ECLI:NL:HR:2026:406

Uitspraak

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer24/04272

Datum13 maart 2026

ARREST

In de zaak van

DATA & INSIGHTS NETWORK NETHERLANDS,

gevestigd te Amsterdam,

EISERES tot cassatie,

hierna: D&IN,

advocaten: P.A. Fruytier en J.P. Jas,

tegen

1. DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat),

zetelende te Den Haag,

VERWEERDER in cassatie,

hierna: de Staat,

advocaten: S.M. Kingma en M.E.A. Möhring,

2. CENTRAAL BUREAU VOOR DE STATISTIEK,

zetelende te Den Haag,

VERWEERDER in cassatie,

hierna: het CBS,

advocaat: J.J. Valk.

1.Procesverloop

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:

a. de vonnissen in de zaak C/09/601427 / HA ZA 20-1029 van de rechtbank Den Haag van 19 mei 2021, 2 februari 2022, 9 februari 2022, 30 maart 2022 en 31 augustus 2022;

b. de arresten in de zaak 200.320.130/01 van het gerechtshof Den Haag van 27 juni 2023 en 3 september 2024.

D&IN heeft tegen het arrest van het hof van 3 september 2024 beroep in cassatie ingesteld.

De Staat en het CBS hebben ieder afzonderlijk een verweerschrift tot verwerping ingediend.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, en voor het CBS mede door D.J. van Hoogstraten.

De conclusie van de Advocaat-Generaal G. Snijders strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De advocaten van D&IN en het CBS hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd.

2.Uitgangspunten en feiten

2.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) D&IN vertegenwoordigt ondernemingen en instanties die statistisch onderzoek doen en analyse van statistiek verrichten. Deze ondernemingen concurreren met het CBS op de markt voor het verrichten van statistische werkzaamheden.

(ii) Het CBS is een zelfstandig bestuursorgaan. De Wet op het Centraal bureau voor de statistiek (hierna: Wet op het CBS) regelt de instelling en taak van het CBS en legt regels vast over de verwerving, het gebruik en de verstrekking van gegevens in het kader van de statistische informatievoorziening. Het CBS heeft tot taak het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde statistieken (art. 3 Wet Pro op het CBS). Het CBS is op nationaal niveau belast met de productie van Europese statistieken (art. 4 Wet Pro op het CBS).

(iii) Art. 5 lid 1 Wet Pro op het CBS houdt in dat het CBS in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden kan verrichten en dat deze werkzaamheden niet mogen leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten die uit een oogpunt van goede marktwerking ongewenst is. De minister van Economische Zaken en Klimaat kan nadere regels stellen over statistische werkzaamheden voor derden door het CBS (art. 5 lid 2 Wet Pro op het CBS).

(iv) Het CBS ontvangt jaarlijks een algemene financiële bijdrage van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: het ministerie van EZK). Hieruit betaalt het CBS de werkzaamheden die het moet verrichten op grond van een vooraf vastgesteld werkprogramma. De omvang van de jaarlijkse bijdrage van het ministerie van EZK is vanaf 2014 substantieel gedaald. De taakstelling van het CBS is in 2014 en daarna niet veranderd of verminderd.

(v) De verhouding tussen het CBS en marktpartijen is nader geregeld in:

- de Regeling van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 19 april 2020, nr. WJZ/19207030, houdende regels over werkzaamheden die het Centraal bureau voor de statistiek voor derden verricht (Regeling werkzaamheden derden CBS) (hierna: de Regeling),^[1]en

- de Beleidsregel van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 19 april 2020, nr. WJZ/19207028, met betrekking tot de taakuitoefening van het Centraal bureau voor de statistiek (Beleidsregel taakuitoefening CBS) (hierna: de Beleidsregel).^[2]

De Regeling en de Beleidsregel zijn op 1 juli 2020 in werking getreden.

2.2

In dit geding vordert D&IN jegens de Staat een verklaring voor recht dat de Regeling en de Beleidsregel (gedeeltelijk) onverbindend zijn. Aan deze collectieve vordering als bedoeld in art. 3:305a BW heeft D&IN onder meer ten grondslag gelegd dat de Regeling en de Beleidsregel in strijd zijn met (de doelstelling van) de Wet op het CBS. Het CBS heeft zich gevoegd aan de zijde van de Staat.

2.3

De rechtbank^[3]heeft de vordering afgewezen.

2.4

Het hof^[4]heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Daartoe heeft het onder meer het volgende overwogen.

De Wet op het CBS definieert niet de begrippen ‘werkzaamheden voor derden’ of ‘derden’. De Wet op het CBS bepaalt dat het CBS tot taak heeft het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en, in incidentele gevallen, statistische ‘werkzaamheden voor derden’. Art. 60 Wet Pro op het CBS regelt dat de kosten hiervoor ten laste van de rijksbegroting komen, met uitzondering van de kosten betreffende de ‘werkzaamheden voor derden’. (rov. 7.5)

De memorie van toelichting bij de Wet op het CBS houdt in dat een deel van de activiteiten van het CBS buiten het reguliere vanuit het EZ-hoofdstuk op de rijksbegroting gefinancierde programma valt en dat het CBS incidenteel ‘werk voor derden’ verricht. De memorie van toelichting noemt drie soorten ‘werk voor derden’: werk voor Eurostat, werk voor overheden die aansluiting zoeken bij het eigen werkprogramma van het CBS en werk dat ziet op additionele analyses op reeds verzamelde gegevens tegen betaling in opdracht van de ministeries. (rov. 7.6)

De omvang van de jaarlijkse financiële bijdrage van het ministerie van EZK aan het CBS is vanaf 2014 substantieel gedaald. De kosten van de taakuitoefening zijn echter niet (althans niet evenveel) gedaald. De taakstelling van het CBS is in 2014 en daarna niet veranderd of verminderd. (rov. 7.7)

Een en ander bracht noodzakelijkerwijs met zich dat het CBS de uitvoering van zijn wettelijke taken niet meer zoals vóór 2014 kan betalen uit de (verlaagde) jaarlijkse bijdrage van het ministerie van EZK. Dat eist de Wet op het CBS ook niet. Art. 60 Wet Pro op het CBS eist slechts dat de kosten voor de uitoefening van de wettelijke taken van het CBS ten laste van de rijksbegroting komen en benoemt daartoe geen specifieke post op die rijksbegroting. De Wet op het CBS bepaalt ook dat de kosten van werkzaamheden voor derden niet ten laste van de rijksbegroting komen. (rov. 7.8)

Overheidsinstanties die statistisch onderzoek laten doen, zoals gemeenten, provincies en ministeries, zetten de kosten daarvan op hun begroting, zodat deze kosten (uiteindelijk) wel ten laste van de rijksbegroting komen. Private partijen die zonder wettelijke taak en overheidsfinanciering opdracht voor statistisch onderzoek geven financieren die opdrachten zelf. Gelet hierop handelde de minister niet onrechtmatig door in de Regeling ‘derde’ te definiëren als “partij die niet behoort tot de overheid, uitgezonderd een partij die in overwegende mate wordt gefinancierd door de overheid en belast is met een wettelijke taak”. Alleen bij dergelijke partijen komen de kosten van een opdracht tot statistisch onderzoek niet ten laste van de rijksbegroting. Deze definitie van de minister strookt ook met de (toen kennelijk gewijzigde) opvatting van de wetgever over wat ‘werk voor derden’ bij het CBS betekent. De wetgever merkte in 2015 immers op dat het CBS bij ‘werk voor derden’ tegen betaling statistisch onderzoek uitvoert dat niet valt onder de taken van art. 3 en Pro 4 Wet op het CBS en sprak daarbij uitdrukkelijk uit dat het gaat om (additioneel) onderzoek in opdracht van private partijen. De wetgever plaatste toen onderzoek voor overheden in het algemeen onder art. 3 Wet Pro op het CBS, omdat het van overheidswege wordt verricht én relevant is voor het overheidsbeleid. De wetgever kwam met deze invulling van het begrip ‘werk voor derden’ in de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel dat strekte tot wijziging van de oorspronkelijke Wet op het CBS. Daarom kan aan deze memorie van toelichting betekenis toekomen voor de interpretatie van de andere bepalingen in de Wet op het CBS, ook als van zo’n andere bepaling de tekst niet gewijzigd is. De gegeven betekenis is niet in strijd met de tekst van enige bepaling in de Wet op het CBS en getuigt ook niet van een standpunt dat in strijd komt met de doelstelling of geest van die wet. Ook in de wetgeschiedenis bij de wet voorafgaand aan de Wet op het CBS noemde de wetgever al juist het onderscheid tussen ‘publieke zaak’ en ‘markt’. (rov. 7.9)

D&IN bepleit een definitie waarbij onder ‘derden’ alle partijen, dus ook overheidsinstanties, worden verstaan die buiten het door het ministerie van EZK vastgestelde en betaalde werkprogramma opdrachten geven. Hiervoor is geen grond. Een dergelijke definitie zou meebrengen dat statistische werkzaamheden voor een ministerie, gemeente of ander overheidsorgaan vanaf 2014, toen de jaarlijkse financiële bijdrage van het ministerie van EZK aan het CBS substantieel is gedaald, zouden kwalificeren als werkzaamheden voor derden, ongeacht of die werkzaamheden voortkomen uit de wettelijke taken van de overheid en (direct of indirect) ten laste van de rijksbegroting komen. De Wet op het CBS kent niet een dergelijke kwalificatie van ‘werkzaamheden voor derden’, aangezien de wet (in art. 60) tegenover ‘derden’ slechts rept over ‘de rijksbegroting’. Bovendien zou die ruime definitie het takenpakket van het CBS per 2014 zonder wettelijke grondslag wijzigen, omdat het CBS taken voor derden alleen incidenteel mag uitvoeren. Voorheen gewoonlijk uitgevoerde werkzaamheden die tot 2014 vanuit de jaarlijkse bijdrage van het ministerie van EZK werden bekostigd, zou het CBS dan vanaf 2014 alleen nog maar incidenteel kunnen doen om de enkele reden dat die werkzaamheden in een ander begrotingshoofdstuk zijn komen te staan. Louter een andere budgettaire inkleding rechtvaardigt niet zo’n gewijzigde taakstelling. De wet biedt voor de door D&IN bepleite definitie van ‘derden’ onvoldoende grond. (rov. 7.10)

Met de Beleidsregel en de Regeling heeft de minister grenzen gesteld aan door het CBS te verrichten statistische diensten voor derden en eisen gesteld aan diensten die niet betaald worden vanuit de door het ministerie van EZK verstrekte jaarlijkse bijdrage. De minister was daartoe bevoegd op grond van art. 21 Kaderwet Pro zelfstandige bestuursorganen en art. 5 Wet Pro op het CBS. Het is niet onrechtmatig dat de Beleidsregel niet bepaalt dat het CBS de aanvullende statistische dienstverlening slechts incidenteel mag verrichten. De wet geeft immers aan dat alleen werk voor derden incidenteel is; de wettelijke overheidstaken waarvan de kosten ten laste van de rijksbegroting komen, mocht de minister onbegrensd en niet incidenteel laten. (rov. 7.11)

Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister onrechtmatig jegens (de leden van) D&IN handelde door de statistische diensten die niet worden bekostigd vanuit de jaarlijkse bijdrage van het ministerie van EZK voortaan ‘aanvullende statistische diensten’ te noemen die (nog steeds) niet vallen onder het begrip ‘werkzaamheden voor derden’, of door grenzen en eisen te stellen aan de werkzaamheden die het CBS hiertoe verricht. De memorie van toelichting uit 2015 gaf daarvoor steun. (rov. 7.12)

3.Beoordeling van het middel

3.1

Onderdeel 1.2 van het middel klaagt over de uitleg die het hof geeft aan het begrip werkzaamheden voor derden in de zin van art. 5 Wet Pro op het CBS en art. 60 Wet Pro op het CBS, inhoudende dat overheidsinstanties geen derden kunnen zijn in de zin van art. 5 lid 1 Wet Pro op het CBS. Het hof miskent volgens het onderdeel dat (rechtstreekse) werkzaamheden voor (lagere) (semi)overheidsinstanties, zoals gemeenten, provincies en/of ministeries, althans voor partijen die (in overwegende mate) worden gefinancierd door de overheid en belast zijn met een wettelijke taak, evenzeer onder dat begrip vallen of kunnen vallen. In elk geval miskent het hof dat werkzaamheden voor derden in de zin van art. 5 Wet Pro op het CBS en art. 60 Wet Pro op het CBS niet zijn beperkt tot werkzaamheden voor private partijen die zonder wettelijke taak en overheidsfinanciering opdrachten voor statistisch onderzoek geven. Uit dat laatste volgt dat de Regeling en de Beleidsregel, anders dan het hof heeft geoordeeld, in strijd zijn met de Wet op het CBS, aldus het onderdeel.

3.2.1

Op grond van art. 5 lid 1 Wet Pro op het CBS kan het CBS, naast het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap (art. 3 Wet Pro op het CBS) en de productie van Europese statistieken (art. 4 Wet Pro op het CBS), in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden verrichten, met dien verstande dat die werkzaamheden niet mogen leiden tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten die uit een oogpunt van goede marktwerking ongewenst is. Art. 60 Wet Pro op het CBS houdt in dat de kosten voor de uitoefening van de taken ter uitvoering van deze wet ten laste komen van de rijksbegroting, met uitzondering van de kosten voor de uitvoering van de statistische werkzaamheden voor derden.

3.2.2

De Wet op het CBS definieert het in art. 5 gebruikte Pro begrip ‘werkzaamheden voor derden’ niet. Bij de totstandkoming van de Wet op het CBS is in de memorie van toelichting onder meer opgemerkt:

“Ten behoeve van specifieke gebruikers die behoefte hebben aan informatie van het CBS die niet binnen het vastgestelde programma en met de uit de rijksbegroting beschikbare middelen gemaakt kan worden, geeft artikel 5 het Pro CBS de bevoegdheid om onder eveneens strikte condities werk voor derden te verrichten.”^[5]

“Een beperkt deel van de activiteiten van het CBS valt buiten het reguliere vanuit het EZ-hoofdstuk op de rijksbegroting gefinancierde programma. In incidentele gevallen verricht het CBS werk voor derden, dat dan zowel voor specifieke gebruikers als voor het CBS een belangrijke functie heeft. (…) Het CBS verricht alleen werk voor derden indien dit aansluit bij de kerntaak van het CBS en eventuele marktpartijen geen schade ondervinden. (…)”^[6]

In de memorie van toelichting en bij de behandeling in de Eerste Kamer zijn drie situaties genoemd waarin het CBS werkzaamheden voor derden uitvoert, te weten (i) ondersteunende werkzaamheden voor Eurostat, (ii) werkzaamheden voor overheden die aansluiting zoeken bij de gegevensverzameling en -verwerking die het CBS al uitvoert in verband met zijn eigen werkprogramma en (iii) additionele analyses op reeds verzamelde gegevens tegen betaling.^[7]Als voorbeelden van de onder (ii) genoemde werkzaamheden voor overheden noemt de memorie van toelichting:

“Te denken valt aan het doen opnemen door het CBS van extra vragen naar ziekteverzuim of arbeidsomstandigheden in de Enquête Beroepsbevolking of het Permanent Onderzoek Leefsituatie zodat er tegen relatief geringe meerkosten een grote hoeveelheid extra informatie geproduceerd kan worden. Een recent onderzoek dat goed past in deze context, al komen er geen interviewers aan te pas, is het onderzoek naar euthanasie dat het CBS nu voor de derde maal op verzoek van de bewindslieden van VWS en Justitie uitvoert. In ditzelfde verband is soms sprake van het tegen betaling doen vergroten van steekproeven. Hierbij kan het motief zijn het vergroten van de betrouwbaarheid van statistische schattingen op lokaal niveau, die landelijk goed vergelijkbaar moeten zijn. In dit verband kan het Onderzoek Verplaatsingsgedrag genoemd worden waarvoor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de steekproef van het CBS zodanig doet vergroten dat fijnmaziger uitkomsten gemaakt en gebruikt kunnen worden.”^[8]

Daarbij is opgemerkt dat van de uitoefening van de bevoegdheid van het CBS om werk voor derden te verrichten de kerntaak van het CBS en eventuele marktpartijen geen schade mogen ondervinden en dat dan ook selectief en spaarzaam van deze bevoegdheid gebruik zal worden gemaakt.^[9]

3.2.3

In het kader van de herpositionering van zelfstandige bestuursorganen is de Wet op het CBS per 1 januari 2017 gewijzigd.^[10]Art. 5 Wet Pro op het CBS is daarbij niet gewijzigd, maar het uitvoeren van werkzaamheden voor derden door het CBS is toen wel aan de orde gekomen:

“Eén van de taken van het CBS betreft immers de in artikel 5 van Pro de Wet op het CBS neergelegde bevoegdheid om in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden te verrichten. (…) Bij werk voor derden voert het CBS tegen betaling statistisch onderzoek uit dat niet valt onder de taken van de artikelen 3 en 4 van de Wet op het CBS. Het gaat om additioneel onderzoek in opdracht van private partijen. Onderzoek voor andere overheden zal immers doorgaans vallen onder artikel 3 van Pro de Wet op het CBS omdat het van overheidswege wordt verricht en relevant is voor het overheidsbeleid op het desbetreffende terrein.”^[11]

3.2.4

De Regeling is gebaseerd op art. 5 lid 2 Wet Pro op het CBS. De Regeling heeft blijkens haar toelichting tot doel dat de werkzaamheden voor derden door het CBS worden ingeperkt, en bevat nadere regels voor de incidentele werkzaamheden die het CBS kan leveren aan derden.^[12]Art. 1 van Pro de Regeling bepaalt dat in de Regeling onder derde verstaan wordt: “partij die niet behoort tot de overheid, uitgezonderd een partij die in overwegende mate wordt gefinancierd door de overheid en belast is met een wettelijke taak”. In de toelichting op de Regeling staat over deze definitie van ‘derden’ onder meer:

“Een van de respondenten meent dat de definitie van ‘derden’ moet worden uitgebreid tot alle aanvullende statistische diensten die het CBS uitvoert, en niet uitsluitend die voor private partijen.

Uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie tot nu toe blijkt dat de opvatting wat onder de wettelijke taak van het CBS valt in de loop der tijd is geëvolueerd. De thans heersende opvatting is dat onderzoek voor andere overheden doorgaans zal vallen onder artikel 3 van Pro de CBS-wet, omdat het van overheidswege wordt verricht en relevant is voor het overheidsbeleid op het desbetreffende terrein. De respondent gaat uit van een uitleg van derden zoals opgenomen in de memorie van toelichting uit 1996 bij de CBS-wet. In de afgelopen decennia heeft een verschuiving plaatsgevonden in de uitleg ‘diensten voor derden’. Om enige onduidelijkheid over deze definitie weg te nemen is aangegeven wat in de regeling onder een derde wordt verstaan.

Door derden te definiëren als private partijen wordt niet meer ruimte gecreëerd voor het CBS. De ministeriële regeling en de beleidsregel, die geldt voor werkzaamheden voor derden en overheden, zijn er juist op gericht om de rolverdeling tussen het CBS en marktpartijen duidelijker te maken. Het doel is om oneerlijke concurrentie met marktpartijen tegen te gaan. Dit houdt niet in dat het CBS geen opdrachten meer mag uitvoeren voor overheden en zich enkel moet beperken tot de verplichte Europese statistieken.”^[13]

De Regeling stelt beperkingen aan het verrichten van werkzaamheden door het CBS voor derden in de zin van de Regeling. Die beperkingen houden kort gezegd in dat het CBS slechts statistische werkzaamheden voor derden uitvoert als de waarde van de werkzaamheden lager is dan € 10.000,--, als het CBS de enige partij is die de diensten kan leveren, als het CBS werkzaamheden levert aan een derde die de resultaten vervolgens gebruikt voor een opdracht die hij uitvoert voor een overheid of als de derde de informatie die hij verkrijgt nodig heeft voor de uitvoering van een wettelijke taak. Daarnaast houdt de Regeling een aantal processtappen in die het CBS moet doorlopen als het een aanvraag krijgt van een derde en die erop zijn gericht te bezien of de werkzaamheden ook door een marktpartij uitgevoerd kunnen worden.

3.2.5

De Beleidsregel heeft betrekking op ‘aanvullende statistische diensten’ die het CBS levert. De Wet op het CBS kent dit begrip niet. Art. 1 van Pro de Beleidsregel omschrijft ‘aanvullende statistische dienst’ als een statistische dienst die niet bekostigd wordt uit de algemene bijdrage van de minister van EZK. De Beleidsregel geldt, volgens de toelichting daarop en de toelichting op de Regeling, ook voor het leveren van aanvullende statistische diensten aan derden in de zin van de Regeling, voor zover de Regeling daarvoor geen eigen regime bevat.^[14]De Beleidsregel bevat procedurele randvoorwaarden voor het verrichten van aanvullende statistische diensten en houdt onder meer in dat het CBS zich onthoudt van het actief verwerven van verzoeken om aanvullende statistische diensten, dat het CBS niet meedingt naar opdrachten waarvoor een aanbestedingsprocedure in gang is gezet en dat het CBS, indien het een aanvraag krijgt voor aanvullende statistische werkzaamheden, moet bezien of een private statistische dienstverlener het werk kan verrichten.

3.2.6

Uit hetgeen hiervoor in 3.2.4 en 3.2.5 is overwogen volgt dat het samenstel van de Regeling en de Beleidsregel inhoudt dat aan het verrichten door het CBS van werkzaamheden voor een partij die niet behoort tot de overheid en niet in overwegende mate wordt gefinancierd door de overheid of is belast met een wettelijke taak, verdergaande beperkingen worden gesteld dan aan de uitvoering door het CBS van ‘aanvullende statistische diensten’ voor (lagere) (semi)-overheidsinstanties.

3.2.7

In het oordeel van het hof, meer in het bijzonder in rov. 7.9, ligt besloten dat overheidsinstanties die door het CBS statistisch onderzoek laten doen, geen derden kunnen zijn in de zin van art. 5 lid 1 Wet Pro op het CBS. Dat oordeel is onjuist, omdat uit de hiervoor in 3.2.2 weergegeven parlementaire geschiedenis blijkt dat de regering bij ‘statistische werkzaamheden voor derden’ ook werkzaamheden buiten het vastgestelde werkprogramma in opdracht van overheden voor ogen had. De omstandigheid dat nadien, bij gelegenheid van de wijziging van de Wet op het CBS in 2017, de regering een andere uitleg aan het begrip ‘derden’ in de zin van art. 5 Wet Pro op het CBS heeft gegeven (zie hiervoor in 3.2.3), doet daaraan niet af, omdat bij die wijziging art. 5 Wet Pro op het CBS niet is gewijzigd.^[15]Ook de omstandigheid dat, zoals het hof overweegt in rov. 7.7-7.10, de wijze van bekostiging van het CBS vanaf 2014 is gewijzigd, brengt niet mee dat het begrip ‘derden’ in de zin van art. 5 Wet Pro op het CBS anders moet worden uitgelegd. De definitie van ‘derden’ in de Regeling strookt dus niet met het begrip derden in art. 5 Wet Pro op het CBS. In zoverre is onderdeel 1.2 gegrond.

3.3.1

De omstandigheid dat onderdeel 1.2 terecht klaagt over de uitleg door het hof van het begrip ‘derden’ in de zin van art. 5 Wet Pro op het CBS, leidt evenwel niet tot cassatie, zoals hierna wordt toegelicht.

3.3.2

Niet juist is de opvatting van D&IN dat onder ‘derden’ in de zin van art. 5 Wet Pro op het CBS moeten worden verstaan ‘alle partijen, dus ook overheidsinstanties, die buiten het door het ministerie van EZK vastgestelde en betaalde werkprogramma aan het CBS opdrachten geven’. Die opvatting miskent dat het bepaalde in art. 5 Wet Pro op het CBS, dat het CBS in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden kan verrichten, moet worden begrepen in samenhang met art. 3 lid 1 en Pro art. 4 Wet Pro op het CBS, inhoudende dat het CBS tot taak heeft het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het produceren van Europese statistieken. Voorts is voor de uitleg van art. 5 lid 1 Wet Pro op het CBS van belang dat ten tijde van de totstandkoming van de Wet op het CBS het werkprogramma van het CBS geheel werd gefinancierd door de bijdrage van het ministerie van Economische Zaken. Dat betekent dat werkzaamheden die ten tijde van de totstandkoming van de Wet op het CBS in 2004 behoorden tot de in art. 3 Wet Pro op het CBS omschreven wettelijke taak van het CBS en door het ministerie van Economische Zaken werden gefinancierd, niet behoren tot de werkzaamheden voor derden in de zin van art. 5 Wet Pro op het CBS. De omstandigheid dat een deel van de werkzaamheden die behoren tot de wettelijke taak als omschreven in de art. 3 en Pro 4 Wet op het CBS sinds 2014 niet langer wordt gefinancierd uit de bijdrage van het ministerie van EZK, maar wordt betaald door andere ministeries of lagere overheden, heeft niet tot gevolg dat die werkzaamheden niet langer behoren tot de wettelijke taak als omschreven in de art. 3 en Pro 4 Wet op het CBS en in plaats daarvan aangemerkt moeten worden als werkzaamheden voor derden in de zin van art. 5 Wet Pro op het CBS. Het hof heeft in rov. 7.10 dan ook met juistheid geoordeeld dat de verlaging van de financiële bijdrage van het ministerie van EZK in 2014 geen wijziging heeft gebracht in de omvang van de in art. 3 Wet Pro op het CBS omschreven wettelijke taak van het CBS.

3.3.3

De Regeling stelt beperkingen aan het uitvoeren door het CBS van werkzaamheden voor een bepaalde groep derden – kort gezegd partijen die niet behoren tot de overheid – (zie hiervoor in 3.2.4). Voor werkzaamheden voor derden die niet onder het bereik van de Regeling vallen, maar wel onder de reikwijdte van art. 5 Wet Pro op het CBS (zie hiervoor in 3.2.7 en 3.3.2) blijft gelden dat het CBS op de voet van art. 5 Wet Pro op het CBS deze werkzaamheden slechts in incidentele gevallen kan verrichten. Dat de Regeling van een beperkter begrip ‘derden’ uitgaat dan art. 5 Wet Pro CBS, maakt dan ook niet dat de Regeling in strijd is met art. 5 Wet Pro CBS.

De Beleidsregel stelt voorwaarden aan de uitvoering door het CBS van ‘aanvullende statistische diensten’ voor (lagere) (semi)-overheidsinstanties, ook als die werkzaamheden behoren tot het deel van het werkprogramma dat vóór 2014 uit de bijdrage van het ministerie van EZK werd bekostigd (zie hiervoor in 3.2.5). De Beleidsregel heeft dus betrekking op een ruimere kring van werkzaamheden voor overheden dan onder art. 5 Wet Pro op het CBS valt. Voor zover de Beleidsregel betrekking heeft op werkzaamheden die onder de reikwijdte van art. 5 Wet Pro op het CBS vallen, doet de Beleidsregel niet af aan het bepaalde in art. 5 lid 1 Wet Pro op het CBS, inhoudende dat het CBS deze werkzaamheden slechts in incidentele gevallen kan verrichten.

De Regeling en de Beleidsregel bieden aan het CBS dus niet meer ruimte voor het uitvoeren van werkzaamheden voor derden dan art. 5 lid 1 Wet Pro op het CBS, zoals het hof in rov. 7.11 met juistheid heeft overwogen. Dat brengt mee dat niet op grond van hetgeen D&IN aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd (een gedeelte van) de Regeling of de Beleidsregeling onverbindend zijn.

3.4

De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO Pro).

4.Beslissing

De Hoge Raad:

- verwerpt het beroep;

- veroordeelt D&IN in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 873,-- aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris en aan de zijde van het CBS begroot op € 873,-- aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien D&IN deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.

Dit arrest is gewezen door de raadsheren H.M. Wattendorff, als voorzitter, F.J.P. Lock, S.J. Schaafsma, F.R. Salomons en G.C. Makkink, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A.E.B. ter Heide op
13 maart 2026.

Beoordeling van de begripsomvang van 'werkzaamheden voor derden' in de Wet op het CBS