Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 07/4138 GEMWT en AWB 07/4195 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
Management Marketing Consultants B.V.,
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
hierna samen ook: eisers,
gemachtigde mr. J.C. Arendse,
en
het dagelijks bestuur van stadsdeel ZuiderAmstel van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. A.C. van Soest.
1. Feiten en procesverloop
1.1 Eiser is eigenaar van de panden [adres], te Amsterdam. In deze panden bevinden zich de woningen [adres] [12 huisnummers], alsmede de zolderetages van deze panden.
1.2 Eiseres sluit huurcontracten af voor de woningen [adres] [9 huisnummers], alsmede de zolderetages van het pand met huisnummer [2 huisnummers], te Amsterdam namens eiser. Eiseres verhuurt tevens de woningen [adres] [3 huisnummers] en de zolderetage namens de eigenaar van deze woningen.
1.3. Op 26 juli 2006 zijn medewerkers van verweerder de panden [adres] (hierna: de panden) binnengetreden. Hiervan hebben zij proces-verbaal opgemaakt.
1.4 Op 31 oktober 2006 en op 1 november 2006 zijn medewerkers van verweerders afdeling bouw- en woningtoezicht de panden opnieuw binnengetreden. Hiervan hebben zij proces-verbaal opgemaakt.
1.5 Bij besluit van 21 februari 2007 heeft verweerder aan eiser op straffe van een dwangsom van € 80.000,- per constatering met een maximum van € 400.000,- de last opgelegd om binnen vier weken na dagtekening van het besluit het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woningen [adres] [8 huisnummers], te Amsterdam alsmede de zolderruimten van de panden [adres], als hotel dan wel pension te Amsterdam te staken en gestaakt te houden en de voorzieningen ten behoeve van dit gebruik te verwijderen en verwijderd te houden. Eiser heeft hiertegen een bezwaarschrift ingediend.
1.6 Bij een tweede besluit van 21 februari 2007 heeft verweerder aan eiseres op straffe van een dwangsom van € 100.000,- per constatering met een maximum van € 500.000,- de last opgelegd om binnen vier weken na dagtekening van het besluit het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woningen [adres] [11 huisnummers], te Amsterdam alsmede de zolderruimten van de panden als hotel dan wel pension te staken en gestaakt te houden en de voorzieningen ten behoeve van dit gebruik te verwijderen en verwijderd te houden. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.7 Bij besluit van 9 oktober 2007 (hierna: het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser gericht tegen het eerste besluit van 21 februari 2007 ongegrond verklaard.
1.8 Bij een tweede besluit van 9 oktober 2007 (hierna: het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen het tweede besluit van 21 februari 2007 ongegrond verklaard.
1.9 Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend.
1.10 Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend.
1.11 Bij uitspraak van 17 december 2007 heeft de voorzieningenrechter voornoemde verzoeken toegewezen en de bestreden besluiten geschorst.
1.12 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.13 De rechtbank heeft de zaken behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van
18 september 2008.
2. Overwegingen
2.1 Standpunten partijen
2.1.1 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat ‘wonen’ het gebruik van een woning als vaste woon- en verblijfplaats van een persoon veronderstelt. Het gebruik is vaak voor langere tijd, volgens een vast patroon, vaak met een sociale binding en zorg voor de woon- en leefomgeving. Kenmerkend voor wonen is het zich ter plaatse vestigen, de wijze van inrichting, de aanwezigheid van persoonlijke spullen en de inschrijving in het bevolkingsregister. Het gebruik van de woningen is strijdig met dit criterium. Uit de processen-verbaal van binnentreden en overige feiten, gegevens en constateringen komt afdoende naar voren dat eiser de eigenaar is van de panden [adres] en dat eiser de opdracht geeft aan eiseres deze woningen in strijd met het geldende bestemmingsplan en zonder geldige gebruiksvergunning als hotel of pension te exploiteren.
2.1.2 Eisers hebben in beroep - kort samengevat - gesteld dat het binnentreden niet rechtmatig is geweest, zodat verweerder de verkregen informatie niet ten grondslag mag leggen aan zijn besluiten. Voorts hebben eisers bestreden dat zij de woningen gebruiken voor hoteldoeleinden. Zij hebben gesteld dat het gebruik van de panden in overeenstemming is met de bestemming ‘Woningen’, omdat volgens de toelichting op het bestemmingsplan alle vormen van wonen worden toegestaan. Een groot deel van de bewoners bewonen voor langere tijd de woning, aldus eisers. Eisers hebben ter onderbouwing van hun standpunt verwezen naar een aantal huurcontracten, waaruit blijkt dat bewoners voor minimaal een jaar hun woning huren. Bovendien hebben eisers verwezen naar verklaringen van bewoners. Tevens hebben eisers ter zitting een aantal foto’s getoond van de woningen. Daarnaast hebben eisers gesteld dat het gebruik van de panden onder het overgangsrecht valt. Bovendien hebben eisers het niet in hun macht om een einde te maken aan de overtreding. De lastgevingen zijn onvoldoende specifiek. De dwangsommen zijn te hoog. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidbeginsel en in strijd met het willekeurbeginsel door enkel jegens eisers op te treden, aldus eisers.
2.2 Het wettelijk kader
2.2.1 Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
2.2.2 Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichting is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
2.2.3 Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2.2.4 Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Rivierenbuurt Oost’(hierna: het bestemmingsplan). Vaststaat en niet in geschil is dat de woningen zijn gelegen op gronden, bestemd als ‘Woningen (W)’.
2.2.5 Blijkens artikel 1, onder 16, van de planvoorschriften wordt onder hotel verstaan: een bedrijf dat gericht is op het verstreken van nachtverblijf al dan niet gepaard met het verstrekken van ter plaatse te nuttigen maaltijden en dranken.
2.2.6 Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften), bepaalt dat de gronden, op de kaart bestemd voor ‘Woningen’ (W), zijn aangewezen voor woningen, met inbegrip van daarbij behorende bergingen en andere nevenruimten.
2.2.7 Ingevolge artikel 16, (overgangsbepaling), derde lid, van de planvoorschriften, mag het gebruik van gronden en bebouwing dat afwijkt van het bestemmingsplan op het tijdstip waarop dat rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet.
2.2.8 Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften, is het verboden de in het bestemmingsplan begrepen gronden en de zich daarop bevindende bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming of de daarbij behorende voorschriften.
2.2.9 Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, onder c, van de Bouwverordening, is het – voor zover hier van belang – verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van Burgemeester en Wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden waarin aan meer dan vier personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft.
2.2.10 Artikel 6.1.1, eerste lid, onder f, van de Bouwverordening, bepaalt dat het zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van Burgemeester en Wethouders verboden is aan meer dan vier personen bedrijfsmatig woonverblijf te verschaffen, anders dan aan een huishouding per woning.
2.3 Beoordeling van het beroep
Nadere stukken 5 september 2008
2.3.1 Bij brief van 5 september 2008, door de rechtbank ontvangen op 10 september 2008, hebben eisers nadere stukken ingebracht. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting gesteld dat zij geen kennis meer heeft kunnen nemen van de stukken, en heeft verzocht deze stukken buiten beschouwing te laten. Daartoe wijst zij op de goede procesorde, onder meer neergelegd in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb, waarin is bepaald dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen.
2.3.2 Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat het alsnog meenemen van de nadere stukken van 5 september 2008 in de procedure niet in strijd is met de goede procesorde. Immers, het overgrote deel van de stukken is afkomstig van respectievelijk het ministerie van Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en is gericht aan het stadsdeel Zuideramstel, dan wel afkomstig van het stadsdeel Zuideramstel, zodat verweerder deze stukken kende of had behoren te kennen. Gelet op de geringe omvang van het overige deel van de stukken, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid in staat moet zijn geweest om tijdig kennis te nemen van de stukken. Voorts is de gemachtigde van verweerder ter zitting in staat gesteld en gebleken om nader te reageren op een gedeelte van de stukken (te weten bijlage J). De rechtbank laat deze stukken daarom niet buiten beschouwing.
Rechtmatigheid binnentreden
2.3.3 Ten aanzien van de beroepsgrond van eisers, dat het binnentreden niet rechtmatig is geweest, zodat van die bevindingen bij de besluitvorming geen gebruik mocht worden gemaakt, overweegt de rechtbank als volgt.
2.3.4 Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 9 juli 2008, LJN: BD6722, blijkt dat de belangen van derden, met inbegrip van de eigenaar, niet zijnde bewoner, in beginsel niet, behoudens bijzondere omstandigheden, rechtstreeks zijn betrokken bij de verlening van een machtiging op grond van artikel 3, tweede lid, van de Algemene wet op het binnentreden (Awbi), omdat de bepalingen van de Awbi uitsluitend het woonrecht van de bewoner beschermen en niet het recht op de eigendom van het pand. Gelet hierop hebben eisers geen rechtens relevant belang bij de vraag of het binnentreden rechtmatig is geweest. De rechtbank laat die vraag dan ook onbeantwoord. Deze beroepsgrond van eisers kan dus niet slagen.
De rechtbank ziet ook overigens geen grond voor het oordeel dat verweerder de informatie verkregen door het binnentreden niet ten grondslag had mogen leggen aan de bestreden besluiten.
Overtreding en toerekening overtreding
a. Bouwverordening
2.3.5 Niet in geschil is dat eisers zonder de benodigde gebruiksvergunning aan meer dan vier personen bedrijfsmatig woonverblijf hebben verschaft anders dan aan één huishouding per woning dan wel een bouwwerk in gebruik hebben gehad waarin aan meer dan vier personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf is verschaft. Ter zitting is door eisers toegegeven dat zij geen gebruiksvergunning hebben of een gebruiksvergunning hebben aangevraagd. Reeds gelet hierop was verweerder in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
b. bestemmingsplan
2.3.6 Verweerder leidt uit het proces-verbaal van bevindingen van het binnentreden van de panden van 26 juli 2006, 31 oktober 2006 en 1 november 2006 het volgende af. Ieder pand bestaat uit woningen. Deze woningen bevatten allemaal twee, drie, vier of meer dan vier kamers. Iedere kamer kan apart worden afgesloten. De kamers worden los van elkaar verhuurd. Er is geen enkele bewoner aangetroffen die verblijf had in de hele woning. Geen van de woningen beschikt over een woonkamer. Geen enkele woning was zodanig ingericht dat deze geschikt is om door één huishouden te worden bewoond. Iedere woning is gelijk ingericht, in vrijwel alle kamers is een televisie, video en kluis aangebracht. In iedere woning bevinden zich meerdere keukenvoorzieningen, koelkasten, toiletten en douches. In de woning ontbreken persoonlijke bezittingen die duiden op een permanente bewoning van de woning. In diverse woningen zijn personen van buitenlandse afkomst aangetroffen die allen één kamer bewoonden. In de woningen zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen. Eiser beschikt ook over alle sleutels van de woningen, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder op 26 juli 2006 in meerdere woningen personen aangetroffen die voor kortere tijd tegen betaling verblijven in de woningen. Op 31 oktober 2006 en op 1 november 2006 heeft verweerder wederom in meerdere woningen personen aangetroffen die voor kortere tijd tegen betaling in de kamers van de woningen aanwezig waren.
Tevens heeft verweerder gewezen op de website van eiseres, waaruit blijkt dat overnachtingen kunnen worden geboekt en als alternatief voor een hotelkamer of appartement voor toeristen worden aangeboden.
2.3.7 Eisers hebben de onder 2.3.6 genoemde feiten en omstandigheden waar verweerder van uitgaat onvoldoende bestreden.
Gelet daarop, gevoegd bij het feit dat de door verweerder verzamelde gegevens een patroon laten zien, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de woningen worden gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. Objectief staat vast dat de woningen bestaan uit meerdere kamers die afzonderlijk kunnen worden afgesloten; dat ze niet zijn ingericht om door één huishouden te worden bewoond, en dat ze meerdere keukenvoorzieningen, toiletten en douches hebben. Op grond hiervan, gevoegd bij de overige door verweerder genoemde omstandigheden die hiermee in lijn zijn, is voldoende aannemelijk dat sprake is van een bedrijfsmatige exploitatie van de woningen als hotel of pension, en dat de panden niet in gebruik zijn als woning in de zin van de planvoorschriften. Dat in de panden (delen van) woningen zijn verhuurd aan personen die daar al geruime tijd verblijven zoals gesteld door eisers, verandert niets aan de kern van deze conclusie..
2.3.8 Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat het strijdige gebruik niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan (artikel 16, derde lid van de planvoorschriften) valt. Immers, gelet op dit artikel, mag slechts het gebruik van gronden en bebouwing dat afwijkt van het bestemmingsplan op het tijdstip waarop dat rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat reeds op de peildatum sprake is van strijdig gebruik en dat dit strijdig gebruik in gelijke mate na de peildatum werd voortgezet.
2.3.9 Naar het oordeel van de rechtbank kan de overtreding van de planvoorschriften
aan eisers worden toegeschreven. De rechtbank ziet geen grond voor het standpunt van eisers dat in onderhavig geval de onderhuurders zijn aan te merken als de overtreders in plaats van eisers, althans niet in zodanige zin dat eisers daarmee niet meer als overtreders hebben te gelden. Immers, eiser kon in zijn hoedanigheid van eigenaar een einde maken aan het strijdige gebruik. Voorts verhuurt eiseres in opdracht van eiser de kamers, zodat ook zij een einde kon maken aan het strijdige gebruik. Daar komt nog bij, dat eiser ter zitting heeft verklaard dat eiseres medewerking verleent aan de onderhuur door derden.
2.3.10 Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat eisers in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften de panden niet in gebruik hebben als woning, zodat verweerder ook op deze grond in beginsel bevoegd is handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
2.3.11 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien, (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRvS van 5 april 2006, AB 2006/207).
Concreet zicht op legalisering en overige bijzondere omstandigheden
2.3.12 Van een concreet zicht op legalisatie van het strijdige gebruik is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, nu verweerder ter zitting heeft aangegeven geen medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure teneinde het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op te heffen.
2.3.13 Eisers hebben een beroep gedaan op het gelijkheidbeginsel. Dit beroep kan echter niet slagen, reeds omdat geenszins aannemelijk is gemaakt dat sprake is geweest van met eisers situatie gelijke gevallen waartegen niet is opgetreden.
2.3.14 De stelling van eisers dat zij het slachtoffer zijn van willekeur, slaagt evenmin.
Naar het oordeel van de rechtbank waren bij verweerder voldoende objectieve feiten en omstandigheden bekend op grond waarvan verweerder kon optreden. Uit de nadere stukken van 5 september 2008 blijkt naar het oordeel van de rechtbank evenmin dat verweerder handelde in strijd met het verbod van willekeur.
Lastgevingen
2.3.15 De rechtbank is van oordeel dat de lasten in de besluiten van 21 februari 2007 voor wat betreft het onderdeel ‘de voorzieningen ten behoeve van dit gebruik te verwijderen en verwijderd te houden’ onvoldoende duidelijk zijn. Uit de lastgevingen komt onvoldoende naar voren wat eisers moeten doen of nalaten om te voorkomen dat zij de dwangsom verbeuren. Evenmin heeft verweerder in de besluiten van 21 februari 2007 en in de bestreden besluiten 1 en 2 aangegeven welke voorzieningen moeten worden verwijderd om aan de lastgeving te voldoen. Verweerder heeft voorts ter zitting nagelaten om de lastgevingen van een nadere motivering te voorzien. Wellicht heeft verweerder met het betreffende onderdeel in de besluiten bedoeld aan te geven dat in de panden de voorzieningen verwijderd dienen te worden die op zichzelf bouwvergunningvrij zijn, maar waarvoor een vergunningplicht bestaat nu zij ten dienste staan van gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan. Indien verweerder bedoeld heeft aan te geven dat aldus sprake is van strijd met artikel 40 Woningwet Pro omdat deze voorzieningen zonder bouwvergunning zijn aangebracht, heeft verweerder dit in het primaire besluit en het bestreden besluit onvoldoende duidelijk tot uiting gebracht. Ook dan geldt bovendien dat verweerder concreet dient aan te geven welke voorzieningen het betreft.
2.3.16 Gelet hierop zijn de lastgevingen van de besluiten van 21 februari 2007 in strijd met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
2.3.17 Blijkens de toelichting van verweerder ter zitting heeft verweerder de hoogte van de dwangsom bepaald naar aanleiding van het aantal bedden in de woningen van de panden, naar een bedrag van € 35,- per persoon per nacht over een periode van 6 maanden. Verweerder heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom dus aansluiting willen zoeken bij de omzet die met de verhuur van de woningen in zes maanden kan worden gerealiseerd. Van de zijde van eisers is de door verweerder gemaakte berekening niet betwist. De rechtbank ziet ook overigens geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom de aan te leggen rechterlijke toetsing niet kan doorstaan.
Conclusie
2.3.18 De beroepen zijn gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten 1 en 2 vernietigen en verweerder opdragen opnieuw te beslissen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak.
2.3.19 De rechtbank zal eveneens met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de besluiten van 21 februari 2007 schorsen tot zes weken na de nieuwe beslissingen op bezwaar.
2.3.20 De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Gelet op de samenhang van beide gedingen zal de rechtbank deze begroten op € 644,- (artikel 3, van het Besluit proceskosten bestuursrecht). Tevens ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2;
- veroordeelt verweerder in de door eisers in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Amsterdam (stadsdeel ZuiderAmstel) aan eisers;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam (stadsdeel ZuiderAmstel) aan eiser en eiseres het betaalde griffierecht vergoedt van in totaal € 570 (2x € 285,-);
- schorst de besluiten van 21 februari 2007 met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb tot zes weken na het nemen van de nieuwe besluiten op bezwaar.
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2008 door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzitter, en mrs. H.J. Tijselink en P.H. Lauryssen, rechters,
in vertegenwoordigheid van de griffier, mr. F. Nales.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B