Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 01/449 AKW
van:
A, wonende te B,
eiser,
vertegenwoordigd door mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn,
tegen:
de Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. C.J. Siemerink.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 31 januari 2001 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 21 december 2000.
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 13 juli 2001.
2. OVERWEGINGEN
Eiser is geboren in Afghanistan. Vanaf 1984 heeft eiser in C (Pakistan) gewoond. Daar was hij laatstelijk werkzaam voor de "X".
Begin 1995 is eiser voor een stage naar Nederland gekomen. Na afronding van zijn stage is eiser niet naar Pakistan teruggekeerd. Op 13 juli 1995 heeft eiser verzocht om toelating in Nederland als vluchteling. Eisers verzoek is, na een gerechtelijke procedure, bij besluit van 8 oktober 1999 gehonoreerd.
Op 29 maart 2000 heeft eiser kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aangevraagd voor de volgende, op dat moment nog bij zijn vrouw in Pakistan wonende, kinderen:
· P, geboren [...…] 1988;
· Q, geboren [...…] 1989;
· R, geboren [...…] 1995;
· S, geboren [...…] 1998 en;
· T, geboren [...…] 1998.
Op 29 augustus 2000 is positief beslist op eisers verzoek tot gezinshereniging.
Bij Koninklijk Besluit van 20 oktober 2000 is eiser tot Nederlander genaturaliseerd.
Sedert november 2000 zijn eisers vrouw en een aantal kinderen bij hem in Nederland.
Verweerder heeft eiser over het vierde kwartaal van 1999 kinderbijslag geweigerd, omdat de kinderen op de peildatum van dat kwartaal niet tot eisers huishouden behoorden en eiser niet op eenvoudig te controleren wijze heeft aangetoond dat hij heeft voldaan aan de onderhoudseis.
Vanaf het eerste kwartaal van 2000 heeft verweerder eiser kinderbijslag geweigerd onder verwijzing naar de Wet Beperking Export van Uitkeringen (Wet BEU).
Eiser heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat hij zowel over het vierde kwartaal van 1999 als vanaf het eerste kwartaal van 2000 recht heeft op kinderbijslag. Eiser heeft hiertoe aangevoerd dat hij op de peildatum van het vierde kwartaal van 1999 één huishouden vormde met zijn echtgenote en kinderen en dat hij derhalve niet aan enigerlei onderhoudseis behoefde te voldoen. Ervan uitgaande dat hij over het vierde kwartaal van 1999 recht had op kinderbijslag, was op hem het in artikel XIII van de Wet BEU neergelegde overgangsregiem van toepassing, op grond waarvan hij nog drie jaar kinderbijslag zou kunnen genieten voor zijn in Pakistan verblijvende kinderen.
Voor wat betreft de periode vanaf het eerste kwartaal van 2000 heeft eiser zich in beroep voorts op het standpunt gesteld dat de Wet BEU buiten toepassing dient te blijven wegens strijd met artikel 4, gelezen in samenhang met artikel 10, van Verdrag nr. 118 van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) en met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR).
Ter zitting heeft eiser aan het voorgaande toegevoegd dat hij reeds vanaf het vierde kwartaal van 1998 aanspraak meent te kunnen maken op kinderbijslag.
De rechtbank ziet zich in dit geding gesteld voor de vraag of verweerder op goede gronden heeft geweigerd eiser over het vierde kwartaal van 1999 en over de periode vanaf het eerste kwartaal van 2000 kinderbijslag te verstrekken.
De rechtbank overweegt het volgende.
Ten aanzien van het vierde kwartaal van 1998 t/m het derde kwartaal van 1999
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit slechts de periode vanaf het vierde kwartaal van 1999 bestrijkt. Door een oordeel te vellen over de periode van het vierde kwartaal van 1998 t/m het derde kwartaal van 1999 zou de rechtbank treden buiten de grenzen van het bestreden besluit. De rechtbank kan en zal dit niet doen.
Ten aanzien van het vierde kwartaal van 1999
Zoals verweerder terecht heeft aangegeven, dient volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep ten aanzien van een politieke vluchteling die zijn land verlaat, onder achterlating van zijn gezin, te worden aangenomen dat sprake is van een voorlopig blijvende breuk in diens huishouden. Een uitzondering op dit uitgangspunt kan aanwezig worden geacht indien de betrokkene aantoont dat hij spoedig na aankomst in Nederland de nodige, reële kansen biedende, stappen tot gezinshereniging heeft ondernomen. De rechtbank wijst in dit verband, bij wijze van voorbeeld op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 oktober 1999, gepubliceerd in RSV 1999/304.
Met verweerder acht de rechtbank in casu onvoldoende aanknopingspunten aanwezig voor een uitzondering op het algemene uitgangspunt. Eiser is weliswaar niet als vluchteling naar Nederland gekomen, maar hij is wel als vluchteling hier gebleven. Uit de wijze waarop eiser zich tegenover de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) heeft opgesteld en uit het feit dat hij uiteindelijk de vluchtelingenstatus heeft verkregen volgt naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat eiser niet de intentie had naar Pakistan terug te keren. Dat eiser, naar door hem gesteld, geen problemen had met de Pakistaanse autoriteiten, maar met - kennelijk over de grens opererende - Afghanen van een andere denominatie dan de zijne kan niet afdoen aan het feit dat eiser klaarblijkelijk in Pakistan zodanig te vrezen had voor zijn leven dat het voor hem niet mogelijk was nog langer duurzaam in dat land te verblijven. De rechtbank ziet in het gegeven dat eiser in een periode van 5 jaar tweemaal een kort bezoek heeft gebracht aan zijn gezin in Pakistan geen reden om aan te nemen dat hij, in weerwil van het voorgaande, één huishouden is blijven vormen met zijn gezin.
Ervan uitgaande dat de kinderen van eiser in het vierde kwartaal van 1999 niet tot eisers huishouden behoorden dient eiser, zoals door verweerder gesteld, een onderhoud van tenminste f. 778,- per kind per kwartaal aan te tonen. Nu eiser zijn stelling dat hij zijn gezin in Pakistan is blijven onderhouden op geen enkele wijze heeft onderbouwd, heeft verweerder het er naar het oordeel van de rechtbank voor kunnen houden dat eiser niet heeft voldaan aan de onderhoudseis.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder op goede gronden heeft geweigerd eiser over het vierde kwartaal van 1999 kinderbijslag toe te kennen.
Ten aanzien van de periode vanaf het eerste kwartaal van 2000
Op 1 januari 2000 is de Wet BEU in werking getreden. Via deze wet is in de AKW een nieuw artikel 7b geïntroduceerd. Dit artikel luidt, voor zover van belang, als volgt:
"1. Geen recht op kinderbijslag heeft de verzekerde die op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Evenmin heeft de verzekerde recht op kinderbijslag ten behoeve van het eigen kind, het aangehuwde kind of het pleegkind, indien dat kind op de eerste dag van en kalenderkwartaal niet in Nederland woont.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien de verzekerde dan wel dat kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan.
(… )
6. Onze Minister maakt de landen bekend waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan."
Artikel XIII van de Wet BEU bepaalt, voor zover van belang, het volgende:
"Artikel 7b van de Algemene Kinderbijslagwet is gedurende drie jaren na inwerkingtreding van deze wet niet van toepassing op:
(… )
b. de verzekerde, voorzover die over het kwartaal voorafgaand aan de dag van inwerkingtreding van deze wet, op grond van artikel 7 van Pro de Algemene Kinderbijslagwet recht heeft op kinderbijslag ten behoeve van het eigen kind, het aangehuwde kind of het pleegkind, dat op de laatste dag van dat kwartaal niet in Nederland woont."
Nu verweerder, zoals hiervoor aangegeven, op goede gronden heeft besloten eiser over het vierde kwartaal geen kinderbijslag toe te kennen kan eisers beroep op artikel XIII van de Wet BEU niet slagen en is artikel 7b van de AKW onverkort op hem van toepassing.
Eisers kinderen woonden ten tijde hier van belang allen in Pakistan. Pakistan is geen land als bedoeld in artikel 7b, tweede en zesde lid, van de AKW, waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. Naar nationaal recht bezien heeft eiser derhalve met ingang van 1 januari 2000 geen recht meer op kinderbijslag.
De rechtbank komt thans toe aan de vraag of de door eiser ingeroepen bepalingen van internationaal recht zich in casu verzetten tegen (onverkorte) toepassing van de onderhavige nationale bepalingen.
Naar aanleiding van eisers beroep op artikel 4, in verbinding met artikel 10, van Verdrag nr. 118 van de IAO overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 4 luidt Pro, voor zover hier van belang, als volgt:
"1. Met betrekking tot het genot der uitkeringen moet gelijkheid van behandeling verzekerd worden zonder woonplaatsvereiste. Zij kan echter van een woonplaatsvereiste afhankelijk worden gesteld ten aanzien van de uitkeringen van een bepaalde tak van sociale zekerheid wat betreft de onderdanen van elk Lid wiens wettelijke regeling de toekenning van uitkeringen van dezelfde tak afhankelijk stelt van het vereiste van woonplaats op diens grondgebied.
(…)
4. De ter voorkoming van samenloop van uitkeringen vereiste bepalingen worden, voor zover nodig, vastgesteld in bijzondere tussen de betrokken Leden getroffen regelingen."
Zoals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 17 maart 1992, gepubliceerd in RSV 1993/56, reeds heeft aangegeven ziet deze bepaling alleen op directe discriminatie naar nationaliteit en niet ook op indirecte discriminatie naar nationaliteit.
Noch artikel 7b van de AKW, noch artikel XIII van de Wet BEU maakt een direct onderscheid naar nationaliteit. Reeds daarom kan eisers beroep op artikel 4 van Pro Verdrag nr. 118 niet slagen.
Daar komt nog bij dat artikel 4 ziet Pro op de situatie waarin degene die aanspraak maakt op kinderbijslag zelf dient te voldoen aan een wooneis. Deze situatie doet zich in casu niet voor. Eiser woonde immers ten tijde van belang reeds in Nederland. Eisers aanspraak op kinderbijslag is afgestuit op de woonplaats van zijn kinderen. Op de situatie waarin de kinderen in een ander land wonen dan het land op de wetgeving waarvan een beroep wordt gedaan ziet artikel 6 van Pro het verdrag.
Artikel 6 luidt Pro als volgt:
"Benevens het in artikel 4 bepaalde Pro moet elk Lid dat de verplichtingen van dit Verdrag voor de gezinsuitkeringen heeft aanvaard, zowel aan zijn eigen onderdanen als aan de onderdanen van ieder ander Lid dat de verplichtingen van dit Verdrag voor dezelfde tak van sociale zekerheid heeft aanvaard, bovendien waarborgen het genot van gezinsuitkeringen met betrekking tot kinderen die op het grondgebied van een van deze Leden wonen, onder de voorwaarden en binnen de grenzen door de betrokken Leden in gemeenschappelijk overleg vast te stellen."
Over artikel 6 heeft Pro het comité van deskundigen (Committe of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, CEACR) in paragraaf 108 van zijn "General Survey on Equality of Treatment" voor de 63e conferentie van de IAO in 1977 het volgende gezegd:
"This provision does not establish a direct or immediate obligation arising only from the ratification of the Convention, but merely an indirect obligation, conditional on the conclusion of agreement among the member states concerned as to the conditions and the limits within which the guarantee referred to should be applied."
Dit was overigens ook al gezegd door het comité voor sociale zekerheid in zijn rapport voor de 46e conferentie van de IAO in 1962 (Record of Proceedings, Appendix VIII, p. 758), de conferentie waarop Verdrag nr. 118 is vastgesteld.
De rechtbank leidt uit de tekst van artikel 6 en Pro de hierboven genoemde commentaren af dat de toepassing van artikel 6 afhankelijk Pro is van nadere afspraken tussen de leden van de IAO onderling. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat artikel 6 naar Pro aard en inhoud onvoldoende bepaald is om te kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepaling in de zin van artikel 93 van Pro de Grondwet, waaraan rechtstreekse werking toekomt.
Dat artikel 10, eerste lid, van Verdrag nr. 118 bepaalt dat het verdrag op vluchtelingen van toepassing is zonder voorwaarden van wederkerigheid kan daaraan naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen. De rechtbank acht het niet voor de hand liggen een bepaling die op zichzelf beschouwd niet kan worden aangemerkt als een rechtstreeks werkende bepaling, via een andere bepaling, ten aanzien van een bepaalde groep personen toch rechtstreekse werking toe te dichten. Eisers beroep op Verdrag nr. 118 faalt derhalve.
Naar aanleiding van eisers beroep op artikel 26 van Pro het IVBPR overweegt de rechtbank het volgende.
Doel van de Wet BEU is de verbetering van de zogenoemde handhaafbaarheid - de controle op rechtmatigheid - van uitkeringen buiten Nederland. Als middel om dit doel te realiseren heeft de wetgever gekozen voor een systeem waarbinnen uitkeringen alleen (volledig) kunnen worden geëxporteerd naar landen waar adequate controlemogelijkheden bestaan.
Naar het oordeel van de rechtbank is hier sprake van een legitiem doel en is het middel dat de wetgever heeft gekozen geschikt om dit doel te bereiken, terwijl de negatieve effecten van het door de wetgever gekozen middel in een redelijke verhouding staan tot het door de wetgever beoogde doel. Onder deze omstandigheden kan geen sprake zijn van schending van artikel 26 van Pro het IVBPR.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder op goede gronden heeft geweigerd eiser over de periode vanaf het eerste kwartaal van 2000 kinderbijslag te weigeren.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eiser ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht aan eiser ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. M.C. Bruning, voorzitter, mr. E.C. Ruinaard en mr. B.J. Schueler, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. A.I. van der Kris, griffier,
en uitgesproken in het openbaar op:
door mr. M.C. Bruning, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep in Utrecht.
Afschrift verzonden op:
AK