Uitspraak
VERWIJZING
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11/3280 BESLU en AWB 11/3323 BESLU
verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Unie om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in de gedingen tussen:
de naamloze vennootschap Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V.,
gevestigd te Amstelveen,
eiseres 1,
gemachtigden mr. P.V. Eijsvoogel en mr. P.J.F. Huizing,
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid TUI Airlines Nederland B.V., h.o.d.n. ArkeFly,
gevestigd te Rijswijk,
eiseres 2,
gemachtigden mr. J.J.R. Lautenbach en mr. R.L.S.M. Pessers,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder,
gemachtigden mr. R.P.H. Rozenbrand en mr. C.J. Kuiper.
Tevens heeft als partij aan het geding (AWB 11/3280 BESLU) deelgenomen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid TUI Airlines Nederland B.V., h.o.d.n. ArkeFly,
gevestigd te Rijswijk,
derde-belanghebbende 1,
gemachtigden mr. J.J.R. Lautenbach en mr. R.L.S.M. Pessers.
Tevens hebben als partij aan het geding (AWB 11/3323 BESLU) deelgenomen:
de naamloze vennootschap Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V.,
de naamloze vennootschap Martinair Holland N.V.,
de commanditaire vennootschap Transavia Airlines C.V.,
derde-belanghebbenden 2,
gemachtigden mr. P.V. Eijsvoogel en mr. P.J.F. Huizing.
Procesverloop
Bij de sector bestuursrecht van deze rechtbank is een tweetal zaken aanhangig van de Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. (hierna: KLM) en TUI Airlines Nederland B.V. h.o.d.n. ArkeFly (hierna: ArkeFly) (beide luchtvervoerders, hierna samen aangeduid als: eiseressen) tegen de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: verweerder).
Onderwerp van de gedingen zijn ambtshalve genomen handhavingsbesluiten van verweerder.
Deze besluiten vormen de “kop” van een groot aantal vergelijkbare zaken, waarin verweerder ook voornemens is handhavend op te treden. Verweerder acht het oordeel van de rechtbank in de voorliggende zaken van groot, zo niet doorslaggevend, gewicht voor zijn verdere handelwijze in die andere zaken. Al deze zaken hebben betrekking op data na 19 november 2009, de dag waarop door uw Hof het arrest in de zaken C 402/07 en C 432/07 (hierna aan te duiden als: het Sturgeonarrest) is gewezen.
De rechtbank heeft de twee zaken gevoegd ter zitting behandeld op 25 oktober 2011. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. In verband met het voornemen om aan uw Hof vragen te stellen, is aan partijen een concept van de vragen voorgelegd. Partijen hebben de rechtbank een schriftelijke reactie gezonden. Eiseressen hebben daarbij hun verzoeken tot het stellen van prejudiciële vragen gehandhaafd. Verweerder heeft zich gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank.
Overwegingen
1. Feiten en standpunten partijen
1.1. De zaak van KLM heeft betrekking op vlucht KL804 van 29 mei 2010 van Manilla naar Amsterdam. Deze vlucht is vertraagd met 6 uur en 35 minuten wegens een defect bestaande uit een zogenoemd “bleed loss body issue”. Op deze vlucht werden 313 betalende passagiers vervoerd.
De zaak van ArkeFly heeft betrekking op vlucht OR395 van 26 augustus 2010 van Amsterdam naar Toronto. Deze vlucht is vertraagd met 6 uur en 40 minuten wegens een birdstrike in de motor enkele dagen eerder bij het betrokken toestel. Op deze vlucht werden 235 betalende passagiers vervoerd.
1.2. Voor beide vluchten heeft een passagier een klacht ingediend bij verweerder, omdat de luchtvervoerders geweigerd hebben vertragingsschade te vergoeden. Hierop zijn de bestreden besluiten gevolgd.
1.3. De geschillen hebben betrekking op door verweerder bij besluit opgelegde en –uiteindelijk – in essentie gehandhaafde opleggingen van lasten onder dwangsom aan eiseressen.
1.4. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseressen weigeren een vergoeding voor vertragingsschade uit te keren aan passagiers die een vertraging hebben ondergaan volgens de normen zoals neergelegd in artikel 7 van Pro de Verordening.
1.5. Verweerder is van oordeel dat eiseressen geen uitvoering geven aan het Sturgeonarrest, en meent dat het Sturgeonarrest, gevoegd bij het beginsel van Unietrouw, ertoe leidt dat hij verplicht is handhavend op te treden ten opzichte van eiseressen. Daarbij heeft verweerder er ook nog op gewezen dat naar nationaal recht een beginselplicht tot handhaving op hem rust.
1.6. Verweerder heeft gekozen voor het nationale handhavingsinstrument van een last onder dwangsom. Gebruik van het instrument van de bestuurlijke boete heeft verweerder vooralsnog als te ingrijpend gezien. Verweerder heeft gesteld dat het beleid is om een boete alleen te gebruiken bij niet herstelbare overtredingen. Daarvan is hier geen sprake en daarom is er hier niet gekozen voor een boete.
1.7. De hoogte van de dwangsom is gelijk aan het totaal van de aan alle passagiers op een vertraagde vlucht volgens de normen, zoals neergelegd in het Sturgeonarrest, uit te betalen compensatie. Er is dus niet gekozen voor een dwangsom die hoger is dan het
door eiseressen genoten financiële voordeel (zoals wel in de regel te doen gebruikelijk is, om van een dwangsom een voldoende prikkel tot naleving te doen uitgaan). Dat zou in de toekomst mogelijk wel anders kunnen komen te liggen, aldus verweerder.
Dat resulteert in deze zaak in een dwangsom voor KLM van (uiteindelijk) € 187.800 en voor ArkeFly van (uiteindelijk) € 141.000. Indien eiseressen niet binnen de aan hen verleende begunstigingstermijn alsnog tot naleving overgaan, is de dwangsom verbeurd, maar blijft daarnaast op hen de verplichting rusten om de passagiers een vergoeding voor de geleden vertragingsschade te bieden.
1.8. Eiseressen stellen dat het Sturgeonarrest nietig dan wel onverbindend is waar het betreft de toepasselijkheid van artikel 7 van Pro de Verordening (EG) nr. 261/2004 (hierna: de Verordening) op vertragingsschade.
Dit artikel bepaalt onder het kopje “Recht op compensatie” (voor zover hier van belang) het volgende:
l. Wanneer naar dit artikel wordt verwezen, krijgen de passagiers compensatie ten belope van:
a) € 250 voor alle vluchten tot en met 1.500 km;
b) € 400 voor alle intracommunautaire vluchten van meer dan 1.500 km, en voor alle andere vluchten tussen 1.500 en 3.500 km;
c) € 600 voor alle niet onder a of b vallende vluchten.
Bij de bepaling van de afstand wordt gekeken naar de laatste bestemming waar de passagier als gevolg van de instapweigering of annulering na de geplande tijd zal aankomen.
2. Indien de passagiers een andere vlucht naar hun eindbestemming wordt aangeboden overeenkomstig artikel 8, en de aankomsttijd niet meer dan hieronder vermeld afwijkt van de geplande aankomsttijd van de oorspronkelijk geboekte vlucht:
a) twee uur voor alle vluchten van 1.500 km of minder, of
b) drie uur voor alle vluchten binnen de Gemeenschap van meer dan 1.500 km en voor alle andere vluchten tussen 1.500 en 3.500 km, of
c) vier uur voor alle vluchten die niet onder a of b vallen,
kan de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert de compensatiebedragen vermeld in lid 1 met 50 % verlagen.
3. De in lid 1 bedoelde compensatie wordt in contant geld uitbetaald, middels een elektronische overmaking aan de bank, per bankoverschrijving, bankcheque of, met de schriftelijke toestemming van de passagier, in de vorm van reisbonnen en/of andere diensten.
1.9. Artikel 7 van Pro de Verordening is volgens eiseressen niet van toepassing op vertragingsschade, maar uitsluitend op annuleringsschade en schade als gevolg van instapweigering als bedoeld in artikel 4 van Pro de Verordening. Door dit artikel 7 (mede) van toepassing te achten op vertragingsschade, heeft uw Hof volgens eiseressen het rechtszekerheidsbeginsel geschonden. De rechtbank is daarom volgens eiseressen verplicht prejudiciële vragen te stellen.
1.10. Voorts strijdt het arrest met het Verdrag tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationale luchtvervoer dat is goedgekeurd bij besluit van de Raad van 5 april 2001 (PB L 194, blz. 38; hierna: Verdrag van Montreal) en is ook daarin grond gelegen om prejudiciële vragen te stellen, aldus nog steeds eiseressen.
Namens eiseressen is ook aangevoerd dat de Verordening uitgaat van een recht op financiële compensatie waarom de passagier zelf moet verzoeken (artikel 5); dat artikel 7 vervolgens Pro bepaalt dat de passagier “shall receive” de in dat artikel genoemde bedragen en dat dat er niet aan afdoet dat het systeem van de Verordening erin voorziet dat de passagier zelf dat financiële recht te gelde moet maken. “Het kan toch niet zo zijn dat compensatie moet worden betaald aan passagiers die dat om hen moverende redenen niet op prijs stellen. De rechtbank zal (..) een nadere prejudiciële vraag moeten stellen, om van het HvJ een oordeel te vernemen of ook in het geval van een compensatieplicht bij langdurige vertraging sprake is van een “automatisch uit te voeren compensatiemaatregel”, aldus ArkeFly.
1.11. Verweerder meent dat het Sturgeonarrest rechtsgeldig, verbindend en duidelijk is en ziet geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. Het recht op compensatie moet volgens verweerder op gelijke voet met de rechten als genoemd in de artikelen 8 en 9 van de Verordening worden beschouwd als één van de gestandaardiseerde, automatisch uit te voeren maatregelen uit hoofde van de Verordening. Daarbij heeft verweerder er ook op gewezen dat in artikel 7 van Pro de Verordening is bepaald dat de passagiers compensatie krijgen (cursivering van de rechtbank). Deze automatische toepassing wordt verder bevestigd in het arrest van 22 december 2008 van uw Hof inzake Wallentin-Hermann (Zaak C-549/07) (hierna: het Wallentin-Hermann-arrest) (met name in overweging 32) en in het arrest van 13 oktober 2011 van uw Hof inzake Rodriguez (Zaak C-83/10) (hierna: het Rodriguez-arrest), aldus verweerder. Eiseressen zijn in overtreding, waar zij deze compensatie niet automatisch uitbetalen, zo begrijpt de rechtbank verweerder.
Indien de rechtbank wel aanleiding ziet tot het stellen van prejudiciële vragen, zal verweerder zich daartegen echter niet verzetten. Verweerder zal in dat geval de oplegging van verdere lasten onder dwangsom als in dit geding aan de orde opschorten.
2. Prealabele overwegingen
2.1. Onder verwijzing naar de overwegingen 27-30 in het arrest van uw Hof inzake IATA e.a. (arrest van 10 januari 2006, C 344/04, hierna: het IATA-arrest) overweegt de rechtbank dat de enkele omstandigheid dat een partij de rechtsgeldigheid van een communautaire rechtshandeling betwist, onvoldoende is om een plicht voor de nationale rechter in het leven te roepen om prejudiciële vragen te stellen aan uw Hof.
2.2. De rechtbank stelt vast dat uw Hof in het Sturgeonarrest uitdrukkelijk heeft verwezen naar een rechtsgrond voor de toepasselijkheid van artikel 7 van Pro de Verordening op vertragingsschade, te weten het gelijkheidsbeginsel. Of die rechtsgrond dient te leiden tot het oordeel, zoals dat door uw Hof is gegeven, is een vraag die niet de geldigheid, maar de inhoud van het arrest betreft. Daarin is dus geen grond gelegen voor een verplichting van de nationale rechter om vragen te stellen.
2.3. Ook het door eiseressen ingeroepen beginsel van rechtszekerheid leidt daar volgens de rechtbank niet toe. Dat beginsel zou juist worden aangetast indien een rechterlijk oordeel in hoogste instantie (door uw Hof) zou kunnen worden aangevochten. Daarmee zou immers het rechtszekerheidsbelang van een rechterlijke effectieve en definitieve beëindiging van de rechtsstrijd worden ondergraven.
2.4. Ondanks het feit dat verschillende nationale rechters al vragen hebben gesteld aan uw Hof met betrekking tot het Sturgeonarrest, ziet de rechtbank aanleiding zelf ook enkele vragen aan uw Hof voor te leggen.
2.5. De rechtbank doet dat in deze zaken vanuit haar bijzondere positie als bestuursrechter die oordeelt over besluiten van de Nederlandse centrale overheid. Bij de sector civiel en de sector kanton van de Amsterdamse rechtbank is een groot aantal zaken aanhangig van passagiers die luchtvervoerders hebben gedaagd onder verwijzing naar het Sturgeonarrest. Die sectoren hebben geen aanleiding gezien om zelf als eerste rechter vragen te stellen aan uw Hof, maar wijzen de vorderingen om schadevergoeding toe, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden als genoemd in het Wallentin-Hermann-arrest.
De sector bestuursrecht sluit zich bij deze keuze aan waar het betreft de rechtsverhouding tussen passagier en luchtvervoerder. Deze rechtsbetrekking ligt bij de sector bestuursrecht ook slechts voor over de band van de toetsing van de bestreden besluiten, waarbij de passagiers geen procespartij zijn. De situatie verschilt in dat opzicht wezenlijk van die bij de sector civiel en de sector kanton, waarin de rechtsbetrekking tussen passagier en luchtvervoerder centraal staat en waarin bovendien de passagier en de luchtvervoerder ook de procespartijen zijn.
2.6. Daarnaast wijst de rechtbank erop dat, waar het betreft de rechtsbetrekking tussen passagier en luchtvervoerder, andere nationale rechters reeds vragen hebben gesteld over het Sturgeonarrest. Er is dus ook geen praktische noodzaak tot het stellen van vragen op dit punt.
3. Juridisch kader
3.2. Artikel 16 van Pro de Verordening bepaalt het volgende:
1. Elke lidstaat wijst een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De lidstaten delen de Commissie mee welke instantie overeenkomstig dit lid is aangewezen.
2. Onverminderd artikel 12 kan Pro een passagier een klacht indienen bij elke overeenkomstig lid 1 aangewezen instantie of iedere andere door een lidstaat aangewezen bevoegde instantie over een vermeende overtreding van deze verordening op een op het grondgebied van een lidstaat gelegen luchthaven of betreffende een vlucht vanuit een derde land naar een op dat grondgebied gelegen luchthaven.
3. De door de lidstaten vastgestelde sancties voor overtreding van deze verordening moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
3.3. Artikel 11.15 van de Wet luchtvaart, (voor zover hier van belang) luidt als volgt:
Onze Minister van Verkeer en Waterstaat is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: (b) het bepaalde bij of krachtens de volgende EG verordeningen: (1º) Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 259/91 (PbEU L 46).
3.4. Artikel 5:1 van Pro de Awb definieert overtreding als een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
3.5. Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding; en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
3.6. Artikel 5:24 van Pro de Awb bepaalt het volgende:
1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
3. De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.
3.7. Op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
3.8. Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
4. Overwegingen ten gronde
De soort compensatie: onmiddellijke bijstand
4.1. Eiseressen hebben gesteld dat de door verweerder gehanteerde uitleg van het Sturgeonarrest strijdt met het Verdrag van Montreal. Onder verwijzing naar het IATA-arrest meent verweerder dat daarvan geen sprake is.
4.2. De rechtbank stelt vast dat in het Sturgeonarrest niet uitdrukkelijk aandacht is besteed aan het Verdrag van Montreal. In het Sturgeonarrest wordt wel verwezen naar het IATA-arrest. In het IATA-arrest heeft uw Hof onder de nummers 44 en 46 het volgende overwogen:
44. Uit de artikelen 19, 22 en 29 van het Verdrag van Montreal blijkt echter duidelijk dat deze alleen de voorwaarden regelen waaronder de betrokken passagiers na vertraging van een vlucht vorderingen kunnen instellen tot vergoeding van hun individuele schade, dat wil zeggen een vergoeding van de schade door de vervoerders die aansprakelijk zijn voor schade die het gevolg is van deze vertraging.
46. Het Verdrag van Montreal kon derhalve voor de communautaire wetgever geen beletsel vormen om, in het kader van de aan de Gemeenschap op het gebied van vervoer en consumentenbescherming toegekende bevoegdheden, de voorwaarden vast te leggen waaronder de schade in verband met eerdergenoemd ongemak, moest worden gecompenseerd. Aangezien de in artikel 6 van Pro verordening nr. 261/2004 bedoelde bijstand en verzorging van passagiers in geval van langdurige vertraging van vluchten, dergelijke gestandaardiseerde, onmiddellijk uit te voeren compensatiemaatregelen vormen, zijn dit geen maatregelen waarvoor dit verdrag de uitvoeringsvoorwaarden vastlegt. De regeling van artikel 6 komt Pro derhalve eenvoudigweg bovenop die van het Verdrag van Montreal.
4.3. Genoemd artikel 6 van Pro de Verordening, luidt (onder het kopje ‘Vertraging’) als volgt:
1. Wanneer een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert redelijkerwijs kan verwachten dat een vlucht een vertraging tot na de geplande vertrektijd oploopt, en wel
a) van twee uur of meer voor alle vluchten van 1.500 km of minder,
b) van drie uur of meer voor alle vluchten binnen de Gemeenschap van meer dan 1.500 km en voor alle andere vluchten tussen 1.500 en 3.500 km, of
c) van vier uur of meer voor alle vluchten die niet onder a of b vallen,
wordt de passagiers door de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert, bijstand (cursivering rechtbank) geboden als bedoeld in:
i) artikel 9, lid 1, onder a, en artikel 9, lid 2, en
ii) artikel 9, lid 1, onder b, en artikel 9, lid 1, onder c, ingeval de vertrektijd, naar redelijkerwijs wordt verwacht, ten vroegste daags na de geplande vertrektijd is, en
iii) artikel 8, lid 1, onder a, in geval van een vertraging van ten minste vijf uur.
2. In ieder geval volgt de aanbieding van de bijstand (cursivering rechtbank) binnen de in dit artikel voor iedere vluchtafstand bepaalde tijdspanne.
4.4. Bij de figuur van verlening van onmiddellijke bijstand (als geregeld in de artikelen 6, 8 en 9 van de Verordening) zal een rol spelen dat de passagiers zich veelal ver van huis bevinden op een vaak afgelegen luchthaven en dat zij worden belemmerd door specifieke voorschriften met betrekking tot het inchecken en afhalen van bagage (zie overweging 97 uit het IATA-arrest). De advocaat-generaal Bot spreekt in zijn conclusie in de zaak C-12/11 (McDonagh versus Ryanair Ltd) onder overweging 42 van bijstand die wordt geboden aan vliegtuigpassagiers die in dergelijke omstandigheden als bijzonder kwetsbaar worden beschouwd.
Die positie kan grondslag vormen voor een zorgplicht voor de luchtvervoerders van de op de luchthavens tegen de verwachting in langdurig verblijvende passagiers; een zorgplicht die tot uitdrukking kan worden gebracht in een verplichting tot verlening van onmiddellijke bijstand aan die passagiers op de luchthaven.
4.5. Uw Hof overweegt in het IATA-arrest onder overweging 47 verder dat de gestandaardiseerde, onmiddellijke bijstand en verzorging er op zich niet aan in de weg staan dat de betrokken passagiers, ingeval zij door diezelfde vertraging bovendien schade lijden die recht geeft op schadevergoeding, daarnaast (cursivering van de rechtbank) een vordering tot vergoeding van die schade kunnen instellen onder de voorwaarden van het Verdrag van Montreal.
4.6. In het IATA-arrest is verder in overweging 43 geoordeeld dat elke vertraging in het vervoer van passagiers door de lucht, in het bijzonder langdurige vertraging, over het algemeen twee soorten schade kan veroorzaken.
Enerzijds zal een te grote vertraging schade veroorzaken die voor alle passagiers vrijwel identiek is en die kan worden gecompenseerd door onmiddellijke gestandaardiseerde bijstand of verzorging aan alle belanghebbenden, bijvoorbeeld door middel van de verstrekking van verfrissingen, maaltijden, accommodatie en de gelegenheid tot het voeren van telefoongesprekken.
Anderzijds kunnen passagiers individuele schade lijden die aan de reden van hun verplaatsing inherent is en waarvan de vergoeding van geval tot geval moet worden beoordeeld naar gelang de omvang van de veroorzaakte schade. Deze schade kan daarom slechts achteraf en op individuele basis worden vergoed.
Compensatie achteraf/schadevergoeding
4.7. Bij onmiddellijke bijstand gaat het -noodzakelijkerwijze- om compensatie ter plekke.
4.8. In het Sturgeonarrest is ook overwogen dat de Verordening onder meer beoogt de schade te herstellen die voor de betrokken passagiers bestaat in het geleden tijdsverlies dat, gelet op het onomkeerbare karakter ervan, slechts door een compensatie kan worden goedgemaakt. Die compensatie geschiedt niet ter plekke, maar achteraf.
4.9. Dat ook de compensatie genoemd in het Sturgeonarrest (net als de onmiddellijke bijstand) een standaardcompensatie is, laat naar voorlopig oordeel van de rechtbank onverlet dat het (anders dan onmiddellijke bijstand) een vergoeding achteraf is van geleden, onomkeerbare schade.
De rechtbank wijst er daarbij nog op dat in het derde lid van artikel 7 van Pro de Verordening ook verschillende mogelijkheden van uitbetaling achteraf worden genoemd, waaronder bijvoorbeeld de figuur van een elektronische overmaking aan de bank, een bankoverschrijving of een bankcheque. De figuur van de vordering achteraf was bovendien ook feitelijk aan de orde in de zaak die leidde tot het Sturgeonarrest.
4.10. In het arrest inzake Walz van 6 mei 2010 (zaak C-63/09) heeft uw Hof overwogen (onder overweging 29) dat de term ‘schade’, als bedoeld in hoofdstuk III van het Verdrag van Montreal, zo moet worden begrepen dat daaronder zowel schade van materiële aard als schade van immateriële aard valt.
De rechtbank gaat er voorshands van uit dat onder die laatste immateriële schade, geleden tijdsverlies valt. De compensatie op grond van artikel 7 van Pro de Verordening vormt zo bezien een vergoeding voor vertragingsschade (materieel en immaterieel), die dan (ook) valt onder genoemd Verdrag.
4.11. Voorts wijst de rechtbank op overweging 37 in het Rodriguez-arrest, die luidt als volgt:
37. Meteen zij eraan herinnerd dat artikel 1 van Pro verordening nr. 261/2004 de minimale aard van de rechten benadrukt die luchtreizigers hebben bij instapweigering tegen hun wil, annulering van hun vlucht of vertraging van hun vlucht. Bovendien bepaalt artikel 12 van Pro die verordening, met als opschrift „verdere compensatie”, dat de bedoelde verordening van toepassing is onverminderd de rechten van passagiers op verdere compensatie. Artikel 12 bepaalt Pro ook dat de krachtens die verordening toegekende compensatie op eventuele verdere compensatie in mindering kan worden gebracht.
4.12. De mogelijkheid om de minimale compensatie die de Verordening toekent in mindering te brengen op de schadevergoeding als neergelegd in het Verdrag van Montreal, wijst ook op het feit dat die compensatie te zien is als een schadevergoeding als bedoeld in dit verdrag. Dat daarbij ook immateriële schade als gevolg van de vertraging betrokken kan worden, doet aan dat gegeven niet af.
4.13. Anders dan verweerder ziet de rechtbank vooralsnog dan ook geen reden om het recht op compensatie op grond van artikel 7 (als schadevergoeding achteraf) als gelijk van aard te beschouwen met de rechten als genoemd in de artikelen (6,) 8 en 9 van de Verordening (onmiddellijke bijstand).
Automatisme
4.14. Anders dan bij de onmiddellijke bijstand ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de luchtvervoerders de compensatie aan de passagiers dienen aan te bieden onafhankelijk van het feit of deze daartoe een wens te kennen hebben gegeven.
4.15. Meer concreet valt niet zonder meer in te zien waarom voor een schadevergoeding op grond van artikel 7 van Pro de Verordening andere regels zouden dienen te gelden dan voor (andere) civiele vorderingen.
4.16. De door verweerder aangehaalde omstandigheid dat in artikel 7 van Pro de Verordening is bepaald dat de passagiers compensatie krijgen (cursivering van de rechtbank), kan duiden op een automatisme, maar kan mogelijk ook tot uitdrukking brengen dat de passagiers een civiele aanspraak hebben, los van hun verdere individuele schade.
Ook de verwijzing van verweerder naar de arresten van uw Hof inzake Wallentin-Hermann en inzake Rodriguez brengt de rechtbank naar voorlopig oordeel niet tot de conclusie dat de keuze van de individuele passagier niet van belang is bij de toepassing van artikel 7 van Pro de Verordening. Dat passagiers zowel recht (kunnen) hebben op onmiddellijke bijstand als op compensatie in de vorm van schadevergoeding, wil nog niet zeggen dat voor beide vormen van compensatie ook dezelfde mechanismen gelden.
De rol van het bestuur: consumentenbescherming
4.17. De bij de rechtbank voorliggende geschillen zijn -anders dan in het Sturgeonarrest- niet geschillen tussen passagiers en een luchtvervoerder, maar tussen luchtvervoerders en een bestuursorgaan dat handhavend optreedt. Dat noopt tot enige voorzichtigheid bij de toepassing van dat arrest op de voorliggende geschillen.
4.18. De eerste (in meerdere arresten, waaronder het Sturgeonarrest) door uw Hof aangehaald en benadrukte overweging van de considerans van de Verordening luidt als volgt:
Het optreden van de Gemeenschap moet onder meer gericht zijn op de waarborging van een hoog niveau van bescherming van de passagiers, met volledige inachtneming van de eisen op het gebied van consumentenbescherming in het algemeen.
4.19. Een handhavend bestuurlijk overheidsoptreden is in het kader van de consumentenbescherming op zich niet ongebruikelijk.
Bekend is bijvoorbeeld de figuur van het bestuurlijk afdwingen van de plicht van aanbieders om tijdig correcte en begrijpelijke informatie te verstrekken aan hun consumenten omtrent hun rechten, bijvoorbeeld omtrent de mogelijkheden om de overeenkomst te ontbinden c.q. op te zeggen of de eventuele mogelijkheid van schadevergoeding. Artikel 14 van Pro de Verordening kent ook een specifieke regeling op dit punt. Deze regeling vormde ook onderwerp van de zaak Commissie tegen Zweden, zaak C-333/06 van 14 juni 2007.
4.20. In dit verband wil de rechtbank niet onvermeld laten dat verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven niet tevreden te zijn over de voorlichting die eiseressen aan de passagiers hebben gegeven op het punt van de claims van vertragingsschade. Verweerder heeft daarbij meegedeeld dat wanneer die voorlichting wel adequaat zou zijn geweest, het nog maar de vraag is of de voorliggende dwangsombesluiten wel genomen zouden zijn.
Verweerder ziet dus wel een verband tussen het onvoldoende informeren van passagiers en de bestreden besluiten, maar dat laat onverlet dat deze gebrekkige informatievoorziening door verweerder niet aan die besluiten ten grondslag is gelegd.
Keuzevrijheid consument
4.21. In de figuur van het bestuurlijk afdwingen van de plicht van aanbieders om tijdig correcte en begrijpelijke informatie te verstrekken aan hun consumenten omtrent hun rechten, gaat het erom dat de consumenten in staat worden gesteld op een eenvoudige en effectieve wijze hun rechten feitelijk te gelde te maken indien zij dat wensen.
4.22. De in dit geding voorliggende handhavingsbesluiten gaan (echter) niet uit van de gedachte dat de passagiers goed geïnformeerd moeten worden om zelf een verantwoorde keuze te kunnen maken, maar van de aanname dat het verstrekken van de compensatie achteraf een automatisme dient te zijn.
4.23. De doelstelling om consumenten in staat te stellen om - indien zij dat wensen - op een eenvoudige en effectieve wijze hun rechten feitelijk te gelde te maken, vormt dan ook geen rechtsgrondslag voor de bestreden besluiten.
Andere grondslag voor bestuurlijk optreden voor bescherming consumenten
4.24. Denkbaar is dat een bestuurlijk optreden ter bescherming van consumenten gerechtvaardigd is omdat een ander effectief handhavingsmechanisme ontbreekt.
4.25. Waar het naar voorlopig oordeel van de rechtbank in deze gedingen gaat om compensatie achteraf in de vorm van een schadevergoeding, lijkt de noodzaak tot bestuurlijk handhavend optreden bij gebreke van andere effectieve handhavingsmechanismen niet direct aanwezig.
4.26. De rechtbank wijst er daarbij ook op dat in hoofdstuk III van het Verdrag van Montreal de gebruikelijke regelingen zijn opgenomen voor het door passagiers geldend maken van vorderingen. Er is immers uitdrukkelijk aansluiting gezocht bij de gebruikelijke wegen om een civiele vordering geldend te maken, te weten een beroep op de rechter (artikel 33) of de mogelijkheid van arbitrage (artikel 34), maar niet is voorzien in een apart regime met een bijzondere extra verantwoordelijkheid voor de overheid op dat terrein.
Een aannemen van een extra bestuurlijke verantwoordelijkheid in dit opzicht zou dan ook in strijd met het systeem van het Verdrag van Montreal geoordeeld kunnen worden.
4.27. Dat uw Hof in het IATA-arrest onder overweging 45 heeft geoordeeld, dat het Verdrag van Montreal de vervoerders niet vrijwaart van elke andere vorm van interventie, doet daar op zich niet aan af. In die overweging was immers de figuur aan de orde van verlening van onmiddellijke bijstand (als neergelegd in de artikelen 6, 8 en 9 van de Verordening) en niet een op artikel 7 van Pro de Verordening gebaseerde compensatie achteraf van vertragingsschade, zoals in de bij de rechtbank voorliggende geschillen.
4.28. Volledigheidshalve wijst de rechtbank er nog op dat bij de civiele sector en de sector kanton van deze rechtbank een groot aantal vorderingen van passagiers wegens vertragingsschade bij luchtvervoerders aanhangig is. Dit wijst op een praktische bruikbaarheid van dat instrument voor passagiers. Er lijkt zo bezien ook geen sprake te zijn van een grote praktische noodzaak voor aanvullend bestuurlijk handhavend optreden door verweerder.
4.29. Ook waar het een spoedeisend karakter betreft verschilt de situatie van die van bestuurlijk toezicht op het bieden van onmiddellijke bijstand aan passagiers op de luchthaven. In die situatie kan een interventie van de rechter bezwaarlijk worden afgewacht; dat geldt niet of veel minder bij het geldend maken van een claim tot schadevergoeding achteraf.
4.30. De rechtbank realiseert zich hierbij dat een handhavende rol van de overheid in dezen zal kunnen leiden tot een feitelijke vermindering van de belasting van de civiele sector en de sector kanton van deze rechtbank. Daarbij tekent de rechtbank wel aan dat tegenover een vermindering van de belasting van de civiele sector en de sector kanton, een verzwaring van de belasting van de sector bestuursrecht kan komen te staan.
4.31. Verder merkt de rechtbank nog op dat de civiele sector van deze rechtbank onlangs een uitspraak heeft gedaan over vorderingen van passagiers op de vlucht KL804 van 29 mei 2010; één van de vluchten die aan de bestreden besluiten ten grondslag ligt.
Dat diezelfde vlucht nu voorligt als feitelijke basis van een handhavingsbesluit laat zien dat er ook een risico is op dubbel werk voor de rechtbank als geheel.
Bevoegdheid van verweerder nader beschouwd
4.32. Verweerder heeft aan de bestreden besluiten onder meer het bepaalde in artikel 11.15 van de Wet luchtvaart ten grondslag gelegd. Dit artikel geeft verweerder de bevoegdheid om ter handhaving van de Verordening een last onder bestuursdwang op te leggen. Een dergelijke last zou inhouden dat verweerder eiseressen zou gebieden de vertragingscompensatie uit te betalen aan de passagiers, bij gebreke waarvan verweerder zulks zelf zou doen, onder verhaal van de kosten op eiseressen.
4.33. Een dergelijk optreden van verweerder zou een effectief redres voor de passagiers kunnen betekenen. Verweerder zou daarmee een civiele procedure feitelijk overbodig maken.
4.34. Verweerder heeft daar niet voor gekozen. Toch is deze variant van belang: op grond van artikel 5:32, eerste lid van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, naar nationaal recht in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen (het door verweerder gekozen handhavingsinstrument).
4.35. Rechtstreekse toepassing van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart zou ertoe leiden dat verweerder feitelijk op de stoel van de civiele rechter zou plaatsnemen. Dat zou dan een figuur vormen die enigszins doet denken aan het vervangen van de strafrechtelijke handhaving door een bestuurlijke. Die figuur is wel bekend, maar daarvoor is wel een uitdrukkelijke wettelijke grondslag gecreëerd. Een dergelijke uitdrukkelijk grondslag heeft de rechtbank niet kunnen lezen in de Verordening.
4.36. Voor een bestuurlijk optreden van verweerder als hier in geding, is op grond van de artikelen 5:21, 5:25 en 5:32 van de Awb verder een overtreding vereist als omschreven in artikel 5:1 van Pro de Awb.
4.37. Indien, zoals hiervóór is overwogen, sprake is van het niet nakomen van een civiele verplichting door eiseressen, lijkt (echter) geen sprake te zijn van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Anders dan bijvoorbeeld artikel 14 van Pro de Verordening kent artikel 7 van Pro de Verordening geen eenzijdig aan de luchtvervoerder geadresseerde rechtsplicht. De rechtbank is verder geen bepaling van het Unierecht bekend die ertoe leidt dat het niet nakomen van die civielrechtelijke verplichting gelijkgesteld zou dienen te worden met de overtreding van een wettelijk voorschrift. Bij het ontbreken van een overtreding van een wettelijk voorschrift zou ook daarin een grond kunnen zijn gelegen voor het oordeel dat de bestreden besluiten onbevoegd zijn genomen.
4.38. Indien bijvoorbeeld op grond van het beginsel van Unietrouw ook een niet voldoen aan artikel 7 van Pro de Verordening (door het niet automatisch compensatie verlenen aan passagiers bij vertraging) gezien zou moeten worden als of gelijk gesteld zou moeten worden met een overtreding van een wettelijk voorschrift, dient zich nog een vervolgvraag aan. Het gaat dan om de vraag of de Unierechtelijke beginselen van evenredigheid, proportionaliteit en subsidiariteit niet vereisen dat eerst tot sanctionering wegens schending van artikel 14 van Pro de Verordening wordt overgegaan, voordat besluiten als hier in geding zouden kunnen worden genomen.
4.39. Tot slot overweegt de rechtbank nog dat de in geschil zijnde lasten onder dwangsom, anders dan een rechtstreeks op artikel 11.15 van de Wet luchtvaart gebaseerde last onder bestuursdwang, niet de garantie voor de betrokken passagiers bieden dat hun compensatie ook wordt verschaft. Indien de luchtvervoerders ook aan de last onder dwangsom geen gevolg geven, staan (anders dan bij de bestuurlijke last) de passagiers nog steeds met lege handen. Ook indien zou moeten worden aangenomen dat verweerder bevoegd is te achten tot het opleggen van een last onder dwangsom, ligt dus nog de vraag voor of dat ook overigens wel het meest geschikte handhavingsmiddel is.
Slotsom
5. De rechtbank ziet voorshands onvoldoende juridische en praktische basis voor de noodzaak van inzet door verweerder van een bestuurlijk instrument als een last onder dwangsom ter bevordering van een spontane en tijdige betaling van vertragingsschade aan luchtpassagiers.
Indien de artikelen 7 en 16 van de Verordening aan verweerder niet een dergelijke juridische basis verschaffen, zou dat betekenen dat de lasten onbevoegd zijn opgelegd en voor vernietiging in aanmerking komen. Verweerders verwijzing naar unietrouw lijkt daarvoor niet te kunnen compenseren.
Voorzover toch een bevoegdheid van verweerder aangenomen zou dienen te worden, valt vooralsnog niet in te zien dat er grond is om een dergelijke bevoegdheid te hanteren in de gevallen waarin de passagier niet te kennen heeft gegeven een optreden van verweerder te verlangen. Verder dient zich de vraag aan of niet het instrument van de last onder bestuursdwang geschikter is om de doeleinden van het Unierecht te bereiken dan het door verweerder gekozen instrument van de last onder dwangsom.
Beslissing
De rechtbank:
- verzoekt uw Hof bij wijze van prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van Pro het VWEU antwoord te geven op de volgende vragen:
1) Moeten artikelen 7 en 16 van de Verordening, gevoegd bij het beginsel van Unietrouw, zo worden uitgelegd dat deze artikelen (in samenhang met de nationale wet) voor een overheidsorgaan als verweerder de bevoegdheid of de verplichting scheppen tot handhavend optreden jegens luchtvervoerders wegens het niet aan passagiers betalen van een vergoeding voor vertraging, ook al staat die passagiers zelf daarvoor de in artikel 33 van Pro het Verdrag van Montreal neergelegde gang naar de rechter ter beschikking?
2) Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, maakt van de mogelijkheid tot handhaving ook deel uit de oplegging van bestuurlijke lasten onder dwangsom als hier in geding?
3) Maakt het daarbij nog verschil of:
a. de luchtvervoerders de passagiers hebben gewezen op deze rechten of niet?
b. bij een gestelde onvoldoende naleving van artikel 14 van Pro de Verordening voorafgaand aan een last onder dwangsom aan de luchtvervoerders een sanctie wegens niet naleving van dat artikel is opgelegd?
c. de betrokken passagiers kenbaar hebben gemaakt aan de luchtvervoerders dat zij die vergoeding willen ontvangen of niet?
d. verweerder niet heeft gekozen voor het instrument van de last onder bestuursdwang (waarbij verweerder bij het niet voldoen aan de last door de luchtvervoerders zelf de passagiers uitbetaalt op kosten van de luchtvervoerders), maar voor het instrument van de last onder dwangsom (waarbij de luchtvervoerders bij het niet voldoen aan de last een bedrag ter grootte van de totale verschuldigde compensatie aan verweerder verschuldigd zijn, welk bedrag toevloeit aan de algemene middelen)?
- houdt de verdere behandeling van de gedingen aan totdat uw Hof arrest heeft gewezen.
Dit verzoek is gedaan op 9 mei 2012 door mr. H.J. Tijselink, voorzitter,
mrs. L.C. Bachrach en A.J. Bongers-Scheijde, leden, in aanwezigheid van
mr. S.P.M. van Boheemen, griffier.
de griffier de voorzitter
Tegen deze beslissing staat geen rechtsmiddel open.