Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 04 / 940 WW44 N1 A
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
[eisers],
wonende te [woonplaats], eisers,
gemachtigde: mr. M.A.A. Gockel-Gieskes, advocaat te Zevenaar,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Wierden,
verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 17 augustus 2004.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij aanvraag van 18 december 2002, ontvangen 24 december 2002, heeft [vergunninghouder] (hierna: vergunninghouder), verweerder verzocht hem een bouwvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een woning op het perceel [adres] te [plaats] (hierna: het perceel). Bij besluit van 27 januari 2004, verzonden 30 januari 2004 (het primaire besluit), heeft verweerder vrijstelling ex artikel 19, derde lid, van de WRO en bouwvergunning ex artikel 50, vierde lid, van de Woningwet verleend voor het uitbreiden van de betreffende woning op het perceel.
Hiertegen hebben eisers bij brief van 10 maart 2004 een bezwaarschrift ingediend.
Bij verzoekschrift van 13 april 2004 hebben eisers de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht het primaire besluit te schorsen. Bij uitspraak van 6 mei 2004 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 17 augustus 2004, verzonden 20 augustus 2004 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaarschrift van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gewijzigd gehandhaafd in die zin dat in bezwaar alsnog vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO is verleend in de plaats van de vrijstelling ex artikel 19, derde lid, van de WRO.
Hiertegen hebben eisers bij fax van 29 september 2004 beroep ingediend bij deze rechtbank.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 22 augustus 2005, waar eisers in persoon zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door H. van Triest, ambtenaar in dienst van verweerders gemeente.
Bij beslissing van 26 augustus 2005 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. Bij brief van dezelfde datum heeft de rechtbank gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: gedeputeerde staten) verzocht een aantal vragen te beantwoorden. Bij brief van 22 december 2005 hebben gedeputeerde staten voldaan aan dit verzoek.
De zaak is vervolgens door de enkelvoudige kamer verwezen naar een meervoudige kamer.
Ter openbare zitting van de rechtbank van 17 maart 2006 is het beroep wederom behandeld. Op deze zitting zijn eisers in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door H. van Triest en L.G. Pak, ambtenaren in dienst van verweerders gemeente.
3. Overwegingen
Het geschil
1.1 Eisers keren zich met hun beroep tegen het besluit van verweerder van 17 augustus 2004. In dat besluit heeft verweerder onder wijziging van de grondslag van de verleende vrijstelling het primaire besluit gehandhaafd. Het besluit houdt thans in het verlenen van een bouwvergunning voor een uitbreiding van een woning onder verlening van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan volgens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Hieraan heeft verweerder, in essentie, ten grondslag gelegd, dat het bouwplan past in de voor het centrum van Enter vastgestelde structuurvisie. De nieuwbouw zal een doorgang versmallen die van de Dorpsstraat loopt naar een terrein dat achter de panden Dorpsstraat 83/85 en achter het huis van eisers is gelegen. Als de inrit vervalt, zal dit volgens verweerder nauwelijks gevolgen hebben voor de ontsluiting van dit perceel omdat deze inrit als marginaal kan worden beschouwd. De andere toegangsweg tot dit terrein is gelegen naast het huis van eisers. Deze weg is volgens verweerder al geruime tijd in gebruik als ontsluitingsweggetje. De bezwaren van eisers zijn gericht op privaatrechtelijke afspraken en gericht op angst voor schade en toename van (geluids)overlast door intensivering van het langs hun perceel rijdende (bestemmings)verkeer. Dit zijn echter geen (planologische) motieven om de vrijstelling c.q. bouwvergunning te weigeren, aldus het bestreden besluit.
1.2 Eisers voeren hiertegen, kort weergegeven, het volgende aan. Zij stellen dat door het dicht bouwen van de inrit tussen de panden Dorpsstraat 83 en 85 het aantal verkeersbewegingen op het ontsluitingsweggetje naast hun woning zal toenemen. Deze ontsluitingsweg is ongeschikt voor het afwikkelen van bedrijfsverkeer en tevens is deze weg geen openbare weg. Met dit bedrijfsverkeer en het ontbreken van het openbare karakter van de ontsluitingsweg is in de ruimtelijke onderbouwing van het besluit geen rekening gehouden. Hierdoor is de ruimtelijke onderbouwing ondeugdelijk en had de vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO niet verleend mogen worden. Voorts is te weinig rekening gehouden met de belangen van eisers.
Beoordeling van het geschil
2.1 Op 1 januari 2003 is de herziening van de Woningwet in werking getreden. Artikel VII, derde lid, van de Wijzigingswet woningwet (bouwvergunningprocedure en welstandstoezicht) bepaalt, voor zover van belang, dat tenzij artikel I, onderdeel N, ertoe leidt dat voor het bouwen geen vergunning is vereist, op een aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet die is ingediend vóór de inwerkingtreding van de desbetreffende bepaling van deze wet, het recht van toepassing is zoals dat gold op de dag waarop die aanvraag is ingediend. Gelet hierop is op de verleende bouwvergunning de Woningwet van toepassing zoals deze luidde op 24 december 2002. Waar in deze uitspraak verwezen wordt naar de Woningwet, wordt daarmee bedoeld de Woningwet zoals deze luidde op 24 december 2002.
2.2 Artikel 40, eerste lid, van de Woningwet bepaalt dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning). Artikel 44, eerste lid, van de Woningwet schrijft voor dat de reguliere bouwvergunning slechts op een limitatief opgesomd aantal gronden mag en moet worden geweigerd. In deze zaak is van deze gronden slechts relevant dat de vergunning moet worden geweigerd als het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
2.3 De bestemming van het perceel Dorpsstraat 83 is “Horeca” volgens het bestemmingsplan “Enter, gedeeltelijke herziening Dorpsstraat 83”. Volgens de overgelegde voorschriften van het bestemmingsplan zijn deze gronden alleen aangewezen voor horecabedrijven met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en erven. Aan het perceel Dorpsstraat 85 zijn twee bestemmingen toegekend. De voorzijde van het perceel (gelegen aan de Dorpsstraat) heeft als bestemming “Winkels W2” volgens het bestemmingsplan “Enter, Dorpsstraat 85”. De achterzijde van het perceel is bestemd tot “Horeca” volgens het bestemmingsplan “Enter”. Het bouwplan ziet op het veranderen van de entree op de begane grond van het pand Dorpsstraat 85, het intern veranderen van de woning op de eerste verdieping van dit pand en een uitbreiding ten behoeve van deze woning. De uitbreiding is echter geprojecteerd op het perceel dat wordt bestreken door het bestemmingsplan “Enter, gedeeltelijke herziening Dorpsstraat 83”.
2.4 De rechtbank constateert dat de uitbreiding in strijd is met het aldaar vigerende bestemmingsplan. Deze gronden zijn niet bestemd voor wonen, laat staan wonen dat niet behoort bij het horecabedrijf zelf. Bovendien wordt het gebouw, in strijd met lid B onder 1 van de bestemmingsplanvoorschriften, buiten het bebouwingsvlak opgericht.
2.5 Dit is echter een andere afwijking van het vigerende bestemmingsplan dan waarvan verweerder is uitgegaan. Verweerder heeft overwogen dat de uitbreiding is aan te merken als een bijgebouw, dat vervolgens niet op de voorgeschreven 4 meter afstand van de voorgevel wordt gebouwd (lid B, onder 6 en d, van de bestemmingsplanvoorschriften). Verweerder heeft met deze stelling echter miskend dat het begrip “bijgebouw” in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. Evenmin zijn de definitiebepalingen van het bestemmingsplan dat met het onderhavige plan werd gewijzigd van overeenkomstige toepassing verklaard. Blijkens vaste jurisprudentie dient, als in de planvoorschriften geen begripsomschrijving van de term bijgebouw is opgenomen, voor de uitleg van die term aansluiting te worden gezocht bij de in de jurisprudentie gangbare begripsomschrijving. Volgens die jurisprudentie is een bijgebouw een gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw (onder andere Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 14 juli 2004, LJN AQ1114). De uitbreiding in casu zal worden gebruikt als gang van de voordeur naar de woning, zodat het volledig deel uitmaakt van de woning. Daarmee is al niet voldaan aan de gestelde eis van functionele ondergeschiktheid. Door niettemin te overwegen dat sprake is van een bijgebouw heeft verweerder het bestreden besluit onjuist gemotiveerd. Deze strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet op zich al leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal echter nagaan of de verleende vrijstelling voor het overige terecht is verleend.
3. Zij het op andere gronden dan verweerder, is naar het oordeel van de rechtbank terecht afgezien van toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO. Immers uit het vorenstaande blijkt dat de strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet alleen bestaat uit strijd met de bouwvoorschriften, maar eveneens uit strijd met de gebruiksbepaling, te weten het gebruik als woning in plaats van het gebruik ten behoeve van horeca. Uit de jurisprudentie (onder meer Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 28 mei 2003, LJN AF9235, en 22 oktober 2003, AB 2003/431) blijkt dat artikel 19, derde lid, van de WRO juncto artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, geen grondslag biedt voor het verlenen van een bouwvergunning voor het oprichten van bebouwing waarvan het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.
4.1 Verweerder heeft vervolgens artikel 19, tweede lid, van de WRO toegepast. Dit artikel bepaalt dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
4.2 Gedeputeerde staten hebben dergelijke bepalingen opgenomen in de ten tijde van het bestreden besluit geldende Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen (verder: Handreiking). Deze Handreiking bevat onder andere de volgende passages:
“b. provinciale vrijstellingslijst
(…)
projecten in het stedelijk gebied (bebouwde kom)
A.1 het geheel of gedeeltelijk vernieuwen, veranderen, vervangen en uitbreiden van bestaande woningen/woongebouwen, mits het aantal woningen gelijk blijft;
(…)
toepassingsvoorwaarden voor vrijstellingenlijst
Van de in de lijst genoemde mogelijkheden mag geen gebruik worden gemaakt indien het project:
- in strijd is met relevante wetgeving onder meer op het gebied van water, milieu en externe veiligheid;
- in strijd is met rijks- en provinciaal beleid (provinciale plannen voor ruimte, water en milieu en/of de Handreiking);
- onevenredige afbreuk doet aan of onevenredige hinder/beperkingen oplevert voor aangrenzende of nabije bestemmingen;
- zich niet verdraagt met aangrenzende activiteiten en bestemmingen.
Verder is cumulatieve toepassing per categorie voor een project (het zogeheten “knippen” van een project) niet toegestaan.
Voor de in de lijst vermelde projecten moet een verklaring van geen bezwaar worden aangevraagd als sprake is van een monument, of als het project gelegen is in of gevolgen kan hebben voor een natuurgebied, de Ecologische hoofdstructuur, een milieubeschermingsgebied, een archeologisch waardevol gebied of een (toekomstig) beschermd stads- en dorpsgebied.”
4.3 Niet in geschil is, dat het onderhavige bouwplan voorziet in de uitbreiding van een woning als bedoeld in het geciteerde A.1 van de provinciale vrijstellingenlijst. In die zin was verweerder bevoegd tot verlening van vrijstelling. Omdat eisers echter hebben aangevoerd dat zij hinder ondervinden doordat het verkeer langs hun huis toeneemt, dient de rechtbank na te gaan wat de betekenis is van enkele onderdelen van de toepassingsvoorwaarden voor vrijstelling. Het gaat dan om de bepalingen dat van de in de lijst genoemde mogelijkheden geen gebruik mag worden gemaakt als het project, kort gezegd, onevenredige afbreuk doet aan of zich niet verdraagt met aangrenzende of nabije bestemmingen.
4.4 Als antwoord op vragen van de rechtbank hebben gedeputeerde staten enerzijds gezegd dat zij bij het stellen van deze voorwaarden gebruik hebben gemaakt van de bevoegdheid om te bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van geen bezwaar is vereist. Anderzijds hebben zij medegedeeld dat het de bedoeling van de voorwaarden is te voorkomen dat door een project de belangen van een nabije of aangrenzende bestemming onaanvaardbaar worden aangetast en dat als niet aan de voorwaarden kan worden voldaan, van de mogelijkheden in de lijst geen gebruik kan worden gemaakt. Hiermee lijken gedeputeerde staten zichzelf tegen te spreken. De laatste stelling, dat geen vrijstelling kan worden verleend, is in strijd met de eerste stelling, dat vrijstelling kan worden verleend als een verklaring van geen bezwaar is verkregen van gedeputeerde staten.
4.5 Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de in de Handreiking gestelde, met gedachtestreepjes onderscheiden voorwaarden niet worden aangemerkt als omstandigheden onder welke een verklaring van geen bezwaar is vereist. De rechtbank wijst als eerste op de tekst van de toepassingsvoorwaarden. Daarin is een onderscheid te zien tussen de eerste en de tweede alinea enerzijds (het gedeelte: “Van de in de … niet toegestaan) en de derde alinea anderzijds (het gedeelte: “Voor de in de … stads- en dorpsgebied). Slechts de derde alinea vermeldt dat onder de genoemde omstandigheden een verklaring van geen bezwaar moet worden gevraagd. De eerste twee alinea’s houden daarentegen een verbod in tot het verlenen van een vrijstelling. Als tweede wijst de rechtbank er op dat enkele van de in de eerste alinea genoemde, met gedachtestreepjes onderscheiden voorwaarden over het algemeen ook dan aan een vrijstelling of realisatie van het betrokken project in de weg zullen staan als wel een verklaring van geen bezwaar zou zijn verkregen. Dit is met name het geval bij strijd met wetgeving. Echter ook als een project onevenredig afbreuk doet of onevenredige hinder oplevert, is moeilijk voorstelbaar dat de vrijstelling de toets van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb zou doorstaan.
4.6 Naar het oordeel van de rechtbank moeten de in de eerste alinea genoemde voorwaarden daarom worden aangemerkt als, deels overbodige, aanwijzingen van gedeputeerde staten aan burgemeester en wethouders voor de uitoefening van hun vrijstellingsbevoegdheid. Een wettelijke grondslag voor deze aanwijzingen ontbreekt echter en is met name niet te vinden in artikel 4:81 van Pro de Awb. De rechtbank kent aan deze aanwijzingen daarom geen betekenis toe. Zij stonden er daarom niet aan in de weg dat verweerder gebruik maakte van de hem in artikel 19, tweede lid, van de WRO en de Handreiking gegeven bevoegdheid.
5.1 Wel is de rechtbank van oordeel dat verweerder zijn besluit tot vrijstelling onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en daardoor in strijd heeft gehandeld met artikel 3:2 van Pro de Awb.
5.2 Eisers hebben aangevoerd dat door de uitbreiding een inrit naar het achter hun perceel gelegen terrein niet meer kan worden gebruikt. Het gevolg daarvan zou zijn, dat de weg naast hun huis intensiever zal worden gebruikt. Daardoor ontstaan volgens eisers gevaarlijke verkeerssituaties en ondervinden zij hinder en mogelijk schade.
5.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten onrechte overwogen dat dit privaatrechtelijke belangen zijn die bij het verlenen van vrijstelling niet mogen worden meegewogen. De gevolgen van een bouwplan voor het verkeer en de mogelijke hinder die daardoor ontstaat, zijn wel degelijk planologische belangen. Bij een besluit tot vrijstelling dienen bovendien alle betrokken belangen te worden afgewogen. Verweerder heeft echter verzuimd in kaart te brengen welke gevolgen het bestreden besluit voor de genoemde belangen heeft. De stelling van verweerder dat de inrit die door de uitbreiding wordt afgesloten toch al niet als inrit kon worden gebruikt en dat het bouwplan daarom geen gevolgen heeft voor het verkeer langs het huis van eisers, acht de rechtbank niet juist. Verweerder heeft dit standpunt eerst tijdens behandeling van het beroep ingenomen. Het bestreden besluit gaat er daarentegen van uit dat de inrit als marginaal kan worden beschouwd, hetgeen enig gebruik inhoudt. Verweerder kan niet in beroep de feitelijke grondslag van zijn besluit verlaten. Verder is komen vast te staan dat verweerder niet, althans niet op deugdelijke wijze is nagegaan welk gebruik werd gemaakt van de weg langs het huis van eisers voordat de uitbreiding werd gerealiseerd en of dit gebruik zou toenemen doordat de andere weg door de uitbreiding wordt afgesloten. Verweerder kan slechts wijzen op een inschatting van een van de omwonenden. Dit vormt echter geen deugdelijk onderzoek, ook omdat niet vaststaat of deze persoon de inschatting goed kan maken en onbevooroordeeld is. Evenmin heeft verweerder in kaart gebracht welke gevolgen de eventuele toename heeft voor de door eisers genoemde belangen.
6.1 Op grond van het voorgaande kan het bestreden besluit al niet in stand blijven. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking.
6.2 De rechtbank acht het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand en reiskosten.
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 815,56, door de gemeente Wierden te betalen aan eisers;
- verstaat dat de gemeente Wierden aan eisers het griffierecht ad EUR 136,-- vergoedt.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in Den Haag.
Aldus gegeven door mr. M.E. van Wees, mr. W.M.B. Elferink en mr. H. van Ommeren in tegenwoordigheid van mr. A.E.M. Lever als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 april 2006.
Afschrift verzonden op
CK