Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 03/6267 WAO
van:
[eiser], wonende te [woonplaats] (Turkije),
eiser,
vertegenwoordigd door mr. M.J.G. Voets,
tegen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
gevestigd te Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door R. Zaagsma.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 29 december 2003 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 20 november 2003 (hierna aangeduid als: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 21 juli 2005.
2. OVERWEGINGEN
2.1. Ten aanzien van de vertaling van buitenlandse medische onderzoeksresultaten naar FML in het algemeen.
Zoals de rechtbank in haar uitspraak van 19 december 2003 in de zaak AWB 02/4340 WAO heeft geoordeeld volgt uit de artikelen 23 en 24 van het Administratief Akkoord (hierna: het AA) bij het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Turkije inzake Sociale Zekerheid (hierna: het Verdrag) dat verweerder ten aanzien van een in Turkije woonachtige WAO-gerechtigde de keuze heeft de medische controle door (tussenkomst van) het "Sosyal Sigurtaler Kurumu" (SSK) te laten uitvoeren of door een arts van zijn keuze. Zo’n "arts van zijn keuze" kan een bij verweerder werkzame (verzekerings)arts zijn. Het kan echter ook een arts zijn die niet bij verweerder in dienst is. De artsen van de kliniek Keciören vallen onder deze laatste categorie.
De artsen van de kliniek Keciören maken bij de rapportage van hun bevindingen aan verweerder, net als de artsen van het SSK, gebruik van de formulieren TH-213 en TH-214.
Het formulier TH-213 is het zogenoemde uitgebreide medische rapport en het formulier TH-214 is het zogenoemde medische rapport met betrekking tot de beoordeling van de functionele mogelijkheden en beperkingen.
Het formulier TH-214 bevat een lijst met 29 punten. Middels het plaatsen van een kruisje in de rubriek "nee", "incidenteel", "af en toe", "regelmatig" of "langdurig/niet beperkt" dient de beoordelend arts aan te geven in welke mate hij de betrokkene in staat acht tot het onder het desbetreffende punt gestelde. De punten van het formulier TH-214 corresponderen weliswaar niet geheel, maar wel goeddeels met de punten van het belastbaarheidsprofiel zoals dat in het kader van het Functie informatiesysteem (FIS) werd gehanteerd. Vergelijking van het formulier TH-214 met de thans gebruikte Functionele mogelijkhedenlijst (FML) leert echter dat tussen de punten van het formulier TH-214 en de punten van de FML aanzienlijk meer verschil bestaat. Van de punten uit de rubrieken persoonlijk functioneren en sociaal functioneren van het FML is vrijwel niets terug te vinden in het formulier TH-214. Van de punten uit de overige rubrieken van het FML is weliswaar meer terug te vinden in het formulier TH-214, doch de omschrijvingen bij de onderscheiden punten zijn niet altijd volledig gelijkluidend. Voorts geldt dat de verschillende antwoorden waaruit de arts bij het invullen van het formulier TH-214 dient te kiezen niet gelijk zijn aan de keuzemogelijkheden die de arts heeft bij het invullen van de FML.
Naar verweerder ter zitting heeft toegelicht "vertaalt" zijn verzekeringsarts de door de artsen van de kliniek Keciören opgestelde formulieren en eventuele onderliggende rapportages naar een FML.
Daarbij is niet zonder meer van doorslaggevend belang in welke rubriek de arts van de kliniek Keciören bij het invullen van het formulier TH-214 een kruisje hebben gezet. Als de arts van de kliniek Keciören bijvoorbeeld bij het punt "zitten" niet het alternatief "langdurig/niet beperkt" heeft aangekruist, maar het alternatief "regelmatig", terwijl het formulier TH-213 en eventuele onderliggende rapportages geen aanknopingspunten bieden voor het aannemen van een beperking zal verweerders arts bij vertaling naar de FML het alternatief "normaal" kiezen.
Waar het gaat om punten van de FML die niet corresponderen met punten van het formulier TH-214 baseert verweerders arts zich op het formulier TH-213 en eventuele onderliggende rapportages. Vindt verweerders arts daarin geen aanknopingspunten voor het aannemen van enigerlei beperking, dan kiest hij bij het desbetreffende punt op de FML het alternatief "normaal".
Hoewel de rechtbank de hiervoor geschetste werkwijze niet op voorhand onaanvaardbaar acht, dienen in dit verband naar het oordeel van de rechtbank wel stringente eisen te worden gesteld aan de wijze waarop verweerder te werk gaat. Met name dient verweerder op afdoende wijze inzichtelijk te maken op grond waarvan hij meent dat er aanleiding bestaat af te wijken van het op het formulier TH-214 aangekruiste alternatief en op basis van welke concrete gegevens uit de formulieren en/of rapportages hij komt tot een beoordeling van de niet op het formulier TH-214 opgenomen punten. De rechtbank ziet hier een parallel met de zorgvuldigheids- en motiveringseisen die de Centrale Raad in zijn uitspraken van 9 november 2004 ten aanzien van het gebruik van het CBBS in zijn algemeenheid heeft geformuleerd. Deze eisen gelden naar het oordeel van de rechtbank ook ten aanzien van de in een situatie als de onderhavige door verweerders artsen doorgevoerde vertaalslag. Verweerders artsen dienen zich er bij de vertaling van de buitenlandse formulieren en rapportages naar de FML rekenschap van te geven dat deze vertaling niet alleen voor hen zelf begrijpelijk moet zijn, doch dat deze ook voldoende kenbaar en inzichtelijk moet zijn voor de betrokken verzekerde en - in voorkomende gevallen - de rechter die het op basis van de beoordeling genomen besluit moet beoordelen.
De rechtbank tekent bij het voorgaande aan dat het enkele feit dat in het formulier TH-213 en de eventuele onderliggende rapportages geen opmerkingen zijn gemaakt ten aanzien van een punt dat wel op de FML voorkomt en niet op het formulier TH-214, niet zonder meer de conclusie rechtvaardigt dat voor de verzekerde op dit punt geen beperkingen gelden. Het ligt immers voor de hand dat de artsen van de kliniek Keciören zich bij het opstellen van het formulier TH-213 en eventuele onderliggende rapportages concentreren op die punten die expliciet ter beoordeling aan hen zijn voorgelegd.
De rechtbank acht het invullen van blanco plekken in de informatie vanuit Turkije door verweerders artsen, die de verzekerde zelf veelal niet hebben gezien, uitermate riskant. Dit kan dan ook niet snel worden geaccepteerd. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het in voorkomende gevallen veeleer voor de hand dat verweerders artsen contact opnemen met de kliniek Keciören teneinde aanvullende informatie te verkrijgen van de artsen die de verzekerde hebben onderzocht.
In dit verband merkt de rechtbank op dat het uiteraard aanbeveling zou verdienen de in het Nederlands-Turkse verkeer gebruikte formulieren aan te passen aan het werken met het CBBS, of zo dit niet (binnen afzienbare termijn) mogelijk is de kliniek Keciören te verzoeken in aanvulling op het formulier TH-214 een aantal extra punten uitdrukkelijk in de beoordeling te betrekken.
Samenvattend geldt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder bij de vertaling van de vanuit Turkije ontvangen formulieren en eventuele onderliggende rapportages naar de FML deze moet voorzien van een zodanige deugdelijke toelichting en motivering dat op grond daarvan voldoende inzicht wordt geboden in en een voldoende mogelijkheid tot toetsing wordt verschaft van de uitgangspunten waarop de FML berust. Wordt hieraan niet voldaan, dan dient het (mede) op deze FML gebaseerde besluit te worden vernietigd wegens een onzorgvuldige voorbereiding en/of een ondeugdelijke motivering.
2.2. De feiten.
Eiser was laatstelijk werkzaam als hulpvakarbeider. Hij is op 3 april 1989 uitgevallen wegens psychische klachten. Met ingang van 2 april 1990 is aan eiser een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. In 1994 is eiser naar Turkije geremigreerd.
Naar aanleiding van een herbeoordeling in het kader van de Wet Terugdringing Beroep op de Arbeidsongeschiktheidsregelingen (Wet van 7 juli 1993, Stb.1993, 412) is eiser op 19 oktober 2001 in Turkije onderzocht door dr. H.S. Tanaydin, coördinatie-arts van de polikliniek Kecioren te Ankara. Deze heeft naar aanleiding van dit onderzoek en op grond van de resultaten van de op zijn verzoek verrichte internistische en psychiatrische onderzoeken een zogenoemd gedetailleerd medisch rapport (TH-213) en het daarbij behorende belastbaarheidspatroon (TH-214), gedateerd 19 oktober 2001, opgesteld.
De verzekeringsarts heeft vervolgens op 23 september 2002 een rapportage opgesteld.
Gezien de medische voorgeschiedenis van eiser in combinatie met de recente medische gegevens van de buitenlandse arts -zoals neergelegd in de TH-213 / TH-214 formulieren- heeft de verzekeringsarts het echter mogelijk geacht de beperkingen van eiser aan te geven in een FML, gedateerd 22 oktober 2002.
Bij besluit van 22 november 2002 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat de WAO-uitkering per 28 mei 2003 zal worden verlaagd en per die datum zal worden berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid 35 tot 45%. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het besluit van 22 november 2002 gehandhaafd.
Eiser heeft in beroep -zakelijk weergegeven- de volgende grieven aangevoerd:
1) dat op grond van zijn medische beperkingen in het geheel geen danwel weinig functies kunnen worden geselecteerd waardoor hij onveranderd 80 tot 100% arbeidsongeschikt dient te worden beschouwd;
2) dat zijn medische beperkingen onvoldoende zijn onderkend en dat ten onrechte is aangenomen dat voor hem voldoende en passende arbeidsmogelijkheden openstaan;
3) dat hij in grote lijnen nog steeds dezelfde klachten heeft als door de verzekeringsarts zijn vastgesteld in 1994, welke klachten in de loop der tijd zijn toegenomen doch zodanig zijn dat hij aanzienlijk beperkt is in het dagelijks leven en in het geheel niet in staat is aan het arbeidsproces deel te nemen;
4) dat het bestreden besluit is gebaseerd op sterk verouderde medische informatie nu is gebleken dat het medisch onderzoek door polikliniek Keciören te Ankara is uitgevoerd in oktober 2001;
5) dat de verzekeringsarts de door de Turkse artsen aangegeven beperkingen ten onrechte danwel in onvoldoende mate heeft overgenomen;
6) dat zijn beperkingen met inachtneming van de vanuit Turkije verkregen medische informatie dienen te worden gecorrigeerd;
7) dat het medisch onderzoek onzorgvuldig en onvolledig is geweest;
8) dat voor alle geselecteerde functies geldt dat geen rekening is gehouden met zijn werkelijke beperkingen;
9) dat niet danwel onvoldoende is aangetoond dat de functies passen binnen zijn persoonlijke en sociale beperkingen.
2.3. Ten aanzien van de medische en arbeidskundige beoordeling.
Ten aanzien van de derde grief.
De rechtbank is van oordeel dat de door eiser overgelegde medische informatie geen aanknopingspunten biedt om aan te nemen dat hij verdergaande beperkingen heeft dan die door de Turkse arts zijn vastgesteld. De rechtbank overweegt daarbij dat naar vaste jurisprudentie artikel 18 van Pro de WAO aldus uitgelegd dient te worden dat slechts sprake is van arbeidsongeschiktheid als een verzekerde op medische gronden naar objectieve maatstaven gemeten de in aanmerking komende arbeid niet kan of mag verrichten. De door eiser in bezwaar overgelegde medische informatie bevat weliswaar diagnoses van behandelaars maar vormt naar het oordeel van de rechtbank een onvoldoende medische onderbouwing voor de conclusie dat verdergaande beperkingen bij eiser hadden moeten worden aangenomen dan die de Turkse arts heeft vastgesteld in het TH-214 formulier.
De in beroep overgelegde informatie bevat deze nadere medische onderbouwing evenmin.
De grief van eiser kan derhalve niet slagen.
Ten aanzien van de vijfde tot en met de zevende grief.
De medische beoordeling door de verzekeringsarts en de bezwaarverzekeringsarts is gebaseerd op gegevens van de aan de polikliniek Keciören verbonden artsen. Er heeft een medisch onderzoek plaatsgevonden door coördinatie-arts / internist dr. H.S. Tanaydin en psychiater dr. M.E. Tunca.
Psychiater Tunca heeft op 19 oktober 2001 een psychiatrische rapportage over eiser uitgebracht. De conclusie van Tunca luidt - zakelijk weergegeven - als volgt. Eiser ziet er conform zijn leeftijdsgenoten uit, een mannelijke patiënt wiens persoonlijke hygiëne en kleding overeenkomt met zijn sociaal-economisch niveau. Oogcontact is mogelijk. Eiser is onrustig, heeft een helder bewustzijn, is coöperatief en er is geen oriëntatiestoornis. Eiser maakt melding van gehoorhallucinaties (alsof iemand praat en horen van hem beschuldigende stemmen). Aandacht en geheugen zijn verminderd. De gedachtenstructuur is normaal en de stroom van de gedachten komt overeen met het doel. De gedachteninhoud: depressieve ideeën en paranoïde angsten. Angstgevoel in het affect. Er is geen stoornis in de psychomotore activiteit. De psychiater heeft als diagnose gesteld: depressieve stoornis (in middelmatige mate en chronisch), obsessieve en compulsieve persoonlijkheidstrekken, hypertensie en een in middelmatige mate verstoorde functionaliteit. De psychiater is van mening dat eiser geen werkzaamheden dient te verrichten die de psychiatrische verschijnselen op een negatieve manier beïnvloeden.
De desbetreffende onderzoeksresultaten zijn vervolgens door dr. Tanaydin verwerkt in het formulier TH-214. De rechtbank stelt vast dat dr. Tanaydin in dit formulier onder meer heeft vermeld dat eiser beperkt is op de items werken onder tijdsdruk, een dwingend werktempo hanteren, gedwongen niets doen, met paradoxale functie-eisen werken, conflicthantering, monotone taken verrichten, kort cyclisch repetitieve taken doen en samenwerken. Na ontvangst van de in Turkije opgemaakte rapporten (formulier TH-213) en het hiervoor vermelde formulier TH-214 heeft de verzekeringsarts op 23 september 2002 een rapport opgesteld met als diagnose dysthyme stoornis en gecontroleerde hoge bloeddruk. In de beschouwing heeft de verzekeringsarts het volgende gesteld:
“(....)
Bij onderzoek door de Turkse psychiater d.d. 19-10-2001 worden er enige beperkingen gezien op psychisch gebied. Echter gezien zijn dagverhaal en sociaal functioneren acht ik belanghebbende in staat werkzaamheden te verrichten en zal ik lichte psychische beperkingen meenemen in het op te stellen belastingpatroon FML.
Tevens is belanghebbende bekend met een hoge bloeddruk waarvoor hij medicatie gebruikt en goed is ingesteld. Hierdoor zal een hoge werkdruk beperkingen geven.
Een toestand zoals bedoeld in de standaard geen duurzame benutbare mogelijkheden is niet aan de orde.
(....)
FML-items waarover geen informatie beschikbaar is en waarvan redelijkerwijs verondersteld kan worden dat belanghebbende daarin niet beperkt is, worden als “normaal” gescoord.”
De rechtbank acht de voorhanden zijnde medische gegevens te summier en te onvolledig om daarop een medische beoordeling te kunnen baseren. Weliswaar heeft de bezwaarverzekeringsarts naar aanleiding van de bezwaren van eiser de FML ten aanzien van een verhoogd persoonlijk risico aangepast, doch de rechtbank is van oordeel dat daarbij nog steeds onvoldoende rekening is gehouden met de beperkingen die de Turkse arts in het formulier TH-214 van 19 oktober 2001 onder de vragen 19 t/m 29 heeft opgenomen. Bij wijze van voorbeeld (en niet uitputtend) wijst de rechtbank op een aantal punten. Ten aanzien van bijna al de vragen betreffende de psychische belasting bij arbeid is immers op voornoemd formulier TH-214 door de arts, die eiser in Turkije heeft onderzocht, aangegeven dat deze niet of slechts incidenteel mogelijk is. Zo kan eiser volgens deze arts in het geheel niet in een dwingend tempo werken. De verzekeringsarts heeft deze beperking vertaald naar de items 7 (handelingstempo) en 9 (specifieke voorwaarden voor het persoonlijk functioneren in arbeid) van rubriek 1 (persoonlijk functioneren) van de FML. Ten aanzien van item 7 scoort eiser “normaal”: er zijn geen specifieke beperkingen in het handelingstempo in het dagelijks functioneren. Ten aanzien van item 9 is eiser aangewezen op werk zonder veelvuldige deadlines of productiepieken. De rechtbank acht deze motivering innerlijk tegenstrijdig.
Voorts stelt de rechtbank vast dat de verzekeringsarts met betrekking tot de items 1 (concentreren van de aandacht), 2 (verdelen van de aandacht) en 3 (herinneren) van rubriek 1 (persoonlijk functioneren) van de FML “normaal” heeft ingevuld. De rechtbank kan de verzekeringsarts hierin niet volgen nu blijkens de expertise van psychiater Tunca de aandacht en geheugen van eiser zijn verminderd.
Naar het oordeel van de rechtbank is het niet aanvaardbaar dat verweerder in bepaalde gevallen in de FML “normaal” heeft ingevuld, op de enkele grond dat redelijkerwijs verondersteld kan worden dat belanghebbende daarin niet beperkt is. De rechtbank verwijst in dit verband naar hetgeen onder 2.1 is overwogen.
Het geheel overziende is de rechtbank dan ook van oordeel dat ontoereikend is gemotiveerd dat met de aangepaste FML de mogelijkheden van eiser in verzekeringsgeneeskundige zin juist zijn weergegeven.
Zoals hiervoor onder 2.1 is overwogen dienen de door het Turkse orgaan vastgestelde beperkingen uitgangspunt te zijn bij de beoordeling van de voor eiser geldende beperkingen. Dit is slechts anders, indien verweerder zou beschikken over aanwijzingen dan wel concrete medische gegevens die aan de juistheid van de onderzoeksgegevens doen twijfelen. Daarvan is de rechtbank in het onderhavige geval niet gebleken. Verweerder is, in weerwil van de hiervoor geschetste benaderingswijze, uitgegaan van de door de verzekeringsarts opgestelde FML. Deze FML wijkt onder meer op de hiervoor (bij wijze van voorbeeld) vermelde onderdelen zonder nadere motivering af van het door de Turkse arts opgemaakte belastbaarheidspatroon TH-214.
Nu de verzekeringsarts noch de bezwaarverzekeringsarts afdoende hebben gemotiveerd waarom is afgeweken van de door de Turkse arts in het TH-214 formulier aangegeven beperkingen, komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit niet berust op een volledig en zorgvuldig medisch onderzoek en niet is voorzien van een deugdelijke motivering en /of toelichting als hiervoor onder 2.1 is omschreven.
Ten aanzien van de vierde grief.
De rechtbank stelt vast dat de onderhavige schatting van de arbeidsongeschiktheid per 28 mei 2003 berust op het door de Turkse artsen Tanaydin en Tunca op 19 oktober 2001 verrichte medisch onderzoek van eiser. Nadien is eiser niet meer door een verzekeringsarts gezien en ook in de bezwaarfase heeft geen medisch onderzoek van eiser plaatsgevonden. Dit betekent dat het bestreden besluit berust op een medisch onderzoek dat meer dan anderhalf jaar voorafgaande aan de datum in geding (28 mei 2003) heeft plaatsgevonden en welk onderzoek niet gericht was op de medische toestand van betrokkene op die datum.
Ingevolge vaste jurisprudentie (RSV 2004/259) is er in een dergelijk geval sprake van verouderde medische gegevens. De enkele omstandigheid dat er geen aanwijzingen zijn dat de medische toestand wezenlijk is gewijzigd, levert geen toereikende verontschuldiging op voor het feit dat de beslissing van verweerder over de arbeidsongeschiktheid van eiser berust op verouderde medische gegevens. In de gegeven omstandigheden van dit geval had nader medisch onderzoek van eiser met het oog op de vaststelling van de mate van zijn arbeidsongeschiktheid per datum in geding 28 mei 2003 uit zorgvuldigheidsoverwegingen niet achterwege mogen blijven. Ook in dit opzicht is derhalve sprake van een onzorgvuldig medisch onderzoek.
Het voorgaande betekent dat de medische grondslag van het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De arbeidskundige grondslag van het besluit kan derhalve evenmin in stand blijven. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op de bezwaren van eiser met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Gelet op het voorgaande laat de rechtbank de overige grieven van eiser onbesproken.
De rechtbank ziet aanleiding om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder in de proceskosten van eiser te veroordelen, welke kosten onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair worden begroot op een bedrag van € 644,00 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x € 322,00). Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 31,00 te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van eiser dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van het geding, aan de zijde van eiser begroot op € 644,00 (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro), te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiser;
- bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen het door eiser betaalde griffierecht van € 31,00 (zegge: eenendertig euro) aan hem vergoedt.
Gewezen door mrs. C.J. Polak, voorzitter, M. Vaandrager en A.I. van der Kris, rechters,
in tegenwoordigheid van J.J.M. Tol, griffier,
en openbaar gemaakt op: 20 september 2005
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: C