van dit artikel door haar huwelijk de Nederlandse nationaliteit heeft verloren. Voor zover de dochters in hun verweerschrift (onder 10) betogen dat sprake is van een novum in cassatie, omdat de Staat zich niet eerder heeft beroepen op de verliesgrond van art. 5 lid 1 WNI Pro, snijdt dit betoog geen hout. De rechtbank heeft immers geoordeeld over het bereik van art. 5 lid 1 WNI Pro, zodat de Staat daarover in cassatie mag klagen. Nu de klacht over art. 5 lid 1 WNI Pro slaagt, behoeft bij deze stand van zaken de klacht dat de rechtbank ten onrechte art. 5 lid 2 WNI Pro buiten toepassing heeft gelaten, geen bespreking.

3.33

Bij het slagen van het middel kan Uw Raad de zaak zelf afdoen door de door de dochters op de voet van art. 17 RWN Pro verzochte verklaring voor recht af te wijzen.

4.Conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging van de beschikking van de rechtbank Den Haag van 7 juli 2022 en tot afdoening van de zaak zoals omschreven in 3.33 van deze conclusie.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Hoge Raad beslist over verlies Nederlandse nationaliteit door huwelijk onder oude wetgeving