Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht - Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: 01/302 BESLU H1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Stichting Montessori Basisschool 't Heem, gevestigd te Hengelo, eiseres,
gemachtigde: mr. I.B. ter Woord, advocaat te Enschede,
en
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hengelo, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 27 februari 2001, verzonden op 5 maart 2001.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Eiseres houdt een basisschool in stand. De school was tot medio april 1998 gehuisvest in een gebouw op het adres P.C. Hooftlaan 15 te Hengelo. Eigenaar van dit gebouw was de gemeente Hengelo. In april 1998 is de school verhuisd naar het pand Gerststraat 2 te Hengelo. Tot op heden is dit gebouw in eigendom van de Stichting Regionaal Opleidingscentrum Oost-Nederland.
Tot 1 januari 1997 was het vergoedingenstelsel voor de kosten van een schoolgebouw en de inventaris opgebouwd uit 3 componenten:
(1) Huisvestingsvoorzieningen;
(2) andere voorzieningen;
(3) materiële voorzieningenten behoeve van instandhouding.
Per 1 januari 1997 is de tweede component, waarvan de voorzieningen tot 1997 werden vergoed door de gemeentelijke overheid, opgeheven; de voorzieningen die hieronder vielen zijn verdeeld over de twee andere componenten. Voor de voorzieningen uit component (1) kunnen de scholen een beroep doen op de gemeentelijke overheid. Voor de voorzieningen uit component (3) ontvangen scholen sinds 1 januari 1997 rechtstreeks geld van de rijksoverheid.
Ten aanzien van de vergoeding van voorzieningen uit component (2) is de overgangsregeling getroffen dat de nog bij de gemeente berustende positieve reserve, die betrekking heeft op de voorzieningen die de scholen vanaf 1 januari 1997 zelf moeten betalen, aan het bevoegd gezag van de school wordt overgedragen.
De opgebouwde reserve bestaat uit ¦ 32.387,-- voor technisch onderhoud, ¦ 5.693,-- voor technische en functieverbeterende aanpassingen en ¦ 30.490,-- voor aanpassing meubilair. Verweerder heeft bij besluit van 1 september 1998 besloten uitsluitend de reserve voor vervanging en aanpassing meubilair aan eiseres uit te betalen. Het saldo Technisch onderhoud wordt toegevoegd aan Huisvestingsgelden, omdat eiseres sinds april 1998 de beschikking heeft over een gerenoveerd en aan de eisen aangepast gebouw. De kosten van renovatie en aanpassing van het gebouw zijn betaald uit de Huisvestingsgelden.
Bij schrijven van 21 november 1998 heeft eiseres tegen het besluit van 1 september 1998 bezwaar gemaakt.
Eiseres beroept zich er daarbij in de eerste plaats op dat niet is afgesproken dat het saldo Technisch onderhoud aan de Huisvestingsgelden van de gemeente Hengelo zou worden toegevoegd. In de tweede plaats beroept eiseres zich erop dat het gebouw aan de Gerststraat bepaald niet geheel is gerenoveerd.
Eiseres is in de gelegenheid gesteld ter hoorzitting haar bezwaren mondeling nader toe te lichten. Van deze gelegenheid is op 31 maart 1999 gebruik gemaakt.
Bij het bestreden besluit van 27 februari 2001 heeft verweerder op de daarin vervatte gronden het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard en het aangevochten besluit van 1 september 1998 gehandhaafd.
Blijkens het op 17 april 2001 ingediende beroepschrift kan eiseres zich niet verenigen met dit besluit.
Verweerder heeft op 22 juni 2001 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, alsmede een verweerschrift ingediend.
Op 12 november 2001 heeft eiseres de rechtbank nadere schriftelijke informatie doen toekomen.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van donderdag 22 november 2001, waar eiseres is vertegenwoordigd door mr. W. Lindeboom en P. Marijnen, bijgestaan door mr. I.B. ter Woord, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door A. Oude Egberink-Veenhoven, J.W.M. ter Avest en mr. H.E.M. Wolsink.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 27 februari 2001, waarbij de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 1 september 1998 ongegrond zijn verklaard, in rechte in stand kan blijven.
3.1. Tot 1 januari 1997 was artikel 74 van de Wet op het basisonderwijs bepalend voor de verrekening van kosten verband houdende met de huisvesting van het basisonderwijs. Deze bekostigingssystematiek, die ook wel het LONDO-stelsel wordt genoemd, is per die datum vervangen door een stelsel waarbij, eenvoudig gezegd, de onderwijsinstellingen een aantal kosten rechtstreeks bij de centrale overheid kunnen verhalen.
3.2. Bij de invoering van het nieuwe bekostigingsstelsel was tevens voorzien in een overgangsregeling. Die overgangsregeling was onder meer geschreven met het oog op een goede allocatie van de reserves die bij gemeentes waren opgebouwd en die waren bestemd voor de dekking van de kosten die de scholen onder het nieuwe stelsel rechtstreeks van de centrale overheid vergoed kregen. Deze regeling is de Wet van 4 juli 1996, houdende wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs, alsmede de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met de decentralisatie van de huisvestingsvoorzieningen, Stb. 1996, 402 (hierna de Wet van 4 juli 1996).
3.3. Op grond van artikel XX, eerste lid, van de Wet van 4 juli 1996 stelt de gemeenteraad per 31 december 1996 per bijzondere school de bedragen vast die hij op grond van artikel 74 van de Wet op het basisonderwijs ten behoeve van die bijzondere school heeft ontvangen respectievelijk heeft uitgegeven over de periode 1 januari 1985 tot 1 januari 1997 indien het een school voor basisonderwijs betreft.
Indien de ontvangsten zoals door de gemeenteraad volgens artikel XX, tweede lid, van de Wet van 4 juli 1996 vastgesteld per bevoegd gezag hoger zijn dan de uitgaven, keert de gemeenteraad ingevolge artikel XX, derde lid, aan het bevoegd gezag het verschil uit.
3.4. Op grond van artikel XX, tweede lid, van de Wet van 4 juli 1996 is de Overhevelingsregeling saldi " Andere voorzieningen" (hierna Overhevelingsregeling) vastgesteld. Op grond van artikel 1 van de Overhevelingsregeling hebben de in deze regeling bedoelde inkomsten en uitgaven betrekking op de bedragen die de gemeenteraad op grond van artikel 74 van de Wet op het basisonderwijs, zoals dat luidde op 31 december 1996, heeft ontvangen respectievelijk uitgegeven voor wat betreft de voorzieningen die behoren bij de programma's van eisen voor:
a. vervanging en aanpassing meubilair;
b. technisch onderhoud voor schoolgebouwen;
c. technische en functieverbeterende aanpassingen voor schoolgebouwen, voor zover deze voorzieningen met ingang van de inwerkingtreding van de decentralisatie van de huisvestingsvoorzieningen zijn opgenomen in de vergoeding voor de materiële instandhouding.
3.5. Onder een schoolgebouw wordt op grond van artikel 1 van de Overhevelingsregeling verstaan: een voorziening in de huisvesting die is bestemd voor het geven van onderwijs, voor zover deze voorziening in eigendom is bij het bevoegd gezag van een bijzondere school.
3.6. Op grond van artikel 2 van de Overhevelingsregeling, regelende de vaststelling inkomsten en uitgaven, stelt de gemeenteraad naar de peildatum van 31 december 1996 per bijzondere school de inkomsten en uitgaven over de salderingsperiode, zoals bedoeld in artikel 1 van de Overhevelingsregeling vast.
Op grond van artikel 2, vierde lid, van de Overhevelingsregeling dienen de inkomsten en uitgaven voor voorzieningen die bij schoolgebouwen behoren, over de gehele salderingsperiode te worden toegerekend aan het bevoegd gezag dat per 31 december 1996 de eigenaar is van het desbetreffende schoolgebouw.
Op grond van artikel 2, vijfde lid van de Overhevelingsregeling blijven bij de vaststelling, genoemd in het eerste lid, de inkomsten en uitgaven buiten beschouwing voor voorzieningen die bij schoolgebouwen behoren die per 31 december 1996 niet meer in eigendom zijn bij het bevoegd gezag van een bijzondere school.
3.7. Artikel 5, tweede lid, van de Overhevelingsregeling bepaalt dat het verschil tussen de per bijzondere school vastgestelde inkomsten en uitgaven het saldo Andere Voorzieningen is dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld per bevoegd gezag.
Op grond van artikel 5, derde lid, van de Overhevelingsregeling dient, indien tussen
31 december 1996 en het moment van vaststelling door de gemeenteraad als bedoeld in artikel 5, lid 2, een wijziging is opgetreden in het juridische eigendom van een schoolgebouw, als peildatum te worden beschouwd het moment van vaststelling door de gemeenteraad.
3.8. In artikel 6 van de Overhevelingsregeling is bepaald dat de gemeenteraad het in artikel 5 van de Overhevelingsregeling bedoelde positieve saldo Andere Voorzieningen aan het desbetreffende gezag uitkeert.
3.9. Eiseres is van mening dat artikel XX van de Overgangsregeling en de Overhevelingsregeling niet de mogelijkheid bieden om op welke grond dan ook een deel van het saldo niet uit te keren.
Daarnaast heeft zich volgens eiseres tussen 31 december 1996 en het moment van vaststelling van het saldo geen wijziging van eigendom voorgedaan. Voorts is eiseres van mening dat als de gemeente zich voor de vaststelling van het saldo aan de voorgeschreven termijn van 20 april 1998 had gehouden, er geen discussie zou zijn gevoerd over de aanpassingen van het pand, omdat zij het pand pas medio april 1998 heeft betrokken.
Verder ziet eiseres geen reden om kosten van renovatie in mindering te brengen op het saldo van de reserveringen, omdat deze kosten toch al voor de gemeente waren en de gemeente er voor dient te zorgen dat een schoolgebouw voldoet aan redelijke eisen, zodat met de normale budgetten het onderhoud van de gebouwen kan worden gerealiseerd.
Eiseres verwijst verder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 april 2001, waarin aan artikel 5, derde lid, van de Overhevelingsregeling verbindende kracht wordt ontzegd. Gelet op die uitspraak zou volgens eiseres onder meer moeten worden uitgegaan van de situatie op 31 december 1996.
Tenslotte is eiseres van mening dat de renovatie niet volledig is geweest. Eiseres ziet zich op korte termijn geconfronteerd met kosten voor onder meer een nieuwe CV-ketel en mechanische ventilatie.
3.10. Verweerder is van mening dat hij op goede gronden het saldo Technisch onderhoud heeft toegevoegd aan de Huisvestingsgelden, omdat eiseres sinds april 1998 de beschikking heeft over een gerenoveerd en aan de eisen aangepast gebouw. Daarbij wijst verweerder er op dat de kosten van renovatie en aanpassing van het gebouw zijn betaald uit de Huisvestingsgelden.
Daarnaast wijst verweerder er op dat indien wordt uitgegaan van de eigendomssituatie, zoals omschreven en vereist in artikel 1, 2 en 5 van de Overhevelingsregeling, ieder schoolbestuur dat beheerder maar geen eigenaar is van het schoolgebouw, de vergoeding op basis van de Overhevelingsregeling niet zou kunnen worden toegekend. Verweerder acht dit echter niet wenselijk en is daarom uitgegaan van het feitelijk beheer over de scholen.
Gelet op het voorgaande stelt verweerder zich op het standpunt dat hij niet gehouden is tot uitbetaling aan het schoolbestuur en dat hij daarom wel het onderscheid mag maken tussen gebouwgebonden voorzieningen en andere voorzieningen en slechts de laatstgenoemde aan eiseres behoeft uit te betalen.
Nu artikel 5, derde lid, van de Overhevelingsregeling verbindende kracht mist, is volgens verweerder de overschrijding van de termijn voor het vaststellen van het saldo niet meer relevant. Volgens verweerder heeft hij met de renovatie zorg gedragen dat de basisschool gehuisvest is in een gebouw dat voldoet aan redelijke eisen, zodat met de normale budgetten het onderhoud gerealiseerd kan worden.
3.11. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
3.11.1. De rechtbank stelt allereerst vast dat de Overhevelingsregeling, voor zover voor de beoordeling van dit geschil van belang, en met uitzondering van artikel 5, derde lid, niet in strijd is met de hogere Wet van 4 juli 1996. Anders dan eiseres is de rechtbank dan ook van oordeel dat de Overhevelingsregeling op die punten niet de verbindende kracht mist.
3.11.2. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres op 31 december 1996 niet de eigenares van het desbetreffende schoolgebouw was en evenmin na die periode eigenares is geweest. Dit betekent dat eiseres, nu zij geen eigenares was, ingevolge artikel 2, vierde lid, van de Overhevelingsregeling geen aanspraak kan maken op enige uitkering in het kader van de Overhevelingsregeling.
3.11.3. Verweerder heeft deze consequentie uit de regeling echter niet willen trekken, maar heeft de regeling (gedeeltelijk) toegepast als ware eiseres eigenares van het schoolgebouw aan de P.C. Hooftlaan. Verweerder heeft aldus bij het nemen van het bestreden besluit de Wet van 4 juli 1996 en de Overhevelingsregeling als een richtlijn gehanteerd. Uit de behandeling ter zitting is gebleken dat verweerder dit beleid ook ten aanzien van andere schoolbesturen heeft gehanteerd. In dat opzicht moet het bestreden besluit worden gekarakteriseerd als een concrete beslissing in het kader van een algemeen beleid. Dat brengt mee, dat de rechtbank bij de beoordeling van het bestreden besluit een andere maatstaf dient aan te leggen dan wanneer eiseres eigenares zou zijn geweest. In de voorliggende relatie dient immers niet een algemeen verbindend voorschrift getoetst te worden, maar de uitvoering van een beleid. Een dergelijke toets dient terughoudend te zijn in die zin dat slechts wanneer moet worden geconcludeerd dat verweerder een onredelijke beslissing heeft genomen, het beroep gegrond moet worden verklaard.
3.11.4. De keuze van verweerder om eiseres zoveel mogelijk conform de wet van 4 juli 1996 en de Overhevelingsregeling te behandelen, kan niet worden gekenschetst als onredelijk ten opzichte van eiseres, nu eiseres daaraan een aantal voordelen heeft ontleend, waarop zij volgens de letterlijke bepalingen van de betreffende voorschriften, geen recht kon doen gelden. Verweerder heeft daarbij als uitgangspunt genomen dat, in afwijking van de Overhevelingsregeling, het feitelijk beheer doorslaggevend is. Verweerder heeft vervolgens binnen dat beleid een besluit genomen en zich gebaseerd op die feitelijke beheerssituatie. Nu van die beslissing niet kan worden gezegd dat deze onredelijk is, of op een onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, ziet de rechtbank geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen. Anders dan eiseres ziet de rechtbank in de lange duur die de (bezwaren)procedure in beslag heeft genomen, geen reden voor een vernietiging. Aan eiseres stonden voldoende middelen ten dienste om een snellere besluitvorming af te dwingen. Eiseres heeft om haar moverende redenen van die middelen geen gebruik willen maken, zodat zij thans niet met succes over de duur van de besluitvorming kan klagen. Bovendien zijn de betreffende termijnen, termijnen van orde. Tenslotte merkt de rechtbank op dat uit de stukken niet is gebleken dat eiseres door de lange duur schade heeft geleden of in een bijzonder nadelige positie is gebracht.
3.11.5. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in rechte in stand kan worden gelaten.
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Gewezen en in het openbaar uitgesproken op 4 januari 2002
door mr. H.G. Rottier, in tegenwoordigheid van J. Wenniger, griffier.
Afschrift verzonden op
AW