ECLI:NL:PHR:2025:1201

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer24/04272

Zitting7 november 2025

CONCLUSIE

G. Snijders

In de zaak

Data & Insights Network Netherlands, voorheen genaamd MarktOnderzoekAssociatie.nl,

eiseres in cassatie,

advocaten: P.A. Fruytier en J.P. Jas

tegen

1. de Staat der Nederlanden (ministerie van Economische Zaken en Klimaat),

verweerder in cassatie,

advocaten: M.E.A. Möhring en S.M. Kingma

2. Centraal Bureau voor de Statistiek,

verweerder in cassatie,

advocaat: J.J. Valk

Partijen worden hierna aangeduid als D&IN, de Staat en het CBS.

1.Inleiding en samenvatting

1.1

D&IN is een belangenorganisatie die onder meer opkomt voor de belangen van ondernemingen en instanties die statisch onderzoek en analyse van statistiek verrichten. In dit geding vordert zij een verklaring voor recht dat de door de minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna ook wel: de minister van EZK) in 2020 vastgestelde Regeling werkzaamheden derden CBS (hierna ook wel: Regeling) en Beleidsregel taakuitoefening CBS (hierna ook wel: Beleidsregel), althans bepaalde bepalingen daarvan, onverbindend zijn. Daaraan heeft D&IN, voor zover in cassatie nog van belang, ten grondslag gelegd dat (deze bepalingen van) Regeling en Beleidsregel in strijd zijn met art. 5 lid 1 Wet op het Centraal bureau voor de statistiek (hierna: Wet op het CBS). Volgens D&IN heeft de minister namelijk ten onrechte in Regeling en Beleidsregel onder ‘derden’ (voor wie het CBS werkzaamheden verricht) uitsluitend private partijen verstaan en niet ook overheidsinstanties die buiten het vastgestelde programma van het CBS opdrachten geven. Daardoor bestaat gevaar voor oneerlijke concurrentie van ondernemingen en instanties voor de belangen van wie zij opkomt, welke oneerlijke concurrentie art. 5 lid 1 Wet op het CBS juist beoogt te voortkomen. Art. 5 Wet op het CBS luidt:

“1. Het CBS kan in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden verrichten. Deze werkzaamheden mogen niet leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten die uit een oogpunt van goede marktwerking ongewenst is.

2. Onze minister kan nadere regels stellen over de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid.”

1.2

Rechtbank en hof hebben de vordering niet toewijsbaar geoordeeld. Het hof heeft onder meer overwogen dat de minister in Beleidsregel en Regeling grenzen heeft gesteld aan de door het CBS te verrichten statistische diensten voor derden. Volgens het hof was de minister daartoe bevoegd op grond van art. 5 lid 2 Wet op het CBS en art. 21 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Volgens het hof heeft de minister het werk dat het CBS voor derden mag doen, niet uitgebreid in Beleidsregel en Regeling.

1.3

D&IN komt in cassatie op tegen de uitleg die het hof bij zijn oordeel aan het begrip ‘derden’ in art. 5 lid 1 Wet op het CBS heeft gegeven. Volgens het hof valt daaronder te verstaan een partij die niet behoort tot de overheid en die evenmin in overwegende mate wordt gefinancierd door de overheid en belast is met een wettelijke taak. Hoewel het middel naar mijn mening op zichzelf terecht klaagt dat deze uitleg te beperkt is, kan het niet tot cassatie leiden, reeds om de reden dat de beslissing van het hof kan worden gedragen door het hiervoor in 1.2 genoemde oordeel en dat oordeel geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.

2.Feiten en procesverloop

2.1

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:^[1]

i) D&IN is een vereniging die zich onder meer ten doel stelt de kwaliteit van marketing insights, digital analytics, marketing research en beleidsonderzoek te bevorderen en de belangen van de respondenten, gebruikers en aanbieders daarvan te bewaken. Zij vertegenwoordigt ondernemingen en instanties die statistisch onderzoek doen en analyse van statistiek verrichten. Deze ondernemingen concurreren met het CBS op de markt voor het verrichten van statistische werkzaamheden.
ii) Het CBS is een zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid (art. 2 Wet op het CBS). De Wet op het CBS regelt de instelling en taak van het CBS en legt regels vast over de verwerving, het gebruik en de verstrekking van gegevens in het kader van de statistische informatievoorziening. Deze wet regelt ook dat de kosten voor de uitoefening van de taken ter uitvoering van de wet ten laste komen van de rijksbegroting, met uitzondering van de kosten voor de uitvoering van statistische werkzaamheden voor derden (art. 60 Wet op het CBS).
iii) Het CBS ontvangt jaarlijks een algemene financiële bijdrage van het ministerie van EZK ten laste van de rijksbegroting. Hieruit betaalt het de werkzaamheden die het moet verrichten op grond van een vooraf vastgesteld werkprogramma.
iv) In zijn jaarverslagen tot 2014 toonde het CBS zijn bedrijfsopbrengsten met netto-omzet vanuit enerzijds 'ministerie van Economische Zaken’ (genoemde jaarlijkse bijdrage) en anderzijds 'Opdrachten derden’. In 2014 vonden bezuinigingen bij de centrale overheid plaats. Vanaf 2014 heeft het CBS in zijn jaarverslagen de terminologie rond de opbrengsten buiten de jaarlijkse bijdrage gewijzigd (eerst in: 'betaald werk in opdracht’, daarna in: 'aanvullend statistisch onderzoek’). In zijn Jaarplan voor 2019 schrijft het CBS in paragraaf 2.3 over “Aanvullende statistische diensten” (op p. 7):

"Bij veel gebruikers is een grote behoefte aan statistische informatie en diensten. Voor zover deze niet (meer) zijn opgenomen in het reguliere werkprogramma, kan het CBS deze verzorgen. Dat gebeurt tegen vergoeding van de kosten, begrensd door de wettelijke kaders en gehouden aan professionele standaarden.”

( v)^[2]De omvang van de jaarlijkse bijdrage van het ministerie van EZK is vanaf 2014 substantieel gedaald. De kosten van de taakuitoefening zijn echter niet (althans niet evenveel) gedaald. De taakstelling van het CBS is in 2014 en daarna niet veranderd of verminderd. Het CBS behield tot taak het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek en de informatievoorziening zoals omschreven in art. 3 Wet op het CBS.

vi) Op 23 juni 2019 is op verzoek van de minister van EZK een advies uitgebracht over heldere uitgangspunten voor het CBS bij statistisch onderzoek op aanvraag van overheidsorganisaties enerzijds en private partijen anderzijds (hierna: het rapport).
vii) Naar aanleiding van het rapport heeft de minister van EZK, na een openbare consultatieronde, op 19 april 2020 gepubliceerd:

 de Regeling van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 19 april 2020, houdende regels over werkzaamheden die het Centraal bureau voor de statistiek voor derden verricht (hiervoor en hierna ook wel: Regeling); en

 de Beleidsregel van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 19 april 2020, met betrekking tot de taakuitoefening van het Centraal bureau voor de statistiek (hiervoor en hierna ook wel: Beleidsregel).

Regeling en Beleidsregel zijn op 1 juli 2020 in werking getreden.

viii) In de Regeling heeft de minister bepaald dat het CBS slechts statistische werkzaamheden ‘voor een derde’ uitvoert indien aan bepaalde, beperkende eisen wordt voldaan. In art. 1 Regeling wordt ‘derde’ gedefinieerd als ‘partij die niet behoort tot de overheid, uitgezonderd een partij die: a. in overwegende mate wordt gefinancierd door de overheid, en b. belast is met een wettelijke taak’.
ix) In art. 1 Beleidsregel heeft de minister het begrip ‘aanvullende statistische dienst' gedefinieerd en wel als: ‘een statistische dienst die niet bekostigd wordt uit de algemene bijdrage van de Minister van Economische Zaken en Klimaat’. In de Beleidsregel wordt het een en ander over deze dienst geregeld.

2.2

Bij de deze procedure inleidende dagvaarding van 19 oktober 2020 heeft D&IN (onder haar oude naam MarktOnderzoekAssociatie.nl, hierna ook: MOA)^[3]de Staat op de voet van art. 3:305a BW gedagvaard voor de rechtbank Den Haag. In dit geding vordert zij dat voor recht wordt verklaard dat Regeling en Beleidsregel onverbindend zijn, althans dat de art. 1 en 3 Regeling en de art. 1 en 4 Beleidsregel onverbindend zijn.

Aan haar vordering heeft D&IN ten grondslag gelegd, voor zover in cassatie nog van belang, dat de Wet op het CBS alleen werk kent binnen het vastgestelde programma waarvoor de jaarlijkse bijdrage van het ministerie van EZK is gegeven en werk voor derden, en dat het CBS werk voor derden slechts incidenteel mag verrichten tot een maximum van 10%. Regeling en Beleidsregel stellen echter geen maximum. Zij geven volgens D&IN ook een verkeerde uitleg aan het begrip ‘derden’, door daaronder alleen private partijen te verstaan, terwijl de Wet op het CBS daaronder ook overheidsinstanties verstaat die buiten het vastgestelde programma opdrachten geven. Door een en ander bestaat het gevaar voor oneerlijke concurrentie, wat (art. 5 van) de Wet op het CBS juist beoogt te voorkomen en wat overigens in strijd is met (doel en geest van) de Mededingingswet.^[4]

2.3

Het CBS heeft gevraagd zich te mogen voegen aan de zijde van de Staat. Bij vonnis van 19 mei 2021 heeft de rechtbank dit verzoek gehonoreerd.^[5]

2.4

De rechtbank heeft de vordering van D&IN bij vonnis van 31 augustus 2022 afgewezen.^[6]

De rechtbank heeft vooropgesteld dat art. 3 Wet op het CBS de kerntaak van het CBS omschrijft als het
van overheidswegeverrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap. Hieruit volgt volgens de rechtbank dat deze bepaling betrekking heeft op werkzaamheden die in opdracht van overheidsinstanties worden verricht (rov. 5.6). De rechtsbank heeft geoordeeld dat onder de voorloper van de Wet op het CBS, de Wet op het Centraal bureau en de Centrale commissie voor de statistiek (hierna: de Wet CBS/CCS) als ‘werkzaamheden voor derden’ werden beschouwd statistische werkzaamheden in opdracht van marktpartijen. Bij de totstandkoming van de Wet op het CBS is de wetgever ervan uitgegaan dat het onderscheidende criterium tussen werkzaamheden van overheidswege en werkzaamheden voor derden was dat de kosten van de werkzaamheden van overheidswege ten laste van de rijksbegroting kwamen uit het reguliere vanuit het EZ-hoofdstuk op de rijksbegroting gefinancierde werkprogramma. Dit betekende dat ook overheidsinstanties als derden konden worden beschouwd, als de werkzaamheden buiten het reguliere werkprogramma vielen. Bij de totstandkoming van de wijziging van de Wet op het CBS in 2017 is dat criterium niet langer genoemd, maar is ervan uitgegaan dat “werkzaamheden voor derden” uitsluitend in opdracht van marktpartijen worden verricht, aldus de rechtbank (rov 5.18). Hierna heeft de rechtbank overwogen (voetnoten toegevoegd):

“5.19 De rechtbank is met de Staat van oordeel dat de MvT bij de totstandkoming van de Wet CBS (oud) moet worden gelezen tegen de achtergrond van de feitelijke situatie in die tijd.^[7]Toen stond er een jaarlijkse bijdrage aan het CBS ter beschikking, met inachtneming waarvan het CBS een afgebakend regulier werkprogramma vaststelde op basis waarvan CBS statistische werkzaamheden binnen zijn kerntaak verrichtte.^[8]De lumpsum stond daarmee dus in feite gelijk aan de rijksbegroting. Alles wat daarbuiten viel en dus niet vanuit de algemene jaarlijkse bijdrage kon worden bekostigd, kwalificeerde als incidentele werkzaamheden voor derden. Die afbakening was duidelijk, maar is niet langer actueel sinds de financiering van het CBS sinds 2014 is gewijzigd, waarbij de lumpsum in omvang is teruggebracht. Die lumpsum is nu voor circa 95% nodig om te voldoen aan de verplichte Europese wettelijke statistieken,^[9]terwijl de jaarlijkse bijdrage vooral vóór 2014 meer werkzaamheden kon dekken. Door de verlaging van de lumpsum is het CBS genoodzaakt geweest het reguliere werkprogramma te verkleinen. De werkzaamheden die voorheen onder het werkprogramma vielen, zijn ofwel stopgezet, of verricht het CBS (deels) blijkens de jaarplannen onder de noemer “aanvullende werkzaamheden”. Die werkzaamheden worden vergoed uit de eigen begroting van de overheidsinstanties die statistische diensten bij het CBS afnemen, maar vallen nog steeds onder de kerntaak van artikel 3 Wet CBS. De door MOA voorgestane lezing zou meebrengen dat deze aanvullende werkzaamheden als gevolg van de lagere lumpsum vanaf 2014 kwalificeren als werkzaamheden voor derden als bedoeld in artikel 5 Wet CBS. Dat kan, ook in het licht van de betekenis van het begrip “derden” onder Wet CBS/CCS, niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest. De parlementaire geschiedenis bevat geen aanwijzing dat de wetgever deze aanvullende werkzaamheden zou hebben willen uitsluiten van de kerntaak als bedoeld in artikel 3 Wet CBS.

(…)

5.21

Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat onder “werkzaamheden voor derden” als bedoeld in artikel 5 Wet CBS moet worden verstaan werkzaamheden voor marktpartijen. De Beleidsregel en Regeling sluiten daarop aan en zijn daarmee dus niet in strijd met de Wet CBS.”

2.5

D&IN heeft hoger beroep van het vonnis van de rechtbank ingesteld bij het hof Den Haag. Het CBS, dat door D&IN niet is betrokken in het hoger beroep, heeft in hoger beroep opnieuw verzocht zich te mogen voegen aan de zijde van de Staat. Bij arrest van 27 juni 2023 heeft het hof dat toegestaan.^[10]

2.6

Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bij arrest van 3 september 2024 bekrachtigd.^[11]

Het hof heeft vooropgesteld dat in de wetgeschiedenis van de Wet op het CBS betekenis is gegeven aan het begrip ‘werk voor derden’ in art. 5 lid 1, doordat is opgemerkt dat een deel van de activiteiten van het CBS buiten het reguliere vanuit het EZ-hoofdstuk op de rijksbegroting gefinancierde programma valt en dat het CBS incidenteel ‘werk voor derden’ verricht. Dit ‘werk voor derden’ is in de memorie van toelichting benoemd in drie soorten, aldus het hof, te weten: werk voor Eurostat, werk voor overheden die aansluiting zoeken bij het eigen werkprogramma van het CBS en werk dat ziet op additionele analyses op reeds verzamelde gegevens tegen betaling in opdracht van de ministeries. Tegelijkertijd werd geregeld dat de kosten van de taakuitoefening ten laste van de rijksbegroting komen, behalve de kosten van de werkzaamheden voor derden. Op de rijksbegroting is de jaarlijkse bijdrage van het ministerie van EZK aan het CBS opgenomen, aldus nog steeds het hof (rov. 7.6).

Vervolgens heeft het hof de hiervoor in 2.1 onder (v) genoemde feiten vastgesteld (rov. 7.7). Volgens het hof brengt een en ander noodzakelijkerwijs mee dat dat het CBS de uitvoering van zijn wettelijke taken niet meer zoals vóór 2014 kan betalen uit de (verlaagde) jaarlijkse bijdrage van EZK. Dat eist de Wet op het CBS naar het oordeel van het hof ook niet. Die wet eist volgens het hof slechts dat uitoefening van de taken ter uitvoering van de Wet op het CBS ten laste van de rijksbegroting komen (met uitzondering van de werkzaamheden voor derden). De wet benoemt daartoe geen specifieke post op die rijksbegroting. De Wet op het CBS bepaalt ook dat de kosten van werkzaamheden voor derden niet ten laste van de rijksbegroting komen (rov. 7.8).

Volgens het hof geldt dat overheidsinstanties die statistisch onderzoek laten doen, zoals gemeenten, provincies en ministeries, de kosten daarvan op hun begroting zetten, zodat deze kosten (uiteindelijk) wel ten laste van de rijksbegroting komen. Dat laatste geldt niet voor private partijen die zonder wettelijke taak en overheidsfinanciering opdracht voor statistisch onderzoek geven. Die opdrachten worden door de marktpartijen zelf gefinancierd. Hierop gelet heeft de minister niet onrechtmatig gehandeld met de definitie van ‘derde’ in de Regeling. Dat strookt volgens het hof ook met de toelichting die is gegeven op de wijziging van de Wet op het CBS in 2017. De wetgever plaatste daarin onderzoek voor overheden in het algemeen onder art. 3 van de Wet op het CBS, omdat het van overheidswege wordt verricht èn relevant is voor het overheidsbeleid. Aan deze toelichting komt volgens het hof betekenis toe (rov. 7.9).

Het hof verwerpt het standpunt van D&IN waarbij onder ‘derden’ alle partijen, dus ook overheidsinstanties, worden verstaan die buiten het door het Ministerie van EZK vastgestelde en betaalde werkprogramma opdrachten geven. Die definitie zou volgens het hof meebrengen dat statistische werkzaamheden voor een ministerie, gemeente of ander overheidsorgaan vanaf 2014 zouden kwalificeren als werkzaamheden voor derden, ongeacht of die werkzaamheden voortkomen uit de wettelijke taken van de overheid en (direct of indirect) ten laste van de rijksbegroting komen. De Wet op het CBS kent een dergelijke kwalificatie van ‘werkzaamheden voor derden’ niet, aangezien die (in artikel 60) tegenover ‘derden’ slechts rept over ‘de rijksbegroting’, aldus het hof (rov. 7.10). Vervolgens overweegt het hof in rov. 7.10:

“Bovendien zou die ruime definitie het takenpakket van het CBS per 2014 zonder wettelijke grondslag wijzigen, omdat het CBS taken voor derden alleen incidenteel mag uitvoeren. Voorheen gewoonlijk uitgevoerde werkzaamheden die tot 2014 vanuit de jaarlijkse bijdrage van EZK werden bekostigd, zou het CBS dan vanaf 2014 alleen nog maar incidenteel kunnen doen om de enkele reden dat die werkzaamheden in een ander begrotingshoofdstuk zijn komen te staan. Louter een andere budgettaire inkleding rechtvaardigt niet zo’n gewijzigde taakstelling. De wet biedt voor de door D&IN bepleite definitie van ‘derden’ onvoldoende grond.”

Het hof overweegt hierna dat de minister in Beleidsregel en Regeling grenzen heeft gesteld aan de door het CBS te verrichten statistische diensten voor derden. Volgens het hof was de minister daartoe bevoegd op grond van art. 21 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en art. 5 lid 2 Wet op het CBS. Volgens het hof heeft de minister het werk dat het CBS voor derden mag doen, niet uitgebreid in Beleidsregel en Regeling. Dat de Beleidsregel niet bepaalt dat het CBS de aanvullende statistische dienstverlening slechts incidenteel mag verrichten, is volgens het hof niet onrechtmatig. De wet geeft volgens het hof immers aan dat alleen werk voor derden incidenteel is. De wettelijke overheidstaken waarvan de kosten ten laste van de rijksbegroting komen, mocht de minister onbegrensd en niet incidenteel laten (rov. 7.11).

2.7

D&IN heeft tijdig cassatieberoep ingesteld,^[12]mede tegen het CBS. De Staat en het CBS hebben geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Partijen hebben ieder hun standpunt schriftelijk doen toelichten waarna D&IN heeft gerepliceerd en de Staat en het CBS elk gedupliceerd.

3.Bespreking van het cassatiemiddel

3.1

Het cassatiemiddel bevat twee onderdelen. Onderdeel 1 keert zich tegen de uitleg die het hof in de rov. 7.4-7.12 heeft gegeven aan het begrip ‘werkzaamheden voor derden’ in de art. 5 lid 1 en 60 Wet op het CBS. Onderdeel 2 bevat een voortbouwklacht tegen rov. 7.13-7.18 en mist zelfstandige betekenis.

Onderdeel 1 valt uiteen in vier subonderdelen, die 1.1-1.4 zijn genummerd. Subonderdeel 1.1 bevat geen klacht.

Subonderdeel 1.2klaagt dat het hof heeft miskend dat werkzaamheden voor overheidsinstanties, zoals voor gemeenten, provincies of ministeries, althans voor partijen die (in overwegende mate) worden gefinancierd door de overheid en belast zijn met een wettelijke taak, evenzeer vallen of kunnen vallen onder ‘werkzaamheden voor derden’ in de zin van de art. 5 en 60 Wet op het CBS. In ieder geval miskent het hof volgens het subonderdeel dat genoemde ‘werkzaamheden voor derden’ niet zijn beperkt tot werkzaamheden voor private partijen die zonder wettelijke taak en overheidsfinanciering opdrachten voor statistisch onderzoek geven. Dat heeft volgens het subonderdeel tot gevolg dat Regeling en Beleidsregel, anders dan het hof heeft geoordeeld, in strijd komen met de Wet op het CBS.

Subonderdeel 1.3neemt tot uitgangspunt dat het hof heeft geoordeeld dat werkzaamheden van het CBS voor overheidsinstanties tot 2015 wél als ‘werkzaamheden voor derden’ in de zin van de art. 5 en 60 Wet op het CBS konden kwalificeren en dat de huidige betekenis van dat begrip dus afwijkt van de oorspronkelijke betekenis. Het klaagt vervolgens allereerst dat het hof daarmee eraan heeft voorbijgezien dat een wijziging van de betekenis van (woorden in) een wetsbepaling steeds een wijziging van de betreffende wetsbepaling (door de wetgever) vereist, waarvoor het reguliere wetswijzigingsproces dient te worden doorlopen. Althans heeft het hof volgens het subonderdeel miskend dat uitlatingen in parlementaire stukken die dateren van na de invoering van een wetsbepaling en die zijn gedaan in de context van de wijziging van (enkel) andere wetsbepalingen, niet kunnen leiden tot c.q. niet kunnen bijdragen aan een wijziging van de betekenis van (woorden in) een niet-gewijzigde wetsbepaling in diezelfde wet.

Subonderdeel 1.4klaagt dat dat het oordeel van het hof dat de kosten van overheidsinstanties die statistisch onderzoek laten doen, zoals gemeenten, provincies of ministeries, (uiteindelijk) ten laste van de rijksbegroting komen, onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd is. Overheidsinstanties worden immers niet steeds volledig gefinancierd door de rijksoverheid c.q. de Staat, maar genieten ook andere inkomsten, zoals belastingen, heffingen en leges, hetgeen als feit van algemene bekendheid kwalificeert. De door overheidsinstanties gemaakte kosten, waaronder de kosten in verband met statistisch onderzoek, komen dan ook niet steeds (uiteindelijk) ten laste van de rijksbegroting.

3.2

Voordat de klachten worden besproken, wordt hierna eerst stilgestaan bij de regeling van de Wet op het CBS en de achtergronden en wetsgeschiedenis daarvan, bij de relevante wijziging van omstandigheden die zich met betrekking tot de financiering van het CBS heeft voorgedaan na de inwerkingtreding van die regeling (die hiervoor in 2.1 onder (v) al is vermeld), en bij de betekenis van art. 5 lid 1 Wet op het CBS. Daarna wordt ingegaan op Regeling en Beleidsregel en het oordeel van het hof.

Het CBS en de Wet CBS/CCS

3.3

Het CBS bestaat al sinds 1899. Destijds werd zijn taak bij het instellingsbesluit geformuleerd als het verzamelen, bewerken en publiceren van de statistische opgaven die voor praktijk of wetenschap nuttig zijn. Vanaf de oprichting van het CBS (en eerder al) heeft tevens de Centrale commissie voor de statistiek bestaan (hierna: de CCS), die adviezen over statistisch onderzoek gaf. Vanaf de jaren dertig was het CBS ondergebracht bij het ministerie van Economische Zaken, als onderdeel daarvan.

Van begin af aan was het CBS belast met de zorg voor officiële statistieken vanwege de overheid. Het CBS is daarin een centrale rol gaan spelen, in de zin dat departementen niet meer zelf statische onderzoeken deden, maar dit overlieten aan het CBS: het CBS doet nu in principe al het statistisch onderzoek voor de overheid.^[13]

3.4

In de jaren negentig zijn het CBS en de CCS bij wet geregeld, in de hiervoor in 2.4 al genoemde Wet op het Centraal bureau en de Centrale commissie voor de statistiek (Wet CBS/CCS), die op 1 juli 1996 in werking is getreden.^[14]De taak van het CBS werd in art. 3 Wet CBS/CCS als volgt omschreven:

“Het CBS heeft tot taak het verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde statistieken.”

De toevoeging van ‘beleid’ ten opzichte van 1899 laat de veranderde rol van de overheid zien, zoals ook in de toelichting is opgemerkt.^[15]

De Wet CBS/CCS ging uit van een door de directeur-generaal van het CBS (hierna: DG) vastgesteld meerjarenprogramma en een door de DG vastgesteld jaarlijks werkprogramma van statistische onderzoeken (de art. 5 en 6 Wet CBS/CCS). De CCS diende beide programma’s goed te keuren (art. 7 Wet CBS/CCS). Het werkprogramma diende te passen binnen het door de minister van Economische Zaken en de begrotingswetgever vast te stellen budgettaire kader, dat wil zeggen te kunnen worden voldaan uit de door hen beschikbaar gestelde middelen (art. 6 lid 2 Wet CBS/CCS).^[16]Voor deze centrale financiering van het CBS – die dus werkt voor de gehele overheid – is bij de totstandkoming van de Wet CBS/CCS bewust gekozen. Opgemerkt is dat als een ministerie meent dat het programma onvoldoende is wat betreft de voor dat ministerie van belang zijnde statistische activiteiten, het met het CBS een contract kan aangaan waarbij het de uitvoering van die activiteiten rechtstreeks aan het CBS betaalt.^[17]

3.5

In het ontwerp van de Wet CBS/CCS was nog geen bepaling opgenomen met betrekking tot werkzaamheden voor derden. Dat onderwerp komt bij de parlementaire behandeling van dat ontwerp pas ter sprake in een brief van de minister aan de Tweede Kamer, waarin hij eerst nogmaals de centrale financiering van het CBS als uitgangspunt vooropstelt en de mogelijkheid noemt van een contract als een departement van mening is dat het werkprogramma onvoldoende is voor wat betreft specifiek voor dat departement van belang zijnde statistische activiteiten. Hierna merkt de minister in de brief op dat het CBS incidenteel voor derden kan werken. Daar is geen regeling voor opgenomen in het wetsvoorstel, maar het wetsvoorstel vormt daarvoor ook geen belemmering, aldus de minister. Ten aanzien daarvan geldt dan wel dat de primaire taak van het CBS niet in gevaar mag komen. Er moet ook voor worden gewaakt dat er sprake is van oneerlijke concurrentie met het bedrijfsleven.^[18]

De Kamer vond dit onvoldoende. Bij amendement is een bepaling aan het wetsvoorstel toegevoegd, die tot art. 15 Wet CBS/CCS heeft geleid, dat luidde:

“Het CBS kan in incidentele gevallen werkzaamheden voor derden verrichten. Onze minister ziet er op toe dat de in de eerste volzin genoemde werkzaamheden niet leiden tot concurrentievervalsing ten opzichte van private aanbieders van vergelijkbare diensten.”^[19]

Uit het verslag van het gevoerde wetgevingsoverleg met betrekking tot het wetsvoorstel volgt dat de minister het amendement heeft bekeken in samenhang met de conclusies van de werkgroep markt en overheid, die doende was een meer algemeen raamwerk voor concurrentie met de overheid op te stellen.^[20]Naderhand hebben deze conclusies geleid tot de hierna nog te bespreken Wet markt en overheid.

Bij hetzelfde wetgevingsoverleg heeft de minister opgemerkt:

“(…) Vele woordvoerders hebben terecht de aandacht gevraagd voor de kans op werkzaamheden, die in opdracht worden uitgevoerd en waarvan de kosten op de opdrachtgevers worden verhaald. De inkomsten en uitgaven daarvan worden in de EZ-begroting verwerkt. Het werk voor derden is toegenomen: 10 mln. bruto opbrengsten in 1992 en 20 mln. in 1995, dat wil zeggen 8% van de CBS-begroting. Wij stellen echter harde voorwaarden aan het CBS voor het werken in opdracht.

In de eerste plaats mag de primaire taak van het CBS niet in het gedrang komen. In de tweede plaats mag het bedrijfsleven geen oneerlijke concurrentie worden aangedaan. In de derde plaats moet de financiering alle aan de opdracht verbonden kosten en risico’s met elkaar verbinden. Dat leidt ertoe, dat ook nooit 40% of 50% van het werk van het CBS voor derden kan zijn. Een organisatie die dat gaat doen, is niet meer helder wat nu haar primaire taak is. De primaire taak van het CBS is namelijk datgene wat in de wet is vastgelegd voor de publieke zaak. Wat zij doet voor de markt, is nuttig en meegenomen, waardoor nieuwe produkten kunnen worden ontwikkeld en nieuwe ideeën kunnen worden opgedaan, maar het mag nooit de hoofdtaak zijn van het CBS. Gaat zij naar de 40% of 50%, dan zal de aandacht van het management zich ook richten op dingen waarop het CBS niet is ingericht. In die zin ligt er een grens. Als het de komende jaren snel van 20% naar 30% of 35% zou stijgen, zou ik wel heel goed kijken of dat niet ten koste gaat van de aandacht binnen het CBS.”^[21]

En:

“Met het noemen van het percentage wilde ik aangeven, dat het werk voor derden een incidenteel, niet onbelangrijk deel van de activiteiten is. Het is moeilijk dat in een percentage te vangen, maar als het te groot wordt, richt de aandacht zich niet meer op de publieke taak. De heer Ten Hoopen vroeg of de kerntaak niet wat scherper moet worden geformuleerd. In artikel 3 staat: ’’Het CBS heeft tot taak het verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde statistieken.’’ Hiermee is volstrekt helder waar het CBS voor is. Als sprake is van 50% werk voor derden, moet je je afvragen hoe dat zich verhoudt tot dit soort zaken. Mijn hypothese is vooralsnog, dat als het die kant opgaat, je een organisatie krijgt die niet meer weet wat haar missie is. Het gaat om een incidentele activiteit. Hierover bestaat tussen het CBS en het ministerie geen enkel verschil van mening. Ergens ligt er een grens; het percentage zal niet snel verdubbelen. In dat geval gaan bij mij rode lampjes branden. De kerntaak is goed beschreven in de wet. Hiermee moeten wij uit de voeten kunnen.”^[22]

De Wet op het CBS

3.6

De Wet CBS/CCS is al in 2004 vervangen door de Wet op het CBS.^[23]Bij deze wet is het CBS verder verzelfstandigd. Het CBS werd een zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid (art. 2 Wet op het CBS). De keuze hiervoor berustte op de gedachte dat statistieken een collectief goed zijn, en dat de belangen van statistiek en wetenschap niet doorkruist moeten kunnen worden door politieke belangen.^[24]Onder de Wet op het CBS was de CCS – dat in 2017 is opgeheven – een orgaan van het CBS (art. 20 Wet op het CBS (oud)).

De taakomschrijving van het CBS is in art. 3 Wet op het CBS iets aangevuld ten opzichte van art. 3 Wet CBS/CCS en luidt:

“Het CBS heeft tot taak het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde statistieken.”

Ingevoegd zijn dus de woorden ‘van overheidswege’. Deze toevoeging is als volgt toegelicht:

“Na «Het CBS heeft tot taak het» zijn de woorden «van overheidswege» ingevoegd. Zonder deze toevoeging zou het verzelfstandigde CBS een te ruime taak worden gegeven. Met deze toevoeging wordt de taak van het verzelfstandigde CBS enigszins ingeperkt en expliciet tot uitdrukking gebracht dat het gaat om de statistische informatievoorziening van overheidswege. Daarmee is het CBS niet de enige organisatie die tot taak heeft van overheidswege statistische werkzaamheden te verrichten. Ook een organisatie als De Nederlandsche Bank NV (hierna: DNB) voorziet in statistieken van overheidswege. Voor doublures hoeft echter niet te worden gevreesd, omdat de CCS toeziet op de coördinatie met de totale statistiekproductie van overheidswege, dus inclusief die van organisaties.”^[25]

Voorts is toegevoegd de bepaling dat het CBS op nationaal niveau is belast met de productie van Europese statistieken (art. 4 Wet op het CBS). Daarmee is voorzien in de verplichtingen die op Nederland rusten op grond van het Unierecht.^[26]

De Wet op het CBS heeft het stelsel van een door de DG vast te stellen meerjarenprogramma en werkprogramma niet veranderd, zij het dat deze programma’s onder die wet door de CCS worden vastgesteld, op voorstel van de DG, en dus niet meer door de DG, met instemming van de CCS. Ook het uitgangspunt van de Wet CBS/CCS van centrale financiering van het CBS is gehandhaafd onder de Wet op het CBS. Hetzelfde geldt voor het daarmee samenhangende uitgangspunt dat het werkprogramma dient te passen binnen het door de minister van Economische Zaken en de begrotingswetgever vast te stellen budgettaire kader, dat wil zeggen kunnen worden voldaan uit de beschikbare middelen (de art. 14-17 Wet op het CBS (oud), nu – na opheffing van de CCS – de gewijzigde art. 14-15 en 17 Wet op het CBS).

3.7

Het hiervoor in 3.5 genoemde art. 15 Wet CBS/CCS is teruggekeerd als art. 5 Wet op het CBS. Art. 5 luidt:

“1 Het CBS kan in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden verrichten. Deze werkzaamheden mogen niet leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten die uit een oogpunt van goede marktwerking ongewenst is.

2 Onze Minister kan nadere regels stellen over de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid.”

Deze bepaling komt inhoudelijk geheel overeen met art. 15 Wet CBS/CCS, zij het dat art. 5 lid 2 Wet op het CBS dus de mogelijkheid geeft om nadere regels te stellen, van welke mogelijkheid de minister in de Regeling gebruik heeft gemaakt.

3.8

Art. 60 Wet op het CBS bepaalt dat de kosten voor de uitoefening van de taken ter uitvoering van die wet ten laste komen van de rijksbegroting, met uitzondering van de kosten voor de uitvoering van de statistische werkzaamheden voor derden. Een dergelijke bepaling kwam in de Wet CBS/CCS niet voor. Dat zal allicht daarmee te maken hebben dat het CBS voorheen geen rechtspersoonlijkheid had en het toekennen daarvan betekende dat geregeld moest worden hoe het CBS na haar verzelfstandiging tot aparte rechtspersoon aan de middelen komt die het voor de uitvoering van zijn taken nodig heeft.

Wetsgeschiedenis Wet op het CBS

3.9

Van de wetsgeschiedenis van de Wet op het CBS is het volgende voor deze zaak van belang te achten. De hoofdlijn van het stelsel van die wet, voor zover voor deze zaak van belang, is als volgt kort toegelicht:

“Het CBS is verantwoordelijk voor de productie en publicatie van nationale, officiële statistieken. Welke statistieken het CBS produceert en publiceert, wordt vastgesteld door de onafhankelijke CCS, op voorstel van de directeur-generaal van de statistiek.”^[27]

Over de wettelijke taak van het CBS is onder meer opgemerkt:

“Statistieken van hoge kwaliteit en betrouwbaarheid zijn van vitaal belang voor het functioneren van zowel de democratie als de economie. Goede en betrouwbare statistieken geven een objectief inzicht in de maatschappelijke en economische werkelijkheid. Dit inzicht is in gelijke mate aanwezig voor alle actoren. Als de onderhandelings- en besluitvormingsprocessen in de politiek en in de economie gefaciliteerd worden door onbetwiste gegevens, wordt voorkomen dat actoren een informatieachterstand hebben. Het CBS heeft uitdrukkelijk en ten principale de taak bedoelde uitkomsten openbaar te maken. CBS-statistieken worden benut voor praktijk, beleid en wetenschap, zoals de doelgroepen in artikel 3 aangeduid worden. Daarbij is het onontbeerlijk dat statistieken betrouwbaar en van hoge kwaliteit zijn.

(…)

Ten behoeve van specifieke gebruikers die behoefte hebben aan informatie van het CBS die niet binnen het vastgestelde programma en met de uit de rijksbegroting beschikbare middelen gemaakt kan worden, geeft artikel 5 het CBS de bevoegdheid om onder eveneens strikte condities werk voor derden te verrichten. Paragraaf 2.8 van deze memorie gaat daar nader op in.”^[28]

Over de wettelijke taak van de CCS is onder meer opgemerkt:

“De CCS dient ervoor zorg te dragen dat in de voorstellen voor het werkprogramma en meerjarenprogramma adequaat de wensen van de ministeries en andere gebruikers worden geïncorporeerd. Uit een recente studie van de CCS blijkt sprake van een trendmatige groei van de statistiekproductie buiten het CBS. De vraag dient zich aan of dit vanuit het oogpunt van methodologische kwaliteit, professionele onafhankelijkheid en efficiënt gebruik van overheidsmiddelen steeds doelmatig is.

Het wetsvoorstel stelt het CBS echter op verschillende manieren in staat zijn centrale positie op het terrein van overheidsstatistiek te versterken om daarmee naast de uitvoering van het Europese werk het proces van uitwaaiering van de statistiekproductie over de ministeries te keren. Het gebruik van registraties uit alle sectoren van de samenleving geeft unieke mogelijkheden.”^[29]

Over de gebruikers van de statistieken van het CBS is opgemerkt:

“De verhouding van het CBS tot zijn gebruikers behoeft om een aantal redenen expliciete aandacht. De vanzelfsprekende reden is erin gelegen dat de statistieken beogen te voorzien in de behoeften van praktijk, beleid en wetenschap. Het staat buiten kijf dat de ministeries belangrijke gebruikers van statistieken zijn. Het statistisch programma van het CBS moet en wil dan ook zoveel mogelijk in hun behoeften voorzien.”^[30]

3.1

Over het in art. 5 Wet op het CBS geregelde ‘werk voor derden’ is in de toelichting op het ontwerp opgemerkt:

“2.8 Werk voor derden

Een beperkt deel van de activiteiten van het CBS valt buiten het reguliere vanuit het EZ-hoofdstuk op de rijksbegroting gefinancierde programma. In incidentele gevallen verricht het CBS werk voor derden, dat dan zowel voor specifieke gebruikers als voor het CBS een belangrijke functie heeft. De – soms uitsluitend – bij het CBS beschikbare infrastructuur aan gegevens en expertise wordt hiermee optimaal benut. En het CBS houdt direct voeling met hetgeen gebruikers van het Bureau vragen. Enkele principiële uitgangspunten zal het CBS ook bij het verrichten van statistisch werk voor derden volgen: het kan niet zo zijn dat het CBS verschillende soorten kwaliteit of verschillende soorten gegevensbescherming levert, al naar gelang wie er betaalt. Het CBS heeft een publieke functie en daarbij hoort niet dat het CBS ten behoeve van een individuele opdrachtgever aangepaste normen zou hanteren. Voorts zijn hier van toepassing de beleidsvoornemens van het kabinet inzake Markt en Overheid (Kamerstukken II 2001/02, 28 050). Het CBS verricht alleen werk voor derden indien dit aansluit bij de kerntaak van het CBS en eventuele marktpartijen geen schade ondervinden. In de regel zal bij statistische werkzaamheden voor derden door het CBS niet of nauwelijks sprake zijn van concurrentie van private aanbieders van vergelijkbare diensten. Zijn specifieke taak en positie geven het CBS een unieke positie, bij voorbeeld doordat het voor statistisch gebruik kan beschikken over allerlei registraties en deze op SoFi-nummer mag koppelen, of doordat het om redenen van communautaire statistische wetgeving reeds bepaalde activiteiten moet verrichten. Indien concurrentie ontbreekt, is er geen sprake van markt-activiteiten in de zin van de beleidsvoornemens van het kabinet inzake Markt en Overheid.

Er zijn thans drie soorten situaties waarin het werk voor derden voor het CBS en voor de samenleving in breder verband nuttig wordt geacht. Allereerst verricht het CBS betaalde ontwikkelingsactiviteiten en andere ondersteunende werkzaamheden ten behoeve van Eurostat, het EU Bureau voor de Statistiek. Deze activiteiten zijn onlosmakelijk verbonden met de kerntaak van het CBS en beïnvloeden zelfs de invulling daarvan op termijn. Het CBS heeft er dan ook groot belang bij dat het deze werkzaamheden kan verrichten. In de tweede plaats komt het voor dat overheden aansluiting zoeken bij de gegevensverzameling en -verwerking die het CBS reeds uitvoert in verband met zijn eigen werkprogramma. Te denken valt aan het doen opnemen door het CBS van extra vragen naar ziekteverzuim of arbeidsomstandigheden in de Enquête Beroepsbevolking of het Permanent Onderzoek Leefsituatie zodat er tegen relatief geringe meerkosten een grote hoeveelheid extra informatie geproduceerd kan worden. Een recent onderzoek dat goed past in deze context, al komen er geen interviewers aan te pas, is het onderzoek naar euthanasie dat het CBS nu voor de derde maal op verzoek van de bewindslieden van VWS en Justitie uitvoert. In ditzelfde verband is soms sprake van het tegen betaling doen vergroten van steekproeven. Hierbij kan het motief zijn het vergroten van de betrouwbaarheid van statistische schattingen op lokaal niveau, die landelijk goed vergelijkbaar moeten zijn. In dit verband kan het Onderzoek Verplaatsingsgedrag genoemd worden waarvoor het ministerie van Verkeer en Waterstaat de steekproef van het CBS zodanig doet vergroten dat fijnmaziger uitkomsten gemaakt en gebruikt kunnen worden. In de derde plaats verricht het CBS additionele analyses op reeds verzamelde gegevens tegen betaling. De kosten hiervan zijn relatief hoog omdat er schaarse, hoogwaardige capaciteit voor benodigd is, die aan uitvoering van lopende werkzaamheden onttrokken moet worden. Het CBS kan deze kennis vanwege de noodzakelijke kennis van onderwerp en gegevens vaak niet van buiten inhuren. Op deze wijze is het CBS betrokken bij de productie en publicatie van verschillende monitors, in opdracht van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Economische Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De bepalingen van deze wet staan niet de dienstverlening van het CBS aan ministeries in de weg.

Het kabinet wil de bevoegdheid van het CBS om werk voor derden te verrichten ten principale vastleggen. Van de uitoefening van deze bevoegdheid mogen de kerntaak van het CBS en eventuele marktpartijen geen schade ondervinden. Er zal dan ook selectief en spaarzaam van deze bevoegdheid gebruik worden gemaakt. Met de voorgestelde bepalingen meent het kabinet een adequate balans gevonden te hebben. (…)”^[31]

3.11

In de artikelsgewijze toelichting is bij art. 5 opgemerkt:

“In aansluiting op artikel 15 van de CBS/CCS-wet van 1996 wordt in dit artikel geregeld dat het CBS in incidentele gevallen werkzaamheden voor derden mag verrichten. Het CBS mag echter geen statistische werkzaamheden voor derden verrichten die leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten die uit een oogpunt van goede marktwerking onwenselijk is. Dit betekent dat het CBS een statistisch onderzoek voor een derde kan verrichten zolang er in de markt geen gelijkwaardige dienstverlening bestaat. Gegeven de wettelijke taak van het CBS is er niet vaak sprake van gelijkwaardige dienstverlening in de markt. Het beleid van het CBS is bovendien niet gericht op acquisitie van betaalde activiteiten omdat de uitvoering van de kerntaak niet in het gedrang mag komen. Zoals in paragraaf 2.8 van het algemeen deel van deze memorie is opgemerkt verricht het CBS uitsluitend activiteiten voor derden die direct aansluiten bij zijn kerntaak. De goede marktwerking komt in het geding als het CBS een dienst aanbiedt die in voldoende mate door het bedrijfsleven wordt verricht. In dat geval heeft het CBS al snel de schijn tegen van een voorsprong op andere bedrijven uit hoofde van zijn publiekrechtelijke taak en zou er sprake kunnen zijn van concurrentievervalsing. Het CBS zal zich dan ook in zo’n geval van het verrichten van die dienst moeten onthouden. De CCS ziet er op grond van artikel 25, onderdeel e, op toe dat de door het CBS verrichte statistische werkzaamheden voor derden niet leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten die uit een oogpunt van goede marktwerking ongewenst is.

Het tweede lid biedt de mogelijkheid dat de minister van Economische Zaken nadere spelregels geeft omtrent de door het CBS voor derden te verrichten werkzaamheden.^[32]

3.12

De Raad van State heeft in zijn advies over het voorontwerp van de Wet op het CBS opmerkingen gemaakt ten aanzien van art. 5 (hierna cursief), waarop de minister in het nader rapport heeft gereageerd (hierna niet cursief):

“
5. Werk voor derden

Het CBS kan werk verrichten voor derden, dat wil zeggen activiteiten die vallen buiten het reguliere vanuit het begrotingshoofdstuk van het ministerie van Economische Zaken gefinancierde programma. In de artikelen 5, eerste lid, en 25, onder e, wordt – in navolging van artikel 15 van de CBS/CCS-wet – bepaald dat de incidenteel door het CBS verrichte statistische werkzaamheden voor derden niet mogen leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten. Door de toevoeging in de nieuwe artikelen van de woorden «die uit een oogpunt van goede marktwerking ongewenst is» kunnen deze artikelen zo gelezen worden dat het statistisch onderzoek van overheidswege achterwege moet blijven als er private aanbieders van vergelijkbare diensten op de markt komen. De Raad gaat ervan uit dat deze uitleg niet bedoeld is en adviseert daarom de formulering van deze artikelen op dit punt aan te passen.

5. De door de Raad gegeven uitleg is inderdaad, zoals de Raad veronderstelt, niet bedoeld. Deze uitleg gaat er aan voorbij dat het hier gaat om het verrichten van nieuwe activiteiten voor derden die vallen buiten het reguliere werkprogramma van het CBS. Het CBS behoeft uiteraard het verrichten van gangbare in het werkprogramma opgenomen statistische werkzaamheden niet te staken indien er private aanbieders van vergelijkbare diensten op de markt komen. Overigens zou de door de Raad gegeven uitleg in de praktijk nagenoeg geen belemmeringen opleveren omdat er – gegeven de wettelijke taak en de bevoegdheden van het CBS –, zoals ook al in de toelichting wordt opgemerkt, niet snel sprake zal zijn van gelijkwaardige dienstverlening in de markt.”^[33]

3.13

In de nota naar aanleiding van het verslag is over art. 5 nog opgemerkt:

“Het beleid van het CBS is erop gericht werk voor derden alleen aan te nemen als het behoort tot de kerntaak van het Bureau of direct in het verlengde ervan valt, de te verrichten werkzaamheden niet ten koste gaan van de uitvoering van het reguliere programma en de uitkomsten beantwoorden aan de kwaliteits- en onafhankelijkheidsnormen die het CBS standaard hanteert. De statistische resultaten van het werk voor derden worden niet exclusief aan de financiers geleverd, maar worden gepubliceerd.”^[34]

3.14

Bij de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer is verduidelijkt:

“Verder gingen de leden (…) in op de in het wetsvoorstel voorziene mogelijkheid voor het CBS om in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden te verrichten, de vraag aan welke werkzaamheden daarbij wordt gedacht en de verhouding daarvan tot en de laatste stand van zaken inzake Markt en Overheid. Het kabinet heeft principieel gekozen voor het uitgangspunt dat statistieken een collectief goed zijn. Dat uitgangspunt is internationaal onomstreden en heeft tot gevolg dat de productie en publicatie van statistieken collectief wordt gefinancierd. Hierin voorziet het wetsvoorstel. Als zelfstandig bestuursorgaan heeft het CBS een gesloten huishouding. Het mag geen andere taken uitvoeren dan waarin de wet voorziet. Het kabinet meent dat er zich situaties kunnen voordoen waarin er een meerwaarde ontstaat indien het CBS ook werkzaamheden voor derden kan verrichten op het gebied van statistiek. Hiertoe strekt artikel 5 lid 1. In de praktijk doen zich hierbij verschillende varianten voor:

(…) [in deze hier weggelaten passage worden opnieuw de drie gevallen vermeld die eerder onder 2.8 van de memorie van toelichting waren genoemd (zie daarvoor hiervoor in 3.10)]

Om te voorkomen dat de uitvoering van de kerntaak in het gedrang komt, verricht het CBS zulke werkzaamheden voor derden slechts in incidentele gevallen. In termen van de totale begroting van het CBS betreft deze bron van inkomsten minder dan tien procent. Daarmee wordt ten principale recht gedaan aan het uitgangspunt van het kabinet dat statistiek een collectief goed is. Tegelijk krijgt het CBS in incidentele gevallen enige ruimte om aan specifieke wensen van statistiekgebruikers tegemoet te komen. Uitvoering van die wensen moet niet alleen in voldoende mate aansluiten bij de kerntaak van het CBS. Ze mag ook niet leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten die uit een oogpunt van goede marktwerking ongewenst is. Ingevolge artikel 25 sub e ziet de CCS daarop toe. Daarmee wordt voldaan aan het gedachtegoed van het dossier Markt en overheid. De goede marktwerking komt in het geding als het CBS een dienst aanbiedt die in voldoende mate door het bedrijfsleven wordt verricht. Overeenkomstig artikel 5 lid 2 kan de Minister bovendien nadere regels stellen over de statistische werkzaamheden voor derden.

Voor de rijksoverheid gelden sinds juli 1998 al interne spelregels als zij de markt op wil gaan (de Aanwijzingen voor het verrichten van marktactiviteiten door de rijk). Om ook spelregels voor andere overheden te bepalen is in oktober 2001 een wetsvoorstel Markt en Overheid bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel Markt en Overheid heeft als doel om gelijke concurrentieverhoudingen tussen overheidsorganisaties en ondernemingen met een bijzonder of uitsluitend recht en andere particuliere ondernemingen tot stand te brengen. Op 30 augustus 2002 heeft het kabinet Balkenende I de Tweede Kamer verzocht het wetsvoorstel aan te houden. Het huidige kabinet wil binnenkort een nieuw standpunt over het wetsvoorstel innemen.”^[35]

3.15

Art. 60 Wet op het CBS is toegelicht samen met de art. 61-62 Wet op het CBS. Opgemerkt is slechts dat het CBS een eigen beheersregime heeft en dat de art. 60-62 een aantal basisbepalingen met betrekking tot de begroting bevatten.^[36]

Wijziging Wet op het CBS in 2017

3.16

De Wet op het CBS is in 2017 gewijzigd door de Wet van 22 juni 2016 tot wijziging van de Wet op het Centraal bureau voor de statistiek in verband met de herpositionering van zelfstandige bestuursorganen (hierna: de Wijzigingswet).^[37]De in de deze zaak aan de orde zijnde art. 3-5 en 60 Wet op het CBS zijn daarbij niet veranderd. Aanleiding voor deze wet was de herpositionering die haar titel vermeldt. De belangrijkste verandering van deze wet is de al genoemde opheffing van de CCS. De constructie van de oude Wet op het CBS dat het ene orgaan (de CCS) toezicht houdt op de andere (de DG) werd inmiddels als onnodig zwaar gezien. Vanwege de opheffing van de CCS diende de Wijzigingswet te voorzien in de gevolgen daarvan voor de taken die eerder door de CCS werden uitgeoefend. Het meerjaren- en werkprogramma wordt voortaan weer door de DG vastgesteld, nu met goedkeuring van de minister (art. 14 en 15 Wet op het CBS).^[38]

In het kader van genoemde herpositionering is mede de rechtspersoonlijkheid van het CBS tegen het licht gehouden. In dat verband is er onder meer op gewezen dat het CBS contracten met derden moeten kunnen afsluiten:

“Eén van de taken van het CBS betreft immers de in artikel 5 van de Wet op het CBS neergelegde bevoegdheid om in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden te verrichten. In dat kader dient het CBS zelfstandig contracten met derden te kunnen aangaan.

Bij werk voor derden voert het CBS tegen betaling statistisch onderzoek uit dat niet valt onder de taken van de artikelen 3 en 4 van de Wet op het CBS. Het gaat om additioneel onderzoek in opdracht van private partijen. Onderzoek voor andere overheden zal immers doorgaans vallen onder artikel 3 van de Wet op het CBS omdat het van overheidswege wordt verricht en relevant is voor het overheidsbeleid op het desbetreffende terrein. Dit is bevestigd in een tweetal uitspraken van de civiele voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag (uitspraken van 29 april 2008, Rechtspraak.nl, JAAN 2008/52 en 29 september 2009, Rechtspraak.nl, JAAN 2009/128). Het CBS kan bij het additionele onderzoek voor derden gebruik maken van reeds bestaande expertise en data. Daarbij mag uiteraard geen sprake zijn van werkzaamheden die de goede marktwerking verstoren (zie artikel 5 van de Wet op het CBS). De in hoofdstuk 4B van de Mededingingswet opgenomen regels, vaak aangeduid als de «wet markt en overheid», gelden als uitgangspunt voor de beoordeling daarvan. Deze regels beogen concurrentie onder ongelijke voorwaarden te voorkomen en worden, voor zover van toepassing, door het CBS bij zijn werkzaamheden in acht genomen. De Autoriteit Consument en Markt is belast met het toezicht op de naleving ervan.”^[39]

Betekenis van art. 5 lid 1 Wet op het CBS

3.17

In het licht van het voorgaande lijkt me wel duidelijk hoe art. 5 lid 1 Wet op het CBS begrepen moet worden. Ten tijde van de totstandkoming daarvan en van de voorloper daarvan, art. 15 wet CBS/CCS, werd uitgegaan van een stelsel waarbij het CBS haar wettelijke taak uitvoerde op basis van een jaarlijks werkprogramma waarmee werd voorzien in de behoefte aan statistieken van alle overheden – deze zouden zelf geen statistisch onderzoek moeten doen (met uitzondering dus van DNB) – en dat centraal werd gefinancierd uit de jaarlijkse bijdrage van ministerie van Economische Zaken. In de wetsgeschiedenis is deze uitvoering van zijn wettelijke taak wel aangeduid als de ‘primaire taak’ (Wet CBS/CCS) of als de ‘kerntaak’ (Wet op het CBS) van het CBS. Wat daarbuiten viel – dus niet was opgenomen is het vastgestelde jaarlijkse werkprogramma –, is blijkens de hiervoor aangehaalde wetgeschiedenis van beide wetten gezien als incidenteel werk voor derden, wat in die context begrijpelijk is. Dat verklaart de formulering van art. 5 lid 1 Wet op het CBS en art. 15 Wet CBS/CCS (‘Het CBS kan in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden verrichten’). Uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis volgt dat bij derden in art. 5 lid 1 Wet op het CBS mede is gedacht aan overheden, die behoefte hebben aan onderzoek of aan statistische gegevens buiten hetgeen waarin het werkprogramma voorziet.

3.18

Door de hiervoor in 2.1 onder (v) genoemde wijziging van omstandigheden – die de rechtbank uitvoeriger heeft vastgesteld in zijn hiervoor in 2.4 weergegeven rov. 5.19 en die het hof als gezegd kort heeft vastgesteld in rov. 7.7 – sluit genoemde formulering van art. 5 lid 1 Wet op het CBS niet meer goed aan op de werkwijze van het CBS. Doordat de jaarlijkse bijdrage van het ministerie van Economische Zaken belangrijk in omvang is afgenomen, kan het wettelijke werkprogramma niet meer alles omvatten wat het CBS redelijkerwijs ten behoeve van de overheid moet doen en voorheen, overeenkomstig hetgeen de wetgever daarbij voor ogen stond, in dat werkprogramma werd opgenomen. Daarom moet een deel van het werk dat het CBS op grond van zijn wettelijke taak ex art. 3 Wet op het CBS moet doen voor overheden, nu plaatsvinden op grond van een afzonderlijke opdracht van die overheden, waarvoor die overheden nu zelf moeten betalen. Het is echter duidelijk dat het daarbij nog steeds gaat om de uitvoering van de wettelijke taak van het CBS ex art. 3 Wet op het CBS, die in de wetgeschiedenis dus ook wel is aangeduid als de ‘primaire taak’ of de ‘kerntaak’ van het CBS. Zie op dit punt met name de genoemde, op dat punt niet bestreden vaststellingen van de rechtbank in rov. 5.19, die al het voorgaande inhouden.

Met deze wijziging van omstandigheden is in feite het voorziene wettelijke systeem van centrale financiering van de uitvoering van de taak van het CBS voor een deel verlaten. Voor een deel vindt die financiering nu immers plaats door betaling van de overheden (ministeries en lagere overheden) die het aangaat.

3.19

In het licht van het voorgaande kunnen de woorden ‘in incidentele gevallen voor derden’ in art. 5 lid 1 Wet op het CBS bezwaarlijk worden betrokken worden op de zojuist bedoelde opdrachten. Het is immers volstrekt duidelijk dat de wetgever die niet op grond van art. 5 lid 1 Wet op het CBS heeft willen verbieden of beperken. Die taak moest immers in zijn optiek juist steeds onverminderd doorgang vinden (zie de hiervoor aangehaalde passages uit de wetsgeschiedenis die inhouden dat de werkzaamheden voor derden niet ten koste mogen gaan van de uitvoering van de primaire taak of kerntaak van het CBS).

Toch is dit hetgeen dat D&IN in wezen bepleit in deze procedure. Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis betoogt zij dat art. 5 lid 1 Wet op het CBS betrekking heeft op alle werkzaamheden van het CBS die niet in het werkprogramma zijn opgenomen. Na genoemde – door de wetgever niet-voorziene – wijziging van omstandigheden betekent deze uitleg echter dat het CBS haar wettelijke taak voor een deel niet meer zou mogen uitvoeren, omdat dit door art. 5 lid 1 Wet op het CBS wordt verboden of beperkt.

Het is dus duidelijk dat wat onder de uitvoering van de wettelijke taak van het CBS als omschreven in de art. 3 en 4 Wet op het CBS valt, in beginsel geen werkzaamheden zijn als bedoeld in art. 5 lid 1 Wet op het CBS, zoals in de hiervoor in 3.16 aangehaalde wetsgeschiedenis van de Wijzigingswet ook tot uitgangspunt is genomen. Over wat precies onder de uitvoering van die wettelijke taak valt, is nu echter discussie mogelijk, waar dat voorheen niet het geval was. Vóór die wijziging kon het werkprogramma immers worden geacht de werkzaamheden die onder die taak vallen, uitputtend weer te geven. Na die wijziging is dat niet meer het geval. Er is voor de aanwijzing bij het werkprogramma niets in de plaats gekomen om deze werkzaamheden aan te wijzen, zodat dit nu per werkzaamheid die geen deel uitmaakt van dat programma, moet worden bezien.

Gelet op de hiervoor in 3.18 genoemde vaststelling van rechtbank en hof dat wat voorheen deel uitmaakte van het werkprogramma nu werkzaamheden in opdracht van overheden zijn, ligt het echter voor de hand om aan te nemen dat de huidige, buiten het werkprogramma vallende werkzaamheden die plaatsvinden in opdracht van overheden, onder de wettelijke taak van het CBS vallen als omschreven in art. 3 Wet op het CBS. D&IN heeft in dit geding niet aangevoerd dat dit anders zou zijn, voor al die werkzaamheden of voor een deel daarvan, zoals op haar weg had gelegen om aan te voeren (zij heeft immers de stelplicht op dit punt).

Deze uitleg van art. 5 lid 1 Wet op het CBS strookt met de herhaalde – hiervoor even zo vaak aangehaalde – uitlating in de wetsgeschiedenis dat incidentele gevallen in art. 5 lid 1 Wet op het CBS gevallen zijn waarin sprake is van werkzaamheden die buiten de primaire taak of kerntaak van het CBS vallen. Deze uitleg stemt ook anderszins overeen met de wetsgeschiedenis, omdat het CBS daarbij deze taak – zijn wettelijke taak dus ex art. 3 Wet op het CBS – kan blijven uitoefenen. In die zin valt art. 5 lid 1 Wet op het CBS dus te verstaan.

3.2

Het voorgaande betekent dat tegenwoordig – door de veranderde betekenis van het werkprogramma (dat niet meer uitputtend de werkzaamheden bevat die tot de kerntaak zijn te rekenen) – niet meer alle buiten het werkprogramma vallende werkzaamheden in opdracht van overheden kunnen gelden als (incidentele) werkzaamheden voor derden in de zin van art. 5 lid 1 Wet op het CBS. Dit verschil in uitkomst ligt, gelet op genoemde wijziging van omstandigheden, voor de hand. De wettekst en de daarop gegeven toelichting verzetten zich niet tegen dit verschil in uitkomst. Integendeel, dat verschil stemt juist geheel overeen met de bedoelding van de wetgever, gelet op het juist hiervoor in 3.18 en 3.19 opgemerkte.

Wet Markt en Overheid

3.21

Die uitleg loopt ook in de pas met hetgeen geldt op grond van de Wet Markt en Overheid, waarop D&IN zich voor haar vordering mede heeft beroepen. Zoals hiervoor bleek, is bij de totstandkoming van art. 5 lid 1 Wet op het CBS en zijn voorloper steeds gekeken naar de regels die op dat moment zouden moet gaan gelden op het gebied van de overheid en de markt. Het uit 2002 stammende wetsvoorstel “Regels omtrent marktactiviteiten van overheidsorganisaties en omtrent ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken” (ook wel aangeduid als de Wet Markt en Overheid) bevatte regels voor het betreden van markten door overheidsorganisaties en voor het gedrag op de markt van overheidsorganisaties en van ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken. De marktactiviteiten van overheidsorganisaties waar het wetsvoorstel betrekking op had, betroffen het leveren van goederen of diensten aan derden waarbij de overheidsorganisatie in concurrentie zou treden met private ondernemers.^[40]Bij het begrip ‘derden’ maakte het wetsvoorstel geen onderscheid tussen overheidsinstanties en private partijen. Met het begrip ‘derden’ werd slechts bedoeld om een onderscheid te maken tussen levering van goederen of diensten buiten de overheidsorganisatie (marktactiviteiten) en binnen een overheidsorganisatie (zelfvoorziening).^[41]

Het wetsvoorstel is uiteindelijk ingetrokken, naar aanleiding van kritiek vanwege de onduidelijkheid over de reikwijdte gelet op de gehanteerde begrippen, een te grote beperking van de autonomie van overheden, het risico op juridisering van het openbaar bestuur en de aanwezigheid van andere, voldoende instrumenten. Rekening houdend met die kritiek is toen voor een alternatieve aanpak gekozen, waarbij de gedragsregels voor de overheid zouden worden opgenomen in de Mededingingswet.^[42]Dit heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 24 maart 2011 tot wijziging van de Mededingingswet ter invoering van regels inzake ondernemingen die deel uitmaken van een publiekrechtelijke rechtspersoon of die hiermee zijn verbonden (soms nog altijd aangeduid als de Wet Markt en Overheid), waarmee per 1 juli 2012 een hoofdstuk 4b aan de Mededingingswet werd toegevoegd.^[43]Onderdeel van dat hoofdstuk 4b is art. 25h Mededingingswet (Mw), dat het toepassingsgebied van het hoofdstuk bepaalt. Art. 25h lid 2 Mw, luidt:

“Dit hoofdstuk is niet van toepassing op het aanbieden van goederen of diensten door bestuursorganen aan andere bestuursorganen of aan overheidsbedrijven voor zover deze goederen of diensten zijn bestemd voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak.”

De regeling is dus niet van toepassing op opdrachten van de ene overheid aan de andere overheid voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak. Dat is gebeurd om concentratie en specialisatie van een bepaalde activiteit bij één overheid mede ten behoeve van andere overheden mogelijk te maken.^[44]Men sprak ook wel van een vorm van zelfvoorziening binnen de overheid als geheel.^[45]Art. 25h lid 2 Mw leidt ertoe dat de gedragsregels niet gelden in situaties waarin uitsluitend door de overheid beheerste rechtspersonen deelnemen, ongeacht of dit publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen zijn en ongeacht of de goederen of diensten intern of extern worden aangeboden, mits de goederen of diensten zijn bestemd voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak.^[46]

Gelet op de taakomschrijving van art. 3 Wet op het CBS en hetgeen waarvoor overheden de op grond daarvan geproduceerde statistisch gegevens nodig hebben, valt aan te nemen dat die gegevens bestemd zijn voor de uitvoering van de publiekrechtelijk taak van die overheden en dat de regels van de Wet Markt en Overheid dus niet van toepassing zijn. Het ligt nogal voor de hand art. 5 lid 1 Wet op het CBS in dezelfde zin te begrijpen, nu de regeling van de Wet Markt en Overheid het uiteindelijke resultaat is van de afweging die de wetgever heeft gemaakt ten aanzien van marktactiviteiten van de overheid in het algemeen en er geen aanwijzingen zijn dat hij met betrekking tot statistisch gegevens een andere koers zou hebben willen varen.

Art. 60 Wet op het CBS

3.22

Het hiervoor al enige malen genoemde art. 60 Wet op het CBS is voor deze zaak naar mijn mening niet van belang. Zoals hiervoor in 3.15 al opgemerkt, doet deze bepaling niet meer dan zeggen waar het CBS zijn middelen vandaan haalt, als onderdeel van de wettelijke regeling van zijn instelling en organisatie (wie bij wet een rechtspersoon instelt met een publieke taak, zal dit moeten regelen). Iets anders valt in die bepaling of de toelichting daarop niet te lezen. Anders dan partijen en het hof hebben aangenomen – maar de rechtbank, die geen aandacht aan die bepaling heeft geschonken, niet –, bevat die bepaling dus geen maatstaf voor wie (al dan niet) ‘derden’ (kunnen) zijn in de zin van art. 5 lid 1 Wet op het CBS.

Op zichzelf genomen geldt dat het begrip ‘derden’ in de art. 5 lid 1 en 60 Wet op het CBS bij de totstandkoming van die wet (feitelijk) nog op dezelfde opdrachtgevers zagen, doordat het werkprogramma geheel werd gefinancierd uit de rijksbegroting. Door de hiervoor in 3.18 genoemde wijziging van omstandigheden is dat echter evident veranderd. Die wijziging bracht mee dat ‘derden’ in beide bepalingen feitelijk iets anders kan betekenen. Met name de niet tot de rijksoverheid behorende overheden die opdrachten geven voor werkzaamheden die tot de wettelijke taak van het CBS zijn te rekenen, zijn geen derden in de zin van art. 5 lid 1 Wet op het CBS, maar wel in de zin van art. 60 Wet op het CBS.

De beslissing van het hof kan dus niet worden gedragen door zijn oordeel in rov. 7.8-7.11 over art. 60 Wet op het CBS. Dat oordeel – met de wat mij betreft ook enigszins gekunstelde redenering volgens welke de betalingen van andere overheden aan het CBS in dit verband geheel worden toegerekend aan de rijksbegroting (over welke redenering subonderdeel 1.4 m.i. op zichzelf terecht klaagt) – had het hof echter niet nodig voor zijn beslissing. Die beslissing kan immers worden gedragen door hetgeen hiervoor in 3.19 is vermeld, waarnaar het hof in rov. 7.8-7.10 mede verwijst (zie met name pregnant en terecht de passage in rov. 7.10 die hiervoor in 2.6 is aangehaald). De uitleg van art. 60 Wet op het CBS is ook niet waar het in deze zaak om draait.

Regeling en Beleidsregel

3.23

Inzet van deze zaak is immers of Regeling en Beleidsregel onverbindend zijn, omdat daarin van een verkeerd begrip ‘derden’ wordt uitgegaan, namelijk van een beperkter begrip dan art. 5 lid 1 Wet op het CBS inhoudt, zoals de grondslag van de vordering van D&IN behelst. Bij beschouwing van Regeling en Beleidsregel op grond van het voorgaande valt dat niet goed in te zien. Om dat toe te lichten sta ik stil bij het doel en de inhoud van beide.

3.24

Regeling en Beleidsregel zijn beide in werking getreden op 1 juli 2020.^[47]Zij hebben, volgens de toelichting die op beide is gegeven, tot doel om meer duidelijkheid te scheppen over de rolverdeling tussen private statistische dienstverleners en het CBS, alsmede een relatieverbetering tussen het CBS en een aantal marktpartijen en brancheverenigingen te faciliteren, zodat meer kansen voor productieve samenwerking benut worden. Het CBS richt zich daarvoor zichtbaarder op zijn kerntaken en heeft bij het leveren van aanvullende diensten of het uitvoeren van innovatieve projecten permanent aandacht voor de belangen van marktpartijen. De ministeriële regeling heeft bovendien tot doel dat de werkzaamheden voor derden door het CBS worden ingeperkt.^[48]

3.25

De Beleidsregel, die berust op de algemene bevoegdheid van de minister van art. 21 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen om beleidsregels voor zelfstandige bestuursorganen te stellen, regelt de taakuitoefening van het CBS wat betreft ‘aanvullende statistische diensten’. Art. 1 Beleidsregel definieert dit begrip als ‘een statistische dienst die niet wordt bekostigd uit de algemene bijdrage van de minister van Minister van Economische Zaken en Klimaat’. Dat zijn dus de diensten die geen deel uitmaken van het werkprogramma. De Beleidsregel geldt volgens de toelichting daarop en de toelichting op de Regeling ook voor het leveren van aanvullende statistische diensten aan ‘derden’, voor zover de Regeling daarvoor geen eigen regime bevat.^[49]

De beleidsregel houdt in welke methoden het CBS niet mag gebruiken om verzoeken voor dergelijke dienstverlening te verkrijgen zoals actieve acquisitie (met bijvoorbeeld een uitzondering voor het benaderen van overheden bij een zwaarwegend publiek belang) en koppelverkoop (art. 2 en 3 Beleidsregel). Vervolgens omschrijft de Beleidsregel welke processtappen het CBS moet doorlopen wanneer het aanvragen krijgt of een project start (art. 4 Beleidsregel), dat integrale kostenberekening plaatsvindt (art. 5 Beleidsregel), hoe kosten worden gespecificeerd (art. 6 Beleidsregel), de verantwoording van het uitvoeren van innovatieve projecten in het werkprogramma (art. 7 Beleidsregel), de handelwijze bij samenwerkingsprojecten met private dataleveranciers of statistische dienstverleners (art. 8 Beleidsregel), de aanstelling van een mededingingsspecialist ter interne toetsing van de Beleidsregel en de Regeling (art. 9 Beleidsregel) en van een onafhankelijke klachtencommissie (art. 10 Beleidsregel).

3.26

De Regeling is vastgesteld op grond van art. 5 lid 2 Wet op het CBS. In de regeling worden volgens de toelichting regels gesteld voor de incidentele werkzaamheden die het CBS kan leveren aan derden. Onder derde wordt volgens art. 1 Regeling een partij verstaan die niet behoort tot de overheid, uitgezonderd een partij die (a) in overwegende mate wordt gefinancierd door de overheid, en (b) belast is met een wettelijke taak. Met betrekking tot deze definitie merkt de toelichting, naar aanleiding van de gehouden consultatie, op:

“Definitie van ‘derden’

Een van de respondenten meent dat de definitie van ‘derden’ moet worden uitgebreid tot alle aanvullende statistische diensten die het CBS uitvoert, en niet uitsluitend die voor private partijen. Uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie tot nu toe blijkt dat de opvatting wat onder de wettelijke taak van het CBS valt in de loop der tijd is geëvolueerd. De thans heersende opvatting is dat onderzoek voor andere overheden doorgaans zal vallen onder artikel 3 van de CBS-wet, omdat het van overheidswege wordt verricht en relevant is voor het overheidsbeleid op het desbetreffende terrein. De respondent gaat uit van een uitleg van derden zoals opgenomen in de memorie van toelichting uit 1996 bij de CBS-wet. In de afgelopen decennia heeft een verschuiving plaatsgevonden in de uitleg ‘diensten voor derden’. Om enige onduidelijkheid over deze definitie weg te nemen is aangegeven wat in de regeling onder een derde wordt verstaan.

Door derden te definiëren als private partijen wordt niet meer ruimte gecreëerd voor het CBS. De ministeriële regeling en de beleidsregel, die geldt voor werkzaamheden voor derden en overheden, zijn er juist op gericht om de rolverdeling tussen het CBS en marktpartijen duidelijker te maken. Het doel is om oneerlijke concurrentie met marktpartijen tegen te gaan. Dit houdt niet in dat het CBS geen opdrachten meer mag uitvoeren voor overheden en zich enkel moet beperken tot de verplichte Europese statistieken.”

De regeling specificeert in art. 2 in welke gevallen het CBS werkzaamheden voor derden verricht. Dat kan bij een kleine opdracht (waarde lager dan € 10.000), wanneer het CBS als enige partij kan leveren, wanneer de derde de resultaten zelf zou gebruiken voor een overheid en wanneer de derde de informatie die hij verkrijgt, nodig heeft voor de uitvoering van een wettelijke taak. De Regeling bevat voorts de stappen die het CBS moet doorlopen wanneer het een verzoek tot dienstverlening van een derde krijgt, namelijk dat het (behalve bij de kleine opdrachten) beziet of een private dienstverlener een deel van de werkzaamheden kan uitvoeren, en dat het bij bezwaar van de opdrachtgever daartegen de werkzaamheden niet uitvoert (art. 3 Regeling).

Regeling en Beleidsregel niet onverbindend

3.27

Naar het mij voorkomt, is de hiervoor in 3.26 geciteerde toelichting op de definitie van het begrip ‘derden’ in de Regeling in overeenstemming met hetgeen hiervoor is 3.19 en 3.20 is opgemerkt over de betekenis die het begrip ‘derden’ in art. 5 lid 1 Wet op het CBS feitelijk heeft na de hiervoor in 3.18 genoemde wijziging van omstandigheden. Kennelijk refereert de toelichting aan (de gevolgen van) die wijziging van omstandigheden met de woorden ‘geëvolueerd’ en de ‘thans heersende opvatting’.

De Beleidsregel sluit met het begrip ‘aanvullende statistische diensten’ eveneens aan bij de stand van zaken zoals deze bestaat na die wijziging van omstandigheden: er is een vaste stroom van werkzaamheden die niet wordt bekostigd uit de algemene bijdrage van de minister van EZK, en die het CBS mag verrichten, omdat deze onder zijn wettelijke taak vallen, en die niet kunnen worden beschouwd als werkzaamheden als bedoeld in art. 5 lid 1 Wet op het CBS. De Beleidsregel ziet op deze werkzaamheden en op werkzaamheden die wel onder art. 5 lid 1 Wet op het CBS vallen.

De Regeling hanteert op zichzelf een beperkter begrip ‘derden’ dan art. 5 lid 1 Wet op het CBS inhoudt, door onder dat begrip uitsluitend, kort gezegd, private partijen te verstaan, terwijl uit het voorgaande en ook de hiervoor in 3.26 geciteerde toelichting op de Regeling volgt dat ook overheden derde kunnen zijn in de zin van art. 5 lid 1 Wet op het CBS (namelijk als zij een opdracht geven die niet binnen de wettelijke taak van het CBS valt; de toelichting zegt dan ook slechts dat ‘onderzoek voor andere overheden
doorgaanszal vallen onder artikel 3 van de CBS-wet’). Met deze meer beperkte definitie worden de mogelijkheden die art. 5 lid 1 Wet op het CBS het CBS laat, echter niet uitgebreid door de Regeling.

Regeling en Beleidsregel bevatten evenmin andere bepalingen die dat gevolg inhouden of meebrengen. D&IN heeft aan haar vordering mede ten grondslag gelegd dat ‘incidentele gevallen’ in art. 5 lid 1 Wet op het CBS betekent dat niet meer dan 10% van de werkzaamheden van het CBS op basis van die bepaling mag plaatsvinden. Dat percentage heeft zij ontleend aan de hiervoor in 3.14 aangehaalde uitlating in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer. Dat percentage wordt in die toelichting echter onmiskenbaar slechts vermeld als een beschrijving van de bestaande situatie en niet als een door het CBS in acht te nemen maximum. De wet bevat begrijpelijkerwijs ook niet een dergelijk maximum. In de wetsgeschiedenis van de Wet CBS/CCS zijn veel hogere percentages als nog toelaatbare mogelijkheid genoemd (zelfs 30 tot 35%; zie hiervoor in 3.5) en er is ook op gewezen dat werkzaamheden voor derden een belangrijke toegevoegde waarde kunnen hebben voor de uitvoering van de wettelijke taak van het CBS. Dat Regeling en Beleidsregel geen grenzen op dit punt stellen, maakt ze dus niet in strijd met de wet.

Regeling en Beleidsregel zijn derhalve niet onverbindend op de door D&IN in dit geding aangevoerde gronden.

Bespreking oordeel hof

3.28

In het licht van het voorgaande geeft de beslissing van het hof naar mijn mening geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Weliswaar heeft het hof vanaf rov. 7.8 ten onrechte mede betekenis toegekend aan art. 60 Wet op het CBS (zie hiervoor in 3.22), maar zijn beslissing berust óók op hetgeen hiervoor in 3.19 is vermeld en dat kan zijn beslissing zelfstandig dragen. Weliswaar heeft het hof voorts in rov. 7.9 e.v. ten onrechte geoordeeld dat onder ‘derden’ in art. 5 lid 1 Wet op het CBS hetzelfde is te verstaan als onder ‘derden’ in art. 1 Regeling,^[50]maar ook dat oordeel is niet dragend voor zijn beslissing. Grondslagen van de vordering van D&IN zijn immers dat al sprake is van derden in de zin van die bepaling in het geval dat sprake is van werkzaamheden buiten het werkprogramma, dat art. 5 lid 1 Wet op het CBS slechts 10% werkzaamheden buiten dat programma zou toelaten en dat in Regeling en Beleidsregel een verkeerde uitleg aan het wettelijke begrip ‘derden’ is gegeven. Die grondslagen gaan blijkens het voorgaande niet op. In die zin heeft ook het hof blijkens zijn overwegingen geoordeeld. Het hof heeft onder meer terecht overwogen dat de minister het werk dat het CBS voor derden mag doen, niet heeft uitgebreid in Beleidsregel en Regeling (rov. 7.11). Het ligt, gegeven een en ander, voor de hand zijn beslissing aldus te begrijpen dat als het wel van de juiste uitleg van het begrip ‘derden’ in art. 5 lid 1 Wet op het CBS zou zijn uitgegaan, het niet anders over die grondslagen zou hebben geoordeeld (zie ook hierna in 3.29 tweede alinea).

Bespreking van de klachten

3.29

Subonderdeel 1.2 voert, gelet op het voorgaande, op zichzelf terecht aan dat het hof heeft miskend dat ‘werkzaamheden voor derden’ in de zin van art. 5 lid 1 Wet op het CBS niet zijn beperkt tot werkzaamheden voor private partijen die zonder wettelijke taak en overheidsfinanciering opdrachten voor statistisch onderzoek geven (dus derden in de zin van art. 1 Regeling). Onder ‘derden’ in art. 5 lid 1 Wet op het CBS kunnen, zoals hiervoor bleek, ook overheden vallen. Dat is het geval als het gaat om opdrachten van overheden aan het CBS die niet binnen de wettelijke taak van het CBS vallen.

D&IN heeft in dit geding echter, zoals hiervoor in 3.28 in andere woorden al gezegd, niet aan haar vordering ten grondslag gelegd dat dit geval zich in de praktijk van het CBS (in een te grote omvang) zou voordoen of dat Regeling en Beleidsregel onverbindend zouden zijn omdat ze dit miskennen (zie ook hiervoor in 3.19 vierde alinea, slot). De onjuistheid in de uitleg van het hof vormt in verband daarmee geen wezenlijk element van het oordeel van het hof, maar slechts een ondergeschikt onderdeel daarvan, op een punt waar het in dit geding niet om gaat. Het is in verband daarmee niet aannemelijk dat het hof tot een andere beslissing zou zijn gekomen, als het was uitgegaan van een geheel juiste uitleg van het begrip derden in art. 5 lid 1 Wet op het CBS. Ook valt in verband daarmee het onjuiste element van die uitleg niet als dragend aan te merken voor de beslissing van het hof, zoals hiervoor in 3.28 al wat korter opgemerkt.

In elk geval is de beslissing van het hof gelet op hetgeen hiervoor over art. 5 lid 1 Wet op het CBS, Regeling en Beleidsregel is opgemerkt, juist. Anders dan het subonderdeel aanvoert, heeft de daarin aangewezen onjuistheid in het oordeel van het hof immers niet tot gevolg dat Regeling en Beleidsregel in strijd komen met de Wet op het CBS. Het oordeel van het hof dat dit niet het geval is, is dus hoe dan ook juist. Het subonderdeel kan derhalve niet tot cassatie leiden.

3.3

De klacht van subonderdeel 1.3 mist naar mijn mening feitelijke grondslag in het arrest van het hof. Anders dan het subonderdeel tot uitgangspunt neemt, heeft het hof niet geoordeeld dat de wet nu anders moet worden uitgelegd dan vóór 2015. Het hof heeft bij de uitleg van de wet slechts mede betekenis toegekend aan een latere uitlating van de wetgever (rov. 7.9). De wijze waarop het dat heeft gedaan, geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

3.31

Bij de klacht van subonderdeel 1.4 mist D&IN belang, nu deze, evenals de klachten van subonderdeel 1.2, een oordeel bestrijdt dat blijkens het voorgaande de beslissing van het hof niet draagt (zie hiervoor in 3.22 en 3.28).

3.32

Ook de voortbouwklacht van onderdeel 2, waarvan de behandeling aan de orde komt nu subonderdeel 1.2 deels gegrond is, loopt op dit laatste vast. De overwegingen waartegen het onderdeel zich keert (rov. 7.13-7.18), betreffen geen andere grondslagen van de vordering dan de overwegingen van het hof die onderdeel 1 bestrijdt. Ook de voortbouwklacht moet dus erop afstuiten dat de onjuistheid in het oordeel van het hof die subonderdeel 1.2 aanwijst, niet dragend is voor zijn beslissing, althans die beslissing hoe dan ook juist is om de hiervoor genoemde redenen.

Slotsom

3.33

Het middel kan niet tot cassatie leiden.

4.Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Vordering tot onverbindendverklaring van ministeriële regeling en beleidsregeling wegens strijd met de wet in het kader van het CBS