Uitspraak
Rechtbank Alkmaar
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
op grond van artikel 8:66 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: WW 04/1554
Inzake: [eiseres], wonende te [plaatsnaam], eiseres,
tegen: De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), districtskantoor [plaatsnaam], verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
De besluiten van verweerder van 30 juni 2004 en 1 december 2005.
2. Zitting
Het beroep is behandeld ter zitting van 22 december 2005.
Eiseres is aldaar niet verschenen. Verweerder is evenmin verschenen.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het onderzoek ter zitting wordt hervat op een nader te bepalen tijdstip.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 27 januari 2006.
Eiseres is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door [...].
Verweerder is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigde mr. [...], werkzaam bij het UWV.
3. Ontstaan en loop van het geding
Eiseres heeft op 28 oktober 2002 bij verweerder een aanvraag ingediend om in aanmerking te worden gebracht voor een uitkering krachtens de Werkloosheidswet (hierna: WW).
Bij de (op schrift gestelde) beslissing van 21 november 2003 heeft verweerder eiseres niet in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering.
Bij brief van 10 februari 2004, voor zover hier van belang, heeft verweerder de inhoud van de beslissing van 21 november 2003 andermaal weergegeven.
Tegen deze brief heeft eiseres bij brief van 6 maart 2004, door verweerder ontvangen op 12 maart 2004, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 30 juni 2004 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 augustus 2004, bij de rechtbank ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 9 juni 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij brief van 30 juni 2005 heeft eiseres haar beroep gemotiveerd.
Bij brief van 17 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 1 december 2005 heeft verweerder bepaald dat de beslissing van 30 juni 2004 wordt gewijzigd in die zin dat het bezwaar van eiseres van 6 maart 2004 thans geacht wordt gericht te zijn tegen het besluit van 21 november 2003 en (vervolgens) kennelijk niet-ontvankelijk wordt verklaard wegens overschrijding van de termijn waarbinnen bezwaar dient te worden gemaakt zonder dat hiervoor door eiseres een verschoonbare reden is gegeven.
Bij brief van 3 december 2005 heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld.
De zaak is vervolgens ter zitting van 22 december 2005 behandeld.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en op 27 januari 2006 hervat.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Awb, heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
4. Motivering
4.1. Allereerst overweegt de rechtbank dat het beroep van eiseres - met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb - wordt geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit van verweerder van 1 december 2005, nu met dat besluit niet is tegemoetgekomen aan het beroep.
4.2. De rechtbank zal eerst beoordelen of verweerder in het besluit van 1 december 2005 het bezwaar van eiseres terecht (kennelijk) niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4.3. Daartoe dient de vraag te worden beantwoord of verweerder zich in het besluit van 1 december 2005 terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brief van verweerder van 10 februari 2004 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. Aan dat standpunt heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de brief van 10 februari 2004 slechts een herhaling betreft van het besluit van 21 november 2003 en derhalve geen rechtsgevolg heeft. Om die reden heeft verweerder het bezwaar van eiseres geacht te zijn gericht tegen het besluit van 21 november 2003 en wegens overschrijding van de bezwaartermijn niet-ontvankelijk verklaard.
4.4. Voor de beoordeling is de volgende regelgeving van belang.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 3:40 van Pro de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot één of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
Ingevolge artikel 6:7 van Pro de Awb, voor zover hier van belang, bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken.
Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
4.5. Ter zitting is komen vast te staan dat de beslissing van 21 november 2003 niet aangetekend of met bevestiging van ontvangst is verzonden en dat verweerder niet kan aantonen dat die beslissing is verzonden, terwijl eiseres heeft betoogd dat zij die beslissing nooit heeft ontvangen. Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat ervan moet worden uitgegaan dat de beslissing van 21 november 2003 niet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt en dus ook niet in werking is getreden. Dit betekent ook dat het besluit van 10 februari 2004 door verweerder ten onrechte is aangemerkt als herhaald besluit. Nu eiseres tegen dat besluit binnen de wettelijke termijn van zes weken bezwaar heeft gemaakt, heeft verweerder dat bezwaar ten onrechte gericht geacht tegen de beslissing van 21 november 2003 en het bezwaar evenzeer ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn.
4.6. Het beroep is dan ook gegrond, voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit van 1 december 2005. Daarom zal de rechtbank dat besluit vernietigen.
4.7. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of verweerder bij het besluit van 30 juni 2004 het bezwaar van eiseres tegen de weigering om haar een WW-uitkering toe te kennen terecht en op goede gronden ongegrond heeft verklaard.
4.8. Verweerder heeft aan de weigering om eiseres naar aanleiding van haar aanvraag van 28 oktober 2002 een WW-uitkering toe te kennen over de periode van 11 november 2002 tot 17 maart 2003 ten grondslag gelegd dat zij bij hotel [naam] werkzaam was in een cyclisch arbeidspatroon. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat het arbeidspatroon zich nadien heeft herhaald en dat de afwijking tussen beide arbeidspatronen niet meer dan 20% bedraagt. Verder heeft verweerder overwogen dat er geen sprake is van seizoenmatig verrichtte arbeid. Om die reden is er volgens verweerder geen sprake van urenverlies in de zin van artikel 16, eerste lid onder a, van de WW en dus geen aanspraak op een WW-uitkering.
4.9. Eiseres heeft betoogd dat er op 28 oktober 2002 geen sprake was van een cyclisch arbeidspatroon en dat daarvan pas na een tweede periode zou kunnen worden gesproken. Op genoemde datum was er geen sprake van dat eiseres bij hotel [naam] zou terugkeren, maar bij gebrek aan een vaste baan is eiseres op 17 maart 2003 weer bij hotel [naam] in dienst getreden. Verder heeft eiseres naar voren gebracht dat beide arbeidspatronen wezenlijk van elkaar verschillen, aangezien eiseres in 2002 32 uur per week en in 2003 35 uur per week heeft gewerkt. Indien in plaats van - zoals verweerder heeft gedaan - in kalenderweken in uren wordt gerekend, is er geen sprake van cyclische arbeid omdat de afwijking tussen de gewerkte periodes in het totaal aantal uren meer dan 20% bedraagt, aldus eiseres.
4.10.1. Voor de beoordeling is de volgende regelgeving met name van belang.
4.10.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW is werkloos de werknemer die ten minste vijf of ten minste de helft van zijn arbeidsuren per kalenderweek heeft verloren, alsmede het recht op onverminderde doorbetaling van zijn loon over die uren.
Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de WW, voor zover hier van belang, wordt onder de in het eerste lid bedoelde arbeidsuren per kalenderweek verstaan het aantal uren waarin de werknemer in de 26 kalenderweken onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van zijn verlies van arbeidsuren gemiddeld per week als werknemer arbeid heeft verricht.
Ingevolge artikel 16, zevende lid, van de WW kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld omtrent de berekening van het aantal arbeidsuren, bedoeld in het tweede lid. Deze regels hebben betrekking op:
a. de gelijkstelling van uren waarin geen arbeid is verricht met arbeidsuren en het buiten beschouwing laten van uren waarin arbeid is verricht;
b. de berekening van het verlies van arbeidsuren met betrekking tot wisselende arbeidspatronen.
4.10.3. Artikel 4b van de Regeling gelijkstelling niet gewerkte uren met gewerkte uren (hierna: de Regeling) van 18 december 1986, Stcrt. 1986, 248, zoals gerectificeerd in Stcrt. 1987, 45, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 16 april 2002, Stcrt. 2002, 84, luidde, ten tijde hier van belang, als volgt.
1. Voor de beoordeling van het arbeidsurenverlies van de werknemer die in een wisselend arbeidspatroon met een cyclus werkzaam is of is geweest dan wel aansluitend aan het intreden van de werkloosheid in een wisselend arbeidspatroon gaat werken worden de kalenderweken waarover de cyclus van dat arbeidspatroon zich uitstrekt in aanmerking genomen.
2. Onder cyclus wordt verstaan de periode van maximaal 65 kalenderweken die wordt doorlopen tot het wisselend arbeidspatroon zich herhaalt.
3. Bij de beoordeling of de werknemer aansluitend aan het intreden van de werkloosheid in een wisselend arbeidspatroon gaat werken, wordt uitsluitend werkhervatting bij de werkgever tot wie de werknemer voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid in dienstbetrekking stond, in aanmerking genomen.
4. Vastgesteld wordt het aantal uren waarin de werknemer gelet op het arbeidspatroon in een voor hem gebruikelijk te achten omvang gemiddeld per kalenderweek werkzaam is geweest alsmede het aantal uren dat voor de werknemer gelet op het arbeidspatroon aansluitend aan het intreden van de werkloosheid als de voor hem gebruikelijk te achten omvang gemiddeld per kalenderweek kan worden aangemerkt. Het arbeidsurenverlies bedraagt het verschil tussen beide aantallen uren.
5. Indien aan het einde van de cyclus blijkt dat het totale arbeidsurenverlies op een hoger of lager aantal uren vastgesteld had moeten worden, wordt de beslissing terzake de vaststelling van het arbeidsurenverlies herzien.
6. Dit artikel is niet van toepassing op de werknemer die seizoenmatige arbeid heeft verricht. Onder seizoenmatige arbeid wordt verstaan arbeid die naar zijn aard op klimatologische gronden seizoensgebonden is of hieraan direct is gerelateerd en daardoor slechts gedurende één of meer bepaalde jaarlijks terugkerende periodes beschikbaar is of wordt verricht. Er is geen sprake van seizoenmatige arbeid als de werkzaamheden slechts uit bedrijfseconomische motieven of om organisatorische redenen geconcentreerd zijn in één of meer jaarlijks terugkerende periodes.
Blijkens de toelichting bij artikel 4b van de Regeling in Stcrt. 2000, 240, hoeft het arbeidspatroon geen exacte herhaling te laten zien, doch dienen de arbeidspatronen wel eenduidig te zijn en niet wezenlijk te verschillen. In die gevallen dat er sprake is van een wisselend arbeidspatroon waarbij geen cyclus is te ontdekken, moet volgens diezelfde toelichting voor de vaststelling van het gemiddeld aantal arbeidsuren worden uitgegaan van de hoofdregel van artikel 16, tweede lid, van de WW.
4.10.4. Met het oog op de uitvoering van artikel 4b van de Regeling heeft verweerder op 6 mei 2002 het Besluit interpretatie seizoenmatige arbeid (hierna: het Besluit), Stcrt. 2002, 100, vastgesteld. Blijkens dit Besluit en de daarbij behorende bijlage voert verweerder, voor zover hier van belang, het volgende beleid.
"Uitgangspunt van de systematiek van de WW bij de vaststelling van werkloosheid en de omvang daarvan is de beoordeling per kalenderweek. Van deze hoofdregel kan worden afgeweken wanneer toepassing van de beoordeling per kalenderweek tot onbedoelde en ongewenste effecten leidt. Om die reden zijn in artikel 4b van de Regeling bijzondere bepalingen getroffen voor het werken in cyclische arbeidspatronen. In het geval van cyclische arbeid is het arbeidsurenverlies het verschil tussen het gemiddeld aantal uren dat de werknemer in de cyclus per week heeft gewerkt en het aantal nog resterende uren.
Een cyclus is een arbeidspatroon van werken dat wordt afgewisseld door perioden van niet of minder werken, waarna het patroon zich bij dezelfde werkgever herhaalt. In de perioden van de cyclus waarin niet of minder gewerkt wordt, bestaat (behoudens bijzondere situaties) geen recht op WW. Recht op WW kan alleen ontstaan na een volledige cyclus als er niet meer in een volgende cyclus wordt gewerkt of als de volgende cyclus (naar verwachting) een relevant aantal arbeidsuren minder is. Deze bijzondere regel voor de berekening van het arbeidsurenverlies en de omvang van de werkloosheid bij cyclische arbeidspatronen is niet van toepassing op seizoenmatige arbeid. Dan zijn de gebruikelijke WW-regels van toepassing."
4.11. Bij de beoordeling van het besluit van 30 juni 2004 gaat de rechtbank uit van de volgende - door partijen onbetwiste - feiten. Eiseres heeft bij hotel [naam] (gemiddeld) 32 uren per week gewerkt in de periode van 15 mei 2002 tot en met 9 november 2002, hetgeen een periode van 26 weken betreft. In de periode van 17 maart 2003 tot en met 31 oktober 2003 heeft eiseres wederom bij genoemd hotel gewerkt. Deze periode omvat 33 weken, waarin eiseres (gemiddeld) 35 uren per week heeft gewerkt. Gedurende het laagseizoen worden de werkzaamheden door het hotel gestaakt (winterstop).
4.12. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de door eiseres in het hotel verrichte werkzaamheden moeten worden aangemerkt als een cyclisch arbeidspatroon.
4.13. De rechtbank verwerpt de stelling van eiseres dat pas van een cyclisch arbeidspatroon kan worden gesproken nadat er een tweede periode van werken bij dezelfde werkgever heeft plaatsgevonden. Gelet op artikel 4b, eerste en tweede lid, van de Regeling is er immers ook sprake van een cyclisch arbeidspatroon indien de werknemer aansluitend aan het intreden van de werkloosheid in een wisselend arbeidspatroon gaat werken, mits het wisselende arbeidspatroon zich herhaalt. Ook de Centrale Raad van Beroep heeft in zijn uitspraak van 28 december 2005 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJ-nummer AU9057) aanvaard dat in een situatie waarin een tweede periode van werken bij dezelfde werkgever nog geen aanvang heeft genomen, sprake kan zijn van een cyclisch arbeidspatroon.
4.14. Verweerder heeft zijn standpunt dat de arbeidspatronen niet wezenlijk verschillen als volgt toegelicht in het bestreden besluit.
"(…) Een periode van werken en niet-werken in een arbeidspatroon mag in tijd in zekere mate afwijken van de daaraan voorafgaande arbeidsperiode zonder dat de afwijking met zich mee zou brengen dat er geen cyclus zou zijn. Is de afwijking tussen de arbeidspatronen meer dan 20% dan is er geen sprake van een cyclus.
Uw arbeidspatroon omvatte gedurende de periode 15 mei 2002 tot en met 16 maart 2003 in totaal 44 (gewerkte en niet-gewerkte) weken. De afwijking mag niet meer dan 20% bedragen (= 8,8 weken). Aangezien u in 2003 33 weken heeft gewerkt, kan worden gesteld dat de afwijking tussen de gewerkte periodes (33 ten opzichte van 26 weken) minder is dan 20%".
4.15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met deze motivering niet afdoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij tot het standpunt is gekomen dat de wisselende arbeidspatronen van eiseres niet wezenlijk van elkaar verschillen, hetgeen blijkens de toelichting bij artikel 4b van de Regeling is vereist. De rechtbank overweegt daartoe dat onduidelijk is, gelet op de onder rechtsoverweging 4.10.2. tot en met 4.10.4. weergegeven wet- en regelgeving, waarop de door verweerder toegepaste stelregel dat sprake is van een niet wezenlijk verschil in arbeidspatronen indien de afwijking tussen die arbeidspatronen niet meer dan 20% bedraagt, is gebaseerd. Bovendien is onduidelijk waaraan die 20%, indien daarvan al zou moeten worden uitgegaan, is gerelateerd. Uit het bestreden besluit blijkt immers enerzijds dat voor het vaststellen van ‘de marge van 20%’ het totaal aantal gewerkte en niet-gewerkte weken van de eerste cyclus (44 weken) tot uitgangspunt wordt genomen, terwijl vervolgens aan de hand van een vergelijking van uitsluitend het aantal gewerkte weken in de eerste en tweede cyclus wordt beoordeeld of het verschil binnen die marge (8,8 weken) blijft.
De rechtbank merkt in dit verband op dat indien de marge van 20% zou moeten worden vastgesteld aan de hand van het aantal gewerkte weken in de eerste cyclus (20% van 26 weken = 5,2 weken) en vervolgens zou moeten worden afgezet tegen het aantal van 33 gewerkte weken in de tweede cyclus, zou leiden tot de slotsom dat het verschil (26 + 5,2 weken = 31,2 weken) niet binnen die marge blijft. De rechtbank overweegt voorts dat het in de rede ligt dat voor de beoordeling of wisselende arbeidspatronen niet wezenlijk van elkaar verschillen enig belang wordt gehecht aan de verhouding tussen het aantal gewerkte en niet gewerkte weken in de desbetreffende periodes. In een geval waarin bijvoorbeeld beide arbeidspatronen een periode van 40 weken omvatten, maar in de eerste periode 10 weken en in de tweede periode 30 weken wordt gewerkt, kan immers bezwaarlijk worden staande gehouden dat sprake is van wisselende arbeidspatronen die niet wezenlijk van elkaar verschillen.
4.16. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit van 30 juni 2004 niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom er in het geval van eiseres geen sprake is van urenverlies als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder a, van de WW en derhalve geen recht op WW-uitkering is ontstaan op 11 november 2002. Om die reden is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
4.17. Het beroep is dus eveneens gegrond, voor zover het is gericht tegen het besluit van 30 juni 2004. De rechtbank zal ook dat besluit vernietigen en verweerder opdragen om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuwe beslissing te nemen op het tegen het besluit van 10 februari 2004 gerichte bezwaarschrift van eiseres. De rechtbank zal daartoe een termijn stellen.
4.18. Er is geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres voor de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten, nu niet is gebleken dat eiseres kosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. Wel dient het door eiseres betaalde griffierecht te worden vergoed.
4.19. De rechtbank overweegt ten overvloede dat zij met verweerder van oordeel is dat de door eiseres in het hotel verrichte werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als seizoenmatige arbeid in de zin van artikel 4b, zesde lid, van de Regeling. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat economische, en niet klimatologische, motieven doorslaggevend moeten worden geacht bij de keuze om het hotel gedurende de wintermaanden te sluiten.
5. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de besluiten van verweerder van 30 juni 2004 en 1 december 2005;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 10 februari 2004 dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat het UWV aan eiseres het griffierecht ten bedrage van € 37,00 vergoedt.
Aldus gewezen door mr. drs. [...], lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. [...], als griffier.
Vastgesteld op 3 april 2006
door voornoemd lid, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, Het lid van de enkelvoudige kamer,
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open. Indien u daarvan gebruik wenst te maken, dient u binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een beroepschrift en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.