Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Registratienummer: 03 / 219 BESLU Y1 A
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
De maatschap Deloitte & Touche Juridisch Adviseurs, kantoorhoudende te Enschede, eiseres,
gemachtigde: mr. J.M. Dunhof, als senior manager werkzaam bij eiseres voornoemd,
en
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hengelo, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 21 januari 2003.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij besluit d.d. 13 augustus 2002 heeft het hoofd van de afdeling Burgerzaken namens verweerder afwijzend beslist op het schriftelijke verzoek van eiseres d.d. 8 augustus 2002 om het verstrekken van gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie. Als hoofdreden voor de afwijzing heeft verweerder aangegeven dat eiseres een commercieel bedrijf voert en dat het verweerder uit dien hoofde - op grond van de Wet Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: wet GBA) - niet is toegestaan uittreksels basisadministratie te verstrekken aan eiseres.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief d.d. 19 september 2002 bezwaar gemaakt. Eiseres heeft haar bezwaren mondeling toegelicht ter gelegenheid van de hoorzitting d.d. 20 november 2002.
In het bestreden besluit d.d. 21 januari 2003 heeft verweerder, conform het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen laatstgenoemd besluit heeft eiseres op 4 maart 2003 beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Verweerder heeft, onder gelijktijdige toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken, op 29 april 2003 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 22 september 2003, waar eiser is verschenen bij gemachtigde mr. K. Dijkstra, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. M.S. van Dijk en de heer E.H.J. Altena, werkzaam bij verweerders gemeente.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of het besluit van 21 januari 2003 in rechte in stand kan blijven.
Standpunten van partijen.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het uitbrengen van een dagvaarding c.q. het voeren van een gerechtelijke procedure een gerechtvaardigd doel is om op basis van artikel 98, lid 1, wet GBA een uittreksel basisadministratie te verstrekken.
Eiseres is van mening dat zij kan worden aangemerkt als derde die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met juridische werkzaamheden is belast als bedoeld in artikel 98, lid 1, wet GBA, aangezien de maatschap Deloitte & Touche Juridisch Adviseurs als doel heeft het verrichten van juridische werkzaamheden en al hetgeen daarmee verband houdt, daaruit voortvloeit dan wel daartoe bevorderlijk of nuttig kan zijn. Dit betekent in de praktijk dat eiseres voor al haar cliënten en derhalve niet alleen intern, alle voorkomende juridische werkzaamheden verricht. Hieronder is mede begrepen het voeren van procedures met name in kantongerechtprocedures (arbeids- en huurzaken), aldus eiseres.
Voorts voert eiseres aan dat alle juristen van Deloitte & Touche Juridisch Adviseurs aangesloten zijn bij de Nederlandse Vereniging van Ondernemingsrechtadviseurs (NeVOA) en uit dien hoofde gebonden zijn aan gedragsregels.
Verweerder stelt - kort gezegd - dat het hem op basis van de uitleg die blijkens de wetsgeschiedenis aan de wet GBA dient te worden gegeven niet vrijstaat om gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie te verstrekken aan eiseres, aangezien eiseres niet is aan te merken als "een derde die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met gerechtelijke werkzaamheden is belast" in de zin van artikel 98, lid 1, wet GBA. Verweerder heeft blijkens het advies van de commissie voor de bezwaarschriften voor het antwoord op de vraag wanneer iemand als 'derde' in bovengenoemde zin is te beschouwen getoetst aan twee criteria, te weten:
- is het voor de aanvrager van gegevens dagelijks werk om bij rechtscolleges de belangen van burgers en bedrijven te vertegenwoordigen, en
- is de aanvrager gebonden aan beroeps- dan wel gedragscodes.
Verweerder stelt dat eiseres aan geen van de criteria voldoet. Enerzijds omdat de werkzaamheden van eiseres eerder preventief dan repressief van aard zijn (advisering vs. procesvertegen-woordiging), anderzijds omdat de gedragsregels waar eiseres via haar lidmaatschap van de NeVOA aan gebonden is niet zijn vastgesteld door een bij wet ingestelde publiekrechtelijke beroepsorganisatie.
Voorts heeft verweerder in het verweerschrift aangegeven van mening te zijn dat de wet GBA in zijn geheel valt onder het bereik van artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zodat ook op basis hiervan moet worden aangenomen dat de waarborgen die de wet GBA de burger biedt ter bescherming van diens privacy niet licht mogen worden opgevat. In dit licht bezien heeft verweerder geoordeeld dat de beroepsregels waaraan eiseres is gebonden een onvoldoende waarborg vormen.
Wettelijk kader.
Artikel 1:3, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt:
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb, kan tegen een "besluit" beroep bij de rechtbank worden ingesteld.
Op 1 september 2001 is een wijziging van de wet GBA in werking getreden.
Hoofdstuk 2 van de wet GBA betreft de bijhouding van de administratie.
Afdeling 4 van hoofdstuk 2 (artikelen 78-87) betreft de rechten van de burger. Artikel 83 bepaalt Pro van een aantal beslissingen van het college van burgemeester en wethouders die genomen worden op grond van afdeling 4, dat deze gelijkgesteld wordt met een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Hoofdstuk 3 van de wet GBA betreft de verstrekking van gegevens uit de basisadministratie. Afdeling 2 van hoofdstuk 3 (artikelen 97-100), heeft betrekking op de verstrekking van gegevens aan derden.
Artikel 98, lid 1, van de wet GBA luidt als volgt:
Aan een derde wordt op schriftelijk verzoek een gewaarmerkt afschrift verstrekt van de algemene gegevens en de verwijsgegevens voor zover de verstrekking van die gegevens is voorgeschreven in een algemeen verbindend voorschrift, dan wel voor zover die gegevens noodzakelijk zijn in verband met de uitvoering van een algemeen verbindend voorschrift en wordt gevraagd door een derde die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met gerechtelijke werkzaamheden is belast. (…).
Afdeling 3 van hoofdstuk 3 (artikelen 101-106) gaat over de rechten van de burger wiens gegevens geregistreerd staan.
Artikel 105 van Pro de wet GBA bepaalt dat een beslissing van het college van burgemeester en wethouders op een verzoek als bedoeld in de artikelen 102, eerste lid, 103 en 104 gelijkgesteld wordt met een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Overwegingen van de rechtbank.
1. Door beide partijen is de beschikking van de rechtbank Utrecht van 9 april 2003 (LJN nummer: AF 7409) aan de rechtbank overgelegd. In deze beschikking heeft de meervoudige kamer voor de behandeling van burgerlijke zaken van de rechtbank Utrecht onder meer uitgesproken dat beslissingen op grond van artikel 98 wet Pro GBA geen besluiten in de zin van de Awb zijn zodat daarvoor de verzoekschriftprocedure bij de burgerlijke rechter openstaat.
Hoewel beide partijen hebben aangegeven van mening te zijn dat de bestuursrechter bevoegd is om te oordelen over een beslissing op grond van artikel 98 wet Pro GBA, zal de rechtbank als administratieve rechter toch ambtshalve een oordeel over haar bevoegdheid moeten geven.
2. De rechtbank overweegt hierover het volgende. De eerste vraag die beantwoord moet worden bij de beoordeling van de bevoegdheid van de bestuursrechter, is of een bepaalde beslissing een "besluit" in de zin van artikel 1:3 Awb Pro is. Indien een bepaalde beslissing een besluit is, hoeft het immers niet meer gelijkgesteld te worden aan een besluit.
De beslissing die genomen wordt op een aanvraag op grond van artikel 98, lid 1, wet GBA is naar het oordeel van de rechtbank een besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, lid 1, van de Awb. Er is sprake van een schriftelijke beslissing, afkomstig van een bestuursorgaan (het college van burgemeester en wethouders), gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag (de wet GBA) en gericht op rechtsgevolg (het al dan niet kunnen beschikken over beschermde gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie).
3. Dit strookt ook met jurisprudentie van voor de genoemde wetswijziging van de wet GBA en met de bedoeling van de wetgever bij die wijziging.
Vòòr de wetswijziging van de wet GBA stond in deze wet geen bepaling over de vraag of bepaalde beslissingen besluiten in de zin van de Awb waren.
Algemeen werd echter aangenomen dat beslissingen van het college van burgemeester en wethouders die betrekking hadden op de verstrekking van gegevens uit het GBA aan derden, besluiten in de zin van de Awb waren. Dit blijkt ook uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over artikel 98 wet Pro GBA (oud), bijvoorbeeld de uitspraken van 8 februari 1999 (AB 1999/237) en 15 februari 1999 (AB 1999/238). Hierin werd zonder meer aangenomen dat de Afdeling bevoegd was.
Anders lag dat met betrekking tot beslissingen die betrekking hadden op rechten van de burger zelf. Onder de oude wet GBA gold op grond van artikel 83 juncto Pro 86 (betreffende de bijhouding van de basisadministratie) en artikel 105 juncto Pro 106 (betreffende de verstrekking van gegevens uit de basisadministratie), voor rechtsbescherming tegen beslissing van het gemeentebestuur betreffende de rechten van de burger zelf, de verzoekschriftenprocedure bij de civiele sector van de rechtbank.
Deze omslachtige procedure voor wat betreft de rechten van de burger zelf, is wat de wetgever bij de wijziging van de wet GBA heeft willen aanpassen. Daartoe is in de nieuwe artikelen 83 en 105 bepaald dat een beslissing op grond van de artikelen 79 tot en met 82 en 102 tot en met 104, gelijkgesteld wordt met een besluit in de zin van de Awb, zodat daartegen bezwaar en beroep bij de bestuurssector van de rechtbank openstaat. Tegelijkertijd is de wettelijke grondslag als bedoeld in artikel 261 van Pro het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering vervallen.
Voor beslissingen ten aanzien van de verstrekking van gegevens aan derden was een dergelijke bepaling niet nodig, omdat deze beslissingen algemeen al werden gezien als "besluiten".
Steun voor deze gedachtegang is te vinden in de brief van het ministerie van binnenlandse zaken aan de burgemeesters van 1 augustus 2001, pagina 4 (overgelegd door verweerder als productie 10), alsmede uit Nota naar aanleiding van het verslag, pagina 17 (Kamerstukken 26410, nr 7; overgelegd door verweerder als productie 12).
De beslissing om op grond van artikel 98, lid 1, wet GBA gevraagde gegevens te weigeren, is een besluit in de zin van de Awb. Derhalve is de sector bestuursrecht bevoegd om van dit geschil kennis te nemen.
4. Ten aanzien van de vraag of verweerder de door eiseres gevraagde gegevens al dan niet terecht heeft geweigerd, overweegt de rechtbank het volgende.
5.1 Artikel 98, lid 1, van de wet GBA geeft twee mogelijkheden op grond waarvan een uittreksel kan worden verstrekt aan derden.
Ten eerste de situatie dat de verstrekking van de gegevens zijn voorgeschreven in een algemeen verbindend voorschrift.
Ten tweede kunnen gegevens worden verstrekt als aan twee cumulatieve voorwaarden is voldaan: de gegevens moeten nodig zijn in verband met de uitvoering van een algemeen verbindend voorschrift en de gegevens moeten worden gevraagd door een derde die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met gerechtelijke werkzaamheden is belast.
Duidelijk is dat er geen sprake is van de eerstgenoemde mogelijkheid (een algemeen verbindend voorschrift dat verstrekking van deze gegevens voorschrijft).
Aan de orde is derhalve de vraag of aan de voorwaarden voor de tweede mogelijkheid is voldaan, namelijk dat de gegevens nodig zijn in verband met de uitvoering van een algemeen verbindend voorschrift en dat de gegevens gevraagd worden door een derde die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met gerechtelijke werkzaamheden is belast.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
5.2 Eiseres heeft gesteld dat zij de gegevens nodig heeft voor het uitbrengen van een dagvaarding en ook verweerder is hiervan uitgegaan. Het uitbrengen van een dagvaarding is de uitvoering van een dergelijk algemeen verbindend voorschrift waarvoor het noodzakelijk is dat deze gegevens worden verstrekt.
5.3 Eiseres is echter niet degene die een dagvaarding kan uitbrengen. Alleen de deurwaarder kan een dagvaarding uitbrengen.
Ter zitting is door eiseres ook wel bevestigd dat zij de dagvaarding moet laten uitbrengen door een deurwaarder.
Eiseres heeft echter voorts aangevoerd dat zij de gegevens uit de basisadministratie ook nodig heeft omdat zij de dagvaarding concipieert en zich verantwoordelijk voelt voor de inhoud daarvan. Hoewel dit een begrijpelijk standpunt is, is het geen algemeen verbindend voorschrift ter uitvoering waarvan de gegevens noodzakelijk zijn.
De rechtbank vindt bevestiging van dit standpunt in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 1999 (AB 1999/237). Bij die uitspraak, waarbij het ging om een door een rechtsbijstandverlener (SRK) gevraagd uittreksel uit de basisadministratie, heeft de Afdeling bepaald dat burgemeester en wethouders terecht hadden geoordeeld dat SRK niet voor verstrekking van de door haar gevraagde persoonsgegevens in aanmerking komt, omdat deze voor haar niet noodzakelijk zijn in verband met de uitvoering van een algemeen verbindend voorschrift. SRK kan namelijk niet zelf de dagvaarding uitbrengen, maar heeft daarvoor een deurwaarder nodig. De deurwaarder kan de gegevens uit de basisadministratie wel krijgen.
5.4 De vraag rijst in welke gevallen een ander dan een deurwaarder dan wel een uittreksel uit de basisadministratie kan verkrijgen ten behoeve van het uitbrengen van een dagvaarding.
Naar het oordeel van de rechtbank moet de conclusie zijn dat dat, gelet op de hiervoor geciteerde en nog steeds geldende jurisprudentie van de Afdeling, in geen enkel geval kan. Een dagvaarding kan immers volgens de wet alleen maar door een deurwaarder worden uitgebracht. Iedereen die een dagvaarding wil uitbrengen heeft daarvoor de deurwaarder nodig en heeft dus nooit zelf de gegevens uit de basisadministratie nodig om de dagvaarding te kunnen uitbrengen.
De rechtbank acht dit niet in strijd met de bedoeling van de wetgever. De uitgebreide discussie in de parlementaire geschiedenis over dit onderwerp heeft immers plaatsgevonden voor de wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, waarmee een einde is gemaakt aan de mogelijkheid om buiten de deurwaarder om een dagvaarding uit te brengen (door middel van een formulierdagvaarding).
5.5 Resumerend voor de onderhavige zaak komt de rechtbank tot de conclusie dat eiseres de gegevens niet nodig heeft in verband met de uitvoering van een algemeen verbindend voorschrift.
6. Nu eiseres de gegevens uit de basisadministratie niet nodig heeft in verband met de uitvoering van een algemeen verbindend voorschrift, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of eiseres is aan te merken als een derde die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met gerechtelijke werkzaamheden is belast.
7. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder van mening is dat de door eiseres gevraagde gegevens niet verstrekt kunnen worden omdat eiseres de gegevens weliswaar nodig heeft ter voldoening aan een algemeen verbindend voorschrift, maar zij niet aangemerkt kan worden als een derde die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met gerechtelijke werkzaamheden is belast.
Uit het voorgaande blijkt dat de uitkomst van de afweging van verweerder wel juist is, maar de motivering ten aanzien van de vraag of de gevraagde gegevens nodig zijn ter voldoening aan een algemeen verbindend voorschrift, niet. Aan de door de gemeente beantwoorde vraag of eiseres een derde is als bedoeld in artikel 98 wet Pro GBA, kan dan niet worden toegekomen.
Derhalve zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb met instandlating van de gevolgen.
8. Gelet op het feit dat de uitkomst van de door verweerder genomen beslissing wel juist was, ziet de rechtbank geen aanleiding om een proceskostenveroordeling uit te spreken.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- verstaat dat verweerder aan eiseres het griffierecht ad e 218,00 vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Gewezen door mr. H. van Ommeren, voorzitter, en mrs. M.E. van Wees en S. Taalman, rechters, en in het openbaar uitgesproken op
in tegenwoordigheid van mr. W. Wichern, griffier.
Afschrift verzonden op
mtl