Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de gedingen met de reg.nrs. AWB 01/3578 WRB en AWB 02/3372 WRB
van:
A. en anderen, eisers,
vertegenwoordigd door mr. H. Cornelis,
tegen:
de Raad voor rechtsbijstand te Amsterdam, verweerder,
vertegenwoordigd door mr. W.C.M. Smits.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 8 oktober 2001 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 27 augustus 2001 (besluit 1), verzonden op 29 augustus 2001.
De rechtbank heeft op 22 juli 2002 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 14 juni 2002 (besluit 2), verzonden op 20 juni 2002.
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 24 september 2002.
2. OVERWEGINGEN
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wet op de Rechtsbijstand (WRB) is de Raad voor Rechtsbijstand belast met de organisatie van de verlening van rechtsbijstand in het ressort en met het toezicht op de uitvoering daarvan. De Raad dient zorg te dragen voor een zo doelmatig mogelijke besteding van de hem ter beschikking staande middelen.
Artikel 15, eerste lid, onder b, van de WRB geeft de Raad de bevoegdheid inschrijvingsvoorwaarden te stellen die betrekking hebben op de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden. Op basis van genoemde bepalingen heeft verweerder de Regeling gefinancierde rechtsbijstand aan psychiatrische patiënten in het hofressort Amsterdam (hierna: de Regeling) getroffen. De Regeling is op 1 september 1999 in werking getreden.
Volgens punt 4.1 van de Regeling stelt verweerder jaarlijks per gebiedsdeel het aantal tot de regeling toe te laten advocaten vast. Deze vaststelling geschiedt zodanig dat een toegelaten advocaat met een voldoende frequentie voor de piketdienst wordt ingeroosterd en jaarlijks in elk geval minimaal 10 zaken behandelt.
Bij besluiten van respectievelijk 6 september 2000, 24 januari 2001 en 7 maart 2002 heeft verweerder het aantal tot de Regeling toe te laten advocaten in achtereenvolgens 2000, 2001 en 2002 vastgesteld. Eisers, allen lid van de werkgroep psychiatriepiket in het arrondissement Utrecht, hebben bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. Bij besluiten 1 en 2 heeft verweerder eisers niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaar, waarbij besluit 1 ziet op de jaren 2000 en 2001 en besluit 2 op het jaar 2002. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat sprake is van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen gezien het bepaalde artikel 7:1 van Pro de Awb, gelezen in combinatie met artikel 8:2, onder a, van de Awb, geen bezwaar kan worden gemaakt.
Eisers zijn van mening dat verweerder hen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun bezwaar. Zij stellen zich primair op het standpunt dat verweerders besluiten van 6 september 2000, 24 januari 2001 en 7 maart 2002 niet kunnen worden aangemerkt als beleidsregels, maar als reguliere besluiten waardoor zij direct in hun belang worden geraakt. Subsidiair stellen zij zich op het standpunt dat sprake is van besluiten van algemene strekking waartegen bezwaar open staat.
Eisers zijn voorts van mening dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de artikelen 3:2, 3:3 en 3:4 van de Awb. Zij verzoeken de rechtbank hun beroep gegrond te verklaren en te bepalen dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van genoemde bepalingen.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het besluit in enigerlei jaar een bepaald aantal advocaten toe te laten tot de Regeling dient te worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van artikel 1: 3, vierde lid, waartegen geen bezwaar mogelijk is. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende.
Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bepaalt dat onder een beleidsregel worden verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Wat een algemeen verbindend voorschrift is wordt in de Awb niet gedefinieerd. Algemeen wordt echter aangenomen dat het essentiële verschil tussen een beleidsregel en een algemeen verbindend voorschrift is dat een algemeen verbindend voorschrift aan een burger verplichtingen kan opleggen en/of aanspraken kan creëren en aan een bestuursorgaan bestuurlijke bevoegdheden kan toekennen en dat een beleidsregel dat alles niet kan. Een beleidsregel kan alleen een algemene regel geven voor de uitoefening van een reeds bestaande bevoegdheid. Anders dan een algemeen verbindend voorschrift heeft een beleidsregel geen directe gevolgen voor de burger. Er ontstaan pas rechtsgevolgen als er op basis van de beleidsregel concrete besluiten worden genomen. De rechtbank verwijst in dit verband naar Prof. mr. P. Nicolaï en anderen, Bestuursrecht, zesde druk, punt 529, Prof. mr. J.B.J.M. ten Berge en anderen, Commentaar Algemene wet bestuursrecht, punt 17 van het commentaar bij artikel 1:3 van Pro de Awb.
Toegepast op het onderhavige geval constateert de rechtbank dat door de vaststelling van het aantal in een bepaald jaar tot de Regeling toe te laten advocaten geen rechtsgevolgen ontstaan voor de burger. Deze gevolgen ontstaan pas wanneer in concreto besloten wordt een advocaat toe te laten tot de Regeling.
De rechtbank acht voorts van belang dat, zoals hiervoor aangegeven, verweerder de bevoegdheid regels te stellen als in de Regeling vervat, ontleent aan de artikelen 7 en 15 van de Awb. In haar uitspraak van 31 juli 2002 in de zaak 200105910/1, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder nummer AE5973, merkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State door de Raad voor rechtsbijstand te Leeuwarden gehanteerde regels op grond waarvan rechtsbijstand aan asielzoekers, bijzondere gevallen daar gelaten, alleen verleend kan worden door rechtsbijstandverleners die een overeenkomst hebben gesloten met de Stichting Rechtsbijstand Asiel Noord en Oost Nederland, als beleidsregels aan. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de in de Regeling neergelegde regels qua karakter vergelijkbaar met voornoemde regels van de Raad voor rechtsbijstand te Leeuwarden. De Rechtbank is dan ook van oordeel dat de in de Regeling neergelegde regels dienen te worden aangemerkt als beleidsregels.
Zoals hiervoor aangegeven vormt de vaststelling van het aantal in een bepaald jaar tot de Regeling toe te laten advocaten een uitwerking van punt 4 van de Regeling. Nu de in de Regeling zelf neergelegde regels dienen te worden gekenschetst als beleidsregels is de rechtbank van oordeel dat de nadere uitwerking van die regels in een afzonderlijk besluit eveneens als beleidsregel dient te worden gekwalificeerd.
Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zijn besluiten van 6 september 2000, 24 januari 2001 en 7 maart 2002 dienen te worden aangemerkt als beleidsregels en het bezwaar van eisers daartegen niet-ontvankelijk heeft verklaard.
De overige door eisers aangevoerde grieven behoeven geen bespreking.
Het beroep van eisers dient ongegrond te worden verklaard. Voor een vergoeding van het griffierecht aan eisers of een veroordeling van verweerder in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3. BESLISSING
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. M.C. Bruning, voorzitter, en mrs. J.F.A. Graafland en R.B. Kleiss, rechters,
in tegenwoordigheid van A.I. van der Kris, griffier,
en openbaar gemaakt op: 27 juni 2003
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op: 27 juni 2003
Coll.
DOC: A