Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/371 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[besloten vennootschap 1]. en
[besloten vennootschap 2].,
beiden gevestigd te [woonplaats],
eiseressen,
gemachtigde mr. S. Levelt,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. A.S. Buis.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2008 (het primaire besluit) heeft verweerder een milieuzone voor vrachtwagens ingesteld door het plaatsen van verkeersborden C7, bijlage 1, van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV). Op de bijlage bij het besluit is aangegeven over welk gebied de milieuzone zich uitstrekt.
Bij besluit van 17 december 2008 heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseressen hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2010. Eiseressen zijn - met kennisgeving - niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. A.S. Buis.
Overwegingen
1. Achtergrond
1.1. Op 26 juni 2008 heeft de gemeenteraad van Amsterdam het Actieplan Goederenvervoer (Actieplan) vastgesteld. Het Actieplan is één van de acties uit het Actieplan Luchtkwaliteit en is gericht op vermindering van vervuiling door vrachtverkeer over de weg. De doelstelling van het Actieplan is dat de uitstoot van fijnstof en stikstofdioxide in 2010 ten opzichte van 2005 met 15% moet zijn afgenomen. Het Actieplan bestaat uit drie voorgestelde maatregelen, waaronder het instellen van een milieuzone voor het vrachtverkeer.
1.2. Op 19 december 2007 hebben de gemeente Amsterdam, Verladersorganisatie EVO, Transport en Logistiek Nederland en Ondernemersorganisatie Regio Amsterdam het Convenant Milieuzone Goederenvervoer Amsterdam (het Convenant) ondertekend, waarin overeenstemming is bereikt over de omvang van de milieuzone voor vrachtwagens in Amsterdam. De grenzen van de milieuzone zijn bepaald op basis van het onderzoeksrapport van Buck Consultants International van 7 november 2007. Blijkens punt 4 van het Convenant wordt het [adres] (onderdeel van het onderzochte gebied Cruquius) vooralsnog niet opgenomen in de milieuzone.
1.3. Ter uitvoering van het Actieplan heeft verweerder bij het primaire besluit een milieuzone voor vrachtwagens ingesteld. Door invoering van de milieuzone wordt de doelstelling van 15% reductie van fijnstof en stikstofdioxide in 2010 ten opzichte van 2005 door het vrachtverkeer ingevuld.
2. Standpunten van partijen
2.1. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de doelstelling van het verkeersbesluit past binnen de milieubelangen die de Wegenverkeerswet (WVW) beoogt te beschermen. De begrenzing van de milieuzone is voorts niet in strijd met het Convenant. Waar in het Convenant is overeengekomen dat het [adres] vooralsnog niet wordt opgenomen in de milieuzone, wordt alleen gedoeld op het deel van het [adres] dat ligt ten oosten van de Panamalaan. Eiseressen konden aan het Convenant dan ook niet het vertrouwen ontlenen dat het [adres] ten westen van de Panamalaan niet in de milieuzone zou worden opgenomen. Het verkeersbesluit is voorts voldoende zorgvuldig voorbereid, gelet op de tijdens de voorbereiding gehouden onderzoeken en de geboden gelegenheid tot inspraak. Van verweerder kan niet in redelijkheid worden verlangd dat van elk afzonderlijk bedrijf dat binnen de milieuzone is gelegen wordt onderzocht of dit van het verkeersbesluit kan worden uitgezonderd. Dergelijke uitzonderingen zouden bovendien afbreuk doen aan het belang om de grens van de milieuzone op logische en consistente wijze af te bakenen. Overigens zou het verlangde onderzoek er ook niet toe hebben kunnen leiden dat eiseressen van de milieuzone zouden worden uitgezonderd. Voor wat betreft eventuele strijd met het vigerende bestemmingsplan heeft verweerder overwogen dat de aanwezigheid van de milieuzone de mogelijkheden tot vestiging en gebruik van de in het plangebied gelegen bedrijven niet aantast en daarom geen planologische consequenties heeft. Overigens is niet gebleken van enige wettelijke verplichting die ertoe zou nopen het verkeersbesluit aan deze plannen te toetsen. Het staat voorts buiten twijfel dat eiseressen economisch nadeel van de milieuzone ondervinden. Op grond van de beschikbare gegevens kan echter niet worden gezegd dat zij hierdoor zodanig zwaar in hun belangen worden getroffen dat de gevolgen voor hen onevenredig zijn in verhouding tot de met het primaire besluit te dienen doelen. Eiseressen hebben overigens onvoldoende informatie verstrekt om tot een goede beoordeling van het geleden nadeel te kunnen komen. Bovendien kan in gevallen van kennelijke hardheid ontheffing voor de duur van 12 maanden worden verleend voor vrachtauto’s die niet aan de eisen van de milieuzone voldoen. Vooralsnog is er dan ook onvoldoende reden om aan te nemen dat de milieuzone tot een ernstige administratieve lastenverzwaring voor eiseressen zal leiden, aldus verweerder.
2.2. Eiseressen hebben in beroep aangevoerd dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Eiseressen zijn al 29 jaar gevestigd aan het [adres]. Elke dag rijden er vrachtwagens van en naar het [adres]. Het gaat hierbij om toeleveranciers die de bedrijven van eiseressen bevoorraden en om het afleveren van bouwmaterialen in het centrum door eiseressen zelf. De bereikbaarheid van het centrum en de bereikbaarheid van eiseressen zelf is dan ook van groot belang. De mogelijkheid voor het verlenen van langdurige ontheffingen biedt onvoldoende waarborg voor de bescherming van hun belangen. Het is immers onzeker of de langdurige ontheffingen worden verleend en verlengd. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook met betrekking tot incidentele ontheffingen bestaat onduidelijkheid. Verweerder heeft zich voorts ten onrechte op het standpunt gesteld dat eiseressen onvoldoende inzicht hebben gegeven in de werkelijk geleden schade. Eiseressen hebben bij brief van 11 december 2008 de door verweerder benodigde informatie verschaft. Verweerder heeft deze informatie ten onrechte niet bij het bestreden besluit betrokken. De totale schade kan gesteld worden op € 185.500,00. In dit verband wijzen eiseressen er op dat het bedrijventerrein Cruquius, waarvan het [adres] onderdeel uitmaakt, vanwege de aanzienlijke en niet aanvaardbare economische effecten voor de aldaar gelegen bedrijven uitgezonderd is van de milieuzone. Eiseressen verkeren echter in een identieke positie als de overige bedrijven op het bedrijventerrein Cruquius en worden zij bovendien extra zwaar getroffen, nu zij een eigen wagenpark en garagebedrijf hebben. Er is dan ook sprake van een onevenredige benadeling van eisers in vergelijking met de andere bedrijven op het bedrijventerrein Cruquius. Eiseressen hebben voorts aangevoerd dat de begrenzing van de milieuzone in strijd is met het Convenant. Eisers hebben tot slot aangevoerd dat met het vigerende bestemmingsplan mede is beoogd bedrijvigheid te concentreren aan het [adres]. Anders dan verweerder stelt belemmert het verkeersbesluit in de praktijk wel degelijk het gebruik van de binnen het plangebied gelegen bedrijven, onder meer doordat bepaalde toeleveranciers de milieuzone niet in mogen.
3. Juridisch kader
3.1. Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet Milieubeheer.
3.2. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de WVW geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voorzover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
3.3. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) - voor zover hier van belang - moet de plaatsing of verwijdering van de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990 geschieden krachtens een verkeersbesluit. Bord C7, inhoudende: gesloten voor vrachtauto’s, is in deze bijlage opgenomen.
3.4. Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de WVW worden verkeersbesluiten genomen voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders.
4. Beoordeling van het geschil
4.1. Voorop dient te worden gesteld dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit als hier aan de orde een ruime beoordelingsmarge toekomt. Het is aan verweerder om alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter zal zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend moeten opstellen en dienen te toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften en of sprake is van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRS van 15 juli 2009, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BJ2589.
4.2. De rechtbank stelt vast dat het onderhavige verkeersbesluit strekt tot het beperken van de nadelige gevolgen voor het milieu die worden veroorzaakt door de uitstoot van fijnstof en stikstofdioxide door vrachtauto’s, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank valt onder het bepaalde in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW.
4.3. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog dat de begrenzing van de milieuzone in strijd is met het Convenant. Gelet op de gedingstukken in onderlinge samenhang bezien, waaronder begrepen de Nota van beantwoording Inspraak Actieplan Goederenvervoer, en de toelichting van verweerder ter zitting, had het voor eiseressen voldoende duidelijk kunnen en dus behoren te zijn dat waar in het Convenant wordt gesproken over het [adres], uitsluitend wordt gedoeld op het [adres] ten oosten van de Panamalaan.
4.4. Evenmin volgt de rechtbank eiseressen in het betoog dat sprake is van onevenredige benadeling in vergelijking met de bedrijven op het bedrijventerrein Cruquius (het [adres] ten oosten van de Panamalaan), welk gebied is uitgesloten van de milieuzone. Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder er bewust voor heeft gekozen om het [adres] ten westen van de Panamalaan wel en het [adres] ten oosten van de Panamalaan niet op te nemen in de milieuzone. Het [adres] ten westen van de Panamalaan is lastig te bereiken voor vrachtverkeer in verband met de hoogtebeperking door het viaduct. Hierdoor zouden veel vrachtwagens om moeten rijden door een woonwijk om dit gedeelte van het [adres] te bereiken, waardoor er over een langer traject en op meer plaatsen ongewenste uitstoot plaatsvindt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan deze omstandigheid, gelet op de met het besluit te dienen belangen, groot gewicht mogen toekennen. Eiseressen hebben voorgesteld de weg onder het spoorwegviaduct te verlagen. Blijkens het bestreden besluit zijn hiervoor echter zulke ingrijpende voorzieningen met betrekking tot het terugdringen van het grondwater en de riolering nodig, dat dit in redelijkheid niet van verweerder kan worden gevergd. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank het [adres] ten westen van de Panamalaan in redelijkheid kunnen opnemen in de milieuzone.
4.5. Eiseressen hebben voorts betoogd dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten de
informatie over de werkelijke schade als gevolg van het instellen van de milieuzone bij zijn besluit te betrekken. Eiseressen hebben in dit verband verwezen naar hun schrijven van 11 december 2008. Ook hierin ligt naar het oordeel van de rechtbank evenwel geen grond voor het oordeel dat verweerder onvoldoende oog heeft gehad voor de belangen van eiseressen. Verweerder heeft ter compensatie van mogelijk onevenredig nadeel als gevolg van het instellen van de milieuzone op 30 september 2008 het Gemeentelijk ontheffingenbeleid Milieuzone Vrachtauto’s Amsterdam (het ontheffingenbeleid) vastgesteld. De publicatie heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2008 (Gemeenteblad afdeling 3B, nummer 2008/93). Ten tijde van het bestreden besluit was dit beleid derhalve reeds vastgesteld en gepubliceerd. In het beleid is een hardheidsclausule opgenomen, inhoudende dat indien in bijzondere gevallen de toepassing van de milieuzone gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen, ontheffingen kunnen worden verleend voor de duur van maximaal 12 maanden. Voorts kunnen ook de toeleveranciers van eiseressen op grond van het ontheffingenbeleid in aanmerking komen voor dagontheffingen. Aldus heeft verweerder een voorziening getroffen voor die gevallen waarin de toepassing van de milieuzone, kort gezegd, de betrokkene onevenredig zwaar zou treffen. Voorts is het vervolgens aan de betrokkene, eiseressen, om een beroep te doen op dit beleid en de mogelijke nadelige gevolgen van de milieuzone voor de bedrijfsvoering te beperken. Eiseressen hadden ten tijde van het bestreden besluit nog geen officiële aanvraag ingediend. Kort voor de behandeling van het beroep ter zitting hebben eiseressen de rechtbank medegedeeld dat tot en met het jaar 2010 ontheffing is verleend.
4.6. Eiseressen hebben tot slot aangevoerd dat sprake is van strijd met het vigerende bestemmingsplan, daar het instellen van de milieuzone de mogelijkheden tot vestiging en gebruik van de binnen het plangebied gelegen bedrijven aantast. De rechtbank is echter van oordeel dat het instellen van de milieuzone ook aan de westzijde van de Panamalaan niet in de weg staat aan de vestiging op en het gebruik van het bedrijventerrein aan het [adres] overeenkomstig het vigerende bestemmingsplan, mits daarbij vrachtauto’s worden gebruikt die aan de eisen van de milieuzone voldoen. Dat vestiging op en het gebruik van dit deel van het bedrijventerrein mogelijk wordt bemoeilijkt doordat geen vervuilende vrachtauto’s zijn toegestaan, acht de rechtbank aanvaardbaar, gelet op het belang van de vermindering van vervuiling door de uitstoot van fijnstof en stikstofdioxide dat daarmee wordt gediend.
4.7. Nu niet is gebleken dat het bestreden besluit strijdig is met wettelijke voorschriften en evenmin van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat verweerder niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen, kan het besluit in rechte standhouden. De rechtbank zal beroep ongegrond verklaren.
4.8. De rechtbank ziet voorts geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of te bepalen dat het door eiseressen betaalde griffierecht dient te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, als voorzitter,
mrs. A.M.I. van der Does en H.G. Schoots, als leden, in aanwezigheid van
mr. S. van Excel, als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2010.
de griffier, de voorzitter,
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB