Uitspraak
RECHTBANK ALKMAAR
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: 10/409 BESLU
Uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van:
[naam],
wonende te [plaatsnaam],
eiser,
gemachtigde mr.drs. L.T. van Eyck van Heslinga,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schermer,
verweerder,
gemachtigde mr. drs. O.H. Minjon.
Ontstaan en loop van de zaak
Bij brief van 31 juli 2007, herhaald bij brief van 7 augustus 2007, heeft eiser verweerder verzocht om vergoeding van de schade als gevolg van het onrechtmatige besluit van verweerder van 17 oktober 2002.
Bij besluit van 29 april 2009 heeft verweerder het verzoek afgewezen. Bij besluit van
5 januari 2010 is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft bij brief van 10 februari 2010 tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) beroep ingesteld.
Het beroep is op 20 januari 2011 ter zitting behandeld. Eiser, daartoe ambtshalve opgeroepen, is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder, eveneens ambtshalve opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door D.J. Butter, bijgestaan door zijn gemachtigde. Zijdens verweerder zijn eveneens verschenen
P. Schouten en K. Hollenberg.
Overwegingen
1. Eiser stelt schade te hebben geleden als gevolg van het besluit van verweerder van 17 oktober 2002, waarin eiser is aangeschreven de achter op het perceel [adres] [nummer] te [plaatsnaam1] gegraven sloten en vijver te verwijderen en het perceel in originele staat terug te brengen.
2. Verweerder heeft het verzoek afgewezen omdat er geen causaal verband is tussen het vernietigde besluit van 17 oktober 2002 en de gestelde schade.
3.1. Voor de beantwoording van de vraag of verweerder gehouden is tot schadevergoeding moet aansluiting worden gezocht bij het civiele recht. Voor toekenning van schadevergoeding is, gelet op hetgeen daarover is opgenomen in het Burgerlijk Wetboek en de gevormde jurisprudentie, grond indien:
a. er sprake is van een daad van de overheid;
b. deze overheidsdaad onrechtmatig is, dat wil zeggen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsnorm;
c. de onrechtmatigheid aan de overheid is toe te rekenen;
d. er schade is veroorzaakt;
e. er voldoende causaal verband bestaat tussen de schadeveroorzakende gebeurtenis en de geleden schade en;
f. de geschonden norm er toe strekt het belang van de benadeelde te beschermen (relativiteitsvereiste).
3.2. Het besluit van verweerder van 17 oktober 2002 is (uiteindelijk) bij uitspraak van 5 januari 2009 (rechtbank Alkmaar, registratienummer 07/2881 GEMWT) herroepen. Het tegen die uitspraak door verweerder ingestelde hoger beroep is bij uitspraak van 26 mei 2009 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling; zaaknummer 200902021/2/H1) niet-ontvankelijk verklaard.
3.3. Vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van
19 maart 2003 LJN: AF6022), is dat met vernietiging van een besluit in beginsel vaststaat dat dit besluit onrechtmatig was en dat dit aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. De rechtbank merkt het vernietigde besluit dan ook aan als een onrechtmatig besluit.
3.4. Alleen de schade die het rechtstreekse gevolg is van het onrechtmatige besluit kan voor vergoeding in aanmerking komen.
3.5. Eiser heeft gesteld dat als gevolg van het ingezette handhavingstraject de verkoop van de percelen perceel [adres] [nummer] en [adres1] [nummer1] vertraging heeft opgelopen en dat hij de percelen voor een lagere prijs heeft moeten verkopen. Hij heeft voorts kosten moeten maken voor het verrichten van bouwkundige aanpassingen aan de woning [adres] [nummer].
3.6. De rechtbank stelt allereerst vast dat de last onder dwangsom nooit feitelijk is geëffectueerd. Niet alleen heeft eiser nooit gevolg gegeven aan de last door de sloten en vijver te dichten, maar ook de dwangsom zelf is niet verbeurd of betaald. In zoverre is er dus geen schade geleden.
3.7. Bij besluit van 17 december 2002 heeft verweerder het onrechtmatige besluit van 17 oktober 2002 in dier voege gewijzigd dat de last alleen nog betrekking had op de buiten het agrarisch bebouwingsvak gelegen waterpartij(en). Zoals ter zitting, aan de hand van de tekeningen uit het dossier besproken, is gebleken, valt het merendeel van de sloten en de gehele vijver binnen het agrarische bebouwingsvak. De last zag vanaf 17 december 2002 dus alleen nog op een klein stukje sloot dat grensde aan de openbare weg. Ter zitting is voorts bevestigd dat dit stukje sloot tot op heden is blijven liggen.
Eiser heeft noch in de stukken noch ter zitting kunnen concretiseren welke schade hij geleden heeft doordat gedurende twee maanden (van 17 oktober 2002 tot 17 december 2002) een onrechtmatige last onder dwangsom rustte op alle sloten en de vijver. Evenmin heeft eiser aangegeven welke schade het rechtstreeks gevolg is van het na 17 december 2002 rusten van een onrechtmatige last onder dwangsom op het voorste stukje van de sloot. Voor zover eiser stelt een lagere verkoopprijs te hebben gerealiseerd bij de verkoop van het perceel [adres] [nummer] stelt de rechtbank vast dat dit perceel voordien, te weten op 31 december 2001, al door eiser in eigendom was overgedragen aan een derde, dat de overeengekomen koopprijs nadien niet is gewijzigd en dat het stukje sloot waar de last na 17 december 2002 nog betrekking op had, tot op de dag van de zitting in deze zaak is blijven liggen. De rechtbank ziet dan ook niet in dat eiser als gevolg van het onrechtmatige besluit schade heeft geleden in de vorm van een lagere verkoopprijs van perceel [adres] [nummer] (kadastraal W 599).
3.8. Eiser stelt dat in de (ver)koopakte ten aanzien van het perceel [adres] [nummer] een terugkoopregeling was opgenomen indien deze waterpartij niet in stand zou kunnen worden gehouden. Ter zitting heeft eiser evenwel bevestigd dat deze terugkoopregeling nooit is geëffectueerd. De rechtbank ziet dan ook niet in welke schade eiser door de terugkoopregeling heeft geleden.
3.9. Nu de sloot, waarop de last onder dwangsom na 17 december 2002 rustte, niet grensde aan perceel [adres1] [nummer1] (kadastraal W 598), heeft het onrechtmatige besluit van de gemeente ook geen concreet gevolg gehad voor de (latere) verkoop of de verkoopprijs van dit perceel. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vertraging in de verkoop van [adres1] [nummer1] en de lagere opbrengst waarmee eiser bij de verkoop genoegen heeft moeten nemen, het rechtstreeks gevolg zijn van het onrechtmatige besluit. Het door eiser overgelegde taxatierapport en de twee overgelegde verklaringen leggen geen verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade.
4. Voor wat betreft de stelling van eiser dat hij schade heeft geleden als gevolg van de door verweerder aan hem opgelegde eis om zijn bouwplan te wijzigen in die zin dat de bijgebouwen niet los maar aan elkaar moesten worden gerealiseerd, is de rechtbank van oordeel dat de perikelen over de bouwvergunning voor de bebouwing van de percelen van eiser geheel los staan van de last onder dwangsom voor de sloten en vijvers. Ook hier ontbreekt een causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de geleden schade.
5. De rechtbank volgt evenmin de stelling van eiser dat hij schade heeft geleden omdat verweerder hem te kennen heeft gegeven eerst een bouwvergunning te zullen verlenen nadat eiser de gegraven waterpartijen had verwijderd. De bouwvergunning is immers op 8 oktober 2002 al afgegeven, dus vóór het onrechtmatige besluit van 17 oktober 2002.
6. Eiser stelt verder dat hij schade heeft geleden omdat de gemeente zijn goede naam en reputatie heeft aangetast door deze zaak negatief in de publiciteit te brengen, waardoor eiser geen opdrachten van de gemeente en minder overige opdrachten zou hebben gekregen. Als gevolg van het besluit tot handhaving en de daarop volgende procedure is een verstoring opgetreden in de relatie tussen eiser en de gemeente waardoor eiser omzetverlies heeft geleden en is eiser een groot aantal opdrachten misgelopen.
Verweerder heeft dit betwist en gesteld dat door wijziging van de regelgeving de gemeente gehouden is om projecten boven een bepaald bedrag Europees aan te besteden en dat de gemeente in 2004, dus na het onrechtmatige besluit, nog een opdracht aan eiser heeft verstrekt. Een en ander overziend ziet de rechtbank – anders dan eiser – niet in dat het hier gaat om schade welke het rechtstreekse gevolg is van het onrechtmatige besluit over de sloten en de vijver.
7. De rechtbank is dan ook van oordeel dat een causaal verband tussen de door eiser gestelde schade en het onrechtmatige besluit ontbreekt. Dit betekent dat de rechtbank geen grond ziet voor veroordeling van de gemeente tot vergoeding van door eiser gestelde schade. Het bestreden besluit kan in zoverre standhouden.
8.1. Eiser heeft verder verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in de procedure die gevolgd is op het onrechtmatige besluit. In die procedure zijn de besluiten van verweerder vijf maal vernietigd door de rechtbank en de Afdeling, waardoor die procedure onredelijk lang heeft geduurd. Verweerder heeft immers steeds ofwel te laat beslist, ofwel tegen beter weten in het onrechtmatige besluit niet herroepen.
8.2. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat in zaken waarin een procedure is gevoerd tot aan de Afdeling de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, dus vijf jaar in totaal. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling wordt een vergoeding gepast geacht van € 500 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
8.3. In dit geval, waarin een vernietiging van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en - eventueel - een hernieuwde behandeling door de rechter, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat.
8.4. De rechtbank stelt vast dat vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder – 7 november 2002 – tot aan 26 mei 2009 als de datum waarop de Afdeling het hoger beroep van verweerder niet-ontvankelijk heeft verklaard, zes jaar, zes maanden en negentien dagen zijn verstreken. Aldus is de redelijke termijn van vijf jaren overschreden met een jaar, zes maanden en negentien dagen. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te volgen in zijn stelling dat de einddatum is gelegen in 2005 omdat in dat jaar het geschil materieel is beslecht. In 2005 had verweerder het besluit van 17 oktober 2002 nog steeds niet herroepen, zodat het geschil nog niet definitief was beslecht. De procedures gevoerd bij de rechtbank en de Afdeling hebben ieder minder dan twee jaar geduurd. Dit betekent dat de gehele overschrijding voor rekening van verweerder komt. Gelet op de overschrijding en de afronding van de periode naar boven, dus in taal twee jaar, komt eiser in aanmerking voor een schadevergoeding van 4 x € 500,- dus in totaal € 2000,-.
8.5. Nu verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat van een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM geen sprake was, is het beroep gegrond. Het besluit zal op dit punt worden vernietigd. De rechtbank zal voorts zelf voorziend bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, zodat verweerder op dit punt geen nieuw besluit op bezwaar behoeft te nemen.
8.6. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, is er aanleiding om te bepalen dat verweerder aan eiser het griffierecht van € 150,- vergoedt. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank begroot deze kosten op 1.311,- (1 punt a € 437,- voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Gelet op de complexiteit van de zaak acht de rechtbank een wegingsfactor van 1, 5 in dit geval aangewezen.
9. Eiser heeft voorts verzocht om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. In de gronden van bezwaar, gericht tegen het besluit van
29 april 2009, heeft eiser een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn. Bij uitspraak van 5 januari 2009 had de rechtbank verweerder evenwel al opdracht gegeven eisers beroep op schending van de redelijke termijn bij de beoordeling van eisers verzoek om een zelfstandig schadebesluit te betrekken. Nu in het besluit van 29 april 2009 geen juiste uitvoering is gegeven aan de uitspraak van 5 januari 2009, is de rechtbank van oordeel dat dit besluit had moeten worden herroepen wegens aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Nu eiser in de brief van 31 augustus 2009 al heeft verzocht om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar, is aan alle voorwaarden voor toepassing van artikel 7:15 van Pro de Awb voldaan. De rechtbank zal daarom met toepassing van de artikelen 8:75 en 7:15, tweede lid, van de Awb bepalen dat verweerder de kosten, die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, moet vergoeden tot een bedrag van € 966,-. Daarbij zijn overeenkomstig artikel 2 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage 1 punt a € 322,- toegekend voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting en is wegingsfactor 1,5 (complex) toegepast.
10.1. Eiser heeft ook verzocht om vergoeding van de werkelijk gemaakte advocaatkosten die hij heeft moeten maken als gevolg van het vasthouden door verweerder aan de rechtmatigheid van het besluit van 17 oktober 2002. Dit kan op grond van artikel 2, derde lid van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze uitzondering houdt in dat in bijzondere gevallen van het forfaitaire stelsel kan worden afgeweken en de werkelijke kosten van juridische bijstand voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Van deze hardheidsclausule kan worden gebruik gemaakt bij misbruik van procesrecht. Er is hier sprake van bijzondere omstandigheden omdat verweerder tot het bittere einde de onvermijdelijke conclusie dat het primair besluit onrechtmatig was en moest worden herroepen heeft uitgesteld door zinloze procedures en argumenten. In 6,5 jaar heeft eiser een bedrag van € 30.426,94 uitgegeven aan advocaatkosten.
10.2. Verweerder heeft gesteld dat de vergoeding van proceskosten exclusief wordt beheerst door de bepalingen van de Awb en het daarop gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht. Dit geldt ook voor de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De forfaitaire proceskosten zijn bovendien al vergoed.
10.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 juli 2008, (LJN: BD8321) is uitgangspunt van het in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (verder: het Besluit) opgenomen forfaitaire vergoedingsstelsel dat de hoogte van de werkelijk in rekening gebrachte kosten voor de beantwoording van de vraag of een tegemoetkoming in de gemaakte proceskosten moet worden toegekend, niet relevant is.
Artikel 2, derde lid, van het Besluit bepaalt dat in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van de forfaitaire kosten van het eerste lid.
In dit geval is de rechtbank met eiser van oordeel dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het forfaitaire vergoedingsstelsel. De rechtbank is van oordeel dat verweerder al bij het opleggen van de last had kunnen en moeten weten dat de gewraakte werkzaamheden niet in strijd waren met het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan dan wel dat er sprake was van concreet zicht op legalisatie, zoals de rechtbank bij uitspraak van 5 januari 2009, verzonder 7 januari 2009 (reg.nr. 07/2881) heeft vastgesteld. Het is immers de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad om bestemmingsplannen vast te stellen, zodat van de gemeenteraad en het college kan worden gevergd dat zij in beginsel een juiste uitleg aan het bestemmingsplan en het daarin vervatte aanlegvergunningsstelsel geven.
Verweerder heeft in het besluit van 17 december 2002 terecht de last grotendeels herroepen, maar vervolgens stelselmatig en tegen beter weten in, de last onder dwangsom voor wat betreft het voorste stukje van de sloot gehandhaafd, zodat eiser tot 2009 heeft moeten procederen om de gehele last onder dwangsom te doen herroepen. In dit geval heeft
1. de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij uitspraak van 20 januari 2003 het (eerste) besluit op bezwaar van 17 december 2002 vernietigd;
2. de rechtbank bij uitspraak van 21 juni 2004 het tweede besluit op bezwaar van 12 augustus 2003 vernietigd;
3. de rechtbank bij uitspraak van 19 november 2004 het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond verklaard en verweerder opgedragen opnieuw te beslissen op straffe van een dwangsom;
4. de rechtbank bij uitspraak van 14 juni 2006 het derde besluit van 23 februari 2005 vernietigd,
5. de Afdeling bij uitspraak van 11 juli 2007 de vierde beslissing op bezwaar van 25 september 2006 vernietigd en verweerder opgedragen een besluit te nemen over de last onder dwangsom van 17 oktober 2002;
6. de rechtbank bij uitspraak van 7 januari 2009 het beroep gegrond verklaard en de vijfde beslissing op bezwaar van 18 september 2007 vernietigd en de last onder dwangsom geheel herroepen;
7. de Afdeling bij uitspraak van 26 mei 2009 het hoger beroep van verweerder tegen de uitspraak van de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard vanwege het niet tijdig indienen van de gronden van het beroep.
Er is in dit geval dus sprake geweest van in totaal vijf vernietigde beslissingen op bezwaar en zes door eiser gevoerde procedures, zodat de rechtbank van oordeel is dat verweerder tussen 2002 en 2009 tegen beter weten in de onrechtmatigheid van het besluit van 17 oktober 2002 niet heeft erkend door dit te herroepen.
Hiermee heeft verweerder zich niet zorgvuldig jegens eiser gedragen en diens belangen onvoldoende onderkend.
De rechtbank stelt vast dat artikel 2, derde lid, van het Besluit in beginsel in de afzonderlijke procedures had kunnen worden ingeroepen, maar dat dit betekent dat de schade, die wordt geleden door een opeenstapeling van procedures, alsdan niet voor vergoeding in aanmerking komt. Nu deze schadepost kosten betreft die eiser niet eerder en niet in de afzonderlijke procedures heeft kunnen aanvoeren, en die het gevolg zijn van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen handelwijze, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die eiser heeft geleden doordat hij deze procedures moest aanspannen om de last geheel van tafel te krijgen. De rechtbank zal niet de reële kosten vergoeden, maar een redelijk bedrag aan advocaatkosten voor de vijf inhoudelijke beroepsprocedures, mitsdien € 2.000,- maal 5, in totaal derhalve een bedrag van
€ 10.000,-.
Deze vergoeding komt dus bovenop de forfaitaire bedragen die door de rechtbank in de afzonderlijke procedures aan eiser zijn toegekend.
De wettelijke rente over de schadevergoedingsbedragen van in totaal € 12.000,- zal worden toegekend met ingang van de datum van het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 januari 2010, voor zover daarin is beslist over de
schade ontstaan door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM Pro en voor zover daarin is beslist over de vergoeding van de door eiser gemaakte kosten aan rechtsbijstand;
- wijst het verzoek om schadevergoeding toe, in dier voege dat verweerder aan eiser
vergoedt een bedrag van € 2.000,- plus € 10.000,- in totaal € 12.000,- (zegge:
twaalfduizend euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van indiening van het verzoek om schadevergoeding, te weten 31 juli 2007 tot aan de dag van algehele voldoening;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 5 januari 2010, voor zover dit is vernietigd;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding aan eiser van de proceskosten ten bedrage van € 2.277,- ter zake van het bezwaar en het beroep;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 150,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.A.G. de Vries, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. P.H. Lauryssen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 28 april 2011 te Alkmaar.
griffier voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden - in elk geval de eisende partij - en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.