Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 07/3052 BSTPL
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
de bewonersvereniging “De Mirandabuurt”,
eiseres,
gemachtigden: [gemachtigde1 eiseres ], [gemachtigde2 eiseres] en [gemachtigde3 eiseres],
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde: mr. N.S.J. Koeman.
Tevens heeft aan het geding deelgenomen:
Living City Zuidas C.V.,
vergunninghouder,
gemachtigde: mr. D.S.P. Fransen.
1. Procesverloop
1.1. De rechtbank heeft op 1 mei 2007 van eiseres een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 20 juni 2007 (hierna: het bestreden besluit).
1.2. De rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting van 15 januari 2008. De rechtbank heeft het onderzoek heropend voor het inwinnen van schriftelijke inlichtingen bij verweerder.
1.3. Op 12 september 2008 heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaarschrift genomen. Bij deze beslissing is verwezen naar een luchtkwaliteitsonderzoek naar de ontwikkeling flanken Zuidas Amsterdam van augustus 2008, uitgevoerd door het bureau DHV.
1.4. De rechtbank heeft, met toepassing van artikel 6:18 en Pro 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het beroep geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 12 september 2008. Op 17 oktober 2008 heeft eiseres aanvullende gronden van het beroep ingediend in de vorm van commentaar op het luchtkwaliteitsonderzoek van augustus 2008.
Op 5 maart 2008 heeft verweerder een reactie van DHV en DIVV gezamenlijk, gedateerd februari 2009 overgelegd.
1.5. Het geding is behandeld ter terechtzitting van 13 mei 2009. Eiseres is daar vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Verweerder en vergunninghouder hebben zich eveneens doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Aan vergunninghoudster is bij primair besluit van 7 augustus 2006 vrijstelling van het bestemmingsplan en reguliere bouwvergunning verleend voor de oprichting van een gebouw op een terrein gelegen aan de Europaboulevard, met bestemming daarvan tot parkeergarage.
2.2. Eiseres heeft de vrijstelling bestreden en daartoe aangevoerd dat de vereiste goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. Zij heeft erop gewezen dat verweerder vergunningen heeft verleend en ook in de nabije toekomst zal verlenen voor verschillende grote bouwplannen in het gebied dat bekend staat als “Kop Rivierenbuurt” (thans Kop Zuidas). Door voor ieder onderdeel afzonderlijk vrijstelling te verlenen ontbreekt het zicht op toekomstig te verwachten overlast als gevolg van de toestroom van nieuw verkeer en verstoring van doorgaand verkeer op de Europaboulevard.
Eiseres is bovendien van mening dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit niet voldoende representatief kan zijn nu het is gebaseerd op meetgegevens van de GGD Amsterdam.
Het bouwplan en het wettelijk kader
2.3.1. Het bouwplan voor de parkeergarage ten behoeve van een musicaltheater en een hotel is gelegen in het gebied “Kop Zuidas”. Dit gebied ligt tegenover de RAI en grenst aan de A10 (Ring Amsterdam). Behalve het onderhavige bouwplan worden nog enkele grootschalige voorzieningen in dit terrein gebouwd, zoals een nieuw stadsdeelkantoor, een nieuw hotel en een nieuwe synagoge. De parkeergarage is, behalve voor het musicaltheater, tevens bestemd voor het nog te bouwen hotel. Voor het musicaltheater is bij besluit van 8 december 2006 met gebruikmaking van de op 7 augustus 2006 verleende vrijstelling bouwvergunning verleend. De bouwvergunning voor het musicaltheater is sedert de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 juli 2008 onherroepelijk.
2.3.2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Uitbreidingsplan Rivierenlaan II”. Omdat het bouwplan in strijd is met de huidige bestemming is na het nemen van een voorbereidingsbesluit en na verlening van een verklaring van geen bezwaar een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) verleend.
2.3.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
Beroepsgrond van procedurele aard
2.4.1. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan ten onrechte niet opnieuw ter inzage is gelegd nadat het (gedeeltelijk) was aangepast. Deze aanpassingen betreffen het verleggen van de in- en uitrit van de parkeergarage, de verplaatsing van het trappenhuis, het draaien van een rookschacht en het toevoegen van enkele doorsneden op tekeningen.
2.4.2. De rechtbank is van oordeel dat eiseres door het achterwege blijven van nieuwe terinzagelegging – voor zover die al was vereist – niet in haar belangen is geschaad, zodat vernietiging van het besluit op deze grond niet aan de orde is. In dit verband wijst de rechtbank erop dat de aanpassingen voortvloeien uit door eiseres ingebrachte zienswijzen. Bovendien gaat het om relatief geringe aanpassingen aan het oorspronkelijke bouwplan.
De ruimtelijke onderbouwing
2.5.1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Verweerder heeft met betrekking tot de ruimtelijke onderbouwing allereerst verwezen naar de “Ruimtelijke onderbouwing musicaltheater en parkeergarage aan de Europaboulevard Zuidas” van 15 mei 2006. In dit stuk wordt verwezen naar het rijksbeleid, het streekplan van Noord-Holland uit 2003, gewijzigd in 2005, en het structuurplan van Amsterdam “Kiezen voor stedelijkheid” dat per 17 februari 2004 streekplanstatus heeft.
Deze plannen voorzien in een globale invulling van 900.000 m² voor de Zuidas als geheel.
Voorts is gewezen op het stedenbouwkundig programma van eisen “Kop Rivierenbuurt”.
2.5.2. Eiseres heeft blijkens haar beroepschrift onder meer de ruimtelijke onderbouwing aangevochten en in dat verband aangevoerd dat nu de garage als een zelfstandige eenheid wordt gezien – los van het theater – mogelijk als een zelfstandige parkeerkelder kan worden uitgenut, anders dan de bestemming waarvoor hij aanvankelijk bedoeld was.
2.5.3. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de Woningwet en de WRO zich niet verzetten tegen een vrijstelling en bouwvergunning voor een project als dit, enkel betrekking hebbend op een parkeergarage.
2.5.4. Blijkens de parlementaire geschiedenis betekent een goede ruimtelijke onderbouwing dat het vrijstellingsbesluit de visie bevat op de toekomstige ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen, en de ruimtelijke effecten van het project op de omgeving (de ruimtelijke uitstraling). Het criterium vergt een brede, gebiedsgerichte benadering, ter afweging van het belang van het betrokken project tegen het belang van de geldende planologische regeling en de eventuele bereidheid om aan de afwijking medewerking te verlenen. Het onderhavige project is voorzien van een ruimtelijke onderbouwing gedateerd 15 mei 2006, waarin de hiervoor beschreven vereiste planologische motivering voor het project is gegeven in nauwe samenhang met het project dat ziet op het theater. In die onderbouwing worden de garage en het theater als één project omschreven. Het theater is feitelijk ook deels boven de garage geprojecteerd. Dit is niet onjuist, mede gelet op hetgeen hiervoor is aangehaald ter zake van de brede, gebiedsgerichte benadering.
2.5.5. De rechtbank oordeelt dat alhoewel beide projecten afzonderlijk vrijgesteld en vergund zijn, hetgeen is toegestaan, slechts is voorzien in een goede ruimtelijke onderbouwing indien met zekerheid kan worden gesteld dat de projecten beide zullen worden gerealiseerd. Met andere woorden: indien niet zeker is dat na realisatie van de garage, hetgeen met de afzonderlijke vrijstelling en vergunning mogelijk is, ook het theater zal worden gebouwd met als gevolg dat de garage als zelfstandige eenheid zal kunnen worden geëxploiteerd, voldoet de ruimtelijke onderbouwing niet. Voor de garage afzonderlijk is die onderbouwing er immers niet.
2.5.6. Aan de vrijstelling voor de garage zijn in het belang van vorenbedoelde goede ruimtelijke ordening geen voorwaarden verbonden als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de WRO overeenkomstig het bepaalde in artikel 15, derde lid, van de WRO, bijvoorbeeld ten aanzien van het gebruik en/of de ingebruikname, hetgeen blijkens vaste jurisprudentie wel mogelijk zou zijn geweest. (Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 8 september 2004, 28 september 2005 en 25 mei 2005 zoals gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder de nrs. LJN AQ9954, AU3401 en AT6146). Ook aan de bouwvergunning van de garage zijn geen voorwaarden verbonden die daartoe strekken.
2.5.7. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de afdwingbaarheid van de onlosmakelijkheid van de garage en het theater zal worden geregeld bij de erfpacht met betrekking tot de gronduitgifte. Met verwijzing naar, naar de rechtbank begrijpt, de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2006 gepubliceerd onder nr. LJN AY8946, is gesteld dat dit voldoende garantie biedt. De rechtbank volgt verweerder hierin niet, aangezien een dergelijke voorwaarde ten tijde van het bestreden besluit niet gold. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank derhalve van oordeel dat het project aangaande de garage, zonder de garantie van uitvoering van het project aangaande het theater, niet is voorzien van een ruimtelijke onderbouwing die voldoet aan de voorwaarden van artikel 19, eerste lid, van de WRO, mede nu niet is aangegeven waarom het bouwplan voor de garage op zichzelf bezien het maken van een ingrijpende inbreuk op de bestaande bestemmingen rechtvaardigt. Met andere woorden: de ruimtelijke onderbouwing past niet bij de vrijstelling van dit project zoals die nu is verleend.
De verklaring van geen bezwaar
2.6.1. Op 11 juli 2006 hebben gedeputeerde staten van Noord-Holland een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend. De rechtbank stelt vast dat de verklaring van geen bezwaar niet nader is gemotiveerd. Ter zake van de beoordeling van het bouwplan en de ingebrachte zienswijze is zonder nadere motivering overwogen dat het bouwplan niet in strijd is met het in het Streekplan Noord-Holland geformuleerde beleid, het Masterplan Zuidas en het structuurplan “Kiezen voor stedelijkheid”.
2.6.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld door gebruik te maken van een verklaring van geen bezwaar waaruit niet blijkt welke aspecten door gedeputeerde staten van Noord-Holland zijn getoetst, en welke maatstaven daarbij zijn aangelegd en of het project “parkeergarage”op zijn eigen merites is beschouwd.
De rechtbank verwijst daartoe naar zijn overwegingen onder 2.5.5., 2.5.6. en 2.5.7.
De luchtkwaliteit
2.7.1. Verweerder heeft voor de beoordeling van de luchtkwaliteit gewezen op het milieueffectrapport “Musicaltheater Amsterdam” van 19 november 2004.
Voorts is gewezen op een onderzoek van TNO van november 2005 naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de totale Zuidas-ontwikkeling zoals voorzien in het streekplan. In het rapport “Onderzoek naar de luchtkwaliteit en de luchtkwaliteitsmaatregelen in het Zuidasgebied, na realisatie van de Zuidasflankprojecten” van TNO van november 2005 komt naar voren dat een windtunnelonderzoek is verricht, en dat de locale luchtkwaliteit na ontwikkeling van de deelgebieden langs de A10-Zuidas ongunstiger wordt dan bij autonome ontwikkelingen. Dit rapport heeft geleid tot het besluit van verweerder om langs de A10, bij de twee viaducten over de Europaboulevard en de Beethovenstraat schermen te plaatsen met een hoogte van 3 meter en over een totale lengte van 946 meter. Voor het windtunnelonderzoek heeft TNO blijkens het bestreden besluit gebruik gemaakt van achtergrondgegevens van de GGD Amsterdam. Vergunninghoudster heeft voorts nog ingebracht het rapport [X] van 4 april 2007 inzake de luchtkwaliteit langs de aanvoerroutes van het Van der Ende theater. Tenslotte heeft verweerder aan zijn nieuwe beslissing op bezwaarschrift het luchtkwaliteitsonderzoek “Ontwikkeling flanken Zuidas Amsterdam” van augustus 2008, uitgevoerd door het bureau DHV ten grondslag gelegd.
2.7.2. Eiseres heeft deze rapportages bestreden en met name aangevoerd dat ten onrechte gebruik is gemaakt van de meetgegevens van de GGD. Nu aan het laatste luchtkwaliteitsonderzoek van DHV van augustus 2008 niet langer de meetgegevens van de GGD ten grondslag zijn gelegd en verweerder zijn nadere besluitvorming mede heeft gebaseerd op deze rapportage, brengt deze stelling van eiseres de rechtbank niet tot het oordeel dat het onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit ondeugdelijk of onvolledig is geweest.
2.7.3. Eiseres betoogt verder dat verweerder het DHV onderzoeksrapport "Ontwikkeling Flanken Zuidas" van augustus 2008 niet aan het besluit op bezwaar van 12 september 2008 ten grondslag had mogen leggen. Daartoe voert zij aan dat in dit onderzoek dat de daarin gehanteerde verkeersintensiteiten verschillen van die in de eerdere luchtkwaliteitsonderzoeken en dat het DHV rapport uitgaat van afnemend verkeer tussen 2010 en 2020, hetgeen eiseres opmerkelijk acht. Verder voert zij aan dat in het TNO rapport dat is uitgevoerd met een windtunnelonderzoek met schaalmodel sprake was van overschrijdingen langs de A10 terwijl in dit onderzoek, dat is uitgevoerd met het program “Pluimsnelweg” langs de A10 en het model CARII voor de overige wegen, geen enkele norm wordt overschreden. Eiseres meent dat de door DHV gehanteerde berekeningswijzen mede gelet op de hoge bebouwing in het gebied, niet geschikt zijn. Voorts wijst zij er op dat elke belangrijke wegen uit het onderzoeksgebied zijn weggelaten en acht zij gehanteerde waarden voor achtergrondconcentraties – die afwijken van die welke in het TNO onderzoek zijn gebruikt – onwaarschijnlijk laag.
2.7.4. Met ingang van 15 november 2007 is de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Zoals de Afdeling heeft overwogen (uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200703634/1), heeft deze wet onmiddellijke werking. Dit betekent dat, nu het besluit op bezwaar van 12 september 2008 is genomen na de inwerkingtreding van deze wet, op dit besluit de Wet milieubeheer van toepassing is zoals deze is gewijzigd bij de wet luchtkwaliteit.
2.7.5. Aan het besluit op bezwaar van 12 september 2008 heeft verweerder het onderzoeksrapport “Ontwikkeling flanken Zuidas Amsterdam” van augustus 2008, uitgevoerd door het bureau DHV (hierna: het luchtkwaliteitsonderzoek) ten grondslag gelegd. In dit onderzoek zijn de bouwplannen getoetst aan de Wet milieubeheer zoals deze is gewijzigd bij de wet luchtkwaliteit. Uit dit onderzoek volgt dat deze wet niet aan de bouwplannen in de weg staat. In hetgeen eiseres betoogt, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het college het luchtkwaliteitsonderzoek niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag had mogen leggen. In het luchtkwaliteitsonderzoek is berekend dat in de periode tot 2020 de zogeheten flankprojecten in de Zuidas, waaronder het onderhavige, in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 5.16 van de Wet Milieubeheer.
2.7.6. De omstandigheid dat de in het luchtkwaliteitsonderzoek gehanteerde verkeersintensiteiten verschillen van die in eerdere luchtkwaliteitsonderzoeken van TNO en [X] biedt ook geen grond om het luchtkwaliteitsonderzoek ondeugdelijk te achten, nu in de reactie van DHV en DIVV (Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer van de gemeente Amsterdam) gezamenlijk van februari 2009 is toegelicht waarom in het verkeersmodel op een aantal wegvakken wordt uitgegaan van afname van het verkeer. In het onderzoek van DHV van 2008 zijn de op dat moment meest recente verkeersgegevens gebruikt. Hierin zijn de nieuwste inzichten in de verkeersontwikkelingen meegenomen en is rekening gehouden met een invulling van de Zuidas. Verweerder heeft aangevoerd dat DIVV op dit punt deskundig mag worden geacht en eiseres heeft harerzijds niet aannemelijk gemaakt dat de in het luchtkwaliteitsonderzoek gehanteerde verkeersintensiteiten zodanig afwijken van de werkelijkheid dat daarvan geen gebruik had mogen worden gemaakt.
2.7.7. Anders dan eiseres betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat aan het luchtkwaliteitsonderzoek een onjuiste onderzoeksmethode en de te lage achtergrondconcentraties ten grondslag zijn gelegd. In de nadere reactie van DHV en DIVV is meegedeeld dat het luchtkwaliteitsonderzoek is uitgevoerd conform de Regeling Beoordeling Luchtkwaliteit 2007 (hierna: de regeling). In de reactie is aangegeven dat de invloed van de bebouwing op de luchtkwaliteit expliciet onderdeel uitmaakt van het luchtkwaliteitsonderzoek en dat de door DHV gehanteerde methode conform de regeling is en - anders dan eiseres stelt – geschikt is voor stedelijke situaties. Voorts zijn volgens DHV de in het luchtkwaliteitsonderzoek gebruikte achtergrondconcentraties de officiële door VROM beschikbaar gestelde cijfers. Ten slotte is in de reactie van DHV en DIVV van februari 2009 aangegeven dat in het kader van de gebiedsafbakening een aantal wegvakken is geselecteerd waar de verwachting was dat de verkeersaantrekkende werking groot was. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat anders dan verweerder stelt het gehanteerde onderzoeksgebied onvoldoende is om een goed beeld te geven van de eventuele overschrijdingen van de luchtkwaliteitgrenswaarden. Daarbij komt dat de invloed van (eventuele) toename van het verkeer op de luchtkwaliteit in de directe omgeving van de parkeergarage in dit onderzoek is onderzocht. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder het luchtkwaliteitsonderzoek aan het besluit op bezwaar van 12 september 2008 ten grondslag heeft mogen leggen.
Conclusie
2.8. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van eiseres ten aanzien van het ontbreken van een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing gegrond moet worden verklaard.
Verweerder was vanwege het ontbreken van een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing niet bevoegd tot het verlenen van vrijstelling. De gronden van eiseres ten aanzien van de ondeugdelijkheid van het laatstelijk verrichte luchtkwaliteitsonderzoek slagen niet.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding. Wel zal verweerder het griffierecht aan eiseres dienen te vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 20 juni 2007 en 12 september 2008 en bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van eiseres neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam het griffierecht ten bedrage van € 285,-- (zegge: tweehonderd vijfentachtig euro) aan eiseres vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, voorzitter, en mrs. A.J. Medze en P.H. Lauryssen, rechters, in tegenwoordigheid van J.J.M. Tol, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2009.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB