Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 07/525 WOB
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
de stichting Stichting Greenpeace Nederland,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde: mr. B.N. Kloostra,
en
de directeur van de Nederlandse Emissieautoriteit in oprichting,
verweerder,
gemachtigde: mr. R. van Slijpe.
Tevens hebben als belanghebbende aan het geding deelgenomen:
1. de vereniging Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie,
gevestigd te ’s-Gravenhage, gemachtigde: mr. M.C. de Smidt, en
2. de naamloze vennootschap E.ON Benelux N.V.,
gevestigd te Rotterdam, gemachtigde: [gemachtigde belanghebbende 2], en
3. de naamloze vennootschap N.V. Elektriciteits-Productiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ,
gevestigd te Vlissingen, gemachtigde: [gemachtigde belanghebbende 3], en
4. de besloten vennootschap Essent Energie Productie B.V.,
gevestigde te ’s-Hertogenbosch, gemachtigde: [gemachtigde belanghebbende 4], en
5. de naamloze vennootschap N.V. Nuon Energy Sourcing, gevestigd te Amsterdam alsmede de besloten vennootschap Nuon Power Generation B.V., gevestigd te Utrecht en de besloten vennootschap Nuon Power Buggenum B.V., gevestigd te Amsterdam,
gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. L.A.J. Spaans.
1. Procesverloop
De rechtbank heeft op 25 januari 2007 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 14 december 2006 (hierna: het bestreden besluit).
Bij brief van 19 april 2007 heeft eiseres de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gegeven om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
Bij brief van 2 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2008, waar eiseres, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra en mr. M. Baretta, verweerder – daartoe ambtshalve opgeroepen –, vertegenwoordigd door mr. R. van Slijpe en ir. [ir.], belanghebbende 1, vertegenwoordigd door mr. M.C. de Smidt, en belanghebbenden 2 tot en met 5, vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink, zijn verschenen.
De rechtbank heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in staat te stellen om de – reeds bij partijen bekende – emissieverslagen waarin de vertrouwelijke gegevens zijn weggelakt of weggelaten te overleggen. Na ontvangst van deze emissieverslagen heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1 De feiten
2.1.1 Bij besluit van 16 juni 2006 heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van documenten gedeeltelijk afgewezen.
2.1.2 Bij brief van 18 mei 2006 heeft eiseres, op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), verzocht om inzage in de emissieverslagen voor CO2 en NOx van zeventien door belanghebbenden geëxploiteerde inrichtingen, waarin zich een of meer broeikasgasinstallaties bevinden, als bedoeld in artikel 16.2 van de Wet milieubeheer. Eiseres wil daarbij niet alleen inzage hebben in de geaggregeerde gegevens op inrichtingenniveau, maar ook inzage in de onderliggende gegevens over brandstofgebruik op installatie- en bronniveau en wil daarom kunnen beschikken over het gehele emissieverslag.
2.1.3 Bij besluit van 16 juni 2006 heeft verweerder het verzoek afgewezen voor wat betreft vijftien bedrijven die hebben aangegeven dat de onderliggende gegevens van hun emissieverslagen vertrouwelijk behandeld moeten worden. Ten aanzien van twee bedrijven heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de emissiegegevens openbaar zijn omdat deze verslagen geen vertrouwelijke bron- of installatiegegevens bevatten. Tegen dit besluit heeft eiseres tijdig bezwaar gemaakt.
2.2. Standpunten van partijen
2.2.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard voor zover het betreft de bezwaren gericht tegen de weigering om inzage te verschaffen in de emissieverslagen en de daarmee samenhangende onderliggende stukken. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de emissieverslagen openbaar zijn. Eiseres is dan ook alsnog in de gelegenheid gesteld om de onderliggende gegevens van de emissieverslagen in te zien.
2.2.2 Het bezwaar ten aanzien van de weigering om inzage te verlenen in de overige vertrouwelijk medegedeelde onderliggende bedrijfsgegevens van de emissieverslagen heeft verweerder ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het belang van belanghebbenden bij vertrouwelijkheid van deze gegevens groter is dan het belang van de openbaarheid omdat openbaarmaking de concurrentiepositie van belanghebbenden schade kan toebrengen.
2.2.3 Eiseres heeft zich primair op het standpunt gesteld dat onder milieu-informatie in de zin van de Wob ook gegevens over activiteiten die het milieu kunnen aantasten moeten worden begrepen. Hieronder vallen dus ook de wijze waarop de inrichtingen brandstoffen aanwenden, nu dit gebruik de uitstoot van CO2 en NOx en andere schadelijke stoffen tot gevolg heeft. De wijze waarop de brandstoffen worden ingezet is direct van invloed op de hoeveelheid broeikasgassen die in het milieu terecht komt. De gegevens over de verbrandingsprocessen in de inrichtingen betreft, anders dan verweerder stelt, milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu en zijn dus openbaar. Er is dan ook geen ruimte voor een belangenafweging.
2.2.4 Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat ten onrechte is besloten om aan het belang van de betrokken inrichtingen bij vertrouwelijkheid van de gegevens een groter gewicht toe te kennen dan aan het belang van openbaarheid. Eiseres meent dat het bestreden besluit op dit punt dan ook onvoldoende is gemotiveerd. Ten aanzien van de twaalf elektriciteitsbedrijven valt niet in te zien waarom de verstrekking van informatie over de brandstofstromen op bron- of installatieniveau schadelijk zou zijn voor de concurrentiepositie. Voor de vijf raffinaderijen blijkt niet van zodanige belangen, dat deze zouden opwegen tegen het belang van openbaarheid.
2.3 Wettelijk kader
2.3.1 Onder milieu-informatie wordt, gelet op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob, ingevolge artikel 19.1a van de Wet milieubeheer – voorzover van belang – onder meer verstaan alle informatie neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen in het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen in het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten.
[…].
2.3.2 In artikel 10, vierde lid, van de Wob is bepaald dat het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid aanhef en onder a, niet van toepassing zijn voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
2.3.3 Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voorzover dit bedrijfs- en fabricagegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
2.4 Overwegingen van de rechtbank
2.4.1 Het vierde lid van artikel 10 van Pro de Wob is toegevoegd ter implementatie van de Europese Richtlijn 90/313/EEG inzake de toegang tot milieu-informatie, welke intussen is vervangen door Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie. Deze laatste Richtlijn is een voortvloeisel van het Verdrag van Aarhus (Trb. 2001, nr. 73).
Voornoemd vierde lid beoogt, in grote lijnen, de toegang tot milieu-informatie te vergemakkelijken in vergelijking met andere informatie over een bestuurlijke aangelegenheid.
2.4.2 Voor emissiegegevens geldt dat deze steeds openbaar moeten worden gemaakt. De reden hiervoor is dat emissies potentieel een directe bedreiging voor de gezondheid of veiligheid van omwonenden vormen. In het geval van een calamiteit is het belangrijk dat snel duidelijkheid kan worden verkregen over de aard van de stoffen die zijn vrijgekomen, zodat passende maatregelen kunnen worden genomen. Van belang is dan ook de mate waarin controle op de emissiegegevens en de detaillering ervan publiekelijk wordt verantwoord, het publieke belang bij de inzichtelijkheid en begrijpelijkheid van die gegevens en het vertrouwen dat burgers aan de verantwoording van de emissiegegevens kunnen ontlenen. Voor milieu-informatie, niet zijnde emissie gegevens, geldt dat deze niet openbaar hoeft te worden gemaakt indien het vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegevens betreft en het belang van openbaarmaking van deze gegevens niet opweegt tegen het belang van geheimhouding.
2.4.3 Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten (Kamerstukken II 2003/04, 29 565, nr. 3, p. 78-79) blijkt dat uit het systeem van de EG-Richtlijn toegang tot milieu-informatie kan worden afgeleid dat de gegevens die ten grondslag liggen aan de emissiegegevens, zoals energiegegevens die ten grondslag liggen aan de emissiegegevens en de methodes die zijn gebruikt bij het samenstellen van het emissieverslag, niet zelf ook als emissiegegevens worden beschouwd.
2.4.4 In aanvulling op het voorgaande blijkt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus (Kamerstukken II 2004/05, 29 877, nr. 3, p. 10) dat gegevens over emissies in het milieu in artikel 10 van Pro de Wob een bijzondere positie innemen. Echter, zelfs als de onderliggende gegevens betrekking hebben op emissies, moet uit het systeem van de EG-Richtlijn toegang tot milieu-informatie worden afgeleid dat die onderliggende gegevens niet zelf ook als emissiegegevens kunnen worden beschouwd en dus wat betreft openbaarheid niet daarmee gelijk kunnen worden gesteld.
2.4.5 Gelet hierop is de rechtbank is van oordeel dat de door eiseres gevraagde gegevens over brandstofgebruik op installatie- en bronniveau niet zijn aan te merken als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu en die daarom steeds openbaar moeten worden gemaakt. Er is sprake van reguliere milieu-informatie, nu in de onderliggende gegevens in de emissieverslagen gedetailleerde gegevens over het brandstofgebruik van de inrichtingen zijn terug te vinden. De door eiseres gegeven ruime uitleg aan het begrip milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu volgt de rechtbank, gelet op de hiervoor weergegeven memories van toelichting bij de wetsvoorstellen Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten en Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus, niet. De primaire beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
2.4.6 De rechtbank stelt voorop dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Derhalve kan ten aanzien van de openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging in het kader van de Wob worden het publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.
2.4.7 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS 29 april 2008, LJN: BD0771 en AbRvS 9 april 2003, LJN: AF7054) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers.
2.4.8 De door verweerder niet openbaargemaakte delen uit de emissieverslagen betreffen de gegevens omtrent soorten brandstof, brandstofverbruik in het productieproces, eigenschappen en kwaliteit van die brandstoffen (onder de kopjes calorische waarde, emissiefactor en oxidatiefactor). Deze gegevens dienen door de bedrijven aan de overheid te worden verstrekt. In artikel 16.12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is immers bepaald dat aan een vergunning om een inrichting in werking te hebben voorschriften worden verbonden. Deze voorschriften houden in ieder geval de verplichting in dat met betrekking tot ieder kalenderjaar bij het bestuur van de emissieautoriteit een verslag wordt ingediend. Daarin worden voor de inrichting alsmede voor elke broeikasgasinstallatie die zich in de inrichting bevindt vermeld de jaarvracht, het brandstofverbruik en het grondstofverbruik en de wijze waarop deze zijn bepaald en geregistreerd.
2.4.9 Omdat bij energie- en staalbedrijven en raffinaderijen het brandstofverbruik een zeer belangrijke kostenpost vormt, en omdat uit de brandstofgegevens de efficiëntie van de afzonderlijke installaties kan worden afgeleid en dus door concurrenten inzicht kan worden verkregen in het productieproces, is naar het oordeel van de rechtbank bij de niet openbaargemaakte informatie sprake van bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob.
2.4.10 Nu de niet openbaar gemaakte gegevens in de emissieverslagen milieu-informatie zijn blijft, gelet op het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en vierde lid, van de Wob, verstrekking van die informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens. Eiseres heeft daarbij allereerst gewezen op het algemene en zwaarwegende belang van de openbaarheid van milieu-informatie en er op gewezen dat uitzondering op de hoofdregel dat deze informatie openbaar is, restrictief moet worden geïnterpreteerd. Eiseres wil aan de hand van de gegevens omtrent de omvang van het brandstofverbruik, de soort brandstof die wordt gebruikt en de calorische waarde van de verschillende brandstoffen nagaan, hoe efficiënt de verschillende installaties en de verschillende brandstoffen zijn. Daarmede wordt de oorzaak van de verschillen in uitstoot inzichtelijk, aldus eiseres. Eiseres acht het belang van openbaarmaking van deze informatie voor het publiek van groot belang .
2.4.11 Eiseres heeft voorts gewezen op artikel 4, tweede lid en onder d, van de Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad, waarin is bepaald dat openbaarmaking van deze informatie alleen achterwege blijft indien, deze vertrouwelijkheid bij de nationale of de communautaire wetgeving geboden wordt om een gewettigd economisch belang te beschermen. Eiseres heeft daarbij gewezen op de passage in de memorie van toelichting op de Wet uitvoering Verdrag Aarhus waarin is gesteld:
"Restrictieve toepassing van de uitzonderingsgronden die zijn opgenomen in artikel 10, eerste, tweede en zevende lid, van de Wet openbaarheid van bestuur houdt onder meer in dat openbaarmaking van de betreffende milieu-informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang, en dat de besluitvorming terzake met zodanige waarborgen moet zijn omkleed dat niet op willekeurige gronden een uitzonderingsgrond wordt toegepast."
2.4.12 Voor de motivering dat in het onderhavige geval het bedrijfsbelang van de desbetreffende bedrijven dient te prevaleren boven het belang van openbaarmaking heeft verweerder in het bestreden besluit verwezen naar de passage in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Implementatiewet EG-richtlijn handel in emissierechten:
"In de energie-intensieve industrie die direct betrokken is bij handel in emissierechten, zijn energieverbruikcijfers de belangrijkste variabele voorzover deze te herleiden zijn naar specifieke processen of producten. Informatie over energieverbruik en informatie over het soort energiedrager per product kan cruciale informatie opleveren over de variabele kosten van het betrokken proces en/of product. Analyse hiervan kan voor concurrenten waardevolle informatie opleveren over de prijsopbouw. De concurrenten leren daarmee namelijk de sterke en zwakke punten van het betreffende bedrijf kennen en kunnen door prijsmanipulaties van een concurrerend product hierop anticiperen. Daarbij moet bedacht worden dat een aantal emittenten (raffinaderijen, staal, chemie) op een mondiale markt opereert, waardoor niet alleen de Europese verhoudingen maatgevend zijn voor de concurrentiekracht van de bedrijven. In het licht van deze overwegingen wordt aan bescherming van het bedrijfsbelang een zwaar gewicht toegekend wat betreft de vertrouwelijke behandeling van onderliggende milieugegevens uit het emissieverslag waaruit het energieverbruik van individuele processen en/of producten kan worden afgeleid." (Kamerstukken II 2003/04, 29 565, nr. 3, p. 80).
2.4.13 In het onderhavige geval is verweerder van oordeel dat bij alle bedrijven waarvan zij de brandstofgegevens niet openbaar wil maken, die brandstof gegevens een cruciale factor vormen in het productieproces en dat deze brandstofgegevens inzicht geven in de energie-efficiëntie en de kosten van het proces of product. Verweerder heeft voorts vastgesteld dat er concurrenten zijn die belang hebben bij deze informatie. Na kennis genomen te hebben van de desbetreffende stukken is de rechtbank van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd dat de in de emissieverslagen opgenomen energieverbruikcijfers achteraf zijn te herleiden naar specifieke processen of producten. Eiseres heeft er daarbij terecht op gewezen dat in de emissieverslagen alleen cijfers op jaarbasis worden vermeld. Ook al zou uit de desbetreffende gegevens kunnen worden afgeleid dat de ene onderneming energiezuiniger produceert dan de andere, dan nog is zonder nadere motivering niet begrijpelijk dat concurrenten daaruit zouden kunnen afleiden hoe de desbetreffende processen zijn ingericht en dat er derhalve sprake is van een "gewettigd economisch belang" waardoor uitzondering op de hoofdregel van openbaarheid mogelijk is.
2.4.14 Maar ook indien de openbaarmaking van de brandstofgegevens uit de emissieverslagen voor concurrenten of derden inzicht kunnen geven de energie-efficiëntie en/of de kosten van het product, is in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat het belang van het publiek om kennis te nemen van milieu-informatie die de bron vormt van emissies in het milieu minder zwaarder weegt dan de belangen van de desbetreffende producenten. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht aangevoerd dat gelet op de richtlijn de uitzonderingen op de hoofdregel dat milieu-informatie openbaar is restrictief moeten worden geïnterpreteerd. Eiseres heeft daarbij gewezen op het grote belang van het publiek om kennis te nemen van de wijze waarop ondernemingen brandstoffen aanwenden, nu dit gebruik de uitstoot van CO2, NOx en andere schadelijke stoffen tot gevolg heeft en de wijze waarop brandstoffen worden ingezet direct van invloed is op de hoeveelheid broeikasgassen, die in het milieu terecht komt. Nu de efficiency van verbrandingsprocessen rechtstreeks van invloed is op de hoeveelheid broeikasgassen dient volgens eiseres het algemeen belang van openbaarmaking aan het publiek te prevaleren, boven de door verweerder niet nader gemotiveerde belangen van de desbetreffende ondernemingen.
De rechtbank overweegt daarover dat gelet op de toelichting van de richtlijn, er groot algemeen belang bestaat bij het beschikbaar zijn van milieu-informatie voor het publiek. Dat geldt naar het oordeel van de rechtbank niet alleen voor de rechtstreekse emissies – welke gegevens steeds openbaar zijn – maar tevens voor de milieu-informatie die rechtstreeks van invloed is op de emissies, zoals de onderhavige brandstofgegevens. De rechtbank volgt eiseres in haar betoog dat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom dit zwaarwegende algemeen belang van openbaarmaking gelet op de aard van de in de emissieverslagen opgenomen gegevens dient te wijken voor de door de ondernemingen gestelde bedrijfsbelangen. De rechtbank heeft daarbij mede in aanmerking genomen dat een ander – soortgelijk – bedrijf deze informatie wel aan het publiek openbaar heeft gemaakt. Vanwege dit motiveringsgebrek, als bedoeld in artikel 7:12 van Pro de Awb, zal de rechtbank het beroep dan ook gegrond verklaren.
2.4.15 De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die door eiseres zijn gemaakt en die door de rechtbank worden vastgesteld op € 644,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x € 322,00). Daarnaast dient het door eiseres betaalde griffierecht te worden vergoed.
De rechtbank beslist als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van het geding, aan de zijde van eiseres begroot op een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdenvierenveertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan eiseres;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrag van € 281,00 (zegge: tweehonderdenéénentachtig euro) aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 23 december 2008 door mr. M. de Rooij, voorzitter,
mrs. A.C. Loman en A.E.J.M. Gielen, leden,
in tegenwoordigheid van mr. V.M. Behrens, griffier,
en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B