Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/5395 WET
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Montessori Scholengemeenschap Amsterdam,
wonende te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde mr. L.M.E. Janssen,
en
Minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen,
verweerder,
gemachtigde mr. R. Kurvink.
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de hoogte van de subsidie in het kader van het Leerplusarrangement voor het jaar 2011 vastgesteld op een bedrag van
€ 1.734.048, - en voor het jaar 2012 op een bedrag van € 1.458.00, -.
Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2012.
Eiseres is vertegenwoordigd door mr. L.A. Hoen, bijgestaan door [A] en [B]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Eiseres ontving van verweerder sinds 2007 aanvullende personele vergoeding op grond van de Regeling Leerplusarrangement VO Nieuwkomers VO en eerste opvang Vreemdelingen 2009, kenmerk VO/FBI/125070, gepubliceerd in de Staatscourant 2009, nr. 11, laatstelijk gewijzigd bij Regeling van 11 april 2011, gepubliceerd in de Staatscourant 2011, nr. 7695 van 4 mei 2011 (hierna: de Regeling Leerplusarrangement).
1.2. Op grond van deze Regeling Leerplusarrangement kan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) telkens voor de periode van twee kalenderjaren aanvullende personele bekostiging verstrekken aan scholen met relatief veel leerlingen uit achterstandswijken.
1.3. Per brief van 24 juni 2010 heeft de Minister van OCW eiseres geïnformeerd over de stand van zaken van de Regeling Leerplusarrangement. In deze brief staat onder meer het volgende:
- “De Regeling Leerplusarrangement VO (…) uit 2009 loopt eind 2010 af”.
- “Voor het begin van de zomervakantie moet de regeling voor 2011 en 2012 worden gepubliceerd zodat scholen op tijd weten waar zij aan toe zijn en of zij de komende twee jaar in aanmerking komen voor extra geld op basis van de regeling”.
- “Het bovenstaande leidt ertoe dat ik de huidige regeling de komende twee jaar voortzet”.
1.4. Op 2 september 2010 is een wijziging van de Regeling Leerplusarrangement gepubliceerd in de Staatscourant. Deze wijziging heeft niet geleid tot een verandering van de subsidie voor eiseres.
1.5 Op 4 mei 2011 is opnieuw een wijziging van de Regeling Leerplusarrangement gepubliceerd in de Staatscourant. In deze wijziging wordt de drempel voor vwo-leerlingen met ingang van 2011 verhoogd van 60% naar 65%. Daarnaast wordt het subsidiebedrag met ingang van 1 januari 2012 verlaagd van € 892, - naar € 750, - per leerling. Deze gewijzigde Regeling Leerplusarrangement is met terugwerkende kracht in werking getreden per
1 januari 2011.
1.6. Als gevolg van voornoemde wijzigingen heeft verweerder bij primair besluit van
20 mei 2011 een Overzicht Financiële Beschikkingen aan eiseres gezonden, waarin het subsidiebedrag voor 2011 ingevolge de Regeling Leerplusarrangement is vastgesteld op een bedrag van € 1.734.048,- en het subsidiebedrag voor 2012 op een bedrag van € 1.458.000,-.
1.7. Bij besluit van 16 december 2011 heeft verweerder een herberekening gemaakt met de oude drempelwaarde van 60% voor VWO-leerlingen. Dit betekent dat aan eiseres alsnog voor 355 VWO-leerlingen bekostiging wordt verstrekt op grond van de Regeling Leerplusarrangement voor de periode 2011-2012. Verweerder hanteert daarbij wel de verlaging van het subsidiebedrag per leerling van € 892, - naar € 750, - met ingang van 1 januari 2012. Op grond van deze herberekening is aan eiseres voor het jaar 2011 alsnog een bedrag van € 316.660, - ( 355 x € 892, - ) toegekend en voor het jaar 2012 een bedrag van
€ 266.250, - ( 355 x € 750, -).
2. Juridisch kader
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling Leerplusarrangement, kan de minister aanvullende personele bekostiging voor het Leerplusarrangement VO toekennen aan het bevoegd gezag van een school ten behoeve van de vermindering van voortijdig schoolverlaten, het leveren van meer maatwerk aan leerlingen, en het maximaliseren van de schoolprestaties.
2.2. In artikel 3, eerste lid, van de Regeling Leerplusarrangement, vindt de verlening van de aanvullende personele bekostiging, bedoeld in artikel 2, eerste lid, plaats voor twee kalenderjaren.
2.3. Op grond van artikel 3, derde lid, van de Regeling Leerplusarrangement, vindt verlening van de aanvullende personele bekostiging uiterlijk plaats in de maand maart (…).
2.4. Op grond van artikel 5, derde lid, van de Regeling Leerplusarrangement, worden het beschikbare budget en het bedrag per L+A-leerling elke tweede kalenderjaar uiterlijk in de maand december in de Staatscourant bekend gemaakt.
2.5. Ingevolge artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan het bestuursorgaan, zolang de subsidie niet is vastgesteld, de subsidieverlening met inachtneming van een redelijke termijn intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen voor zover veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten.
2.6. Ingevolge het tweede lid van artikel 4:50, van de Awb, vergoedt het bestuursorgaan bij intrekking of wijziging op grond van het eerste lid, onderdeel a of b, de schade die de subsidieontvanger lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1. In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de subsidie op grond van de Regeling Leerplusarrangement te verlagen voor de budgetperiode 2011-2012.
3.2. Ter zitting licht de gemachtigde van eiseres toe dat niet langer in geding is de vraag of verweerder met terugwerkende kracht per 1 januari 2011 de drempel voor vwo-leerlingen mocht verhogen van 60% naar 65%. Gelet op het besluit van 16 december 2011 heeft verweerder vanaf 2011 een herberekening gemaakt, waarin alsnog de oude drempelwaarde van 60% is toegepast. In geschil is nog de vraag of verweerder in redelijkheid met ingang van 2012 het bedrag per leerling heeft verlaagd van € 892, - naar € 750, -. Deze verlaging heeft volgens eiseres tot gevolg dat zij in totaal een bedrag van € 221.508, - aan subisidie is misgelopen, in vergelijking met de ‘oude’ regeling. Ter zitting van 18 april 2012 van de rechtbank heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat het door eiseres gestelde, laatstgenoemde bedrag van € 221.508,- correct is berekend als zijnde het verschil tussen het ‘oude’ en het ‘nieuwe’ subsidiebedrag. Verweerder blijft echter van mening dat eiseres de hierdoor ontstane kosten zelf moet dragen.
3.3. In beroep stelt eiseres allereerst dat zij, gelet op artikel 4:12, tweede lid, onder b en c, van de Awb, ten onrechte niet door verweerder is gehoord voordat het primaire besluit werd genomen. De rechtbank is echter van oordeel dat, wat daar ook van zij, eiseres zowel in bezwaar waar ze haar bezwaren op 20 september 2011 ook mondeling heeft toegelicht, als in beroep voldoende gelegenheid heeft gehad haar standpunt naar voren te brengen, en ziet onder die omstandigheden in het achterwege laten van de hoorzitting door verweerder alvorens het primaire besluit werd genomen geen reden om het bestreden besluit reeds daarom te vernietigen. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook inhoudelijk beoordelen.
3.4. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of er sprake is van een verlaging van de subsidieverlening tijdens het subsidietijdvak in de zin van artikel 4:50 van Pro de Awb of dat er sprake is van gewijzigde voortzetting van een langlopende subsidie ingevolge artikel 4:51 van Pro de Awb. In dit verband acht de rechtbank van belang dat in strijd met artikel 5, derde lid, van de (ten tijde van het bestreden besluit geldende) Regeling Leerplusarrangement de gewijzigde Regeling pas in mei 2011 in plaats van in december 2010 is gepubliceerd in de Staatscourant. Dit betekent dat de nieuwe tweejaarlijkse budgetperiode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2012 reeds was aangevangen. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres nog toegelicht dat eiseres sinds 2007 voldoet aan de (basis)voorwaarden om in aanmerking te komen voor aanvullende personele bekostiging op grond van de Regeling Leerplusarrangement. Voor de rechtbank en ook tussen partijen staat vast dat eiseres sinds 2007 recht heeft op de aanvullende personele bekostiging op grond van de Regeling Leerplusarrangement. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat de tweejaarlijkse vaststelling van de subsidie alleen nog ziet op de hoogte van het subsidiebedrag. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een tussentijdse wijziging van de subsidie in de zin van artikel 4:50, eerste lid, van de Awb.
3.5. Eiseres heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van veranderde omstandigheden dan wel van gewijzigde inzichten welke zich in overwegende mate tegen (ongewijzigde) voortzetting van de subsidie verzetten. Verweerder stelt dat de in het Regeerakkoord opgelegde subsidietaakstelling moet worden opgevat als veranderde omstandigheden dan wel gewijzigde inzichten. Uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van
28 maart 1985 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJN: AM8533) volgt dat in de noodzaak tot bezuinigingen een voldoende zwaarwegende reden is gelegen voor intrekking dan wel wijziging van een lopende subsidie. De rechter dient het beleidsstandpunt van het bestuursorgaan inhoudende dat bezuinigingen noodzakelijk zijn, zeer terughoudend te toetsen (zie de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2002, LJN: AE6007). Mede in het licht van de hiervoor vermelde jurisprudentie is de rechtbank met verweerder van oordeel dat in de noodzaak tot bezuinigingen een voldoende zwaarwegend belang ligt, waardoor verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit inhoudende de verlaging van de onderhavige subsidie.
3.6. De rechtbank is echter met eiseres van oordeel dat door de late publicatie in de Staatscourant en de definitieve bekendmaking van de bedragen bij besluit van 20 mei 2011, tegenover eiseres een inbreuk is gemaakt op het algemeen rechtsbeginsel van rechtszekerheid. In dit verband acht de rechtbank van essentieel belang dat verweerder, ondanks de kabinetswisseling en het later bekend worden van de budgetten, aan eiseres geen vooraankondiging heeft gedaan van eventuele bezuinigingsmaatregelen. Verweerder wist hoe het bekostigingssysteem werkt en op welke manier scholen in het licht daarvan verplichtingen moeten aangaan. Verweerder had eiseres in ieder geval op de hoogte kunnen en moeten brengen van de aanstaande bezuinigingen en de eventuele consequenties hiervan ten aanzien van de Regeling Leerplusarrangement. Op die manier was aan eiseres de mogelijkheid geboden om te anticiperen op een eventuele verlaging van het budget voor de personele bekostiging. De rechtbank is in dit verband van oordeel dat eiseres aan de brief van 24 juni 2011van de Minister van OCW, en met name aan de zinsnede “Het bovenstaande leidt ertoe dat ik de huidige regeling de komende twee jaar voortzet”, redelijkerwijs voorspellende waarde heeft mogen hechten.
Weliswaar staat in de brief niet expliciet vermeld dat verweerder de budgetten in het kader van de Regeling Leerplusarrangement ongewijzigd zal voortzetten, maar de brief bevat ook geen signalen dat de Regeling Leerplusarrangement niet dan wel gewijzigd zal worden voortgezet. Verweerders standpunt dat de brief slechts betrekking heeft op de wijze waarop de basisgegevens, ter bepaling van de aanspraak op het Leerplusarrangement, dienen te worden verzameld, kan de rechtbank niet volgen nu dat niet uit de tekst noch uit andere omstandigheden blijkt. Eiseres heeft er dan ook op mogen vertrouwen dat de Regeling Leerplusarrangement ongewijzigd zou worden voortgezet in de budgetperiode 2011-2012.
3.7. De rechtbank overweegt voorts, dat in het algemeen beëindiging of verlaging van een subsidie met de nodige zorgvuldigheid en bovendien met inachtneming van een redelijke termijn dient te geschieden. Wat in een concreet geval een redelijke termijn moet worden geacht hangt af van de aard van de subsidie en de omstandigheden van het geval. In het onderhavige geval heeft verweerder op 4 mei 2011 de gewijzigde Regeling Leerplusarrangement gepubliceerd in de Staatscourant. Bij besluit van 20 mei 2011 heeft verweerder vervolgens de hoogte van de subsidie vastgesteld. Uit artikel 4:50 van Pro de Awb volgt dat de redelijke termijn op 20 mei 2011 is aangevangen. De verlaging van het subsidiebedrag van € 892, - naar € 750, - per leerling, wordt vervolgens door verweerder doorgevoerd vanaf 1 januari 2012. Aan eiseres wordt derhalve een periode van ongeveer
7 maanden gegeven om zich in te stellen op de situatie van een lager toegekende subsidie. Verweerder is van mening dat hiermee een redelijke termijn is gegeven, omdat eiseres zich aldus kan instellen op een verlaging van de subsidie en de nodige maatregelen kan nemen.
3.8. Eiseres stelt in beroep dat deze termijn van 7 maanden in dit geval niet kan worden aangemerkt als een redelijke termijn, omdat eiseres contractuele verplichtingen moest aangaan voor de duur van het schooljaar 2011-2012. De loonkosten die voortvloeien uit de tijdelijke dienstverbanden kan eiseres niet meer aanpassen per einde schooljaar 2010-2011. De rechtbank acht deze grief van eiseres gegrond en wijst in dit verband op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 juni 2009 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJN: BI8482). Hieruit volgt dat verweerder gehouden is om een redelijke termijn te hanteren bij beëindiging of verlaging van een subsidie, zodat de subsidieontvanger in de gelegenheid wordt gesteld in deze zogenaamde afbouwperiode de nodige maatregelen te treffen. Eiseres moet dus ten minste in staat worden gesteld om rechtmatige verplichtingen jegens derden op zorgvuldige wijze af te wikkelen. De overgangsperiode van 7 maanden biedt eiseres naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende tijd om te kunnen anticiperen op een aanstaande verlaging van de aanvullende personele bekostiging in de periode 2011-2012. In dit verband acht de rechtbank van belang dat verweerder de subsidieverlaging niet heeft aangekondigd dan wel eiseres heeft geïnformeerd over de eventuele verlaging van de subsidie als gevolg van de aangekondigde bezuinigingen. De rechtbank acht in dit verband tevens van belang dat de onderhavige subsidie ziet op de personele bekostiging van eiseres. Verweerder wist of had moeten weten dat scholengemeenschappen, zoals eiseres, de tijdelijke dienstverbanden per schooljaar verlengen en dat aan het opzeggen van arbeidsovereenkomsten termijnen zijn verbonden. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat het in de gegeven omstandigheden onmogelijk was om de begroting nog bij te stellen. Het had op de weg van verweerder gelegen om hiermee rekening te houden bij de vaststelling van de definitieve subsidiebedragen. De omstandigheid dat er een kabinetswisseling heeft plaatsgevonden, waardoor de beschikbare budgetten later dan gebruikelijk bekend zijn gemaakt, doet hieraan niet af. Het voorgaande rechtvaardigt de conclusie dat verweerder geen redelijke termijn in acht heeft genomen door de verlaging van het bedrag per leerling vanaf 1 januari 2012 door te voeren.
3.9. De gemachtigde van verweerder stelt voorts ter zitting dat eiseres op grond van de voor eiseres geldende CAO de mogelijkheid heeft om tijdelijke dienstverbanden tussentijds op te zeggen.
3.10. Zoals ter zitting is besproken worden strenge eisen gesteld aan een tussentijdse beëindiging van (tijdelijke) dienstverbanden. De rechtbank overweegt dan ook als volgt. Artikel 7:667, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) ziet onder meer op de schadeplichtigheid van partijen bij een ontbinding van een arbeidsovereenkomst. Op grond van dit artikel kan een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd slechts tussentijds worden opgezegd indien dat recht voor beide partijen schriftelijk is overeengekomen. Indien een beding als bedoeld in artikel 7:667, derde lid, van het BW ontbreekt, is de opzegging op zichzelf geldig, maar is de opzeggende partij wel schadeplichtig in de zin van artikel 7:677, eerste lid, van het BW. De opzeggende partij zal in dat geval verplicht kunnen worden om schadevergoeding te betalen. Aannemelijk is dat de schadevergoeding de omvang van de loonderving zal bedragen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiseres de subsidieverlaging vanaf 2012 niet zonder meer had kunnen opvangen door de tijdelijke dienstverbanden te beëindigen.
3.11. Op grond van artikel 4:50, tweede lid, van de Awb, dient het bestuursorgaan de schade te vergoeden die de subsidieontvanger lijdt doordat hij op de toegekende subsidieverlening heeft vertrouwd. Eiseres stelt dat zij als gevolg van de late bekendmaking van de gewijzigde Regeling Leerplusarrangement schade heeft geleden en dat deze schade ziet op de doorlopende contractuele verplichtingen en de daaruit voortvloeiende loonbetalingsverplichtingen. Nu de rechtbank van oordeel is dat verweerder een onredelijke termijn heeft gehanteerd, waardoor eiseres in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan zij zonder subsidie zou hebben gedaan, dient verweerder de daaruit voortvloeiende schade aan eiseres te vergoeden. In dit verband licht de gemachtigde van eiseres ter zitting toe dat de betreffende tijdelijke dienstverbanden inmiddels per 1 augustus 2012 zijn opgezegd, zodat verlaging van de subsidie slechts ziet op de loonkosten over de periode van 1 januari 2012 tot 1 augustus 2012. Deze verlaging resulteert volgens partijen tot een vermindering van de subsidie van het eerdergenoemde bedrag van € 221.508, -.
3.12. Nu de rechtbank van oordeel is dat verweerder de door eiseres geleden schade ingevolge artikel 4:50, tweede lid, van de Awb dient te vergoeden, is verweerder gehouden om de door eiseres geleden schade inclusief de wettelijke rente te vergoeden. Dit betekent dat verweerder is gehouden alsnog een bedrag van € 892, - in plaats van € 750, - per leerling aan eiseres toe te kennen vanaf 2012.
3.13. Gelet op het nog nader vast te stellen aantal leerlingen, dienen partijen hierover nader overleg met elkaar te voeren. Daarom kan de rechtbank in deze zaak geen finale geschillenbeslechting plegen.
3.14. Gelet op al het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit zonder de vereiste zorgvuldigheid en in strijd met het rechtsbeginsel van de rechtszekerheid door verweerder is genomen. Het beroep zal dan ook gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal voorts het primaire besluit herroepen, aangezien aan dit besluit dezelfde gebreken kleven als aan het bestreden besluit.
3.15. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) worden begroot op € 874, - (1 x een punt voor het beroepschrift en 1 x een punt voor het verschijnen ter zitting, € 437, - per punt, wegingsfactor 1).
3.16. Nu de rechtbank tot herroeping van het primaire besluit zal overgaan wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, komen op grond van het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb de door eiseres in bezwaar gemaakte kosten voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank zal verweerder daarom veroordelen in de in bezwaar gemaakte kosten, die met toepassing van het Bpb worden begroot op € 874, - (1 x een punt voor het bezwaarschrift en 1 x een punt voor het verschijnen ter hoorzitting, € 437, - per punt, wegingsfactor 1).
3.17. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, zal de rechtbank verweerder tot slot opdragen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 20 mei 2011;
- veroordeelt verweerder, met inachtneming van deze uitspraak, tot betaling van schadevergoeding aan eiseres, in zoverre dat het subsidiebedrag per leerling voor het jaar 2012 wordt aangevuld naar
€ 892, - ;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 41, - vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van in totaal € 1748, -, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.J.P. van Os van den Abeelen, voorzitter,
mrs. A.J.R.M. Vermolen en A.M. van der Linden-Kaajan, leden,
in aanwezigheid van mr. K.N. van den Broek, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB