Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/1734 BELEI
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de Stichting Sint Lucas Andreas Ziekenhuis,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde mr. J. Simons,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder,
gemachtigden mr. M. Regtuit en [gemachtigde verweerder].
Procesverloop
Bij primair besluit van 1 augustus 2008 heeft verweerder de aan eiseres verleende subsidie voor het jaar 2007 vastgesteld en een bedrag teruggevorderd.
Bij besluit van 11 maart 2009 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar van eiseres deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en (aanvullende) gronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2010.
Namens eiseres is verschenen [naam 1] en vertegenwoordigd door mr. J. Simons. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. M. Regtuit en [gemachtigde verweerder].
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Bij besluit van 21 december 2006 heeft verweerder op grond van de Subsidieregeling zorgopleidingen eerste tranche (hierna: de Regeling) voor het jaar 2007 aan eiseres subsidie verleend voor 61,0 fte tot een bedrag van maximaal € 8.235.700,00.
1.2. Bij brief van 10 augustus 2007 heeft eiseres om herziening van het besluit van 21 december 2006 gevraagd.
1.3. Bij besluit van 14 december 2007 heeft verweerder de verleende subsidie herzien en deze na herberekening verhoogd met € 585.700,00 naar 64,0 fte tot een bedrag van maximaal € 8.821.400,00.
1.4. Eiseres heeft tegen voornoemde besluiten geen rechtsmiddelen aangewend, zodat deze in rechte vast staan.
1.5. Bij primair besluit van 1 augustus 2008 heeft verweerder de aan eiseres verleende subsidie voor het jaar 2007 definitief vastgesteld op € 8.124.558,00 voor 58,91 fte en een bedrag teruggevorderd van € 696.842,00.
1.6. Bij besluit van 11 maart 2009 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het ziet op het aantal opleidingsplaatsen ten tijde van de subsidieverlening, en ongegrond voor het overige.
1.7. Eiseres heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd betwist daar waar het de vaststelling van de subsidie betreft en haar bezwaar ongegrond is verklaard.
2. Wettelijk kader
2.1. In artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. In het tweede lid, onder a, is bepaald dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden.
In artikel 4:57 van Pro de Awb, voor zover thans van belang, is bepaald dat onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten kunnen worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken.
2.2. In artikel 2, eerste lid, van de Regeling is bepaald, voor zover hier relevant, dat de Minister jaarlijks een plan vaststelt waarin het aantal te subsidiëren opleidingsplaatsen, te onderscheiden naar zorgopleiding, per opleidingsinrichting wordt vastgesteld.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de Minister per boekjaar op aanvraag van het bevoegd gezag van de opleidingsinrichting een instellingssubsidie kan verstrekken.
2.3. In artikel 9, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat de instellingssubsidie wordt vastgesteld op grond van het aantal gerealiseerde opleidingsplaatsen, uitgedrukt in fte.
2.4. In artikel 10, vierde lid, van de Regeling is bepaald dat in 2007 het plan voor het subsidiejaar 2007, bedoeld in artikel 2, eerste lid, op basis van een nieuw toewijzingsvoorstel van het College, eenmalig wordt heroverwogen, waarna zonodig de subsidieverleningen worden aangepast.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1. Naar het oordeel van de rechtbank strekt de Regeling in samenhang met de bepalingen van titel 4.2. van de Awb ertoe dat subsidie kan worden verstrekt aan een bepaalde zorginstelling voor opleidingsplaatsen, onderscheiden naar zorgopleiding. Deze systematiek heeft tot gevolg dat bij de subsidievaststelling een tekort aan gerealiseerde opleidingsplaatsen in de ene zorginstelling niet kan worden gecompenseerd met een overschot in een andere zorginstelling. Evenmin kan een tekort aan gerealiseerde opleidingsplaatsen in de ene zorgopleiding bij de subsidievaststelling worden gecompenseerd met een overschot in een andere zorgopleiding binnen dezelfde opleidings-(c.q. zorg)instelling.
3.2. Verweerder heeft de subsidie lager vastgesteld dan oorspronkelijk was verleend omdat niet alle opleidingsplaatsen waarvoor subsidie is verleend, zijn gerealiseerd. Verweerder is dat nagegaan per zorgopleiding die door eiseres wordt aangeboden.
3.3. Eiseres heeft bij de aanvraag om subsidievaststelling met betrekking tot de zorgopleidingen Anesthesiologie, Heelkunde, KNO-heelkunde, Maag-, Darm- en Leverziekten en Neurologie in totaal 2,86 fte meer aan gerealiseerde opleidingsplaatsen opgevoerd, dan waarvoor subsidie was verleend. Verweerder heeft de subsidie voor deze zorgopleidingen vastgesteld in overeenstemming met de subsidieverlening.
3.4. In geding is de vraag of verweerder terecht heeft geweigerd de in 3.3 genoemde 2,86 fte te betrekken bij de subsidievaststelling.
3.5. De rechtbank overweegt het volgende.
3.6. Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat aan het eind van 2007 het uiteindelijk gerealiseerde aantal opleidingsplaatsen (fte) over dat jaar hoger is gebleken dan door eiseres ten tijde van de subsidieverlening kon worden voorzien. Eiseres voert daartoe aan dat, gelet op het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de Regeling, de subsidie dient te worden vastgesteld op grond van het aan het eind van het subsidiejaar feitelijk gerealiseerde aantal opleidingsplaatsen. Eiseres heeft zich daarbij ter zitting op het standpunt gesteld dat artikel 9, eerste lid, van de Regeling specifiek voor dit doel is geschreven en dus aan het bepaalde in artikel 4:46, eerste lid, van de Awb voorafgaat.
3.7. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de Regeling en de toelichting daarop, tezamen en in onderlinge samenhang bezien, geen aanknopingspunten bieden voor de stelling van eiseres dat de Regeling afwijkt van de in titel 4.2. van de Awb neergelegde algemene systematiek van subsidieverlening en subsidievaststelling. De rechtbank stelt vervolgens vast dat uit de bewoordingen van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb blijkt dat geen sprake is van een discretionaire, maar van een gebonden bevoegdheid. Indien subsidieverlening heeft plaatsgevonden, is het betrokken bestuursorgaan verplicht over te gaan tot vaststelling van de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening. In dat geval kan van een belangenafweging op grond van de feiten en de omstandigheden van het concrete geval geen sprake zijn. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat zij niet bevoegd is de subsidie hoger vast te stellen dan het bij de subsidieverlening maximaal toegekende bedrag voor het realiseren van het daarmee overeenkomend aantal opleidingsplaatsen per opleidingsinrichting, uitgedrukt in fte. Hieruit volgt dat verweerder terecht in overeenstemming met het bepaalde in artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, de subsidievaststelling gelijk heeft gesteld aan de subsidieverlening.
3.8. Wat betreft het betoog van eiseres dat het besluit van verweerder zich niet verdraagt met het in art. 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel, stelt de rechtbank voorop dat in het eerste lid van dat artikel een afweging van belangen is voorgeschreven “voor zover niet uit een wettelijk voorschrift (…) een beperking voortvloeit”. Zoals in 3.7 is overwogen, houdt artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, een dergelijke beperking in, zodat dit betoog faalt. Evenmin kan de omstandigheid dat door toepassing van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb het doel van de Regeling niet wordt bereikt (wat er van de stelling ook zij) de rechtmatigheid van het bestreden besluit aantasten.
3.9. Eiseres voert voorts aan dat sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel (door wijziging achteraf van de Regeling). Eiseres stelt dat zij erop mocht vertrouwen dat (ook) na invoering van de Regeling de jarenlange praktijk wordt bestendigd dat de subsidievaststelling voor een bepaald jaar wordt gebaseerd op het in dat jaar daadwerkelijk gerealiseerde aantal opleidingsplaatsen. Ook deze grond faalt, gelet op het navolgende.
3.10. De rechtbank is van oordeel dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) gewekt vertrouwen niet kan leiden tot het verlenen van een beschikking in strijd met de wet (uitspraak van 26 oktober 2005, LJ-nummer AU4988). Indien de aanvraag tot vaststelling van de subsidie de subsidieverlening overschrijdt, biedt artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, gelet op haar dwingendrechtelijk karakter, geen ruimte om een hoger bedrag aan subsidie vast te stellen. Verweerder heeft dit dan ook terecht geweigerd. Overigens vereist een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 16 december 2009, LJ-nummer BK6744) dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Van een zodanige toezegging van de zijde van verweerder, is de rechtbank evenwel niet gebleken.
3.11. De rechtbank stelt ten slotte vast dat, voor zover eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte heeft verzuimd haar aanvraag om de subsidie op een hoger bedrag vast te stellen, te beschouwen als een verzoek om herziening van de subsidieverlening, verweerder reeds bij besluit van 18 augustus 2009 op dit verzoek heeft beslist tegen welk besluit eiseres geen bezwaar heeft gemaakt.
3.12. Gelet op het bovenstaande heeft verweerder de subsidie juist vastgesteld en was verweerder bevoegd de onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen.
3.13. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo , voorzitter,
mrs. B.E. Mildner en C.H. Rombouts, leden, in aanwezigheid van
mr. R.M.N. van den Hazel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2010.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB