Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 06 / 373 BESLU AZ1 A
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Borne, eiser,
en
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 6 februari 2006.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Bij besluit van 6 oktober 2005 heeft verweerder de in artikel 69, eerste lid, onder b, van de Wet werk en bijstand (WWB) bedoelde uitkering ten laste van 's Rijks kas voor de kosten van algemene bijstand voor het kalenderjaar 2005 (het inkomensdeel WWB 2005) voor eiser definitief vastgesteld op € 2.401.021,-. Dit bedrag is lager dan het door verweerder bij besluit van 8 oktober 2004 vastgestelde voorlopige budget inkomensdeel WWB 2005.
Bij besluit van 25 oktober 2005 heeft verweerder het besluit van 6 oktober 2005 ingetrokken en de uitkering inkomensdeel WWB 2005 voor eiser definitief vastgesteld op € 2.429.785,-. Hiertoe is onder meer overwogen dat gebleken is dat de verdeelmaatstaf “lage inkomens 15-64 jaar” op een andere manier is berekend dan bij voorgaande budgetberekeningen en dat van uit een oogpunt van consistentie deze afwijking wordt hersteld.
Bij brief van 1 december 2005 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 16 maart 2006, ingekomen op 17 maart 2006, beroep ingesteld. De gronden voor het beroep zijn op 16 juni 2006 aangevuld.
Bij brief van 10 juli 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. In aanvulling hierop heeft verweerder de rechtbank op 9 februari 2007 - desgevraagd - nadere stukken doen toekomen.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 16 mei 2007, waar eiser zich heeft doen vertegenwoordigen door F.H.B. Pierik, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en drs. P. Voogd.
Bij beschikking van 10 juli 2007 heeft de rechtbank het onderzoek ex artikel 8:68 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) heropend, ten einde verweerder nadere informatie te vragen over de actualisatie van de peildata van de voor de berekening van de uitkeringen inkomensdeel WWB 2005 noodzakelijke gegevens (verder aan te duiden als: actualisatie van peildata) en de zaak naar een meervoudige kamer te verwijzen. De desbetreffende vragen heeft verweerder bij brief van 30 juli 2007 beantwoord. Bij wijze van reactie hierop, heeft eiser bij brief van 26 oktober 2007 laten weten geen aanvullende opmerkingen te hebben.
Het beroep is opnieuw behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 30 januari 2008, waar voor partijen dezelfde personen zijn verschenen als tijdens de zitting van 16 mei 2007.
3. Overwegingen
In geschil is de vraag of de wijze waarop verweerder de uitkering inkomensdeel WWB 2005 voor eiser definitief heeft vastgesteld de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Artikel 69, eerste lid, aanhef en onder b, WWB bepaalt dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (lees: Minister) jaarlijks ten laste van 's Rijks kas aan het college een uitkering verstrekt voor de kosten van de door hem toegekende algemene bijstand, waaronder begrepen de loonbelasting, de premies volksverzekeringen die daarover verschuldigd zijn en de in artikel 46 van Pro de Zorgverzekeringswet bedoelde vergoedingen van de inkomensafhankelijke bijdragen daarover, en van de langdurigheidtoeslag. Bepaald is voorts dat de uitkeringen ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking hebben door de Minister worden vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt het bedrag van de uitkeringen volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekend aan de hand van de voor ieder jaar bij wet vast te stellen totale bedragen die beschikbaar zijn voor de uitkeringen, bedoeld in het eerste lid. Bepaald is voorts dat bij de vaststelling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkeringen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, het uitgangspunt is dat dit bedrag toereikend is voor de voor dat jaar geraamde kosten, bedoeld in dat onderdeel, van alle gemeenten.
De in het tweede lid van artikel 69 bedoelde Pro regels zijn neergelegd in het Besluit WWB (Stb. 2003, 387, nadien diverse malen gewijzigd en per 1 januari 2007 vervangen door het Besluit WWB 2007).
Artikel 71, eerste lid, WWB bepaalt dat het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet wordt aangepast op basis van nieuwe raminggegevens. Hierbij is bepaald dat artikel 69, tweede lid tweede volzin, van overeenkomstige toepassing is.
Het tweede lid van artikel 71 bepaalt Pro dat, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, wordt aangepast binnen een periode van vier weken na de herziening door de Minister wordt vastgesteld.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de Minister bij toepassing van het tweede lid vanuit het oogmerk van een meer evenwichtige verdeling van het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, de peildatum van de gegevens noodzakelijk voor de berekening, bedoeld in artikel 69, tweede lid, actualiseren, leidende tot een nieuwe uitkering per gemeente. De tweede volzin van dit artikellid bepaalt dat van een actualisatie als bedoeld in de eerste volzin door de Minister mededeling wordt gedaan in de Staatscourant.
In de Staatscourant van 15 december 2005, nr. 244, heeft verweerder mededeling gedaan “betreffende de actualisatie van de peildata van een aantal gegevens voor de berekening van de uitkeringsbedragen per gemeente van het inkomensdeel WWB voor het jaar 2005.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bij of krachtens de WWB gestelde regels voor de vaststelling van de uitkering inkomensdeel WWB geen (beleids)ruimte bieden om daarvan af te wijken en dat het besluit van 25 oktober 2005 niet in strijd is met de WWB, het recht of enig beginsel van behoorlijk bestuur. Hiertoe is in het bestreden besluit, kort en zakelijk weergegeven, onder meer het volgende overwogen.
Het besluit van 25 oktober 2005 is een gebonden beschikking, dat wil zeggen dat de toepassing van artikel 69, eerste lid, onder b, WWB wordt genormeerd door de in het Besluit WWB neergelegde regels. De berekening van de uitkering inkomensdeel WWB vindt plaats aan de hand van één van de drie verdeelmodellen die in het Besluit WWB zijn vastgelegd. Verder geldt dat de bij en krachtens de WWB geregelde budgetverdeelsystematiek geen kostendeclaratiesysteem is. In verband met het - ten opzichte van het voorlopige macrobudget - 7% lager uitgevallen definitieve macrobudget is toepassing gegeven aan artikel 71, eerste lid, WWB. De individuele uitkeringen inkomensdeel WWB 2005 kunnen echter lager zijn dan uit de daling van het herberekende macrobudget voortvloeit, omdat met het oog op een meer evenwichtige verdeling van het macrobudget ook toepassing is gegeven aan artikel 71, derde lid, van de WWB. Uit de actualisatie van de gegevens met betrekking tot de verdeelkenmerken kan namelijk blijken dat de plaatselijke conjunctuur zich gunstiger heeft ontwikkeld, waardoor het plaatselijk te verwachten bijstandsvolume veel lager uitkomt dan de voorlopige raming in 2004. Het effect van de toepassing van artikel 71, eerste en derde lid, WWB is dus dat de verleende uitkering inkomensdeel WWB 2005 beter aansluit bij het in de gemeente voordoende (geraamde) uitgavenniveau als bedoeld in artikel 69, eerste lid, onder b, WWB. Beginselen van behoorlijk bestuur verzetten zich niet tegen de bij het besluit van 25 oktober 2005 bepaalde en verlaagde uitkering inkomensdeel WWB 2005.
Eiser heeft in beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Het is onbehoorlijk om de budgetten zo laat zo aanzienlijk aan te passen. Door zo laat in het jaar de definitieve budgetten aan gemeenten bekend te maken, kan de gemeente weinig of geen maatregelen meer treffen om de budgettaire gevolgen van het besluit van 25 oktober 2005 op te vangen. Eiser heeft niet de ruimte gekregen om zijn beleid bij te stellen, waarbij kan worden gedacht aan het inzetten van extra middelen uit het werkdeel, waardoor het inkomensdeel minder wordt belast. Door bij de definitieve vaststelling van de uitkering inkomensdeel WWB 2005 uit te gaan van bijstandsuitgaven over het jaar 2003 in plaats van 2002, zoals bij de voorlopige vaststelling is geschied, wordt eiser onevenredig benadeeld: de definitief vastgestelde uitkering inkomensdeel WWB is ten opzichte van de voorlopige vastgestelde uitkering met maar liefst € 566.122,- naar beneden bijgesteld. Dit is 18,1%, waardoor de gemeente Borne over 2005 een tekort van € 260.000,- heeft opgelopen. Het is niet redelijk om de gemeente Borne, die haar zaken prima op orde heeft, met dit tekort te laten zitten. Verder is onvoldoende aandacht besteed aan de werkloosheid binnen de gemeente Borne bij de rekengegevens/verdeelkenmerken voor het budget 2005. Meer in het algemeen is onvoldoende rekening gehouden met de regionale verschillen in werkloosheid. Gelet op de binnen het ministerie aanwezige deskundigheid had een model beschikbaar moeten zijn dat beter aansluit op de uitvoeringspraktijk, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat kleine gemeenten, zoals de gemeente Borne, er in de huidige verdeelsystematiek slechter vanaf komen dan grotere gemeenten. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat er sprake is van een evenredige verdeling van het macrobudget.
De rechtbank overweegt het volgende.
Voor zover eiser met zijn stellingen over de - zijns inziens ondeugdelijke - verdeelsystematiek heeft willen betogen dat de budgetverdeelsystematiek als zodanig in strijd is met de WWB en/of met de beginselen van behoorlijk bestuur overweegt de rechtbank, in navolging van de rechtbank Leeuwarden (uitspraken van 27 augustus 2007, LJN BB5333 en BB5339), als volgt.
Uit de artikelen 69 tot en met 75 WWB en het Besluit WWB - zoals dat gold ten tijde van belang - blijkt onder meer dat de verlening van de uitkeringen van het inkomensdeel plaatsvindt na voorafgaande vaststelling van het macrobudget inkomensdeel. Het macrobudget voor het budgetjaar (t) wordt geraamd in september van het daaraan voorafgaande jaar (t-1). Deze raming is onder meer gebaseerd op gegevens over de feitelijke ontwikkeling van het bijstandsvolume op dat moment, economische vooruitzichten voor het budgetjaar en de verwachte effecten van gewijzigd beleid. Aan de hand van deze raming wordt in jaar t-1 mededeling gedaan van de voorlopige uitkeringen budget inkomensdeel WWB voor het budgetjaar (vgl. artikel 69 WWB Pro en artikel 4 e.v. Besluit WWB). In het onderhavige geval heeft verweerder daarvan mededeling gedaan bij het in rubriek 2 vermelde besluit van 8 oktober 2004. In het budgetjaar wordt de raming aan de hand van ontwikkelingen in dat jaar geactualiseerd op basis van definitieve realisatiecijfers over het basisjaar voor de raming (t-1), nieuwe inzichten in de conjunctuur en gevolgen van rijksbeleid (artikel 71, eerste lid, WWB). Daarbij spelen de feitelijke uitkeringskosten in dat jaar geen rol. Vervolgens wordt het macrobudget verdeeld over de gemeenten aan de hand van drie mogelijke verdeelmodellen, waarbij in eisers geval het model voor kleine gemeenten van toepassing is, zoals voorzien in artikel 5 van Pro het Besluit WWB. Uit deze verdeelsystematiek vloeit voort dat tussen het definitief toegekende budget van het inkomensdeel en de werkelijke uitgaven een verschil kan ontstaan. Bij een budgettekort van meer dan 10% kan een gemeente op grond van artikel 74 WWB Pro een verzoek om een aanvullende uitkering indienen.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de verdeelsystematiek als zodanig in strijd is met de WWB. In het bijzonder is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat de verdeelsystematiek het uitgangspunt voorgeschreven in artikel 69, tweede lid, WWB heeft verlaten. Immers, de omstandigheid dat de verdeelsystematiek voor bepaalde gemeenten negatief kan uitwerken en voor andere gemeenten juist voordelig, betekent niet dat het totale bedrag aan uitkeringen ontoereikend is voor de kosten van bijstand van alle gemeenten. Van rechtens onaanvaardbare gebreken in het verdeelmodel is de rechtbank niet gebleken. Zulks neemt niet weg dat, zoals namens verweerder ter zitting is bevestigd, regelmatig wijzigingen in variabelen worden doorgevoerd teneinde het model te vervolmaken.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen voorts eisers stellingen, die erop neerkomen dat eiser onevenredig is getroffen door de aanpassing van het inkomensdeel WWB 2005 en dat de aanpassing daarom in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, evenmin doel treffen. Blijkens de wetsgeschiedenis (zie bijvoorbeeld TK 2002-2003, 28 870 nr. 93) is de wetgever zich bewust geweest van de mogelijk nadelige gevolgen van de in geding zijnde verdeelsystematiek en in het bijzonder de aanpassing van het inkomensdeel WWB. De wetgever heeft dat tot op zekere hoogte aanvaardbaar geacht en in artikel 74 WWB Pro een voorziening getroffen voor gemeenten die de 'eigenrisicodrempel' (10% hogere uitgaven dan het verstrekte inkomensdeel) overschrijden. Om die reden is naar het oordeel van de rechtbank geen plaats voor een derogerende of aanvullende werking van de beginselen van behoorlijk bestuur. Dat de uitkeringen inkomensdeel WWB in een laat stadium van het betreffende uitkeringsjaar worden vastgesteld, is inherent aan de wettelijke verdeelsystematiek, in het bijzonder artikel 71 WWB Pro.
Eisers stelling over, kort gezegd, de gevolgen van het actualiseren van de peildatum van de gegevens die voor de berekening van de uitkering inkomensdeel 2005 voor eiser noodzakelijke zijn (historische bijstandsuitgaven), roept voorts de vraag op of verweerder de uitkering inkomensdeel WWB 2005 voor eiser terecht heeft vastgesteld met inachtneming van die geactualiseerde peildatum. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Door de actualisatie van peildata wordt bij de definitieve vaststelling van de uitkeringen inkomensdeel 2005 niet meer uitgegaan van de - in eisers geval - in artikel 5 van Pro het Besluit WWB neergelegde peildatum van de voor de berekening van uitkeringen als bedoeld in artikel 69 WWB Pro noodzakelijke gegevens, maar van een andere, actuelere peildatum. Met het actualiseren van peildata wordt beoogd het macrobudget evenwichtiger te verdelen, waarmee tevens de hoogte van de uitkeringen aan de individuele gemeenten wordt beïnvloed. Tegen deze achtergrond kan de rechtbank tot geen andere conclusie komen dan dat de beslissing om gebruik te maken van de in artikel 71, derde lid, WWB neergelegde actualisatiebevoegdheid is gericht op (extern) rechtsgevolg en dus een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Een dergelijke beslissing betreft niet een ‘beleidsbepaling’, zoals verweerder - ten onrechte - heeft gesteld in zijn brief van 30 juli 2007, en evenmin een algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, Awb geen beroep kan worden ingesteld, maar een (ander) besluit van algemene strekking. Dat de actualisatiebeslissing geen algemeen verbindend voorschrift inhoudt, valt naar het oordeel van de rechtbank af te leiden uit de in artikel 71, derde lid, WWB neergelegde verplichting om in de staatscourant mededeling te doen van een actualisatie als bedoeld in deze bepaling; zou het wel gaan om een algemeen verbindend voorschrift, dan is een zodanige mededelingsverplichting niet aan de orde, maar dient bekendmaking te volgen.
De rechtbank verwerpt de stelling van eiser dat, kort gezegd, hij door de actualisatie van de van belang zijnde peildatum onevenredig zwaar wordt getroffen en dat voorafgaande aan het actualisatiebesluit ten onrechte geen individuele belangenafweging heeft plaatsgevonden. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, heeft de wetgever mogelijk nadelige gevolgen van de in geding zijnde verdeelsystematiek tot op zekere hoogte aanvaardbaar geacht en in artikel 74 WWB Pro een voorziening getroffen voor gemeenten die worden geconfronteerd met 10% hogere uitgaven dan de verstrekte uitkering inkomensdeel. Voorts acht de rechtbank van belang dat reeds bij de toekenning van het voorlopig budget inkomensdeel WWB bekend was dat aanpassing ten nadele tot de mogelijkheden behoorde en dat niet is gebleken dat verweerder eiser anders heeft beoordeeld dan vergelijkbare gemeenten binnen hetzelfde compartiment. Voor zover eiser heeft willen betogen dat verweerder ten onrechte heeft besloten gebruik te maken van zijn actualisatiebevoegdheid, slaagt dit betoog reeds daarom niet, omdat eiser niet heeft gesteld, laat staan aangetoond of aannemelijk gemaakt dat het actualisatiebesluit leidt tot een onevenwichtige verdeling van het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, WWB.
Wat betreft de bekendmaking van het besluit tot actualisatie van peildata, heeft verweerder bij het (ingetrokken) besluit van 6 oktober 2005 eiser bericht dat “in het kader van artikel 71, derde lid, [WWB] de verdeling van het inkomensdeel is aangepast met het oog op een meer evenwichtige verdeling”, terwijl in tabel 3 bij de toelichting bij het besluit van 25 oktober 2005 is vermeld van welke gegevens de peildata zijn geactualiseerd met daarbij de geactualiseerde peildata. De rechtbank leidt hieruit af dat het actualisatiebesluit deugdelijk en tijdig bekend is gemaakt, te weten bij het (ingetrokken) besluit van 6 oktober 2005, in samenhang met het (vervangende) besluit van 25 oktober 2005. Voorts staat vast dat voldaan is aan de in het derde lid van artikel 71 WWB Pro neergelegde mededelingverplichting: in de Staatscourant van 15 december 2005, 244, heeft verweerder immers mededeling gedaan van de actualisatie van peildata.
Al met al zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunten dat de wijze waarop het actualisatiebesluit is genomen en bekend is gemaakt strijd oplevert met wat daarover in de Awb is bepaald.
Aldus omvat het besluit van 6 oktober 2005, in samenhang gelezen met het besluit van 25 oktober 2005, in feite twee (voor bezwaar en beroep vatbare) onderdelen, te weten het actualisatiebesluit en het besluit tot definitieve vaststelling van de uitkering inkomensdeel WWB 2005 voor eiser. Gezien het eerste besluitonderdeel valt niet in te zien dat verweerder bij het tweede besluitonderdeel niet mocht uitgaan van de geactualiseerde peildata.
Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen, slaagt eisers beroep niet en kan het bestreden besluit dus in rechte in stand worden gelaten. Voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb Pro bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Aldus gegeven door mr. W.F. Claessens, mr. C. Verdoold en mr. W.M.B. Elferink, in tegenwoordigheid van J. Wenniger als griffier en in het openbaar uitgesproken
op 17 april 2008.
Afschrift verzonden op
mtl