Uitspraak
200102657/1.
Datum uitspraak: 31 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de stichting "Het Nederlands Balletorkest",
2. de stichting "Het Theaterinstituut Nederland",
3. de stichting "Het Filmmuseum",
4. de vereniging "Rijksgesubsidieerde Musea",
5. de stichting "Het Nederlands Scheepvaartmuseum te Amsterdam", alle gevestigd te Amsterdam, en
6. de stichting "Omscholingsregeling Dansers"
7. de stichting "VUT-Fonds voor Kunst en Cultuur"
8. de stichting "Beheer Arbeidsmiddelen sector Openbare Bibliotheken", alle gevestigd te Den Haag, appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 14 februari 2001 in het geding tussen:
appellanten
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
1. Procesverloop
Bij besluiten van respectievelijk 2 november 1998, 3 november 1998 en 6 november 1998 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de Staatssecretaris) op de budgetten van rijksgesubsidieerde instellingen, waaronder appellanten, een tweetal kortingen toegepast.
Bij besluit van 20 mei 1999 heeft de Staatssecretaris - voorzover thans van belang - de daartegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 28 april 1999, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 14 februari 2001, verzonden op 18 april 2001, heeft de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 22 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2001, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 juni 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 25 september 2001 heeft de Staatssecretaris een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. E.H. Swaab, advocaat te Amsterdam, en de stichting "VUT-Fonds voor Kunst en Cultuur", tevens vertegenwoordigd door de [voorzitter], en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, en mr. C.G. Huizinga en R.J. Ierschot, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluiten van 17 september 1996 heeft de Staatssecretaris aan - onder anderen - appellanten in het kader van de Cultuurnota 1997-2000 een meerjarige subsidie voor de periode 1997 tot en met 2000 verleend. Aan de subsidieverlening is - voorzover thans van belang - voor het tweede, derde en vierde jaar de voorwaarde verbonden, dat indien de toestand van 's Rijks financiën tot onvoorziene bezuinigingen dwingt, de Staatssecretaris de subsidie in het eerste jaar waarin een beroep op deze voorwaarden wordt gedaan kan verminderen met ten hoogte 2,5%, in het tweede jaar met ten hoogste 5% en in het derde jaar met ten hoogste 7,5%. Deze percentages zijn nadien vastgesteld op 1, 2 en 3%.
2.2. Bij besluiten van respectievelijk 2 november 1998, 3 november 1998 en 6 november 1998 heeft de Staatssecretaris - voorzover voor het onderhavige geschil van belang - voor de jaren 1999 en 2000 op de subsidie een arbeidsproductiviteitskorting toegepast van 0,55% en 1,1% over het loongevoelige deel van de subsidie.
2.3. Op grond van het bepaalde in artikel III, eerste lid, van de Overgangs- en slotbepalingen van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht is titel 4.2 van deze wet op het onderhavige geval niet van toepassing.
2.3.1. Ingevolge artikel 4 van Pro de Wet op het specifiek cultuurbeleid (hierna: de Wet) kan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de Minister) ten behoeve van cultuuruitingen subsidies verstrekken.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidies op grond van deze wet.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet kunnen de regels, bedoeld in het eerste lid, betrekking hebben op de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend.
2.3.2. De in artikel 8, eerste lid, van de Wet genoemde algemene maatregel van bestuur is het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen (hierna: het Bekostigingsbesluit).
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit kan de Minister zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidieverlening met inachtneming van een redelijke termijn intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen voorzover:
a. de subsidieverlening onjuist was; of
b. veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten.
2.3.3. Met het opnemen in de besluiten van 17 september 1996 van de voorwaarde dat in het tweede, derde en vierde jaar de subsidie kan worden verminderd met ten hoogste 2,5%, 5% respectievelijk 7,5%, later gewijzigd in 1%, 2% en 3%, indien de toestand van 's Rijks financiën tot onvoorziene bezuinigingen dwingt, heeft de Staatssecretaris de in artikel 18 van Pro het Bekostigingsbesluit neergelegde algemene wijzigingsbevoegdheid beperkt. Voorzover de voorwaarde niet in de subsidiebesluiten is opgenomen, heeft de Staatssecretaris te kennen gegeven zich ook ten aanzien van die instellingen aan deze beperking van zijn algemene wijzigingsbevoegdheid gebonden te achten.
2.4. Appellanten betogen allereerst dat zij er op grond van toezeggingen, opgenomen in de brief van 16 november 1995 van voormalig staatssecretaris Nuis aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, op mochten vertrouwen dat eventuele beleidswijzigingen geen gevolgen zouden hebben voor de aan hun verstrekte subsidie.
2.4.1. Dit betoog faalt. Ook indien de uitleg die door appellanten aan het gestelde in de brief van 16 november 1995 wordt gegeven juist zou zijn, laat dat onverlet dat - behalve waar het appellante sub 7 betreft - de subsidie eerst nadien, te weten op 16 september 1997, is verleend en appellanten tegen de aan de subsidie verbonden voorwaarden geen rechtsmiddelen hebben aangewend.
2.4.2. In het besluit uit 1992 waarbij aan appellante sub 7 subsidie is verleend, is onder meer aangegeven dat de subsidie een structureel karakter heeft en niet, beleidsmatig, door het voormalige Ministerie van Welzijn, Volkshuisvesting en Cultuur kan worden beïnvloed. Dit laat echter onverlet dat het de Staatssecretaris vrijstaat terug te komen op een eerder genomen besluit, tenzij de wet en/of de algemene rechtsbeginselen zich daartegen verzetten. Zeker na het inwerkingtreden van artikel 18 van Pro het Bekostigingsbesluit, waarin een algemene, ook ten aanzien van appellante sub 7 toepasbare, wijzigingsbevoegdheid is opgenomen, kon appellante er derhalve niet zonder meer op vertrouwen dat wijziging van de aan haar verleende subsidie in alle gevallen achterwege zou blijven.
2.5. Met het verstrijken van de bezwaartermijn zijn de besluiten van 16 september 1997, met de daarin genoemde subsidievoorwaarden, in rechte onaantastbaar geworden, zodat van de juistheid daarvan moet worden uitgegaan. Dit betekent dat de Minister, respectievelijk de Staatssecretaris, in beginsel bevoegd was binnen de daarbij genoemde grenzen een korting op de subsidie toe te passen. De beroepsgronden van appellanten met betrekking tot de toelaatbaarheid van het opleggen van een arbeidsproductiviteitskorting dienen derhalve onbesproken te blijven.
2.6. Of de toestand van 's Rijks financiën tot onvoorziene bezuinigingen dwingt, als bedoeld in voornoemde subsidievoorwaarden, staat ter beoordeling van de Minister respectievelijk de Staatssecretaris. Door de afspraken in het regeerakkoord over door te voeren bezuinigingen en de doorwerking daarvan in zijn begroting als zodanig aan te merken, heeft de Staatssecretaris de grenzen van de hem toekomende beoordelingsruimte niet overschreden. Dat de Staatssecretaris in zijn begroting ook ruimte heeft gecreëerd voor nieuw beleid, zoals appellanten betogen, maakt dit niet anders. Evenmin wordt aan dat oordeel afgedaan door het feit dat de Staatssecretaris de doorgevoerde kortingen heeft gebracht onder de noemer van een regeringsbreed afgesproken arbeidsproductiviteitskorting.
2.6.1. Uitgaande van het vorenstaande kan - gelet op de stukken en hetgeen door partijen ter zitting naar voren is gebracht - niet worden staande gehouden dat de Staatssecretaris zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toestand van 's Rijks financiën tot onvoorziene bezuinigingen dwingt.
2.7. Appellanten betogen tevergeefs dat een deugdelijke belangenafweging achterwege is gebleven. Hoewel in de primaire besluiten ten aanzien van de algemene en instellingsspecifieke belangenafweging iedere motivering ontbreekt, is - mede gelet op hetgeen in de stukken en ter zitting naar voren is gebracht - voldoende aannemelijk geworden dat een belangenafweging, als hiervoor bedoeld, wel degelijk heeft plaatsgevonden. Bij de beslissing op bezwaar is dit motiveringsgebrek hersteld. Dat deze motivering summier is, doet hieraan niet af. Daarbij heeft de Afdeling mede in aanmerking genomen dat appellanten niet aannemelijk hebben kunnen maken dat de geringe korting een ernstige aantasting van hun belangen veroorzaakt.
2.8. Ook het betoog van appellanten dat de Staatssecretaris bij het daadwerkelijk verminderen van de subsidie geen redelijke termijn in acht heeft genomen, faalt. Zeker gelet op de in verhouding geringe bedragen waarmee de subsidies zijn verminderd, kan een termijn van ongeveer twee maanden niet onredelijk worden genoemd. Te minder nu de bedragen op het jaarlijkse subsidiebedrag in mindering worden gebracht, zodat de lasten ervan over het gehele subsidiejaar kunnen worden gespreid.
2.9. Gelet op het vorenstaande kan niet worden geoordeeld dat de Staatssecretaris bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot vermindering van de aan appellanten verleende subsidies had kunnen overgaan. De rechtbank is - zij het ten dele op andere gronden - tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. T.M.A. Claessens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, ambtenaar van Staat.
w.g. Offers w.g. Van Loon
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2002
284.