Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/138 WET, 12/141 WET tot en met AWB 12/147 WET,
AWB 12/149 WET tot en met AWB 12/152 WET, AWB 12/626 WET en AWB 12/650 WET
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de meervoudige kamer op
26 juni 2012 in de zaken tussen
de naamloze vennootschap Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V.
gevestigd te Amstelveen,
eiseres,
gemachtigden mrs. P.J.F. Huizing en P.V. Eijsvoogel,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder,
gemachtigde mrs. A. Mearadji en G.H.H. Bisschoff.
Zitting hebben:
mr. H.J. Tijselink, voorzitter,
mrs. L.C. Bachrach en A.J. Bongers-Scheijde, leden,
M. van Velzen, griffier.
Partijen zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- verklaart de bezwaren niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 4.228 (14 zaken x € 302) aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 3.496, te betalen aan eiseres.
Overwegingen
1. Bij brief van 8 juni 2012 heeft de griffier van de rechtbank partijen meegedeeld dat ter zitting van 26 juni 2012 uitsluitend de ontvankelijkheid van de bezwaren aan de orde zal komen, met het verzoek aan partijen om zich hierop inhoudelijk voor te bereiden.
2. Beide partijen hebben ter zitting bevestigd dat hetgeen in de bestreden besluiten is opgenomen over de ongegrondverklaringen van de klachten betreffende een vermeende overtreding van artikel 14 van Pro de Verordening, als niet geschreven kan worden beschouwd. Die delen van de besluiten liggen dus in beroep niet voor.
3. Eiseres heeft verder ter zitting toegelicht dat haar bezwaar- en beroepsgronden zich niet richten tegen de gegrondverklaringen van de klachten ex artikel 7 van Pro de Verordening en dat die gegrondverklaringen ook in de visie van eiseres niet appellabel zijn. Verweerder heeft desgevraagd verklaard er ook van uit te gaan dat die gegrondverklaringen geen besluiten zijn waartegen bezwaar openstaat. Onder verwijzing naar de tussen partijen op 9 mei 2012 gewezen uitspraak (AWB 12/451 WET, AWB 12/452 WET en AWB 12/455 WET) onderschrijft de rechtbank dit standpunt.
4. In lijn met de opstelling van partijen ter zitting leest de rechtbank de bestreden besluiten zo, dat daarbij uitsluitend de bezwaren van eiseres tegen de toewijzingen van de handhavingverzoeken ongegrond zijn verklaard.
5. Eiseres heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de mededelingen dat de handhavingsverzoeken worden toegewezen, niet op enig rechtsgevolg zijn gericht.
5.1. Verweerder is het in strikte zin met die stelling eens, maar heeft zich op het standpunt gesteld dat de mededelingen in dit geval toch als appellabele besluiten moeten worden aangemerkt. Met eiseres deelt verweerder de visie dat de jurisprudentie op de appellabiliteit van een bestuurlijk rechtsoordeel hier niet tot ontvankelijkheid leidt. Verweerder heeft de stelling van eiseres dat het voor haar helemaal niet onevenredig bezwarend is om te wachten op de uiteindelijke handhavingsbesluiten, ook niet betwist.
Volgens verweerder vloeit in dit geval echter toch appellabiliteit voort uit de getraptheid van het handhavingsysteem, als neergelegd in het Handhavingskader passagiersrechten luchtvaart (hierna: het handhavingsbeleid), zoals dit op 1 februari 2011 door verweerder naar de voorzitter van de Tweede Kamer is gestuurd (TK 2010-2011, 31936, nr. 49). Uit het handhavingsbeleid blijkt dat de passagier zijn klacht eerst moet voorleggen aan de luchtvaartmaatschappij. Als de passagier en de luchtvaartmaatschappij er niet uitkomen, kan de passagier een klacht indienen bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. Na onderzoek wordt in het betreffende individuele geval een besluit op de klacht en over het al dan niet toewijzen van het handhavingsverzoek genomen. Hierbij wordt vastgesteld of sprake is van een overtreding van de Verordening. Uit het handhavingsbeleid vloeit voort dat in de gevallen dat sprake is van een overtreding, dit een noodzakelijke voorwaarde is voor het vervolgens geven van een eventuele waarschuwing, het voeren van een bestuurlijk gesprek en het uiteindelijk opleggen van een last onder dwangsom. Hieraan ligt mede ten grondslag dat de rechtspositie van de klagende passagiers, die in de civielrechtelijk procedures over compensatie volgens verweerder ten opzichte van de luchtvaartmaatschappijen een enorme (bewijs)achterstand hebben, in hoge mate dient te worden beschermd. Het onderdeel van het beleid dat hier in geschil is, te weten de vaststelling dat sprake is van een overtreding van de Verordening en de mededeling dat op grond daarvan het handhavingsverzoek wordt toegewezen, kan de passagier dan ook de gewenste ondersteuning bieden. Volgens verweerder kan daarom tegen de vaststellingen dat sprake is van overtredingen van de Verordening en de daarop gebaseerde toewijzingen van de handhavingsverzoeken, zoals hier aan de orde zijn, wel in rechte worden opgekomen.
5.2. In artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
5.3. De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres weliswaar schriftelijk heeft meegedeeld dat zij de Verordening heeft overtreden, dat hij bevoegd is om handhavend op te treden, en dat de handhavingsverzoeken van de passagiers worden toegewezen, maar dat het bij die mededelingen is gebleven. Verweerder heeft (nog) niet een concrete handhavingsmaatregel genoemd en is evenmin daadwerkelijk tot handhavend optreden overgegaan.
5.4. Naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan in uitzonderingsituaties een bestuurlijk rechtsoordeel (zoals een oordeel dat een handhavingsbevoegdheid bestaat), ondanks het ontbreken van een rechtsgevolg, als besluit worden aangemerkt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2009, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJN: BJ1862). Daarvoor is echter in ieder geval (cursivering van de rechtbank) vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit, met name betreffende handhaving of vergunningverlening, bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
5.5. Voor zover deze jurisprudentie, ondanks de hiervóór cursief weergegeven passage, nog ruimte zou bieden om in dit geval alsnog tot appellabiliteit te concluderen, overweegt de rechtbank nog als volgt.
5.5.1. Zoals verweerder ter zitting desgevraagd heeft bevestigd, is het uitsluitend het handhavingsbeleid dat verweerder dwingt tot het doen van mededelingen aan de passagiers en de luchtvaartmaatschappijen of:
- in de situatie van de klagende passagiers en de betrokken vlucht sprake is van een overtreding van de Verordening;
- naar aanleiding daarvan de klacht gegrond wordt verklaard;
- het handhavingsverzoek wordt toegewezen.
Zoals verweerder ter zitting ook heeft bevestigd, bestaat voor het doen van deze mededelingen geen uitdrukkelijke en specifieke wettelijke grondslag.
5.5.2. Deze situatie is naar het oordeel van de rechtbank qua rechtsgrondslag niet anders dan die in de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2006 (LJN: AU9822). In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een waarschuwing, die is gebaseerd op een op schrift gesteld en bekendgemaakt beleid en die volgens dat beleid vooraf moet gaan aan het opleggen van een zwaardere bestuurlijke maatregel, niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om anders te oordelen ten aanzien van de mededelingen van verweerder in de hier voorliggende zaken.
5.5.3. Ook de door verweerder beoogde en benadrukte versterking van de bewijsrechtelijke positie van de passagiers in civiele procedures tegen de luchtvaartmaatschappijen, leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie dat hier sprake is appellabele besluiten.
In zijn uitspraak van 18 februari 1999 (LJN: ZB8191) heeft de Afdeling een bewijsrechtelijk gevolg mede constituerend geacht om te komen tot een besluit. De zaak betrof de vraag of de legalisatie en verificatie van een akte al dan niet een appellabel besluit betrof. De Afdeling overwoog onder meer als volgt:
Legalisatie heeft als - ook daadwerkelijk beoogd - bewijsrechtelijk gevolg dat het gelegaliseerde document bewijskracht heeft en in voorkomende gevallen als bewijs kan worden gebruikt; het er in opgenomen feitencomplex wordt voor juist gehouden. Dat dit rechtsgevolg eerst in een andere procedure zichtbaar en concreet wordt, doet daaraan niet af. Er is derhalve sprake van een rechtshandeling.
Deze uitspraak van de Afdeling zou grond kunnen vormen voor het oordeel dat in de voorliggende gevallen wel degelijk sprake is van appellabele besluiten. De Afdeling is van dit oordeel echter later weer teruggekomen bij uitspraak van 8 september 2004 (LJN: AQ9960). Uit die uitspraak haalt de rechtbank hier het volgende aan:
Legalisatie en verificatie vervullen derhalve een ondersteunende rol ten behoeve van de oordeels- en besluitvorming door de daartoe bevoegde instanties in het kader van de uiteenlopende procedures waarin de documenten als bewijsstuk moeten worden overgelegd, doch zijn niet zelfstandig en los van de uitkomst van die procedures gericht op rechtsgevolg. Legalisatie noch verificatie is dan ook aan te merken als een besluit als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb Pro. De door de minister gegeven beoordeling van het document is niet beslissend. Het is aan de bevoegde instantie om te oordelen of het rechtsfeit met behulp van het document is komen vast te staan, dan wel aannemelijk geworden. Heeft de minister de betrokken instantie door middel van een verificatierapport van advies gediend met betrekking tot de juistheid van de inhoud van het document of een onderdeel daarvan, dan kan dit bij die beoordeling worden betrokken.
5.5.4. De rechtbank ziet, gezien het voorgaande, geen aanleiding om in deze zaken toch te concluderen dat sprake is van besluiten vanwege de door verweerder benadrukte wenselijkheid van versterking van de bewijspositie van de passagiers. Daarbij wijst de rechtbank er ook nog op dat ook in de legalisatiezaken sprake was van een uitdrukkelijke beleidsmatige grondslag, maar dat desalniettemin niet tot appellabiliteit is geconcludeerd.
5.5.5. Verweerder heeft ter zitting bij de bespreking van deze uitspraken nog gesteld dat een gewone brief tot gevolg zou hebben dat geen formele rechtskracht ontstaat, waar de passagiers de dupe van zouden kunnen worden.
5.5.6. De rechtbank volgt verweerder ook daarin niet. Daartoe stelt de rechtbank voorop dat het ontstaan van formele rechtskracht geen grondslag is voor het aannemen van appellabiliteit, maar juist het gevolg daarvan is (indien aan verdere voorwaarden is voldaan).
Voorts overweegt de rechtbank dat verweerder een versterking van de bewijspositie van passagiers ook kan bereiken door het doen van een schriftelijke niet appellabele mededeling per brief. De terzake bevoegde civiele rechter kan daarop zijn oordeel dan mede gronden.
5.6. Het voorgaande brengt met zich dat de mededelingen dat sprake is van overtredingen van de Verordening en dat de handhavingsverzoeken worden toegewezen, niet kunnen worden aangemerkt als besluiten, waartegen op grond artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, Awb, bezwaar openstond. Hieruit volgt dat verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar tegen die mededelingen niet-ontvankelijk had dienen te verklaren. De beroepen worden daarom gegrond verklaard en de bestreden besluiten worden vernietigd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de bezwaren niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
5.7. Nu de beroepen gegrond worden verklaard, is verweerder in alle zaken gehouden het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
5.8. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Ten aanzien van de vaststelling van de proceskostenvergoeding ziet de rechtbank aanleiding om de beroepen aan te merken als twee niet samenhangende zaken, waar zij betrekking hebben op twee verschillende vluchten. Voor het overige worden de zaken als samenhangend aangemerkt. Gelet op het feit dat verweerder onder de betreffende schriftelijke mededelingen ten onrechte bezwarenclausules heeft geplaatst, waardoor eiseres op het verkeerde been is gezet, en er in beroep door de rechtbank alsnog de vraag naar de ontvankelijkheid van de bezwaren aan de orde is gesteld, merkt de rechtbank de zaken in dit geval aan als zwaar, zodat daarop de wegingsfactor 2 van toepassing is. De rechtbank stelt de proceskostenvergoeding daarom in beroep vast op een bedrag van € 3.496 (te weten 2 punten à € 437 voor de beroepschriften en 2 punten à € 437 voor het verschijnen ter zitting, te vermenigvuldigen met de wegingsfactor 2), te betalen aan eiseres.
Waarvan proces-verbaal,
de griffier de rechter
De griffier is buiten staat te tekenen Bij afwezigheid van de voorzitter is dit proces-verbaal ondertekend door de oudste rechter.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van dit proces-verbaal hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB