Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht -Meervoudige Kamer
Registratienummer: 00/1002 GEMWT H1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
De Staat der Nederlanden, eiser, gemachtigde: mr. J.H. Geerdink, advocaat te ’s-Gravenhage
en
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hengelo, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 28 november 2000.
2. De feiten en het verloop van de procedure
2.1. Bij schrijven van 29 september 1999 heeft verweerder eiser bericht dat hem is gebleken dat de ingevolge het bestemmingsplan Rijksweg 1, gedeelte Buren - Hengelo Oost (het bestemmingsplan) maximaal toegelaten geluidsbelasting wordt overschreden en dat hij voornemens is eiser aan te schrijven tot het treffen van dusdanige maatregelen dat wordt voldaan aan het in artikel 3 van Pro voorschriften bij het bestemmingsplan (planvoorschriften) gestelde.
2.2. Eiser heeft bij schrijven van 7 december 1999 zijn zienswijze met betrekking tot dit voornemen kenbaar gemaakt.
2.3. Bij besluit van 5 juni 2000 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat binnen zes maanden na inwerkingtreding van dit besluit dusdanige maatregelen worden getroffen dat wordt voldaan aan het gestelde in artikel 3 van Pro de planvoorschriften. Indien eiser hieraan niet voldoet, zal hij een dwangsom verbeuren van 10 miljoen gulden voor elke maand dat niet aan de last wordt voldaan met een maximum van 100 miljoen gulden.
2.4. Op 17 juli 2000 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2.5. Bij verzoekschrift van 17 juli 2000 is namens eiser aan de president van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen inhoudende de schorsing van het besluit van 5 juni 2000. Op 25 september 2000 heeft de president het verzoek afgewezen.
2.6. Verweerder heeft eiser in de gelegenheid gesteld zijn bezwaarschrift ten overstaan van de commissie voor de bezwaarschriften toe te lichten. Eiser heeft op 19 oktober 2000 van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
2.7. Bij besluit van 28 november 2000 heeft verweerder het advies van de commissie voor de bezwaarschriften overgenomen en onder wijziging van de begunstigingstermijn in 54 maanden, ingaande op 26 september 2000, het bezwaarschrift ongegrond verklaard en het besluit van 5 juni 2000 verder gehandhaafd.
2.8. Bij brief van 27 december 2000 is eiser tegen het besluit van 28 november 2000 in beroep gekomen. Op 29 januari 2001 heeft eiser het beroep aangevuld.
2.9. Bij brief van 5 maart 2001 heeft verweerder een verweerschrift in het geding gebracht.
2.10. Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 23 april 2001, waar eiser bij gemachtigde is verschenen, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Breda, en mr. H.B.M. Wolsink, ambtenaar van de gemeente Hengelo.
2.11. Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met het beroep van A en een aantal anderen, ter zake van een besluit van verweerder van 13 juni 2000, welk beroep bij deze rechtbank staat geregistreerd onder url(' nummer AWB 00/580 GEMWT A O',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=25777).
3. Overwegingen
3.1. In geschil is de vraag of het besluit van 28 november 2000, waarbij verweerder het besluit van 5 juni 2000 inhoudende het aan eiser opleggen van een last onder dwangsom handhaafde, in rechte in stand kan blijven.
3.2. Eiser heeft samengevat de volgende grieven naar voren gebracht.
Volgens eiser is van een handelen in strijd met artikel 3 van Pro de planvoorschriften geen sprake. Weliswaar wordt in dit artikel verwezen naar de Wet geluidhinder (Wgh), maar noch dit voorschrift noch de Wgh leggen aan eiser als wegbeheerder een verplichting op om periodiek na te gaan of aan de oorspronkelijk gehanteerde en door alle partijen destijds onderschreven uitgangspunten nog steeds wordt voldaan, laat staan om zonodig geluidsbeperkende maatregelen te treffen. De wijze waarop verweerder in het bestreden besluit uitleg aan de strekking van de Wgh geeft, is volgens eiser niet juist. Volgens eiser blijkt uit de plantoelichting dat met het bepaalde in artikel 3, aanhef en onder h, van de planvoorschriften is bedoeld dat de wegbeheerder bij aanleg van de weg dusdanige voorzieningen dient te treffen dat de geluidsbelasting reeds aanwezige woningen naar op dat moment voorzien kon worden niet hoger zou worden dan de normen opgenomen in de Wgh. Artikel 3, aanhef en onder h, van de planvoorschriften bevat volgens eiser derhalve geen plicht tot het treffen van geluidbeperkende voorzieningen nadat de weg is aangelegd. Eiser bestrijdt niet dat bestemmingsplanbepalingen in het algemeen een voortdurende verplichting inhouden. Deze verplichting kan er echter niet uit bestaan dat eiser als wegbeheerder op elk moment gehouden is om de geluidnormen waarvan bij de vaststelling van het bestemmingsplan is uitgegaan, te handhaven.
Nu volgens eiser:
- vóór de aanleg van de weg overeenkomstig de Wgh een akoestisch onderzoek is ingesteld;
alle voorzieningen waarmee in het akoestisch onderzoek rekening was gehouden uiteindelijk zijn aangelegd;
bij bestaande woningen daardoor, voorzover op dat moment door alle betrokken partijen kon worden voorzien, voldaan werd aan de in de Wgh vastgestelde maximaal toegelaten geluidsbelasting;
- op de gronden een dubbelbaanse autosnelweg is aangebracht;
- de gronden nog steeds in gebruik zijn als dubbelbaans autosnelweg en
de weg en de daarbij behorende geluidafschermende voorzieningen worden onderhouden zodat aan de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek voldaan blijft worden, is volgens eiser van een overtreding van het bepaalde in artikel 3 van Pro de planvoorschriften geen sprake. Bovendien kan en mag volgens eiser slechts worden gekeken naar de aard van het gebruik en niet naar de intensiteit van het gebruik.
Weliswaar staat volgens eiser de verbindendheid van bedoelde planvoorschriften niet ter discussie, maar de uitleg van verweerder acht eiser in strijd met de vroegere jurisprudentie van de Kroon en de systematiek van de Wgh. Uitgangspunt is volgens eiser immers dat in een bestemmingsplan geen milieunormen mogen worden opgenomen nu de in de Wgh opgenomen normen duidelijk zijn en in die wet een uitputtende regeling is opgenomen. Daarnaast plaatst eiser kanttekeningen bij de door verweerder gehanteerde norm van 50 dB(A).
Op basis van deze grieven komt eiser tot de conclusie dat verweerder de bevoegdheid ontbeert om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen.
Daarnaast meent eiser dat de opgelegde dwangsom zowel voor wat betreft het bedrag per maand als het totaalbedrag te hoog is. Verweerder heeft de bepaling van de hoogte van de dwangsom volgens eiser ten onrechte gegrond op het onderzoek van DGMR raadgevende ingenieurs B.V. van 1 april 1997 en niet op de blijkens het aangehaalde besprekingsverslag van 26 maart 1997 gekozen goedkopere variant van 15 miljoen gulden. Uit dit verslag blijkt tevens dat de voorziene geluidschermen 15 meter hoog zouden worden hetgeen eiser vanuit landschappelijk oogpunt zeer storend en ongewenst acht.
3.3. Verweerder geeft met overname van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Hengelo een andere uitleg aan artikel 3 van Pro de planvoorschriften. Volgens verweerder mag het gebruik van de rijksweg niet in strijd zijn met de geluidsnorm, uit de Wgh. Gebruiksvoorschriften hebben naar hun aard geen eenmalige werking, maar houden voor eiser een voortdurende verplichting in om zich aan dit gebruiksvoorschrift te houden, aldus verweerder. Verweerder meent verder dat artikel 3, aanhef en onder h, van de planvoorschriften, niet in strijd is met de jurisprudentie van de Kroon, omdat in deze bepaling geen emissie- of immissienormen zijn opgenomen. Bovendien staat de bepaling ten dienste van een goede ruimtelijke ordening, omdat dat artikel rechtstreeks ziet op het gebruik van de gronden. Daarnaast staat volgens verweerder vast dat ten aanzien van de ten tijde van de vaststelling bestaande woningen de maximale geluidsbelasting wordt overschreden, zodat eiser in strijd met de planvoorschriften handelt. Verweerder acht zich dan ook bevoegd om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen.
Aangezien het verlenen van vrijstelling van de maximaal toegelaten geluidsbelasting geen oplossing biedt en de Wgh geen vrijstellingsbevoegdheden, is volgens verweerder legalisatie van de situatie niet mogelijk. Verweerder meent derhalve tot handhaving te moeten overgaan.
Verweerder heeft eiser als overtreder aangemerkt aangezien hij het in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen.
Verweerder heeft in zijn beslissing op bezwaar de begunstigingstermijn van 6 maanden gewijzigd in 54 maanden.
War de hoogte van de dwangsom betreft heeft verweerder zich gebaseerd op een rapportage van DGMR raadgevende ingenieurs B.V. van 14 februari 1997, waaruit blijkt dat met het aanbrengen van geluidschermen circa 93 miljoen gulden is gemoeid. Volgens verweerder dient, gelet op de beoogde werking van de dwangsom, deze minimaal gelijk te zijn aan deze kosten. Verweerder heeft om die reden een dwangsom met een maximum van 100 miljoen gulden opgelegd.
3.4. De rechtbank overweegt als volgt.
3.4.1. De rechtbank stelt vast dat op een weinig consistente wijze is aangegeven wie namens eiser in deze procedure optreedt als gemachtigde, dan wel wie in deze procedure bezwaar en beroep heeft ingesteld. De rechtbank stelt daarbij tevens vast dat de daaromtrent ontstane onduidelijk-heden mede zijn ingegeven door de tenaamstelling zijdens de president in de hiervoor aangehaalde voorlopige voorziening, waar de Minister van Verkeer en Waterstaat als verzoekende partij werd aangemerkt en niet de Staat der Nederlander die zich als zodanig had gesteld.
Eiser heeft zich, overeenkomstig die tenaamstelling bij de rechtbank, vervolgens consequent laten vertegenwoordigen door de Minister van Verkeer en Waterstaat dan wel de gemachtigde van de minister. Verder heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat zich ook als zodanig als direct belanghebbende opgesteld. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat in casu eiser en de Minister van Verkeer en Waterstaat kunnen worden vereenzelvigd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding aan de weinig consequente tenaamstelling gevolgen te verbinden met betrekking tot de ontvankelijkheid van eiser en gaat er van uit dat zowel het bezwaar als het beroep zijn ingediend door of namens eiser.
3.4.2. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming Verkeersdoeleinden I bestemd voor een dubbelbaans autosnelweg, per rijbaan bestaande uit 2 rijstroken en een vluchtstrook, voor met een dergelijke weg verband houdende werken zoals toegangswegen, andere wegen, ongelijkvloerse kruisingen en kruispunten, duikers en geluidwerende voorzieningen, alsmede voor bermen en sloten en landschappelijke voorzieningen, met dien verstande dat ten aanzien van bestaande woningen voldaan moet worden aan de in de Wet geluidhinder (wet van 16 februari 1979, Stbl. 99) vastgestelde maximaal toegelaten geluidbelasting.
3.4.3. Ingevolge artikel 3, Lid B, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de tot Verkeersdoeleinden I bestemde gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de aan de grond gegeven bestemming.
3.4.4. Op grond van artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuurs-dwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
3.4.5. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
3.4.6. Om vast te stellen of verweerder bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen, moet worden beoordeeld of er in casu sprake is van een schending van een algemeen verbindend voorschrift, en dient met name de vraag te worden beantwoord of in strijd met artikel 3, aanhef en onder h van de planvoorschriften is gehandeld. Allereerst moet daarom worden vastgesteld wat de betekenis is van artikel 3, aanhef en onder h, van de planvoorschriften.
3.4.7. De rechtbank leidt uit de gekozen bewoordingen van artikel 3, aanhef en onder h, van de planvoorschriften, de verwijzing naar de op dat moment nog niet van kracht zijnde Wgh en de toelichting bij het bestemmingsplan af dat met dit planvoorschrift werd beoogd te anticiperen op een wettelijke verplichting die in de Wgh was opgenomen, maar die nog niet in werking was getreden. In algemene termen geformuleerd komt deze verplichting uit de Wgh er op neer dat als een bestemmingsplan wordt voorbereid dat betrekking heeft op een weg, een akoestisch onderzoek wordt ingesteld naar de doeltreffendheid van de maatregelen teneinde te voorkomen dat in de toekomst de geluidsbelasting voor bepaalde woningen langs die weg te hoog zou worden. De desbetreffende bepaling uit de Wgh ziet derhalve met name op de fase van de aanleg van een weg.
De rechtbank leidt daar uit af dat werd beoogd om dezelfde waarborgen in het leven te roepen als die uit de Wgh. Een dergelijk onderzoek en de in dat verband te treffen maatregelen zijn eenmalig, in die zin dat er op basis van de Wgh geen actieve, afdwingbare verplichting op de wegbeheerder rust om de geluidsbelasting van een eenmaal gerealiseerde weg terug te dringen tot, of te houden op het niveau zoals dat in de desbetreffende bepalingen van de Wgh is neergelegd, dan wel om periodiek de geluidsbelasting opnieuw te onderzoeken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de opstellers van het bestemmingsplan met artikel 3, aanhef en onder h, van de planvoorschriften evenmin hebben beoogd een dergelijke actieve verplichting op te leggen.
Dit zou immers betekenen dat de planvoorschriften verdergaande verplichtingen opleggen dan de Wgh. Tevens zou dit betekenen dat het bestemmingsplan op dit punt een regeling met betrekking tot de milieuhygiëne zou bevatten die de wetgever elders uitputtend heeft willen regelen.
3.4.8. Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van een forse geluidsoverlast bij een aantal woningen langs de weg. In het licht van het voorgaande stelt de rechtbank echter vast dat deze overschrijding ten opzichte van de geluidswaarden die in de Wgh zijn vastgelegd, niet kan worden aangemerkt als strijdig met artikel 3, aanhef en onder h, van de planvoorschriften, nu voor de beoordeling van de naleving van de desbetreffende bepaling slechts relevant is het moment van aanleg van de weg en niet de huidige situatie. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3, aanhef en onder a, van de planvoorschriften door te stellen dat dat artikel thans wordt geschonden. Daaruit volgt tevens dat verweerder de bevoegdheid ontbeert om met bestuursdwang op te treden, nu er geen sprake is van het in strijd met krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen doen, houden of nalaten.
3.4.9. De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3, Lid B, eerste lid, van de planvoorschriften. Dat artikellid richt zich immers tot de gebruiker van de grond en niet tot degene die de gronden doet gebruiken, zoals eiser als wegbeheerder. Ingevolge vaste jurisprudentie dient een dergelijk gebruiksverbod bij een last onder dwangsom strikt te worden uitgelegd. De rechtbank stelt vast dat het niet eiser is die de geluidsoverlast veroorzaakt, maar de gebruikers van de snelweg (blijkens de stellingen van verweerder onder meer het vrachtverkeer uit Oost-Europa) hetgeen tot de conclusie leidt dat, ook al ware er sprake van een schending van artikel 3, aanhef en onder h, van de planvoorschriften, verweerder op die grond de bevoegdheid ontbeert om eiser de last onder dwangsom op te leggen, zodat het beroep ook in dat opzicht gegrond is. De rechtbank ziet geen aanleiding om de overige beroepsgronden te behandelen.
3.4.10. Op grond van het vorenoverwogene acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde ƒ1.420,--.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Arrondissementsrechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op ¦ 1.420,--, door de gemeente Hengelo (O) te betalen aan eiser en
- verstaat dat de gemeente Hengelo (O) aan eiser het griffierecht ad ¦ 450,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag
Gewezen door mr. H.G. Rottier, voorzitter, en mrs. J.H. Keuzenkamp en N.C. van Lookeren Campagne, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.J.M. Annink, griffier,
en in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2001 door mr. H.G. Rottier, voorzitter, en mrs. J.H. Keuzenkamp en N.C. van Lookeren Campagne, rechters, in tegenwoordigheid van W.G.M. Nobbenhuis als griffier.
Afschrift verzonden op
jk