Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/5788 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. H.M. Meijerink,
en
het college van burgemeester en wethouders,
verweerder,
gemachtigde mr. F.M.E. Schuttenhelm.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd van € 125 per dag met een maximum van € 3.750, om de woning aan het adres [A-straat nr]-H binnen twee weken na dagtekening te ontruimen omdat eiseres deze woning in gebruik heeft zonder in het bezit te zijn van een huisvestingsvergunning.
Bij besluit van 4 december 2009 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit tijdig beroep ingesteld en nadere stukken in het geding gebracht. Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2010. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. H.M. Meijerink. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm. De rechtbank heeft de behandeling ter zitting geschorst om betrokkenen te laten onderzoeken of mediation een oplossing kon bieden. De behandeling van de zaak is vervolgens ter zitting voortgezet op 18 november 2010, waarbij dezelfde personen zijn verschenen als op 18 oktober 2010.
Overwegingen
1. Achtergrond
1.1. De toenmalige partner van eiseres [ex-partner] (hierna [ex-partner]) woonde - met woonruimte/huisvestingsvergunning - in de woning aan de [A-straat nr]-H (de begane grond). Eiseres is bij hem in gaan wonen. In oktober 1991 heeft verweerder aan eiseres een huisvestingsvergunning verstrekt voor de woning aan de [A-straat nr]-I (de eerste verdieping) en is eiseres op de eerste verdieping gaan wonen.
1.2. Uit een bezoek van een buitendienstambtenaar einde 1992 is naar voren gekomen dat eiseres, [ex-partner] en hun twee kinderen gezamenlijk de begane grond en de eerste verdieping bewoonden en dat zij feitelijk één huishouden vormden. In een brief van 7 juni 1993 heeft de Gemeentelijke Dienst Herhuisvesting aan eiseres en [ex-partner] meegedeeld dat de bestaande situatie niet aansluit bij de informatie die eiseres in juni 1991 heeft gegeven, op grond waarvan haar een woonruimtevergunning voor de eerste verdieping is verleend. De Dienst heeft in de brief aangegeven desondanks niet te zullen optreden tegen de situatie. Wel wijst de Dienst erop dat de beide woningen geschikt moeten blijven voor zelfstandige bewoning en dat de woningen na vertrek apart opgeleverd moeten worden.
1.3. [ex-partner] heeft zich op 3 maart 2003 definitief laten uitschrijven van de begane grond.
1.4. Bij brief van 2 juli 2003 heeft de Dienst Wonen aan [ex-partner] verzocht de begane grond leeg op te leveren. Daarop heeft eiseres bij brief van 29 augustus 2003 aan de Dienst laten weten niet te kunnen voldoen aan het verzoek de begane grond te ontruimen omdat zij deze bewoont met haar twee kinderen en het vertrek van [ex-partner] niets verandert daaraan. Namens verweerder is hierna niet verder handhavend opgetreden.
1.5. Bij brief van 9 december 2008 heeft verweerder naar aanleiding van een onderzoek van Bureau Zoeklicht aan eiseres verzocht de feitelijke samenvoeging van de woningen op de begane grond en de eerste etage ongedaan te maken, zodat de begane grond voor toewijzing in aanmerking komt. Daarbij wordt aangegeven dat zij in overleg met de huiseigenaar ook kan kiezen voor gebruik van de begane grond, de eerste verdieping dient dan leeg te worden opgeleverd. Verweerder heeft eiseres daarvoor een termijn gegeven tot 1 maart 2009. Bij brief van 2 januari 2009 heeft eiseres daarop haar zienswijze naar voren gebracht.
1.6. Bij brief van 20 februari 2009 heeft verweerder het opleggen van een last onder dwangsom aangezegd, gevolgd door het primaire besluit van 7 mei 2009.
1.7. Verweerder heeft in bezwaar het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daartoe - samengevat- gesteld dat eiseres in het bezit is van een huisvestingsvergunning voor de woning op de eerste verdieping. Aangezien eiseres reeds een huisvestingsvergunning heeft voor de woning op de eerste verdieping, kan zij niet tevens de vergunningsplichtige woning op de begane grond bewonen. Per huishouden kan slechts één huisvestingsvergunning worden verstrekt. Nu eiseres in strijd met artikel 2.6.1 van de Partiële Regionale Huisvestingsverordening 2007 voor het grondgebied van de gemeente Amsterdam heeft gehandeld door zonder huisvestingsvergunning de woning op de begane grond te gebruiken, heeft verweerder, om deze overtreding ongedaan te maken, eiseres terecht onder het opleggen van een dwangsom gelast het gebruik van de woning binnen twee weken te staken. In 2003 in aan eiseres bekend gemaakt dat de situatie beëindigd diende te worden. Het feit dat verweerder met handhavend optreden heeft gewacht tot 2008 kan niet leiden tot de conclusie dat verweerder niet meer handhavend mag optreden. Van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien is in het geval van eiseres geen sprake. Er bestaat geen concreet zicht op legalisatie. Evenmin kan gezegd worden dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding met het daarmee te dienen belang van een evenwichtige en rechtvaardige woonruimteverdeling, aldus verweerder.
2. juridisch kader
2.1. Op grond van artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
2.2. Ingevolge artikel 5:32, eerste en tweede lid, van de van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
2.3. Ingevolge artikel 5 van de Huisvestingswet - voor zover hier van belang - kan de gemeenteraad, voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in de huisvestingsverordening woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend.
2.4. Ingevolge artikel 7 van de Huisvestingswet is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, in gebruik te nemen voor bewoning.
2.5. Ingevolge artikel 2.6.1, eerste lid, van de Partiële Regionale Huisvestingsverordening 2007 voor het grondgebied van de gemeente Amsterdam (de Verordening) is het verboden op grond van artikel 7 van de Huisvestingswet zonder een huisvestingsvergunning een woonruimte, aangewezen in artikel 2.1.1 in gebruik te nemen voor bewoning.
2.6. Ingevolge artikel 2.6.4, zevende lid, van de Verordening wordt per huishouden slechts één huisvestingsvergunning verstrekt.
2.7. Ingevolge verweerders beleid, zoals neergelegd in de Uitvoeringsinstructie 3 ‘Huishouden’, kan iemand slechts van één (voorgenomen) huishouden deel uitmaken.
2.8. Op grond van verweerders beleid, zoals neergelegd in Uitvoeringsinstructie 14 ‘Last onder Dwangsom’ van 2 april 2007, wordt bij het handelen in strijd met artikel 7, eerste lid, van de Huisvestingswet een last onder dwangsom opgelegd van € 125,- per kalenderdag met een maximum van € 3.750,-. Voor alle genoemde overtredingen geldt een begunstigings-termijn van twee weken. Indien sprake is van beëindiging van onrechtmatige bewoning kan, afhankelijk van de feiten en omstandigheden, de termijn verlengd worden tot drie maanden.
2.9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan daarvan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien, zie onder andere de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 oktober 2009, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BJ9532.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1.1. Eiseres heeft in beroep primair aangevoerd dat geen sprake is van strijd met een wettelijke bepaling, omdat niet gesteld kan worden dat eiseres zonder huisvestingsvergunning de woning op de begane grond heeft betrokken. Eiseres heeft de woning in 1989 met [ex-partner] betrokken op grond van een rechtsgeldige vergunning. Het kan niet zo zijn dat eiseres door het vertrek van [ex-partner] in 2002 ineens de woning in gebruik heeft genomen zonder vergunning, aldus eiseres.
3.1.2. Dienaangaande geldt dat het – legale – gebruik van de begane grond door eiseres is geëindigd met haar ingebruikname van de eerste verdieping in 1991 op grond van de toen verstrekte huisvestingsvergunning. Per huishouden wordt immers slechts één huisvestingsvergunning verstrekt, terwijl een persoon slechts van één huishouden deel kan uitmaken. Met het aanvragen en accepteren van de huisvestingsvergunning voor de eerste verdieping in 1991 is de eerdere huisvestingsvergunning voor de begane grond voor zover het eiseres betreft, uitgewerkt, zie de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2001, LJ-nummer AD 7668. Dat eiseres feitelijk mogelijk niet is vertrokken van de begane grond maakt dat niet anders. Om de begane grond weer legaal te gaan bewonen zou eiseres een nieuwe huisvestingsvergunning nodig hebben. Deze zou haar echter niet worden verleend omdat zij al – met huisvestingsvergunning – op de eerste verdieping woont. De omstandigheid dat eiseres mogelijk over een geldig huurcontract voor beide woningen beschikt is van belang in haar relatie tot de verhuurder, maar legaliseert haar verhouding tot verweerder niet. Ook de omstandigheid dat beide woningen mogelijk in de jaren ’90 zonder problemen samengevoegd hadden kunnen worden maakt niet dat eiseres daardoor thans beide woningen legaal bewoont; die samenvoeging is toen immers niet geformaliseerd.
3.2.1. Eiseres voert voorts aan dat aan het bestreden besluit vernietigd dient te worden omdat verweerder – anders dan in het bestreden besluit aangevoerd – bedoelde een einde te maken aan de feitelijke samenvoeging van beide woningen zonder samenvoegingsvergunning. In de brief van 9 december 2008 heeft verweerder immers aan eiseres verzocht de feitelijke samenvoeging van de woningen op de begane grond en de eerste etage ongedaan te maken.
3.2.2. De rechtbank kan uit de brief van 9 december 2008 niet opmaken dat het verweerder om iets anders zou gaan dan het vrijkomen van in ieder geval één van beide woningen, zodat deze weer beschikbaar zou komen voor de woningmarkt in Amsterdam. Dat verweerder het verzoek om de samenvoeging ongedaan te maken in het bestreden besluit niet heeft herhaald maakt dat niet anders, de samenvoeging zou immers feitelijk ongedaan moeten worden gemaakt indien eiseres de begane grond zou verlaten. Dat verweerder in deze brief aan eiseres nog de mogelijkheid heeft gelaten om in samenspraak met de verhuurder te kiezen voor de woning op de begane grond is evenmin van belang; in dat geval zou eiseres immers de woning op de eerste verdieping hebben verlaten en kon haar voor de begane grond alsnog een huisvestingsvergunning worden verstrekt. Nu niet valt in te zien waarom de beweegredenen van verweerder anders zouden zijn dan aangegeven in het bestreden besluit, kan deze grond niet slagen.
3.3.1. Eiseres heeft voorts een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en strijd met de rechtszekerheid. Zij heeft daartoe aangevoerd dat verweerder reeds sinds 1993 op de hoogte is van de situatie, namelijk dat eiseres en [ex-partner] en de kinderen als gezin gebruik maakten van de twee woningen. Verweerder heeft deze situatie door de brief van 7 juni 1993 gelegaliseerd. Voorts is het na de briefwisseling in 2003 over het vertrek van [ex-partner] zes jaar stil gebleven bij verweerder. Het gaat niet aan om na die zes jaar, terwijl er niets is veranderd, ontruiming te eisen en een dwangsom op te leggen. Eiseres mocht er redelijkerwijs op vertrouwen en zeker van zijn dat zij, na zo lang niets doen door verweerder, niet meer geconfronteerd zou worden met ingrijpen. Bovendien ligt hiermee de weg open naar willekeur, aldus eiseres. Er is immers na het vertrek van [ex-partner] feitelijk niets veranderd aan het feit dat zij met haar gezin de woningen bewoont en deze ruimten – ook volgens de maatstaven van verweerder – met twee inwonende kinderen ook nodig heeft.
3.3.2. De omstandigheid dat verweerder lang heeft stil gezeten maakt niet dat verweerder het gerechtvaardigd vertrouwen heeft opgewekt dat het niet meer handhavend zou worden opgetreden, zie hiervoor ook de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009, LJ-nummer BH4646. De brief van 7 juni 1993 is ook niet aan te merken als legalisatie, maar slechts als gedogen van de toenmalige situatie. Naar het oordeel van de rechtbank is die situatie echter wezenlijk anders geworden, aangezien niet meer sprake is van twee personen die – indien zij niet zouden samenwonen ieder recht zouden hebben op een huisvestingsvergunning – maar slechts van één persoon, eiseres.
3.4.1. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat niet handhavend opgetreden behoort te worden aangezien concreet zicht op legalisatie bestaat. De samenvoeging van de woningen kan immers worden gelegaliseerd, gelet op het beleid van verweerder en de geringe omvang/huurprijs van beide woningen.
3.4.2. Verweerder heeft naar voren gebracht dat een samenvoeging van de twee woningen zonder medewerking van de eigenaar van de woningen niet mogelijk is. Het is de rechtbank bekend dat eiseres op 6 april 2010 een aanvraag tot samenvoeging heeft ingediend bij het stadsdeel en dat het stadsdeel deze aanvraag bij besluit van 6 juli 2010 buiten behandeling heeft gesteld wegens het ontbreken van de door het stadsdeel gevraagde gegevens. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij het stadsdeel. Het is de rechtbank niet bekend of het stadsdeel inmiddels op dit bezwaar heeft beslist.
3.4.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres in de huidige procedure niet aannemelijk gemaakt dat een aanvraag om samenvoeging op grond van het nieuwe beleid dat met ingang van 1 januari 2010 in werking is getreden en zonder medewerking van de eigenaar, toewijsbaar zou zijn, zodat daadwerkelijk zicht bestaat op legalisatie. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres ten aanzien hiervan in beroep naar voren heeft gebracht, onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat verweerder, vanwege een concreet zicht op legalisatie, van handhavend optreden af had dienen te zien. De beroepsgrond kan aldus niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
3.5.1. Tenslotte heeft eiseres aangevoerd dat de ontruiming niet doelmatig is. Het bestreden besluit is daarom ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Indien eiseres de woning verlaat (om het even of dat de begane grond of de eerste verdieping zal zijn) zal de eigenaar deze immers van een souterrain voorzien (begane grond) of samenvoegen (eerste en tweede etage). Die woning zou dan boven de huurgrens uitkomen. Met het bestreden besluit wordt daarom niet voldaan aan de doelstelling van de Huisvestingswet, namelijk de evenwichtige en rechtvaardige verdeling van de schaarse woonruimte. Daarom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
3.5.2. Hierover merkt de rechtbank in de eerste plaats op dat in Amsterdam alle woonruimte schaars is, ongeacht de huurprijs. De omstandigheid dat een mogelijke nieuwe woning een zodanig hoge huurprijs zou hebben dat de eigenaar die zelf zou kunnen gaan bewonen of zou kunnen verhuren zonder huisvestingsvergunning maakt derhalve niet dat niet wordt voldaan aan de doelstelling van de Huisvestingswet. Daarbij komt dat voor het toevoegen van een souterrain aan de begane grond vergunning zal moeten worden gevraagd, van een dergelijke aanvraag is tot nu toe niet gebleken. Voorshands komt de begane grond derhalve voor verhuur aan een ander beschikbaar. Eerst bij beoordeling van een mogelijke aanvraag voor een souterrain komt voor verweerder de vraag aan de orde of dat in overeenstemming met de doelstelling van de Huisvestingswet zou zijn.
3.5.3. Het is de rechtbank bekend dat de eigenaar beschikt over een vergunning om de woningen op de eerste en de tweede vergunning samen te voegen. In de huidige procedure speelt dat geen rol. Maar ook indien eiseres met toestemming van de eigenaar ervoor zou kiezen om de eerste verdieping te ontruimen en de eigenaar van deze samenvoegingsvergunning gebruik zou maken, betekent dat niet dat sprake is van strijd met de doelstellingen van de Huisvestingswet. De samenvoegingsvergunning is immers op grond van diezelfde Huisvestingswet en het daaromtrent ontwikkelde beleid afgegeven.
3.5.4. Er is daarom geen reden om aan te nemen dat het bestreden besluit in strijd met de doelstellingen van de Huisvestingswet is genomen en evenmin om de belangen van eiseres te laten prevaleren boven de belangen van andere woningzoekenden.
3.6. Uit het voorgaande volgt dat verweerder gerechtigd was om een last onder dwangsom te gelasten. Daarbij merkt de rechtbank op dat het beleid van verweerder als verwoord in r.o. 2.8 aangeeft dat bij een last tot ontruiming als deze, afhankelijk van de feiten en omstandigheden, de begunstigingstermijn van twee weken verlengd kan worden tot drie maanden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de eerder bij r.o. 3.3.2 genoemde uitspraak, waarin de Afdeling heeft overwogen dat een redelijke termijn voor voldoening aan de handhavingsmaatregelen moet worden gegund. Gelet op de lange tijd dat eiseres en haar gezin de begane grond met medeweten van verweerder in gebruik hadden, is de rechtbank van oordeel van eiseres in redelijkheid niet kan worden gevergd dat zij binnen twee weken deze woning ontruimt. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking ten aanzien van de verleende begunstigingstermijn. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat, overeenkomstig verweerders beleid, eiseres binnen een termijn van drie maanden de woning op de begane grond dient te ontruimen. De rechtbank ziet in de feiten en omstandigheden geen reden om van de in het beleid neergelegde maximale termijn ten gunste van eiseres af te wijken. De omstandigheid dat deze uitspraak onwenselijk lang op zich heeft laten wachten is evenmin reden deze termijn in te korten, nu eerst met deze uitspraak voor eiseres komt vast te staan dat zij gehouden is tot ontruiming over te gaan.
3.7. Nu dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten die eiseres in redelijkheid voor het voeren van de procedure heeft moeten maken. Deze kosten worden overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1092,50 (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting x €437,- per punt). De rechtbank zal eveneens bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin een termijn van twee weken wordt gegund om de begane grond te ontruimen;
- bepaalt dat de termijn voor ontruiming van begane grond drie maanden bedraagt en bepaalt dat dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 1092,50, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.I. van der Does, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M.T. Plouvier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2011.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB