Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam Sector Bestuursrecht meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr : AKW 98/10580/109
Inzake : A te B, eiseres,
tegen : het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 25 november 1998, nr. 144.077.922, ROBB.nr. 21802.
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 11 september 1998 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij vanaf het derde kwartaal van 1998 geen recht meer heeft op kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), omdat zij niet als verzekerde ingevolge die wet kan worden aangemerkt.
Bij het thans bestreden besluit is het bezwaar tegen het besluit van 11 september 1998 ongegrond verklaard.
Namens eiseres heeft mr. P.J. Stronks, advocaat te Utrecht, op 14 december 1998 beroep ingesteld en op daartoe op 17 februari 1999 aangevoerde gronden verzocht het bestreden besluit te vernietigen.
Verweerder heeft op 17 februari 1999 afschriften van op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden en op 14 april 1999 een verweerschrift ingediend. Bij brief van 14 juni 1999 heeft verweerder een nader verweerschrift ingediend.
De zaak is, gevoegd met zes vergelijkbare zaken, behandeld ter openbare zitting van de rechtbank op 23 juni 1999 in een meervoudige kamer. Eiseres is daar, zoals aangekondigd, niet verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.A.H. van Dalen - van Bekkum, mr. I. van der Helm en C.J. Siemerink, allen werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB).
3. MOTIVERING
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte kan standhouden. Daarbij gaat zij uit van de navolgende, uit de gedingstukken blijkende en tussen partijen niet in geschil zijnde feiten.
Eiseres heeft de Nigeriaanse nationaliteit. Verweerder heeft het besluit van 11 september 1998 gebaseerd op de overweging dat eiseres vanwege haar verblijfsstatus niet verzekerd is voor de AKW.
Op 15 september 1998 heeft eiseres bezwaar gemaakt en daarbij aangevoerd dat zij een verblijfsvergunning heeft aangevraagd en dat die procedure kansvol is. Zij zorgt voor haar drie kinderen en het stopzetten van de kinderbijslag zal haar in enorme financiële problemen brengen. Twee van haar kinderen hebben de Nederlandse nationaliteit en het is onmogelijk om eiseres uit te zetten en haar kinderen in Nederland te laten verblijven. Eiseres heeft verzocht de kinderbijslag door te betalen tot het eind van de procedure inzake haar verblijfsvergunning.
Op 12 november 1998 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waarbij eiseres onder meer heeft medegedeeld dat zij inmiddels bezwaar heeft gemaakt tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een verblijfsvergunning.
Verweerder heeft vervolgens het thans bestreden besluit genomen en daarin overwogen dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 6, tweede lid, van de AKW omdat zij niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet (Vw). Voorts voldoet eiseres niet aan de voorwaarden van artikel 9b van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekering (KB 164) omdat zij niet rechtmatig arbeid in loondienst verricht. Om deze redenen kan eiseres niet als verzekerde ingevolge de AKW worden aangemerkt.
In beroep is aangevoerd dat verweerder ten onrechte ervan uitgaat dat eiseres op 1 juli 1998 in afwachting was van de beslissing op bezwaar tegen de weigering een verblijfsvergunning te verstrekken. Eiseres was op die datum in afwachting van een beslissing op haar aanvraag, die op 16 september 1998 werd bekendgemaakt. Verweerder gaat aldus uit van de verkeerde feiten, om welke reden het bestreden besluit volgens eiseres niet in stand kan blijven. Eiseres genoot op 1 juli 1998 rechtmatig verblijf in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw. Eiseres is voorts van oordeel dat artikel 10 van Pro het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR), meer in het bijzonder het gestelde onder sub 1 en 3, de werking van de Koppelingswet en de daarop gebaseerde wijziging van de AKW doorbreekt. Voor het overige is eiseres van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, nu de nadelige gevolgen van dat besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, gelet op het feit dat eiseres relatief zwaar nadeel lijdt van de stopzetting van de kinderbijslag.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift medegedeeld dat het feit dat eiseres op 1 juli 1998 in afwachting was van de beslissing op haar aanvraag voor een verblijfsvergunning de zaak niet anders maakt. Voorts heeft verweerder bestreden dat artikel 10 van Pro het IVESCR rechtstreeks kan worden ingeroepen door eiseres en dat voor de door eiseres bedoelde belangenafweging geen plaats is, gelet op het Harmonisatie-arrest van de Hoge Raad (NJ 1989, 469). Ook dient de rechter volgens verweerder de bepalingen van KB 164 terughoudend te toetsten, gezien het Landbouwvliegers-arrest van de HR (NJ 1987, 251).
De rechtbank overweegt als volgt.
Het bestreden besluit berust op de bepalingen van de zogenaamde Koppelingswet (Stb. 1998, 204), die met ingang van 1 juli 1998 in werking is getreden. Vanaf die datum luidt artikel 6 van Pro de AKW als volgt:
"Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die
a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.
2. Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, in afwijking van het eerste en tweede lid, uitbreiding dan wel beperking worden gegeven aan de kring der verzekerden.
4. Bij een maatregel, als bedoeld in het derde lid, kan worden afgeweken van het tweede lid ten aanzien van: vreemdelingen die rechtmatig in Nederland arbeid verrichten, dan wel hebben verricht; vreemdelingen die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf hebben aangevraagd, dan wel bezwaar hebben gemaakt of beroep hebben ingesteld tegen de intrekking van het besluit tot toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist."
Artikel 1b Vw luidt als volgt: "Vreemdelingen genieten in Nederland slechts rechtmatig verblijf:
1. op grond van een besluit tot toelating alsmede op grond van toelating als gemeenschapsonderdaan tenzij deze onderdaan verblijf houdt in strijd met een beperking op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap;
2. op grond van een besluit tot voorwaardelijke toelating;
3. in afwachting op een beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van een beschikking ingevolge deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten;
4. binnen de termijn bedoeld in artikel 8, eerste lid, mits voldaan is aan de daar omschreven voorwaarden;
5. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan vastgesteld bij beschikking ingevolge deze wet."
De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het derde en vierde lid van artikel 6 AKW Pro betrof ten tijde hier van belang KB 164. De artikel 9a en 9b van KB 164 luidden als volgt:
" Art. 9a - 1. Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de in Nederland wonende vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet: voor de beëindiging van dat verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating, of binnen de termijn, genoemd in de artikelen 30, derde lid, of 33c van de Vreemdelingenwet, of, buiten die termijn, in geval artikel 6:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht toepassing heeft gevonden, bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen de intrekking van de toelating in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
2. De verzekering op grond van het eerste lid eindigt zodra: a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist, of de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
Art. 9b - 1 Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de vreemdeling die rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 2, 3, 4 of 5, van de Vreemdelingenwet indien hij in overeenstemming met de Wet arbeid vreemdelingen arbeid in dienstbetrekking verricht uit hoofde waarvan hij aan de loonbelasting onderworpen is.
2. De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, blijft verzekerd op grond van de volksverzekeringen indien hij uit hoofde van het verrichten van arbeid als bedoeld in het eerste lid, recht heeft op betaling van loon als bedoeld in artikel 629, van Boek 7, van het Burgerlijk Wetboek, of recht heeft op een uitkering op grond van de Ziektewet, de Werkloosheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering of de Algemene Arbeidsongeschikt heidswet, alsmede indien de arbeid, bedoeld in het eerste lid, tijdelijk is onderbroken als gevolg van betaald verlof, staking of uitsluiting."
Aldus wordt in artikel 1b Vw een limitatieve opsomming gegeven van gevallen waarin van een vreemdeling kan worden gezegd dat hij rechtmatig in Nederland verblijft. Volgens artikel 6, tweede lid, AKW, is van de rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen alleen de vreemdeling als bedoeld in artikel 1b, sub 1 Vw rechtstreeks verzekerd. De categorieën van rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, genoemd sub 2 tot en met 5 van artikel 1b Vw, zijn, ingevolge KB 164, alleen onder nadere voorwaarden verzekerd. Aldus is een wettelijk systeem in het leven geroepen, waarin sommige categorieën vreemdelingen weliswaar rechtmatig in Nederland verblijf genieten (als bedoeld in artikel 1b Vw), doch nochtans niet verzekerd zijn ingevolge de AKW.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank gaat er vanuit, dat eiseres ingevolge dit samenstel van Nederlandse nationale formele en materiële rechtsregels op de in dit geding relevante peildatum 1 juli 1998, niet verzekerd is ingevolge de AKW, aangezien zij in afwachting was van een beslissing op haar eerste aanvraag om een vergunning tot verblijf, welke beslissing zij in Nederland mocht afwachten. De rechtmatigheid van haar verblijf in Nederland was daarmee gebaseerd op artikel 1b, aanhef en onder 3 Vw, terwijl aan de voorwaarden van KB 164 niet was voldaan.
De zaak van eiseres is ter zitting gevoegd behandeld met zes andere zaken die betrekking hebben op de gevolgen van de Koppelingswet. In vrijwel al die zaken is een beroep gedaan op het bepaalde in artikel 26 van Pro het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), Trb 1969, 99. Ondanks het feit dat eiseres zich niet expliciet heeft beroepen op die bepaling, acht de rechtbank het aangewezen ook in deze zaak te toetsen of de hierboven weergegeven bepalingen strijdig moeten worden geacht met het bepaalde in artikel 26 IVBPR Pro.
Genoemde bepaling luidt als volgt: "Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status."
Aangevoerd is onder meer dat door de Koppelingswet direct onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt. Van de zijde van verweerder is dat bestreden. Volgens verweerder is er sprake van een onderscheid naar verblijfsstatus.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel, dat het hierboven weergegeven samenstel van bepalingen een direct onderscheid naar nationaliteit in het leven roept. Immers, door deze bepalingen kunnen uitsluitend vreemdelingen, dat wil zeggen niet-Nederlanders, worden getroffen. Niet-Nederlanders kunnen weliswaar ook verzekerd zijn voor de AKW, maar aan hen worden extra voorwaarden gesteld voor die verzekering. Onder directe discriminatie dient te worden verstaan het maken van openlijk onderscheid door verwijzing naar ras, geslacht, geloof, nationaliteit, etc., of onverbrekelijk daaraan verbonden kenmerken. Nu de voorwaarde van rechtmatig verblijf onverbrekelijk is verbonden aan het niet hebben van de Nederlandse nationaliteit, kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden geconcludeerd dan dat er in de hier aan de orde zijnde bepalingen sprake is van direct onderscheid naar nationaliteit. Het feit dat niet alle vreemdelingen worden getroffen, kan hieraan niet afdoen.
Het voorgaande betekent echter nog niet zonder meer dat het gemaakte onderscheid verboden is. Daarvan is eerst sprake indien voor het gemaakte onderscheid geen rechtvaardigingsgronden kunnen worden aangedragen. Dat direct onderscheid naar nationaliteit in het geheel niet zou kunnen worden gerechtvaardigd, acht de rechtbank niet aannemelijk. Zowel uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG (o.a. HvJ EG 4 mei 1999 (Sürül), RSV-actueel 1999, nr. 6), als die van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (o.a. het arrest van 16 september 1996 (Gaygusuz), RSV 1997/234) kan worden opgemaakt dat voor onderscheid dat uitsluitend is gebaseerd op nationaliteit, in beginsel rechtvaardigingsgronden kunnen worden aangevoerd. De rechtbank ziet geen reden waarom dit voor de toepassing van het hier aan de orde zijnde artikel 26 IVBPR Pro anders zou zijn.
Volgens verweerder kan in het doel van de Koppelingswet voldoende rechtvaardiging worden gevonden voor het gemaakte onderscheid. Dit doel betreft enerzijds het voorkomen dat illegale vreemdelingen feitelijk hun wederrechtelijk verblijf in Nederland kunnen voortzetten doordat zij verstrekkingen en uitkeringen kunnen krijgen waarbij geen verblijfs positietoets wordt aangelegd, en anderzijds het voorkomen dat illegalen en nog niet toegelatenen een schijn van volkomen legaliteit kunnen verkrijgen. Met betrekking tot personen die nog niet zijn toegelaten gaat het er dan om dat zij in de loop van de procedure gaandeweg in staat blijken een zodanige rechtspositie op te bouwen dat zij na afloop van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Deze beleidsdoelen zijn naar het oordeel van verweerder legitiem en het middel dat daarvoor wordt gehanteerd, zoals in casu de weigering kinderbijslag te verstrekken, is een geschikt en genuanceerd middel.
De rechtbank merkt omtrent dit betoog van verweerder allereerst op, dat de Koppelingswet niet slechts "illegalen" en "wederrechtelijk in Nederland verblijvenden" (de rechtbank laat in het midden wat onder deze juridisch vage termen precies zou moeten worden verstaan) van de kin derbijslagverzekering uitsluit, doch ook een aantal van de rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen als bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 3, 4 en 5 Vw. Ook ten aanzien van deze vreemdelingen wordt kennelijk beoogd te voorkomen dat zij recht op kinderbijslag opbouwen zolang niet vast staat dat zij een verblijfstitel zullen verkrijgen.
De stelling dat het onderscheid dat vanaf 1 juli 1998 in de kinderbijslagwetgeving gemaakt wordt tussen Nederlanders en niet- Nederlanders gerechtvaardigd wordt door de door verweerder aangegeven gronden, aanvaardt de rechtbank in beginsel, en met name voor nieuwe gevallen, als juist. In het algemeen is het per 1 juli 1998 ingevoerde samenstel van regels te beschouwen als een geschikt, genuanceerd en proportioneel middel om het aangegeven, geoorloofde beleidsdoel te verwezenlijken.
De rechtbank onderkent evenwel categorieën vreemdelingen, ten aanzien van wie door de volledige toepassing van genoemd samenstel van regels de grenzen van proportionaliteit worden overschreden. Daarbij gaat het om vreemdelingen die tot 1 juli 1998 verzekerd waren ingevolge de AKW, en van wie op die datum (nog) niet gezegd kon worden dat zij blijvend kwamen te behoren tot de groep vreemdelingen waarvan de Koppelingswet beoogt te voorkomen dat zij een recht op kinderbijslag opbouwen.
Deze groep vreemdelingen bestaat deels uit rechtmatig in Nederland verblijvenden als bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 3 Vw, en deels uit vreemdelingen die hun beroep en/of verzoek om een voorlopige voorziening tegen een afwijzende beslissing op hun verzoek om toelating op een of andere wijze in Nederland mogen afwachten.
Ten aanzien van de hier bedoelde vreemdelingen kan het beleidsdoel er niet zozeer toe strekken te voorkomen dat zij een rechtspositie opbouwen, doch wordt in feite een bestaande rechtspositie afgebouwd. De rechtbank acht een zodanig afbouwen eerst gerechtvaardigd vanaf het ogenblik waarop vast staat dat de vreemdeling inderdaad geen verblijfsstatus toekomt waaraan een kinderbijslagverzekering gekoppeld is.
Eiseres is op […] januari 1995 Nederland ingekomen. Zij was op de peilda tum 1 juli 1998 in afwachting van een beslissing op haar aanvraag van 10 juli 1995 om een vergunning tot verblijf met als doel verblijf bij haar broer en bij haar Nederlandse kinderen. Deze beslissing mocht zij in Nederland afwachten. Onder deze omstandigheden behoorde zij tot de categorie van vreemdelingen ten aanzien van wie de rechtbank in de hierboven staande overwegingen heeft vastgesteld, dat de volledige toepassing van het door de Koppelingswet geïntroduceerde stelsel van regels, in het licht van het discriminatieverbod van artikel 26 IVBPR Pro, disproportioneel is.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat, in het geval van eiseres, een zo ingrijpend middel als het beëindigen van de verzekering voor de AKW, en het als gevolg daarvan weigeren kinderbijslag te verstrekken met ingang van het derde kwartaal van 1998, als disproportioneel en ongeschikt moet worden aangemerkt. Dit betekent dat het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW wegens strijd met het bepaalde in artikel 26 van Pro het IVBPR ten aanzien van eiseres buiten toepassing dient te blijven.
Nu het bestreden besluit op grond van het voorgaande reeds geen stand kan houden, behoeft hetgeen overigens in beroep is aangevoerd geen bespreking meer.
Het beroep zal gegrond worden verklaard. Onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht zal verweerder worden veroordeeld tot betaling van de kosten die eiseres in verband met haar beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn begroot op f 710,-- ter zake van verleende rechtsbijstand. Tevens dient de SVB het door eiseres gestorte griffierecht aan haar te vergoeden.
4. BESLISSING
De rechtbank,
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiseres;
veroordeelt verweerder tot betaling van de proceskosten van eiseres, begroot op f 710,-- (zegge: zevenhonderdtien gulden), te betalen door de SVB aan de griffier van de rechtbank; bepaalt dat de SVB het door eiseres gestorte griffierecht ad f 55,-- aan haar vergoedt.
Gewezen door mr. D. Allewijn, voorzitter, mrs. H.C. Naves en C.J. Polak, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.E. Jansen, als griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 4 augustus 1999 door mr. H.C. Naves,
in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
gr