Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/894 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. J. Hemelaar,
en
de burgemeester van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. C.M. Bitter.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om afgifte van een identiteitskaart niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 3 januari 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting van 4 augustus 2011 geschorst. De rechtbank heeft de zaak vervolgens ter zitting behandeld op 27 oktober 2011. Bij beslissing van 17 november 2011 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak, gevoegd met de zaak van [eiseres] (11/2010 GEMWT), behandeld op 25 januari 2012. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. [persoon 1], werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en mr. [persoon 2], werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank de gevoegde zaken weer gesplitst. In de zaak van [eiseres] doet de rechtbank heden apart uitspraak.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Eiser heeft op 26 april 2010 een identiteitskaart aangevraagd bij het loket Burgerzaken van het stadsdeel De Baarsjes (thans: stadsdeel West) van de gemeente Amsterdam.
1.2. Verweerder heeft de aanvraag van eiser buiten behandeling gesteld, omdat eiser zijn vingerafdrukken niet wilde laten afnemen.
1.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie burgerzaken, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. In het advies is – kort gezegd – overwogen dat geen sprake is van strijd met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De mogelijkheden voor toegang tot biometrische gegevens voor veiligheids- inlichtingen- en justitiële diensten worden ingeperkt door de Paspoortwet. Volgens het advies blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de Paspoortwet voldoende waarborgen bevat om veiligheidsrisico’s effectief tegen te gaan. Verweerder is gehouden om de Paspoortwet uit te voeren. Dat betekent dat verweerder eiser alleen een identiteitskaart kan verstrekken als aan de voorwaarden voor de aanvraag is voldaan. Nu bij eiser geen sprake is van een fysieke beperking waardoor het afnemen van vingerafdrukken niet mogelijk is, kan verweerder niet afwijken van de voorwaarde van het afgeven van vingerafdrukken bij de aanvraag van een reisdocument.
1.4. Eiser heeft – samengevat – betoogd dat hij heeft geweigerd om zijn vingerafdrukken af te staan, omdat hij principieel bezwaar heeft tegen de opslag van zijn biometrische gegevens. Volgens eiser vormen zijn gewetensbezwaren een tijdelijke verhindering als bedoeld in artikel 28a van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (PUN), zodat verweerder in zijn geval dient af te zien van het nemen van vingerafdrukken. Hij stelt dat de opslag van zijn vingerafdrukken in een (de)centraal overheidsregister een inbreuk op de bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer en zijn lichamelijke integriteit vormt, en ook een bedreiging van zijn veiligheid is. Daarbij beroept hij zich onder meer op artikel 8 van Pro het EVRM. Voorts voert hij aan dat in de PUN, in afwijking van de Verordening, de verplichting is opgenomen om vier, in plaats van twee vingerafdrukken af te staan. Hiervoor ontbreekt een pressing social need als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM. Eiser stelt daarnaast dat het bestreden besluit een draagkrachtige motivering ontbeert.
2. Wettelijk kader
2.1. In de Verordening (EG) nr. 2252/2004 (hierna: de Verordening), zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 444/2009, is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
In artikel 1, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten dienen te voldoen aan de in de bijlage vervatte minimumveiligheidsnormen.
In artikel 1, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat de reisdocumenten een opslagmedium bevatten dat een gezichtsopname bevat en twee platte vingerafdrukken in een interoperabel formaat.
In artikel 1, tweede lid bis, aanhef en onder b, van de Verordening is bepaald dat personen bij wie het nemen van vingerafdrukken fysiek onmogelijk is vrijgesteld zijn van de verplichte afname van vingerafdrukken.
In artikel 1, tweede lid ter, van de Verordening is bepaald dat de lidstaten toestaan dat afdrukken van andere vingers worden genomen, wanneer het nemen van een afdruk van de aangewezen vingers tijdelijk onmogelijk is. Indien het nemen van afdrukken van de andere vingers ook tijdelijk onmogelijk is, kunnen zij een tijdelijk paspoort afgeven met een geldigheidsduur van twaalf maanden of minder.
In artikel 1, derde lid, van de Verordening, is bepaald dat deze verordening van toepassing is op door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten.
In artikel 4, derde lid, van de Verordening is bepaald dat biometrische gegevens worden verzameld en opgeslagen in het opslagmedium voor paspoorten en reisdocumenten met het oog op de afgifte van zulke documenten. Voor de toepassing van deze verordening mogen de biometrische kenmerken in paspoorten en reisdocumenten alleen worden gebruikt voor het verifiëren van de authenticiteit van het paspoort of reisdocument en de identiteit van de houder door middel van direct beschikbare vergelijkbare kenmerken wanneer het overleggen van een paspoort of reisdocument wettelijk vereist is.
In overweging 4 van de considerans bij de Verordening 444/2009 is vermeld dat het van essentieel belang is om de uitzonderingen op de verplichte afname van vingerafdrukken te harmoniseren. In deze overweging is verder opgenomen dat het beter is de uitzonderingen op de verplichte afname van vingerafdrukken voor paspoorten en door de lidstaten afgegeven reisdocumenten, niet bij nationale wetgeving te laten regelen.
2.2. In de Paspoortwet is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald.
In artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet is bepaald dat de Nederlandse identiteitskaart een reisdocument van het Europese deel van Nederland is.
In artikel 3, derde lid, van de Paspoortwet is bepaald dat een reisdocument voorzien is van de gezichtsopname, twee vingerafdrukken en de handtekening van de houder volgens nader door Onze Minister te stellen regels. Bij algemene maatregel van rijksbestuur kunnen reisdocumenten worden aangewezen die niet worden voorzien van een of meer van deze gegevens en kunnen regels worden gesteld over de gevallen waarin kan worden afgezien van het opnemen van een gezichtsopname, vingerafdrukken of de handtekening in het aangevraagde reisdocumenten indien deze gegevens niet van de houder kunnen worden verkregen.
In artikel 65, eerste lid, van de Paspoortwet is bepaald dat de autoriteit die het reisdocument verstrekt in een administratie van uitgereikte reisdocumenten de in artikel 3, derde lid, bedoelde vingerafdrukken bewaart en twee andere, door Onze Minister aan te wijzen vingerafdrukken van de aanvrager van een reisdocument.
In artikel 65, tweede lid, van de Paspoortwet is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde gegevens uitsluitend worden verstrekt aan autoriteiten, instellingen en personen die belast zijn met de uitvoering van deze wet, voor zover zij de gegevens nodig hebben voor die uitvoering.
In artikel 65, derde lid, van de Paspoortwet, is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde gegevens bij de inwerkingtreding van artikel I, onderdelen D en E, van het bij Koninklijke boodschap van 21 januari 2008 ingediende voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie (Kamerstukken II 2007/08, 31 324 (R1844), nr. 2), nadat dit voorstel tot wet is verheven, worden overgebracht naar de reisdocumentenadministratie, bedoeld in artikel 4a, zoals dit luidt na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel D, van genoemd wetsvoorstel.
2.3. In de PUN is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
In artikel 28a, eerste lid, van de PUN is bepaald dat bij het indienen van een aanvraag voor een reisdocument, de afdrukken van vier vingers van de aanvrager worden opgenomen.
In artikel 28a, vijfde lid, van de PUN is bepaald dat in afwijking van het eerste lid van het opnemen van vingerafdrukken wordt afgezien, indien de aanvrager op het moment van het indienen van de aanvraag de leeftijd van twaalf jaar nog niet heeft bereikt.
In artikel 28a, zesde lid, van de PUN is bepaald dat, indien de daartoe aangewezen ambtenaar van oordeel is dat het fysiek dan wel als gevolg van een tijdelijke verhindering onmogelijk is om van de aanvrager te verlangen dat bij hem op het moment van het indienen van de aanvraag vier vingerafdrukken worden opgenomen, in ieder geval de afdrukken worden opgenomen van de vingers waarbij dit volgens de daartoe aangewezen ambtenaar wel mogelijk is. Bij gerede twijfel of het fysiek dan wel als gevolg van een tijdelijke verhindering onmogelijk is om vier vingerafdrukken op te nemen, kan van de aanvrager worden verlangd, dat deze daartoe een door een bevoegde arts of medische instelling ondertekende verklaring overlegt.
In artikel 39, eerste lid, van de PUN is bepaald dat een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 9 tot en met 38 niet in behandeling wordt genomen.
In artikel 72, vierde lid, van de PUN is bepaald dat de in de reisdocumentenadministratie opgenomen gegevens gedurende elf jaren na de datum van verstrekking van het betreffende reisdocument dan wel de opneming van de inschrijving in een reisdocument worden bewaard.
Met ingang van 23 juni 2011 is aan artikel 72 van Pro de PUN een vijfde lid toegevoegd. Hierin is bepaald dat, in afwijking van het vierde lid, de in artikel 28a van de PUN bedoelde, in de reisdocumentenadministratie opgenomen vingerafdrukken worden bewaard tot het moment dat de uitreiking van het aangevraagde reisdocument dan wel de reden voor het niet uitreiken daarvan in het reisdocumentenstation is geregistreerd.
2.4. In artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat een bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1. De rechtbank stelt ten aanzien van de opslag van de vingerafdrukken in een centrale administratie het volgende voorop.
3.2. Onder de Paspoortwet en de PUN, zoals deze golden ten tijde van het bestreden besluit, heeft de aanvraag en verstrekking van een identiteitskaart tot gevolg dat vier vingerafdrukken van de aanvrager worden opgeslagen in de gemeentelijke administratie waar het document wordt aangevraagd. Twee afdrukken worden in een chip op het document opgenomen. De opname van vingerafdrukken in een nationaal centraal administratiesysteem is op grond van artikel 65, derde lid, van de Paspoortwet afhankelijk gesteld van de inwerkingtreding van onderdelen die ten tijde van het bestreden besluit geen werking hadden (en ook nadien nog niet in werking zijn getreden).
3.3. Bij brieven van 26 april en 19 mei 2011 (TK 2010-2011, 25 764, nrs. 46 en 27) heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besloten om van de opslag van de vingerafdrukken af te zien. In verband hiermee is met ingang van 23 juni 2011 de PUN gewijzigd, zodat vingerafdrukken niet langer elf jaar worden bewaard. Op dit moment worden vingerafdrukken enkel decentraal bewaard tot het moment van uitreiking van het document, waarna ze niet langer raadpleegbaar zijn. De minister heeft in de hiervoor genoemde brieven ook aangekondigd dat een wetgevingstraject in gang wordt gezet om de Paspoortwet te wijzigen, waardoor de wettelijke grondslag om vingerafdrukken in de reisdocumentenadministratie op te slaan zal komen te vervallen. Verweerder heeft erop gewezen dat een traject is gestart om al opgeslagen vingerafdrukken uit de (decentrale) reisdocumentenadministratie te verwijderen.
3.4. De rechtbank is tegen deze achtergrond, met partijen, van oordeel dat eiser geen belang heeft bij een beoordeling van zijn beroepsgronden gericht tegen de opslag van zijn vingerafdrukken in een centrale administratie.
3.5. De gemachtigde van eiser heeft ter zitting van 25 januari 2012 verklaard dat het beroep zich richt tegen de verplichting om vingerafdrukken af te staan, tegen de opslag van twee afdrukken op de chip van de identiteitskaart en tegen de tijdelijke decentrale opslag van vier afdrukken gedurende de aanvraagprocedure. Ter zitting van 27 oktober 2011 heeft de gemachtigde verklaard dat eiser de beroepsgronden tegen de opslag van de gezichtsscan niet langer handhaaft.
3.6. Eisers beroep richt zich dus primair tegen de afgifte van vingerafdrukken, of dit nu gaat om twee of vier vingerafdrukken. Ter zitting heeft eisers gemachtigde desgevraagd toegelicht dat zijn beroepsgronden niet zijn gericht tegen de Verordening. De verbindendheid van de Verordening is door eiser nadrukkelijk niet ter discussie gesteld. De rechtbank gaat daarom uit van de verbindendheid van de Verordening.
3.7. De rechtbank stelt vast dat artikel 1, tweede lid, van de Verordening de verplichting bevat om vingerafdrukken in het reisdocument op te nemen. De in de Verordening neergelegde verplichting om vingerafdrukken in het reisdocument op te nemen impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat de aanvrager van het reisdocument vingerafdrukken ook feitelijk dient af te staan. Nu eiser heeft geweigerd om zijn vingerafdrukken af te staan en deze verplichting tot afgifte voortvloeit uit de Verordening, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank, gelet op artikel 39, eerste lid, van de PUN, terecht besloten om eisers aanvraag niet (verder) in behandeling te nemen. De door eiser aangevoerde grond dat in de PUN, in afwijking van de Verordening, de verplichting is opgenomen om vier, in plaats van twee vingerafdrukken af te staan, leidt niet tot een ander oordeel. Eiser heeft immers helemaal geen vingerafdrukken willen afgeven, ook niet de twee door de Verordening vereiste vingerafdrukken.
3.8. Eiser heeft aangevoerd dat hij gewetensbezwaren heeft en dat er daarom sprake is van een tijdelijke verhindering als bedoeld in artikel 28a, zesde lid, van de PUN. Volgens eiser zijn de uitzonderingen opgenomen in de PUN ruimer dan in de Verordening. Deze ruimte binnen het nationale recht brengt volgens eiser mee dat verweerder, gelet op artikel 8 van Pro het EVRM, niet van hem kan verlangen dat hij vingerafdrukken afstaat.
3.9. De rechtbank stelt vast dat in de Verordening twee groepen zijn vrijgesteld van de verplichte afname van vingerafdrukken, te weten kinderen jonger dan twaalf jaar en personen bij wie het nemen van vingerafdrukken fysiek onmogelijk is. Verder is een regeling opgenomen voor de situatie dat het nemen van een afdruk tijdelijk onmogelijk is. De Verordening maakt dus geen uitzondering voor personen met gewetensbezwaren.
3.10. Het in de Paspoortwet en de PUN opgenomen wettelijke kader, zoals hiervoor onder overwegingen 2.2 en 2.3 weergegeven, betreft het kader zoals dat op 28 juni 2009 als gevolg van de Rijkswet van 11 juni 2009 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie in werking is getreden. De daarin opgenomen wijzigingen strekken ertoe de wet in lijn te brengen met de Verordening (zie: TK 2007-2008 31 324, nr. 3, p. 2). Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever geen ruimte heeft gezien voor een uitzonderingsmogelijkheid van opname van vingerafdrukken voor zover sprake is van gewetensbezwaren (zie: TK 2007-2008, 31 324, nr. 5, p. 3). Het was, gelet op overweging 4 van de considerans behorende bij de Verordening 444/2009, ook niet de bedoeling dat in de nationale wetgeving zou worden afgeweken van de in de Verordening genoemde uitzonderingen op verplichte afname van vingerafdrukken. De rechtbank leest ook feitelijk in artikel 28a, zesde lid, van de PUN geen ruimere uitzondering op de verplichting om vingerafdrukken af te staan. Uit artikel 28a, zesde lid, van de PUN volgt dat ingeval van een fysieke dan wel een tijdelijke verhindering eerst wordt gekeken of opname van afdrukken van andere vingers wel mogelijk is en voor zover het onmogelijk zou zijn om vier afdrukken op te nemen, een medische verklaring van de aanvrager kan worden verlangd. Dit duidt erop dat met een tijdelijke verhindering is gedoeld op een tijdelijke fysieke verhindering. Het in de Paspoortwet en de PUN opgenomen kader ten aanzien van de afgifte van vingerafdrukken is in zoverre dan ook in overeenstemming met het bepaalde in de Verordening en maakt geen uitzondering op de verplichte afname van vingerafdrukken voor personen met gewetensbezwaren. Eisers beroep op artikel 28a van de PUN slaagt dus niet.
3.11. Ten aanzien van het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM overweegt de rechtbank dat het in de Paspoortwet en de PUN opgenomen kader ten aanzien van de afgifte van (in ieder geval twee) vingerafdrukken in overeenstemming is met het bepaalde in de Verordening. Het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM richt zich derhalve in feite op de regeling zoals vervat in de Verordening. Zoals hiervoor in overweging 3.6 al is vastgesteld, heeft de gemachtigde van eiser desgevraagd echter uitdrukkelijk meegedeeld dat de beroepsgronden niet zijn gericht tegen de Verordening en dat de verbindendheid van de Verordening niet ter discussie wordt gesteld. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding om het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM te bespreken.
3.12. Eisers beroepsgrond dat hij op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Awb kan weigeren de vingerafdrukken af te staan, faalt. Het tweede lid van artikel 4:3 van Pro de Awb bepaalt immers dat het eerste lid niet van toepassing is op bij wettelijk voorschrift aangegeven gegevens en bescheiden, waarvan is bepaald dat deze dienen te worden overgelegd.
3.13. Ter zitting heeft eiser desgevraagd verklaard dat hij geen bezwaar heeft tegen het feit dat hem geen termijn is gegund om zijn aanvraag aan te vullen omdat hij sowieso geen vingerafdrukken wilde afstaan.
3.14. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft besloten om de aanvraag niet in behandeling te nemen. Eiser heeft ook gronden aangevoerd met betrekking tot de opslag van vingerafdrukken op de chip in de identiteitskaart en in de decentrale administratie en de mogelijkheden van misbruik die deze opslag in zich bergt. De rechtbank gaat ervan uit dat ook die gronden de basis waren voor eisers weigering om vingerafdrukken af te staan. Deze gronden kunnen echter niet alsnog tot het oordeel leiden dat verweerder de aanvraag van eiser (zonder vingerafdrukken) in behandeling had dienen te nemen en vervolgens een identiteitskaart had dienen af te geven. De Verordening biedt verweerder die ruimte niet.
3.15. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
4. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M. Beunk, voorzitter
en mrs. J.H.M. van de Ven en C. Bakker, rechters,
in aanwezigheid van mr. H. van Hoeven, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2012.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB