Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/4269
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2013 in de zaak tussen
[naam], te[woonplaats], eiser
(gemachtigde J. Steen, werkzaam bij het Juridisch Steunpunt van de CG-Raad),
en
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Argonaut Advies B.V., verweerder
(gemachtigden mr. L. Stové en mr. M. Smit).
Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een hoog persoonlijk kilometerbudget afgewezen.
Bij besluit van 23 juli 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft plaatsgevonden op 24 mei 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. M. Smit. Tevens was namens verweerder ter zitting aanwezig [naam1], werkzaam als medisch adviseur bij verweerder. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Bij beslissing van 29 mei 2013 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
Het onderzoek van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. L. Stové. Tevens waren namens verweerder ter zitting aanwezig [naam1] en mr. E. Moerman.
Overwegingen
1.1 Eiser lijdt sinds 1977 aan een spierziekte die behoort tot de hereditaire motorische en sensorische neuropathieën (HMSN, ook wel Charcot-Marie-Tooth genoemd). De ziekte kent een progressief verloop, waardoor eisers functioneren in de loop der tijd is verslechterd. Voorts lijdt eiser aan de ziekte van Parkinson. Eiser kan slechts enkele passen lopen en is verder aangewezen op vervoer per rolstoel of scootmobiel. Eiser kan geen hoogteverschillen zoals traptreden overbruggen.
1.2 Eiser is in het bezit van een Valys-pas en een persoonlijk kilometerbudget. Dit voorziet in (taxi-)vervoer van en naar een NS-station en vervoer per trein. In het kader van de Valys-regeling heeft eiser een hoog persoonlijk kilometerbudget (hierna: hoog pkb) aangevraagd, omdat hij stelt niet per trein te kunnen reizen.
1.3 Met een hoog pkb kunnen mensen die om medische redenen niet met de trein kunnen reizen, met een taxibus bovenregionaal worden vervoerd. Voor de beoordeling van aanvragen om een hoog pkb gebruikt verweerder het Protocol inzake de afhandeling van indicatie aanvragen hoog persoonlijk kilometerbudget Bovenregionaal Vervoer gehandicapten (hierna: het Protocol) van 1 oktober 2007. Dit Protocol bevat de toekenningscriteria en vormt, gelet op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 31 maart 2006 (ECLI:NL:CRVB:2006:AV8198), het bij de indicatiestelling toe te passen beleidsmatige beoordelingskader voor verweerder. De Centrale Raad van Beroep heeft in deze uitspraak geoordeeld dat de toekenningscriteria in het Protocol de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaan. In hoofdstuk 3 van het Protocol is onder meer vermeld dat een aanvrager in aanmerking komt voor een hoog pkb indien hij, naast drie andere criteria, voldoet aan het criterium dat hij door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is, al dan niet met begeleiding, met de trein te reizen (hierna: het beoordelingscriterium).
1.4 Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiser afgewezen omdat er geen medische redenen zijn vastgesteld waardoor het reizen met de trein voor eiser onmogelijk is. Volgens verweerder kan eiser met begeleiding van de trein gebruikmaken.
1.5 In bezwaar heeft eiser onder meer aangevoerd dat hij gezeten op zijn scootmobiel in het treinportaal zeer snel afkoelt tot een onaanvaardbaar koude- en pijnniveau, door het steeds openen en sluiten van de treindeuren. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser een verklaring van[naam2], revalidatiearts bij het revalidatiecentrum De Trappenberg, van 12 juni 2012 overgelegd, alsmede een kopie van een artikel uit het tijdschrift Archives of Physical Medicine and Rehabilitation uit 1994, getiteld “Abnormal responses to cold stress in Charcot-Marie-Tooth I syndrome”.
1.6 Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd, onder verwijzing naar het advies van bezwaararts [naam3] van 20 juli 2012. De bezwaararts is in zijn advies tot de conclusie gekomen dat er absoluut geen medische indicatie is voor het uitsluitend gebruik van een taxi of taxibus. Eisers beperkingen maken het reizen per trein niet onmogelijk, aldus de bezwaararts.
1.7 Eiser heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd betwist. Daarbij heeft eiser in beroep een verklaring van zijn neuroloog[naam4], werkzaam bij Tergooiziekenhuizen, van 15 november 2012 overgelegd.
2.
Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
3.1
Eiser voert allereerst aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, nu verweerder niet is ingegaan op de in bezwaar aangevoerde grond dat hij vanwege onaanvaardbare koude- en pijnklachten niet tijdens de treinreis in het treinportaal kan verblijven. De rechtbank stelt vast dat verweerder ter motivering van het bestreden besluit heeft verwezen naar het advies van bezwaararts [naam3] van 20 juli 2012. In dit advies is niet ingegaan op de door eiser aangevoerde problematiek van koude en pijn als gevolg van het verblijf tijdens de treinreis in het treinportaal. De rechtbank kan daardoor niet vaststellen dat en hoe deze bezwaargrond door verweerder is meegewogen. Het bestreden besluit is daarom niet deugdelijk gemotiveerd. Reeds hierom is het beroep gegrond en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen wegens strijdigheid met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
3.2
Met het oog op finale geschilbeslechting zal de rechtbank vervolgens onderzoeken of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
3.3
Eiser voert primair aan dat verweerder het beoordelingscriterium onjuist interpreteert door te stellen dat vereist is dat de medische toestand van een aanvrager blijvend nadeliger dient te worden. Deze interpretatie vloeit volgens eiser niet voort uit het Protocol. Subsidiair voert eiser aan dat hij, gelet op de verklaringen van zijn revalidatiearts en van zijn neuroloog, voldoet aan het beoordelingscriterium, ook zoals dat door verweerder wordt uitgelegd.
3.4
Verweerder stelt zich op het standpunt dat zijn interpretatie van het beoordelingscriterium voortvloeit uit het Protocol. Verweerder legt het beoordelingscriterium (dat een aanvrager door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is om al dan niet met begeleiding met de trein te reizen) aldus uit dat vereist is dat de medische toestand van de betrokkene blijvend nadeliger wordt. Dat betekent volgens verweerder dat alleen als eisers medische toestand door de pijn blijvend verslechtert of indien de pijn tijdens het reizen zodanig is dat de reis per trein niet mogelijk is, eiser vanuit strikt medische optiek niet in staat is met de trein te reizen. Ter zitting van 29 oktober 2013 heeft verweerder bij monde van medisch adviseur[naam5] een nadere toelichting gegeven. Volgens de medisch adviseur is pijn een subjectieve beleving. In ieder geval mag er als gevolg van het reizen geen medische verslechtering ontstaan. Er mag van iemand echter wel worden verwacht enig ongemak bij het reizen te ervaren, ook pijn, aldus de medisch adviseur. Er wordt alleen rekening gehouden met pijn tijdens het reizen, indien dit blijvend nadelige gevolgen heeft of als de pijn zeer ernstig is. Dit moet volgens de medisch adviseur dan wel blijken uit informatie van de behandelaars die niet specifiek ten behoeve van de aanvraag voor een hoog pkb is opgesteld.
3.5
Daargelaten of verweerders interpretatie van het beoordelingscriterium voortvloeit uit het Protocol, en wat ook zij van verweerders standpunt dat iemand tijdens de treinreis pijn mag lijden mits dit geen blijvende medische schade oplevert, is de rechtbank van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen blijven gelet op eisers subsidiaire standpunt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
3.6
Eiser stelt dat hij vanuit medische optiek niet in staat is de reis gezeten op zijn scootmobiel in het treinportaal te maken. Niet in geschil is dat eiser zich in de trein niet kan begeven naar het (verwarmde) reizigerscompartiment en dat hij de reis per trein moet maken in het treinportaal. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn standpunt verklaringen van revalidatiearts[naam2] en neuroloog[naam4] overgelegd.
3.7
Revalidatiearts[naam2] heeft bij brief van 12 juni 2012 het volgende verklaard.
“Met enige regelmaat bent u voor controle op de polikliniek van revalidatiecentrum de Trappenberg. Uw medische voorgeschiedenis vermeldt HMSN en Morbus Parkinson.Uw niveau van functioneren is in de loop der jaren sterk verslechterd. Uw arm/handfunctie is zeer beperkt, waarbij u alleen de haakgreep als handgreep kunt gebruiken. Hoogteverschillen, zoals traptreden, kunt u niet overbruggen. U bent met moeite zelfstandig in uw persoonlijke verzorging. U kunt met orthopedisch schoeisel en een kniebrace en lichtgewicht rollator enkele passen lopen. Voorts gebruikt u de scootmobiel. U bent onlangs gestopt met autorijden, aangezien u het onverantwoord vond om nog langer met huidige beperkingen te rijden. Uw functiebeperkingen worden versterkt bij kou door een abnormale reactie op koude. (Dit is een bekend verschijnsel: Arch. Phys. Med. Rehabil. 1994, Abnormal responses to cold stress in Charcot-Marie-Tooth I syndrome), zie bijlage.”
3.8
Neuroloog[naam4] heeft bij brief van 15 november 2012 het volgende verklaard.
“Bovengenoemde patiënt is bekend met een HMSN sinds 1977. Ten gevolge van de ziekte is de heer [naam6] fors beperkt in zijn mobiliteit. Het is belangrijk te weten dat HMSN veel verschillende symptomen heeft, waardoor het moeilijk is om te zeggen welke problemen invloed hebben. Patiënt draagt aan beide benen ortheses die moeten voorkomen dat de knieën te ver naar achteren doorknikken. Het is hem bekend dat de aandoening HMSN inhoudt dat zijn beperkingen toenemen bij koude, dat wordt ook door de verzekeringsarts erkend. In het onderhavige geval leidt afkoeling van de extremiteiten door blootstelling aan koude of tocht tot hevige pijnen in voeten en handen. Dit heeft een onstuitbare achteruitgang en blijvende verslechtering van het ziekteproces tot gevolg. Door de afname van spierweefsel en de vertraagde bloedsomloop heeft beheersing van de lichaamstemperatuur c.q. opwarming van afgekoelde lichaamsdelen door middel van aangepaste kleding en zelfs elektrisch verwarmbare handschoenen geen effect. De genoemde verminderde spierkracht en vergroeiingen hebben tot andere belasting en lichaamshouding geleid dan bij gezonde spieren. Blootstelling aan koude en de daarop volgende toenemende pijnervaring heeft een blijvend sterke uitwerking op het welbevinden van de patiënt. Een bijkomstigheid is dat door verlies van spierweefsel het bovendien extra pijnlijk zijn als iemand met HMSN zich stoot. Het vorenstaande is in acht nemend acht ik het op medische gronden niet verantwoord dat patiënt per trein reist.”
3.9
Verweerder heeft bovengenoemde medische verklaringen voorgelegd aan medisch adviseur [naam7] De reactie van[naam7] is ter zitting van 24 mei 2013 overgelegd.[naam7] betwist in deze reactie de verklaring van de neuroloog. Uit de literatuur blijkt dat bij het overgrote deel van de mensen met eisers aandoening juist verminderd pijn wordt gevoeld. Bij een aantal mensen kan een afwijkende sensatie, dus pijn, optreden. Nergens in de literatuur is iets te vinden over verslechtering door koude. Voorts staat in de reactie dat het dragen van thermokleding is bedoeld om niet af te koelen en dat het daar uitstekend voor werkt. Pijn is verder een subjectief gevoel, volgens[naam7]. Eiser heeft volgens[naam7] aangegeven dat er eveneens psychische redenen zijn waardoor hij niet in een trein kan verblijven. De vraag is in hoeverre dat een effect heeft op de pijnbeleving van eiser. Dan is het niet alleen een gevolg van zijn aandoening, aldus[naam7].
Ter zitting van 29 oktober 2013 heeft verweerder gepersisteerd in het standpunt dat uit de literatuur niet blijkt dat koude en pijn een blijvende verslechtering tot gevolg hebben en dat het gebruik van thermische kleding afkoeling kan voorkomen.[naam8] heeft verklaard dat in de beroepsfase geen nader onderzoek naar de specifieke situatie van eiser heeft plaatsgevonden. Volgens[naam8] onderzoekt de adviserend arts meestal zelf geen mensen en heeft eiser met de door hem overgelegde medische verklaringen niet aangetoond dat sprake is van een verslechtering met pijnklachten die blijvend erger wordt door het reizen met de trein.
3.1
De rechtbank is van oordeel dat de verklaringen van medisch adviseurs[naam7] en[naam8] de medische verklaringen van revalidatiearts[naam2] en met name van neuroloog[naam4] over de medische situatie van eiser onvoldoende weerleggen. Daar waar de neuroloog specifiek over de medische situatie van eiser heeft verklaard dat afkoeling door blootstelling aan koude of tocht leidt tot heftige pijnen in voeten en handen, hetgeen een onstuitbare achteruitgang en blijvende verslechtering van het ziekteproces tot gevolg heeft, hebben de medisch adviseurs slechts in algemene zin, zoals voortvloeit uit literatuuronderzoek, verklaard over de aandoening HMSN. De medisch adviseurs van verweerder hebben eiser zelf niet onderzocht en hebben ook geen nadere informatie opgevraagd bij de behandelaars van eiser. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat aan een verklaring van een behandelend specialist weinig waarde kan worden gehecht als deze is opgesteld ten behoeve van de aanvraag. Ook uit de enkele omstandigheid dat eiser in bezwaar heeft verklaard dat hij met zijn scootmobiel buiten komt en boodschappen doet, mocht verweerder – anders dan ter zitting is bepleit – niet reeds afleiden dat reizen per trein voor eiser dus mogelijk moet zijn. Daarbij wijst de rechtbank erop dat eiser ter zitting heeft toegelicht dat hij slechts incidenteel en onder de juiste weersomstandigheden een boodschap doet in een supermarkt op korte afstand van zijn huis. De rechtbank is van oordeel dat onduidelijk is hoe verweerder, gelet op het onderbouwde standpunt van eiser, enkel op grond van algemene informatie en zonder zelfstandig onderzoek naar de specifieke medische situatie van eiser, tot de conclusie heeft kunnen komen dat van een medische verslechtering geen sprake kon zijn. Verweerder kan zijn besluit dus niet baseren op voormelde medische adviezen van medisch adviseurs[naam7] en[naam8].
3.11
Uit het verloop van het proces en het verhandelde ter zitting van 29 oktober 2013 leidt de rechtbank af dat bij verweerder geen bereidheid bestaat nader en specifiek (medisch) onderzoek te doen naar eisers medische situatie. Daarvoor heeft verweerder ook tussentijds geen aanleiding gezien. De rechtbank acht het onder die omstandigheden niet aannemelijk dat verweerder de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit kan herstellen. De rechtbank zal daarom zelf op basis van de in het dossier aanwezige (medische) stukken en het door verweerder gehanteerde toetsingskader beoordelen of eiser in aanmerking komt voor een hoog pkb. De medische adviezen van verweerder kunnen niet langer ten grondslag worden gelegd aan de besluitvorming. Uit de door eiser overgelegde verklaringen, specifiek de verklaring van de neuroloog, volgt dat afkoeling door blootstelling aan koude of tocht bij eiser leidt tot heftige pijnen in voeten en handen, hetgeen een onstuitbare achteruitgang en blijvende verslechtering van het ziekteproces tot gevolg heeft. Gelet hierop voldoet eiser aan het beoordelingscriterium uit het Protocol en de interpretatie hiervan van verweerder. Nu verder niet in geschil is dat eiser voldoet aan de overige in het Protocol opgenomen criteria, is geen andere conclusie mogelijk dan dat eiser in aanmerking dient te komen voor een hoog pkb. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden en in dit specifieke geval dan ook geen andere mogelijkheid dan verweerder op te dragen eiser met ingang van de datum van aanvraag, 9 mei 2012, een hoog pkb toe te kennen.
4.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen en verweerder wordt opgedragen aan eiser met ingang van 9 mei 2012 een hoog persoonlijk kilometer budget toe te kennen.
5.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
6.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en voor reiskosten vast op € 1.267,35 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 472,-- en een wegingsfactor 1; € 87,35 voor door eiser gemaakte en gespecificeerde reiskosten).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en draagt verweerder op aan eiser met ingang van 9 mei 2012 een hoog persoonlijk kilometerbudget toe te kennen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 42,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 1.267,35, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Bakker, voorzitter,
mrs. H.G. Schoots en M. Singeling, leden,
in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2013.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB