Uitspraak
05/2411 WVG + 05/2496 WVG e.a.
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
Argonaut B.V., gevestigd te Utrecht, appellante (hierna: Argonaut);
de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, appellant (hierna: Staatssecretaris),
en
[gedaagden 1 t/m 7]
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Namens Argonaut heeft mr. A.B. van Rijn, advocaat te ’s-Gravenhage, bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 28 februari 2005
(LJN: AS8307, gepubliceerd in AB 2005, nr. 271, JB 2005, nr. 108, JSV 2005, nr. 139, en USZ 2005, nr. 139). Tegen deze uitspraak is tevens hoger beroep bij de Afdeling ingesteld door de Staatssecretaris. De secretaris van de Raad van State heeft, met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in verbinding met artikel 6:24 van Pro de Awb, de zaken doorgezonden aan de Raad.
Namens Argonaut heeft mr. M.F. van der Mersch, advocaat te ’s-Gravenhage, bij de Raad hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 mei 2005 (LJN: AR6082, gepubliceerd in AB 2005, nr. 272, en
JSV 2005, nr. 87). Tegen deze uitspraak is tevens hoger beroep bij de Raad ingesteld door de Staatssecretaris.
Namens gedaagde 1 heeft mr. M.F. Vermaat, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend. Namens gedaagde
7 heeft mr. K.A.M. Korssen-van der Ruijt, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Zoetermeer, een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van 30 augustus 2005. Argonaut heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Van Rijn en mr. Van der Mersch, met bijstand van P. Prevo en A. van der Well, beiden werkzaam bij Argonaut. De Staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.D.M. Pattiwael, werkzaam bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Gedaagde 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Vermaat, met bijstand van M.J.G. Lammers, werkzaam bij Adviespunt Handicap & Recht te Tilburg. Gedaagde 3 heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn ouders [namen ouders]. Gedaagde 7 is verschenen, bijgestaan door mr. Korssen-van der Ruijt. Gedaagden 2, 4, 5 en 6 zijn - wat gedaagde 2, 4 en 6 betreft met voorafgaand bericht - niet verschenen.
De Raad heeft het onderzoek heropend.
Met toestemming van partijen heeft de Raad vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna het onderzoek is gesloten.
II. MOTIVERING
Feiten
1.1. Op de gemeentebesturen rust ingevolge de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) een zorgplicht voor vervoersvoorzieningen voor gehandicapten die daarop zijn aangewezen. Deze zorgplicht is in beginsel beperkt tot de directe woon- en leefomgeving van die gehandicapten (het regionale vervoer).
1.2. Ten behoeve van het bovenregionale vervoer van gehandicapten heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Minister), naar aanleiding van de (tweede) evaluatie van de Wvg, na overleg met en met instemming van de Tweede Kamer met ingang van 1 juli 1999 een landelijke voorziening in het leven geroepen. Deze voorziening (TraXX geheten) hield in dat gehandicapten, voor zover geen toegankelijk openbaar vervoer aanwezig was, taxiritten konden maken vanaf vijf (later: zes) tariefzones van het openbaar vervoer zonder maximering van het aantal kilometers. Daartoe was door de Staat een overeenkomst gesloten met de vervoersonderneming ConneXXion B.V.
1.3. Na een evaluatie heeft de Staatssecretaris bij brief aan de Tweede Kamer van 23 april 2003 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 25 847, nr. 29) aangekondigd dat voor het bovenregionale vervoer van gehandicapten een nieuw stelsel zal worden ontwikkeld. Het nieuwe stelsel zal enerzijds bestaan uit het verbeteren van de reismogelijkheden met het openbaar vervoer (met name de assistentieverlening door NS Reizigers (hierna: NSR) aan gehandicapten op de stations en perrons) en anderzijds uit de verstrekking van een jaarlijks persoonlijk kilometerbudget (hierna: pkb) voor taxiritten aan gehandicapten die niet dan wel slechts beperkt in staat zijn van de trein gebruik te maken. Nadat de Tweede Kamer met het voorstel had ingestemd, is voor de organisatie, coördinatie en uitvoering van het stelsel een zogeheten Europese aanbesteding gehouden. Deze heeft ertoe geleid dat de Staat overeenkomsten heeft gesloten met de vervoersonderneming Transvision B.V. (hierna: Transvision) en met Argonaut, een onderneming die zich onder meer bezighoudt met dienstverlening op het gebied van medische en ergonomische indicatiestelling.
1.4. Het met ingang van 1 april 2004 ingevoerde vervoerssysteem (Valys geheten) houdt in dat Transvision aan een gehandicapte die op grond van de Wvg beschikt over een scootmobiel of een andere vervoersvoorziening dan wel een rolstoel, of over een OV-begeleiderskaart (die recht geeft op het gratis meenemen van een begeleider in de trein), tegen betaling van € 6,80 een zogeheten Valys-pas verstrekt. De houder van een Valys-pas krijgt de beschikking over een standaard pkb, hetgeen inhoudt dat op jaarbasis maximaal 450 (per 1 maart 2005: 750) kilometer met de taxi kan worden gereisd tegen een tarief van € 0,16 per kilometer. Dit bedrag komt overeen met het gemiddelde openbaarvervoertarief. Voor gehandicapten die in het geheel niet in staat zijn gebruik te maken van de trein en die zelf geen alternatief voor taxivervoer hebben, is voorzien in een hoog pkb. In verband met deze laatste voorwaarde komt de houder van een Valys-pas die over een gehandicaptenparkeerkaart beschikt, niet voor een hoog pkb in aanmerking. Met ingang van 1 maart 2005 is deze uitsluiting vervallen voor houders van de zogenoemde passagierskaart; voor houders van de zogenoemde bestuurderskaart is zij echter gehandhaafd. Het hoge pkb houdt in dat op jaarbasis 900 (per 1 maart 2005: 2250) kilometer met de taxi kan worden gereisd tegen het tarief van € 0,16 per kilometer. Transvision is verplicht om de houder van een Valys-pas te vervoeren tegen een tarief van € 0,16 per kilometer. De Staat heeft zich jegens Transvision verbonden om een vergoeding te betalen ter hoogte van het verschil tussen € 0,16 per kilometer en de werkelijke vervoerskosten. Indien de houder van een Valys-pas het toegekende pkb overschrijdt, is hij gerechtigd te reizen tegen een - gereduceerd - tarief van € 1,25 per kilometer.
1.5. Voor een hoog pkb komen alleen die gehandicapten in aanmerking, die daarvoor zijn geïndiceerd. De organisatie en uitvoering van de indicatiestelling vindt krachtens de tussen de Staat en Argonaut gesloten overeenkomst plaats door Argonaut, welke onderneming daarbij optreedt onder de naam Argonaut Advies. De overeenkomst heeft een looptijd van drie jaar, met een mogelijke verlenging van tweemaal één jaar. In de (als bijlage bij de overeenkomst behorende) offerteaanvraag zijn de beoogde toekennings-criteria voor een hoog pkb en de door de Staatssecretaris verlangde wijze van taak-uitoefening beschreven. De toekenningscriteria en de wijze van taakuitoefening zijn uiteindelijk vastgelegd in een (eveneens als bijlage bij de overeenkomst behorend) indicatieprotocol (hierna: protocol).
1.6. Het protocol is opgesteld door Argonaut en goedgekeurd door de Staatssecretaris en het kan op grond van de overeenkomst alleen worden gewijzigd met goedkeuring van de Staatssecretaris. Het bevat voorschriften en procedureregels die bij de indicatiestelling in acht moeten worden genomen. Op grond van het protocol - en ter uitwerking van de offerteaanvraag, waarin is opgenomen dat voor toekenning van een hoog pkb is vereist dat de gehandicapte als gevolg van langdurig aanwezige, consistente en toetsbare beperkingen in het geheel niet in staat is gebruik te maken van de trein - kan een indicatie voor een hoog pkb alleen worden gegeven aan gehandicapten die wegens ergonomische belemmeringen dan wel chronische medische beperkingen niet met de trein kunnen reizen (en die zelf geen alternatief voor taxivervoer hebben). Van ergonomische belemmeringen is sprake als de gehandicapte gebruik moet maken van een scootmobiel of een rolstoel waarvan gewicht en/of maatvoering in combinatie met de betrokkene zodanig is, dat deze de grenzen van de mogelijkheid van assistentieverlening door NSR overschrijdt. Van chronische medische beperkingen is sprake als door persoons-gebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek de betrokkene niet in staat is om met de trein te reizen. In het protocol is voorts opgenomen dat bij de indicatiestelling geen rekening wordt gehouden met omgevingsgebonden factoren, zoals de bereikbaarheid en toegankelijkheid van stations en perrons en de mogelijkheid van assistentieverlening door NSR. Voor het verkrijgen van een indicatie dient de gehandicapte aan Argonaut een bedrag van € 25,-- te voldoen.
1.7. De overeenkomst houdt verder in dat het resultaat van de indicatiestelling, zo nodig gemotiveerd, aan de aanvrager wordt medegedeeld. Zij regelt voorts in welke gevallen om heroverweging van een afwijzing kan worden gevraagd. De gehandicapte wiens aanvraag is afgewezen, kan binnen zes weken heroverweging vragen bij een - aldus aangeduide - heroverwegingscommissie, waarvan ten minste een arts deel uitmaakt. Op het verzoek om heroverweging dient binnen zes weken te worden beslist. Van een beslissing om een hoog pkb te weigeren op de grond dat de aanvrager over een gehandicaptenparkeerkaart beschikt, kan geen heroverweging worden gevraagd. De procedure is in het protocol nader uitgewerkt.
1.8. In de overeenkomst is ook geregeld hoe de vergoeding die de Staat aan Argonaut is verschuldigd, wordt berekend en betaald. Tevens zijn afspraken gemaakt over de verdeling van de kosten van mogelijke procedures tegen beslissingen van Argonaut. Deze afspraken komen erop neer dat de kosten voor rekening van de Staat komen, tenzij Argonaut door de rechter met betrekking tot een individuele beoordeling in het ongelijk wordt gesteld.
1.9. In de overeenkomst is tevens bepaald dat Argonaut te allen tijde gehouden is gevolg te geven aan duidelijk geformuleerde aanwijzingen van de Staatssecretaris omtrent de uitvoering van de overeenkomst, met dien verstande dat de Staat de eventuele meerkosten daarvan voor zijn rekening zal moeten nemen.
2.1. Gedaagden hebben allen om toekenning van een hoog pkb verzocht. Argonaut heeft de verzoeken in alle gevallen schriftelijk afgewezen. Bij gedaagden 1, 2, 3, 5 en 6 op de grond dat zij beschikken over een gehandicaptenparkeerkaart en bij gedaagden 4 en 7 op de grond dat er geen ergonomische belemmeringen dan wel chronische medische beperkingen zijn die het gebruik van de trein onmogelijk maken.
2.2. Gedaagden 1, 2, 3, 5 en 6 hebben beroep ingesteld tegen de schriftelijke afwijzingen. Ten aanzien van het door gedaagde 1 ingestelde beroep is door de griffier van de rechtbank Roermond geen griffierecht geheven.
2.3. Gedaagden 4 en 7 hebben verzocht om heroverweging van de schriftelijke afwijzingen, hetgeen in beide gevallen heeft geleid tot een schriftelijke beslissing van Argonaut die ertoe strekt dat de afwijzing wordt gehandhaafd. Tegen deze (heroverwegings)beslissingen hebben gedaagden 4 en 7 beroep ingesteld. Gedaagde 4 - die geen gebruik maakt van een scootmobiel, rolstoel of hulploopmiddel - heeft daartoe, kort weergegeven, aangevoerd dat zij als gevolg van locomotore en venereuze aandoeningen zodanig beperkt is in haar mobiliteit op de perrons en bij het in de trein komen, dat het reizen per trein van haar niet kan worden gevergd. Gedaagde 7 heeft aangevoerd dat zij ten gevolge van haar medische situatie en medicatie een frequenter toiletbezoek heeft dan gemiddeld. Als zij langere afstanden moet afleggen, dient zij daardoor in de meeste gevallen van een toiletvoorziening gebruik te maken. In de trein bevindt zich echter vaak geen invalidentoilet en ook op de stations die zij doorgaans aandoet, ontbreken aangepaste sanitaire voorzieningen. Voorts heeft gedaagde 7 aangevoerd dat de afmetingen van haar - bijzondere - scootmobiel zodanig zijn, dat zij alleen door middel van achteruitrijden via de hulpbrug in en uit de trein kan komen. Daarbij is echter sprake van dusdanige risico’s (zoals het gevaar van kantelen), dat zij de trein niet achterwaarts durft te verlaten. Ook heeft zij niet altijd begeleiding tijdens een reis. Ten slotte heeft gedaagde 7 aangevoerd dat de (heroverwegings)beslissing onzorgvuldig is voorbereid, omdat de heroverwegings- commissie niet de beschikking heeft gehad over het volledige medische dossier.
De aangevallen uitspraken
3.1. De rechtbank Roermond heeft het beroep van gedaagde 1 niet-ontvankelijk verklaard en overwogen dat, met toepassing van artikel 6:15, tweede lid, van de Awb, het beroepschrift van gedaagde 1 aan Argonaut dient te worden doorgezonden ter behandeling als bezwaarschrift.
3.2. De rechtbank Rotterdam heeft de beroepen van gedaagden 2, 3, 5 en 6 niet-ontvankelijk verklaard en overwogen dat Argonaut de beroepschriften van gedaagden 2, 3, 5 en 6 als bezwaarschriften dient te behandelen. De rechtbank heeft daarbij opgemerkt dat toepassing van artikel 6:15, tweede lid, van de Awb achterwege kan blijven, nu Argonaut reeds over afschriften van de betrokken beroepschriften beschikt. De beroepen van gedaagden 4 en 7 heeft de rechtbank gegrond verklaard en de jegens gedaagden 4 en 7 genomen (heroverwegings)beslissingen van 27 augustus 2004 en 20 december 2004 heeft zij vernietigd, met bepaling dat Argonaut met inachtneming van haar uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaren van gedaagden 4 en 7 dient te nemen. Voorts heeft de rechtbank bepaald dat Argonaut het door gedaagden 2 tot en met 7 betaalde griffierecht dient te vergoeden en heeft zij Argonaut veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van gedaagden 4 en 7.
3.3. In beide - gepubliceerde - aangevallen uitspraken hebben de rechtbanken geoordeeld dat Argonaut moet worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, voor zover zij is belast met het nemen van beslissingen op verzoeken om toekenning van een hoog pkb, en voorts dat deze beslissingen moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb. Voor de aan deze oordelen ten grondslag gelegde, niet gelijkluidende, overwegingen verwijst de Raad naar de onderdelen 5 tot en met 9 van de aangevallen uitspraak van de rechtbank Roermond en onderdeel 2.2 van de aangevallen uitspraak van de rechtbank Rotterdam.
3.4. De rechtbank Rotterdam heeft vervolgens in de gedingen waarin gedaagden 4 en 7 partij waren, de jegens gedaagden 4 en 7 genomen (heroverwegings)beslissingen aangemerkt als besluiten op bezwaar van Argonaut en geoordeeld dat de in het protocol opgenomen toekenningscriteria een te beperkte uitleg geven aan de toekenningscriteria die de Staatssecretaris voor ogen hebben gestaan blijkens de brief aan de Tweede Kamer van 19 februari 2004 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200, XVI, nr. 184), bezien in het licht van de - eerdere - brief aan de Tweede Kamer van 23 april 2003. Mede gelet op het ontbreken van een op een wettelijke grondslag berustend (beoordelings)kader voor Argonaut, heeft de rechtbank de brief van 19 februari 2004 aangemerkt als een beleids-regel (van de Staatssecretaris) in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb en de in het protocol opgenomen criteria als een nadere uitwerking van de in die brief opgenomen toekenningscriteria. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2004 (LJN: AP0367, gepubliceerd in AB 2004, nr. 397, en JB 2004, nr. 261). De rechtbank heeft de in het protocol opgenomen toekenningscriteria in strijd geacht met de beleidsregel van de Staatssecretaris, omdat deze geen rekening houden met het gegeven dat niet op alle stations assistentieverlening door NSR mogelijk is en evenmin met het gegeven dat niet op alle stations aangepaste sanitaire voorzieningen aanwezig zijn. Nu de toekenningscriteria in strijd zijn met het protocol, zijn zij ten onrechte aan de jegens gedaagden 4 en 7 genomen (heroverwegings)beslissingen ten grondslag gelegd. Reeds om die reden kunnen deze beslissingen niet in stand blijven.
3.5. De rechtbank Rotterdam heeft tevens geoordeeld dat de jegens gedaagden 4 en 7 genomen beslissingen tot stand zijn gekomen in strijd met de artikelen 4:84 en 3:2 van de Awb, omdat in geen van beide gevallen is onderzocht of afwijking van de beleidsregel (van de Staatssecretaris) is aangewezen en bovendien geen volledig onderzoek naar de - gestelde - ergonomische belemmeringen en chronische medische beperkingen heeft plaatsgevonden.
3.6. De rechtbank Roermond heeft bij de aangevallen uitspraak het door Argonaut op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb gedane verzoek om beperking van de kennisneming ten aanzien van een aantal door haar ingezonden op de zaak betrekking hebbende stukken (te weten: de overeenkomst tussen de Staat en Argonaut en alle in artikel 24 van Pro de overeenkomst vermelde bijlagen daarbij) toegewezen. De (rechter-commissaris van de) rechtbank Rotterdam heeft bij beslissing van 15 maart 2005 een overeenkomstig verzoek van Argonaut afgewezen.
3.7. In beide aangevallen uitspraken hebben de rechtbanken voorts geoordeeld dat het verzoek van de Staat om op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij aan het geding te mogen deelnemen moet worden afgewezen, nu de Staat niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Daartoe is overwogen dat de Staat partij is bij de overeenkomst met Argonaut, zodat sprake is van een afgeleid - contractueel - belang van de Staat en niet van een rechtstreeks bij de in geding zijnde besluiten betrokken belang.
3.8. De rechtbank Rotterdam heeft in dit verband - kennelijk ten overvloede, nu de Staatssecretaris geen verzoek als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb had gedaan - verder nog overwogen dat de Staatssecretaris niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb, omdat de in geding zijnde besluiten geen aan de Staatssecretaris toevertrouwde belangen betreffen.
Standpunten van partijen
4.1. Appellanten hebben zich, met verwijzing naar de in de zogenoemde publieke-taakjurisprudentie van de Afdeling terzake ontwikkelde criteria, op het - primaire - standpunt gesteld dat Argonaut bij het nemen van beslissingen op verzoeken om toekenning van een hoog pkb geen overheidstaak uitoefent en derhalve niet met openbaar gezag is bekleed, zodat geen sprake is van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. In de eerste plaats is daarvan geen sprake, omdat het kabinet er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om het bovenregionale vervoer van gehandicapten vanaf de start volledig via het privaatrecht vorm te geven, zoals is verwoord in de brief aan de Tweede Kamer van de Minister van 8 juli 1998 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 847, nr. 11). Deze keuze past ook in de vervoers-wereld en de uitvoering van (vervoers)diensten in het bovenregionale vervoer, die immers privaatrechtelijk zijn geregeld. De positie van Argonaut dient in deze privaatrechtelijke context te worden bezien. Argonaut verleent bij het nemen van beslissingen op verzoeken om toekenning van een hoog pkb uitsluitend diensten op grond van de met de Staat gesloten overeenkomst. De relatie tussen Argonaut en de Staat is slechts die van - particulier - opdrachtgever en opdrachtnemer. In de tweede plaats is naar de mening van appellanten geen sprake van een bestuursorgaan, omdat de overheid geen, althans onvoldoende, overwegende invloed kan uitoefenen op de criteria op basis waarvan de indicaties worden vastgesteld. Met de totstandkoming van het Valys-systeem heeft de Staatssecretaris ook willen voorzien in een stelsel van advisering door een onafhankelijke medisch deskundige. In het daartoe opgestelde protocol is aangegeven welke algemene criteria gelden voor toekenning van een hoog pkb. Deze criteria zijn uiterst algemeen en betreffen slechts formele en administratieve randvoorwaarden. De Staat heeft geen zeggenschap over het inhoudelijke medische oordeel van Argonaut. Evenmin heeft de Staat indicatiecriteria opgelegd aan Argonaut. Argonaut bepaalt zelf vanuit haar kennis en expertise wanneer iemand vanwege ergonomische belemmeringen of chronische medische beperkingen niet met de trein kan reizen. Net zoals in iedere andere relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zijn in de overeenkomst tussen de Staat en Argonaut uiteraard afspraken gemaakt over een normale uitvoering van de overeenkomst. Deze zijn echter niet zodanig, dat geen sprake meer is van vrijheid van Argonaut bij de beoordeling van individuele aanvragen. Appellanten hebben in de derde plaats aangevoerd dat Argonaut van de Staat geen financiële middelen ontvangt om gehandicapten in staat te stellen voor een beperkt aantal kilometers tegen openbaar-vervoertarief van de taxi gebruik te maken. Argonaut ontvangt van de Staat slechts een financiële vergoeding voor het uitvoeren van een indicatietraject. Die vergoeding wordt niet verdeeld onder de gehandicapten, maar komt ten goede aan Argonaut in ruil voor de diensten die zij levert. Derhalve is geen sprake van een situatie waarin door een niet tot de overheid behorende (rechts)persoon of college gelden worden verdeeld.
4.2. De Staatssecretaris heeft bestreden dat de Staat geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Daartoe is onder meer aangevoerd dat de Staat weliswaar geen rechtstreeks belang heeft bij de in geding zijnde besluiten, maar wel bij een rechterlijk oordeel over de juridische status van Argonaut. Indien in rechte komt vast te staan dat Argonaut - wel - moet worden aangemerkt als bestuursorgaan, zal de Staat nadere afspraken met Argonaut moeten maken over de daaruit - ingevolge de Awb - voortvloeiende procedurele en administratieve verplichtingen. Daaraan kunnen aanzienlijke financiële consequenties zijn verbonden. Ook zal dan een specifieke bestuursrechtelijke regeling voor de indicatieprocedure of wellicht zelfs voor het gehele bovenregionale vervoer noodzakelijk zijn. De Staatssecretaris heeft voorts aangegeven in elk geval zichzelf belanghebbende in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb te achten.
4.3. Argonaut heeft zich - gedeeltelijk - gekeerd tegen de door de (rechter-commissaris van de) rechtbank Rotterdam geweigerde beperking van de kennisneming ten aanzien van een aantal door haar ingezonden op de zaken betrekking hebbende stukken. Volgens Argonaut betreft het in zoverre concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens, zodat beperking van de kennisneming daarvan - wel - gerechtvaardigd moet worden geacht.
4.4. Argonaut heeft tevens aangevoerd dat de rechtbank Rotterdam in de gedingen waarin gedaagden 4 en 7 partij zijn, buiten de omvang van het geding is getreden door te overwegen dat het protocol in strijd is met een beleidsregel van de Staatssecretaris, nu gedaagden 4 en 7 zich daarop niet hebben beroepen. De rechtbank heeft ook gehandeld in strijd met de beginselen van behoorlijk procesrecht, door dit punt niet ter zitting of anderszins aan de orde te stellen. Argonaut heeft daardoor niet de gelegenheid gehad haar standpunt daarover naar voren te brengen.
4.5. Argonaut heeft voorts aangevoerd dat de rechtbank Rotterdam de brief van de Staatssecretaris van 19 februari 2004 ten onrechte als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb heeft aangemerkt. Ten eerste is de brief van
19 februari 2004 geen besluit, maar strekt deze slechts tot het verschaffen van inlichtingen aan de Tweede Kamer over onder meer de bij de toekenning van een hoog pkb te hanteren criteria. De brief beoogt ook niet dergelijke toekenningscriteria
- bindend - vast te stellen. Zoals ook blijkt uit de offerteaanvraag, is de Staatssecretaris er steeds van uitgegaan dat de toekenningscriteria in een protocol worden vastgelegd. Het protocol kan daarom ook niet worden aangemerkt als een nadere uitwerking van een beleidsregel van de Staatssecretaris. Ook de overwegingen dat het protocol een te beperkte uitleg geeft aan de beleidsregel en dat de besluiten - dus - in strijd met de beleidsregel zijn genomen, kunnen om die reden geen stand houden. Argonaut onderschrijft evenmin het oordeel van de rechtbank dat de toekenningscriteria ten onrechte geen rekening houden met het feit dat niet op alle stations assistentieverlening door NSR mogelijk is en ook niet met het feit dat niet op alle stations aangepaste sanitaire voorzieningen aanwezig zijn. Volgens Argonaut zijn er dan ook geen beletselen om de besluitvorming - uitsluitend - te baseren op (de toekennings-criteria van) het protocol.
4.6. Ten slotte heeft Argonaut zich gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank Rotterdam dat de (heroverwegings)- beslissingen tot stand zijn gekomen in strijd met de artikelen 4:84 en 3:2 van de Awb. Alle door gedaagden 4 en 7 gestelde ergonomische belemmeringen en chronische medische beperkingen zijn zorgvuldig onderzocht. Dat heeft echter niet geleid tot de conclusie dat gedaagden 4 en 7 in het geheel niet in staat zijn gebruik te maken van de trein.
5. Gedaagden verenigen zich met het oordeel van de rechtbanken dat Argonaut een bestuursorgaan is en dat de in geding zijnde beslissingen van Argonaut besluiten zijn. Van de zijde van gedaagden 7 is in hoger beroep opnieuw naar voren gebracht dat bij de indicatiestelling moet worden bezien of op de door de gehandicapte aangedane stations de voor hem of haar noodzakelijke faciliteiten beschikbaar zijn. Voorts is herhaald dat het onderzoek naar de aanwezigheid van ergonomische belemmeringen en/of medische beperkingen niet zorgvuldig is geweest.
Beoordeling
De bevoegdheid van de Raad
6.1. Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beroepswet kan bij de Raad hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van (de voorzieningenrechter van) de rechtbank inzake een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet. De Raad ziet zich derhalve, mede gelet op artikel 8:70, aanhef en onderdeel a, van de Awb in verbinding met artikel 21, eerste lid, van de Beroepswet, allereerst gesteld voor de vraag naar zijn bevoegdheid.
6.2. De Raad dient daartoe in de eerste plaats te beoordelen of de rechtbanken terecht hebben geoordeeld dat de door gedaagden in beroep bestreden - schriftelijke - beslissingen van Argonaut moeten worden aangemerkt als besluiten van een bestuurs-orgaan in de zin van artikel 1:1, aanhef en onderdeel b, van de Awb, waartegen - voor zover van toepassing: onverminderd artikel 7:1 van Pro de Awb - op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, dient vervolgens te worden bezien of de Raad de bevoegde rechter in hoger beroep is.
6.3. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (onderdeel a) of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (onderdeel b). Argonaut, een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, is opgericht door middel van een privaatrechtelijke rechtshandeling zonder enige publiekrechtelijke grondslag, zodat reeds daarom geen sprake is van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Derhalve ligt de vraag voor of Argonaut, voor zover het betreft het nemen van beslissingen op verzoeken om toekenning van een hoog pkb en het nemen van beslissingen op verzoeken om heroverweging van zulke beslissingen, met enig openbaar gezag is bekleed. Blijkens de wetsgeschiedenis (vgl. PG Awb I, blz. 133) is daarvoor vereist dat het gaat om een orgaan met een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het - eenzijdig - bepalen van de rechtspositie (de rechten en/of verplichtingen) van andere rechtssubjecten. Een dergelijke publiekrechtelijke bevoegdheid behoeft niet altijd haar grondslag te vinden in een bevoegdheid verlenend algemeen verbindend voorschrift. Met name in de sfeer van het zogenoemde “presterend bestuur” wordt ook wel aanvaard dat een (rechts)persoon of college besluiten neemt die op een andere grondslag berusten.
6.4. De Raad stelt in dit verband allereerst vast dat het bovenregionale vervoer van gehandicapten als een publieke taak (van, thans, de Staatssecretaris) moet worden aangemerkt. Weliswaar ontbreekt daarvoor een wettelijke grondslag, maar de intensieve bemoeienis van de Minister in 1998 en 1999 en die van de Staatssecretaris in 2003, 2004 en 2005, alsmede de nauwe betrokkenheid van de Tweede Kamer daarbij, staan geen andere conclusie toe dan dat het hier gaat om een taak die de overheid van zodanig belang heeft geacht, dat zij deze aan zich heeft getrokken. De Raad heeft daarbij meegewogen dat het bovenregionale vervoer van gehandicapten (reeds) vóór 1 april 1994 op een wettelijke grondslag berustte omdat het - onverkort - onder het toenmalige artikel 57 van Pro de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet viel, alsmede dat niet - althans niet zonder nadere motivering - valt in te zien waarom het regionale vervoer van gehandicapten wel als een publieke taak moet worden aangemerkt en het bovenregionale vervoer niet. De Raad merkt in dit verband tevens op dat voor de bekostiging van het bovenregionale vervoer van gehandicapten in de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een afzonderlijke post is voorzien (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 19 200, XVI, nr. 2, blz. 140-141).
6.5. Het ter uitvoering van deze publieke taak door de Staatssecretaris in het leven geroepen vervoerssysteem Valys voorziet er onder meer in dat gehandicapten die om ergonomische of medische redenen geen gebruik kunnen maken van de trein, in aanmerking komen voor een hoog pkb. De beoordeling of een gehandicapte voor een hoog pkb in aanmerking komt, vormt een wezenlijk onderdeel van het Valys-systeem. Nu de ingevolge de overeenkomst tussen de Staat en Argonaut aan Argonaut opgedragen - en door haar aanvaarde - bevoegdheid om te beslissen op een verzoek om toekenning van een hoog pkb wordt uitgeoefend in het kader van de publieke taak van de Staatssecretaris, vervult ook Argonaut - in zoverre - een publieke taak.
6.6. De bij beslissingen op verzoeken om toekenning van een hoog pkb aan te leggen beoordelingscriteria zijn neergelegd in het bij de overeenkomst tussen de Staat en Argonaut behorende protocol. Dit protocol vormt de uitwerking van de in de offerteaanvraag door de Staatssecretaris geformuleerde toekenningscriteria, met welke uitwerking de Staatssecretaris zich namens de Staat door middel van de ondertekening van de overeenkomst en vervolgens ook door de goedkeuring van het protocol heeft verenigd. Argonaut is op grond van de overeenkomst gehouden overeenkomstig het protocol te handelen. Wijziging van het protocol zonder toestemming van de Staatssecretaris is niet geoorloofd. Voorts is in de overeenkomst opgenomen dat de Staatssecretaris te allen tijde aanwijzingen kan geven omtrent de uitvoering van de overeenkomst en dat Argonaut gehouden is die aanwijzingen op te volgen. De Raad is van oordeel dat hiermee is gegeven dat de Staatssecretaris (en dus: de overheid) in overwegende mate invloed heeft op de wijze waarop Argonaut haar publieke taak dient te vervullen. Dat de concrete beoordeling aan de betrokken beoordelaar (arts, ergonomisch adviseur, indicatieadviseur) appreciatieruimte laat, doet daaraan niet af. Dit is immers inherent zowel aan de aard van de gekozen - ergonomische en medische - criteria als aan een stelsel van individuele beoordeling.
6.7. Het Valys-systeem wordt in overwegende mate uit de algemene middelen gefinancierd. Niet alleen vergoedt de Staat de meerkosten van het vervoer aan Transvision, ook worden de met de indicatiestelling door Argonaut gemoeide kosten in beginsel door de Staat volledig vergoed. De door Argonaut vervulde publieke taak wordt derhalve in overwegende mate door de overheid gefinancierd.
6.8. De beoordeling door Argonaut is binnen het Valys-systeem bepalend voor de mate waarin een gehandicapte aanspraak kan maken op een bijdrage van de overheid in zijn vervoerskosten. De toekenning van een hoog pkb heeft immers tot gevolg dat de gehandicapte jegens Transvision recht heeft op taxivervoer tegen een tarief van € 0,16 per kilometer tot een maximum van 2250 kilometer per jaar. De in het kader van de vervulling van haar publieke taak door Argonaut uitgeoefende bevoegdheid dient daarom te worden aangemerkt als het - in zoverrre - eenzijdig bepalen van de rechtspositie van de betrokken gehandicapte.
6.9. Het geheel van de in de onderdelen 6.5 tot en met 6.8 weergegeven feiten en omstandigheden in aanmerking genomen, is de Raad van oordeel dat Argonaut bij het nemen van beslissingen op verzoeken om toekenning van een hoog pkb een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten uitoefent. Anders dan appellanten acht de Raad voor het aannemen van een dergelijke publiekrechtelijke bevoegdheid geen noodzakelijke voorwaarde dat door de betrokken (rechts)persoon of college rechtstreeks financiële middelen (uitkeringen, subsidies of anderszins) worden toegekend aan derden. Aan de omstandigheid dat Argonaut (evenmin overigens als Transvision) aan de betrokken gehandicapten niet rechtstreeks gelden toekent, komt in dit verband daarom geen doorslaggevende betekenis toe. Dat het Valys-systeem privaatrechtelijk is vormgegeven, vormt ten slotte naar het oordeel van de Raad evenmin een beletsel voor het aannemen van een publieke taak van de door de Staatssecretaris voor de uitvoering van dat systeem ingeschakelde rechtspersoon Argonaut, aangezien de de juridische vormgeving niet zonder meer bepalend is voor het antwoord op de vraag of al dan niet sprake is van een publiekrechtelijke bevoegdheid.
6.10. De Raad komt derhalve (evenals de rechtbanken, maar op - gedeeltelijk - andere gronden) tot de conclusie dat Argonaut met openbaar gezag is bekleed en derhalve bij het nemen van beslissingen op verzoeken om toekenning van een hoog pkb, een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
6.11. Uit hetgeen in onderdeel 6.8 is overwogen vloeit voort dat de - schriftelijke - beslissing van Argonaut op een aanvraag van een belanghebbende om toekenning van een hoog pkb, moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in
artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dan wel artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. De Raad stelt voorts vast dat een naar aanleiding van een verzoek om heroverweging van een dergelijk besluit genomen schriftelijke beslissing van Argonaut moet worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar en daarmee - eveneens - als een besluit in de zin van de Awb. De Raad komt derhalve tevens tot de conclusie dat de rechtbanken terecht hebben geoordeeld dat tegen de in geding zijnde beslissingen van Argonaut - voor zover van toepassing: onverminderd artikel 7:1 van Pro de Awb - beroep openstond.
6.12. De vraag of vervolgens hoger beroep bij de Raad openstaat, beantwoordt de Raad bevestigend. Nu een besluit op een verzoek om toekenning van een hoog pkb een wettelijke grondslag ontbeert, kan geen wet worden aangewezen die is opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet. Dit betekent in beginsel dat de Raad niet bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is dit echter anders, indien sprake is van een kennelijk of onmiskenbaar onbedoeld hiaat in de rechtsmachtbepaling en voorts de betrokken besluiten naar onderwerp, kader, strekking of toepasselijk recht een zodanig sterke verwantschap tonen met de in de bijlage bij de Beroepswet opgenomen dan wel anderszins aan de Raad toebedeelde wetten en - andere - regelingen, dat aan de Raad desondanks de bevoegdheid dient toe te komen in hoger beroep te oordelen over een uitspraak van (de voorzieningenrechter van) de rechtbank terzake. Naar het oordeel van de Raad doet deze situatie zich hier voor. De onderhavige overheidstaak (het bovenregionale vervoer van gehandicapten) heeft duidelijke aanknopingspunten met de Wvg, welke wet is opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet. Het ligt dan ook in de rede dat de door de wetgever voor de Wvg aangewezen appèlrechter ook kennis neemt van het hoger beroep tegen uitspraken inzake de hier aan de orde zijnde besluiten. De Raad overweegt in dit verband voorts, dat de wetgever in dezen geen uitdrukkelijke - en dus ook geen andersluidende - keuze heeft gemaakt, omdat niet werd uitgegaan van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De Raad wijst er ten slotte op, dat in artikel 37 van Pro het voorstel voor een Wet maatschappelijke ondersteuning (Eerste Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 131, nr. A) - welke wet onder meer de Wvg vervangt - de rechtsmacht in hoger beroep eveneens aan de Raad wordt opgedragen.
De ontvankelijkheid van de hoger beroepen van de Staatssecretaris
7.1. De Raad ziet zich vervolgens, gelet op artikel 8:70, aanhef en onderdeel b, van de Awb in samenhang met artikel 21, eerste lid, van de Beroepswet, gesteld voor de vraag naar de ontvankelijkheid van de hoger beroepen van de Staatssecretaris.
7.2. In het vorenstaande ligt besloten dat de Staatssecretaris, zijnde het bestuursorgaan dat het bovenregionale vervoer van gehandicapten als publieke taak aan zich heeft getrokken, moet worden aangemerkt als belanghebbende bij de in geding zijnde, immers ter uitvoering van die taak genomen besluiten. Dat deze besluiten niet zijn genomen door de Staatssecretaris (zelf) maar - krachtens de overeenkomst tussen de Staat en Argonaut - door Argonaut, maakt dit niet anders. Gezien zijn publieke (politieke) verantwoordelijkheid voor het in geding zijnde beleidsterrein, moet het hier aan de orde zijnde door de Staatssecretaris aan zich getrokken belang voor de toepassing van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb met een hem toevertrouwd belang op één lijn worden gesteld. Hieruit volgt dat de Staatssecretaris, gelet op artikel 18, eerste lid, van de Beroepswet, bevoegd is hoger beroep in te stellen tegen de aangevallen uitspraken. In zoverre zijn de hoger beroepen van de Staatssecretaris dan ook ontvankelijk.
7.3. Voor zover de Staatssecretaris is opgekomen tegen het oordeel van de rechtbanken dat de Staat uitsluitend een afgeleid (contractueel) belang heeft bij de in geding zijnde besluiten zodat hij niet op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid kan worden gesteld om als partij aan de gedingen deel te nemen, stelt de Raad vast dat dit geen belang van de Staatssecretaris betreft en dat de Staat zelf geen hoger beroep heeft ingesteld. In zoverre dienen de hoger beroepen van de Staatssecretaris dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
De aangevallen uitspraken
8. Aansluitend dient de Raad, gelet op artikel 24 van Pro de Beroepswet, te beoordelen of de aangevallen uitspraken (voor zover daartegen ontvankelijk hoger beroep is ingesteld) geheel of gedeeltelijk dienen te worden bevestigd (al dan niet met verbetering van de gronden), dan wel geheel of gedeeltelijk dienen te worden vernietigd.
De aangevallen uitspraak van de rechtbank Roermond
9.1. Met betrekking tot de aangevallen uitspraak van de rechtbank Roermond overweegt de Raad allereerst, ambtshalve, het volgende. Blijkens de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank ten aanzien van alle stukken waarop het desbetreffende verzoek van Argonaut betrekking heeft, beslist tot beperking van de kennisneming. Vervolgens heeft zij mede op de grondslag van die stukken uitspraak gedaan. In strijd met artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb heeft de rechtbank daarvoor echter geen toestemming gevraagd aan gedaagde 1. In onderdeel 4 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank over de door haar gemaakte keuze verantwoording afgelegd. De Raad heeft voor die keuze op zichzelf begrip. Gelet echter op het gegeven dat het voorschrift van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb geacht moet worden van openbare orde te zijn, kan de Raad aan de schending van deze bepaling niet voorbijgaan. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd.
9.2.1. Aansluitend overweegt de Raad met betrekking tot de toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb, eveneens ambtshalve, nog het volgende. Indien de rechter in eerste aanleg beperking van de kennisneming geheel of gedeeltelijk - wel - gerechtvaardigd heeft geacht, dient de rechter in hoger beroep - gelet op het feit dat artikel 8:29 van Pro de Awb mede strekt tot verzekering van het in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden verankerde recht op een “fair trial” - terzake een eigen beoordeling te maken. Daarbij is niet van belang of wel of niet hoger beroep is ingesteld tegen de beslissing van de rechter in eerste aanleg dat beperking van de kennisneming geheel of gedeeltelijk gerechtvaardigd is, en evenmin of het betrokken bestuursorgaan in hoger beroep al dan niet
- uitdrukkelijk - opnieuw om beperking van de kennisneming heeft verzocht.
9.2.2. Bij de beslissing tot heropening van het onderzoek heeft de Raad partijen kennis gegeven van de door hem in hoger beroep terzake gemaakte beoordeling. De Raad heeft beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht ten aanzien van de overeenkomst tussen de Staat en Argonaut en de in artikel 24 van Pro de overeenkomst genoemde bijlagen 1, 3, 7, 8, 9 en 10 daarbij. Het bekend worden van de inhoud van de in deze stukken vervatte commerciële en operationele bedrijfsgegevens zou de concurrentiepositie van Argonaut bij een - eventuele - nieuwe aanbesteding kunnen schaden, terwijl niet is gebleken van zwaarder wegende belangen die tot openbaarmaking dwingen. De Raad heeft beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht ten aanzien van de bijlagen 2, 3, 4 en 6 bij de overeenkomst. Deze stukken zien in overwegende mate op de toekenningscriteria en op de indicatieprocedure als zodanig, en hebben aldus rechtstreeks betrekking op de uitvoering van de aan Argonaut opgedragen publieke taak. Gevoelige bedrijfsgegevens bevatten zij daarentegen niet. Argonaut heeft vervolgens desgevraagd kenbaar gemaakt dat de stukken ten aanzien waarvan beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is geacht, als ingediend kunnen worden beschouwd. Deze stukken zijn door de Raad aan gedaagde 1 toegezonden. Met betrekking tot de stukken ten aanzien waarvan beperking van de kennisneming wel gerechtvaardigd is geacht, heeft gedaagde 1 de op grond van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb vereiste toestemming verleend.
9.2.3. Gelet op het voorgaande dient de aangevallen uitspraak eveneens te worden vernietigd op de grond dat aan gedaagde 1 in eerste aanleg ten onrechte stukken zijn onthouden.
9.3. Nu de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, zal de Raad doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen. Uit de in de onderdelen 6.10 en 6.11 door de Raad getrokken conclusies en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen volgt dat de Raad het oordeel van de rechtbank over het rechtskarakter van de in geding zijnde beslissing van Argonaut jegens gedaagde 1 onderschrijft. Hij zal daarom het beroep van gedaagde 1 niet-ontvankelijk verklaren en, gelet op
artikel 7:1 van Pro de Awb, het beroepschrift van gedaagde 1 met toepassing van artikel 6:15, tweede lid, van de Awb ter behandeling als bezwaarschrift doorzenden aan Argonaut.
9.4. De Raad ziet aanleiding Argonaut te veroordelen in de proceskosten van gedaagde 1, begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
De aangevallen uitspraak van de rechtbank Rotterdam
10.1.1. Het hoger beroep van Argonaut tegen de aangevallen uitspraak van de rechtbank Rotterdam heeft (ook) betrekking op - een gedeelte van - de beslissing van de (rechter-commissaris van de) rechtbank dat de door Argonaut verzochte beperking van de kennisneming ten aanzien van een aantal door haar ingezonden op de zaken betrekking hebbende stukken niet gerechtvaardigd wordt geacht. De Raad stelt in dezen voorop, dat ingevolge artikel 21, derde lid, van de Beroepswet tegen tussenbeslissingen van de (rechter-commissaris van de) rechtbank uitsluitend hoger beroep kan worden ingesteld tegelijk met het hoger beroep tegen de (eind)uitspraak. Dat een beslissing als de onderhavige tussen partijen feitelijk niet meer ongedaan kan worden gemaakt (omdat de - alsnog ingediende - stukken door de rechtbank al aan de andere partijen zijn toegezonden), betekent niet dat het betrokken bestuursorgaan bij dit hoger beroep geen belang heeft. Dat geldt reeds, omdat - zoals Argonaut ook heeft gesteld - de beslissing in hoger beroep richtinggevend is voor eventuele verdere procedures. Een andere uitleg zou bovendien artikel 21, derde lid, van de Beroepswet van zijn betekenis beroven.
10.1.2. Indien - zoals in dit geval - hoger beroep wordt ingesteld tegen de beslissing van de rechter in eerste aanleg inhoudende dat beperking van de kennisneming geheel of gedeeltelijk niet gerechtvaardigd wordt geacht, wordt het bestuursorgaan tevens geacht voor de fase van het hoger beroep opnieuw een verzoek om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb te hebben gedaan. De rechter in hoger beroep dient terzake dan een eigen beoordeling te maken. Vervolgens dient te worden bezien of, en zo ja welke, gevolgen aan de door de rechter in hoger beroep gemaakte beoordeling dienen te worden verbonden voor de aangevallen uitspraak. Het voorgaande geldt eveneens, indien niet uitdrukkelijk hoger beroep is ingesteld tegen de beslissing van de rechter in eerste aanleg en het bestuursorgaan zich beperkt tot het doen van een - nieuw - verzoek in hoger beroep om beperking van de kennisneming.
10.1.3. Uit hetgeen de Raad in onderdeel 9.2.2 heeft overwogen, volgt dat de (rechter-commissaris van de) rechtbank deels tot een onjuiste beslissing is gekomen. Ten aanzien van de stukken waarvan de Raad beperking van de kennisneming alsnog wel gerechtvaardigd heeft geacht, hebben gedaagden 2 tot en met 7 toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb gegeven. Nu zich hier niet de situatie voordoet dat aan partijen in eerste aanleg ten onrechte stukken zijn onthouden, is vernietiging van de aangevallen uitspraak niet zinvol en volstaat de Raad met de vaststelling dat het hoger beroep van Argonaut in zoverre slaagt.
10.2.1. Uit de in de onderdelen 6.10 en 6.11 door de Raad getrokken conclusies en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen volgt dat de rechtbank de beroepen van gedaagden 2, 3, 5 en 6 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en eveneens terecht heeft overwogen dat Argonaut op de als bezwaarschriften doorgezonden beroepschriften zal moeten beslissen. In zoverre dient de aangevallen uitspraak dan ook te worden bevestigd.
10.2.2. Van proceskosten in hoger beroep van gedaagden 2, 3, 5 en 6 is de Raad niet gebleken.
10.3. Met betrekking tot de ten aanzien van gedaagden 4 en 7 genomen (heroverwegings)beslissingen van Argonaut, die door de rechtbank op zichzelf terecht zijn aangemerkt als besluiten op bezwaar, overweegt de Raad ambtshalve het volgende. In het protocol is, in lijn met de offerteaanvraag, ten aanzien van de heroverweging onder meer opgenomen dat Argonaut is gebonden aan de beslissing van de (door haar ingestelde) heroverwegingscommissie. Een dergelijke wijze van besluitvorming op een bezwaarschrift is - evident - in strijd met het in artikel 7:11 van Pro de Awb neergelegde heroverwegings- karakter van de bezwaarschriftprocedure. Dit betekent dat reeds om die reden de beroepen van gedaagden 4 en 7 gegrond moeten worden verklaard en de jegens hen genomen besluiten op bezwaar moeten worden vernietigd. Argonaut zal alsnog besluiten op bezwaar dienen te nemen die - wel - in overeenstemming zijn met artikel 7:11 van Pro de Awb. Daarbij geeft de Raad Argonaut uitdrukkelijk in overweging zorgvuldig te bezien of de (heroverwegings)procedure zoals deze thans wordt gevolgd, wellicht ook op andere onderdelen niet in overeenstemming is met afdeling 7.2 van de Awb.
10.4.1. Met het oog op de nieuw te nemen besluiten op de bezwaren van gedaagden 4 en 7 zal de Raad thans de in onderdeel 4.5 weergegeven grieven van Argonaut bespreken.
10.4.2. De Raad is, met Argonaut, van oordeel dat de rechtbank de brief van de Staatssecretaris van 19 februari 2004 ten onrechte heeft aangemerkt als een beleidsregel, reeds omdat geen sprake is van een besluit, zoals op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb voor het aannemen van een beleidsregel is vereist. Bovendien heeft deze brief ook niet het oogmerk om de door het te contracteren indicatiebedrijf bij de beoordeling te hanteren toekenningscriteria vast te stellen. Zulks ligt ook niet in de rede, omdat de Staatssecretaris er steeds van is uitgegaan dat de toekenningscriteria in een protocol zullen worden neergelegd (vgl. blz. 3 van de brief van 19 februari 2004). De Raad stelt vast, dat het door Argonaut terzake te voeren beleid - eerst - is neergelegd in het protocol. Nu het protocol door de Staatssecretaris is goedgekeurd, is er vervolgens ook geen noodzaak om - zoals de rechtbank kennelijk heeft gedaan - een andere (“hogere”) legitimatie te vinden voor het bij de indicatiestelling gehanteerde beleid inzake de toekenningscriteria. Ten slotte merkt de Raad in dit verband nog op, dat naar zijn oordeel geen sprake is van een discrepantie tussen de brief van 19 februari 2004 (en de brief van 23 april 2003) enerzijds en het protocol anderzijds. Het voorgaande betekent, dat de in het protocol neergelegde - en door de Staatssecretaris goedgekeurde - toekenningscriteria het door Argonaut bij de indicatiestelling toe te passen beoordelingskader vormen.
10.4.3. Deze toekenningscriteria gaan de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten. Het Valys-systeem heeft als uitgangspunt, dat een gehandicapte die ook met assistentieverlening door NSR op het station en de perrons, met gebruikmaking van de mogelijkheid om een begeleider mee te nemen in de trein en met hulp van de Valys-chauffeur bij het afzetten bij en het ophalen van een station, om ergonomische en/of medische redenen in het geheel niet in staat is om met de trein te reizen, recht heeft op een hoog pkb ter vervanging van de reismogelijkheid per trein. Daarbij wordt er - ook blijkens de brief van 23 april 2003 - van uitgegaan dat op een substantieel aantal stations, die geografisch ook voldoende zijn gespreid, assistentieverlening door NSR mogelijk is. In de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de Raad geen aanknopingspunten gevonden voor de vaststelling dat zulks niet het geval zou zijn. In dit verband is tevens van belang dat het standaard pkb mede is bedoeld om met de taxi van en naar een station te reizen waar de mogelijkheid van assistentieverlening door NSR - wel - aanwezig is. Daar komt bij, dat op de gemeenten ingevolge de Wvg de zorgplicht rust om gehandicapte inwoners in staat te stellen binnen de regio van en naar een station met de mogelijkheid van assistentieverlening door NSR te reizen. In zoverre hoeft dan geen beroep te worden gedaan op het pkb. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat als op het door een gehandicapte aangedane (dichtstbijzijnde) station de mogelijkheid van assistentie-verlening door NSR niet aanwezig is, dit enkele gegeven moet leiden tot de toekenning van een hoog pkb. In het licht van het voorgaande geldt hetzelfde voor het ontbreken van aangepaste sanitaire voorzieningen op een door de gehandicapte aangedaan station. De Raad merkt in dit verband voor de goede orde wel op, dat niet uitgesloten moet worden geacht dat - met overeenkomstige toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb - in uitzonderlijke gevallen van het protocol moet worden afgeweken. Daarbij moet met name worden gedacht aan gevallen waarin het dichtstbijzijnde station met de mogelijkheid van assistentieverlening door NSR op een dusdanig grote afstand van de woon- of verblijfplaats van de betrokken gehandicapte is gelegen, dat redelijkerwijs niet kan worden gezegd dat het - door de Staatssecretaris gemaximeerde - aantal kilometers van 750 op jaarbasis toereikend is om de met het Valys-systeem beoogde doelstelling in dat individuele geval te realiseren.
10.4.4. De in onderdeel 4.5 weergegeven grieven van Argonaut slagen derhalve.
10.5. De grieven (zoals weergegeven in onderdeel 4.4) dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden en in strijd met de beginselen van behoorlijk procesrecht heeft gehandeld kunnen buiten bespreking blijven. Deze strekken er immers toe dat de gegrondverklaring van de beroepen van gedaagden 4 en 7 ongedaan wordt gemaakt, hetgeen gelet op het in onderdeel 10.3 overwogene niet bereikbaar is.
10.6. Ook de grief (zoals weergegeven in onderdeel 4.6) die zich richt tegen het oordeel van de rechtbank dat de jegens gedaagden 4 en 7 genomen besluiten op bezwaar in strijd zijn met de artikelen 4:84 en 3:2 van de Awb kan buiten bespreking blijven, nu Argonaut nieuwe besluiten op de bezwaren zal moeten nemen. Gedaagden 4 en 7 kunnen in bezwaar opnieuw aanvoeren om welke ergonomische en/of medische redenen zij van mening zijn dat zij in het geheel niet in staat zijn om van de trein gebruik te maken.
10.7. Het in de onderdelen 10.4, 10.5 en 10.6 overwogene betekent dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden, ook moet worden bevestigd voor zover daarbij de beroepen van gedaagden 4 en 7 gegrond zijn verklaard en de besluiten van 27 augustus 2004 en 20 december 2004 zijn vernietigd. De aangevallen uitspraak moet echter worden vernietigd voor zover daarbij is bepaald dat Argonaut nieuwe besluiten op bezwaar dient te nemen met inachtneming van die uitspraak. In plaats daarvan zal de Raad bepalen dat deze besluiten dienen te worden genomen met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
10.8. De Raad ziet ten slotte aanleiding om Argonaut te veroordelen in de proceskosten van gedaagde 7 in hoger beroep, begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand. Van proceskosten van gedaagde 4 in hoger beroep is de Raad niet gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Verklaart de hoger beroepen van de Staatssecretaris niet-ontvankelijk voor zover deze zijn gericht tegen de beslissingen van de rechtbank Roermond en de rechtbank Rotterdam de Staat niet in de gelegenheid te stellen als partij aan de gedingen deel te nemen;
Vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank Roermond;
Verklaart het beroep van gedaagde 1 niet-ontvankelijk;
Veroordeelt Argonaut tot vergoeding van de proceskosten van gedaagde 1 tot een bedrag van € 644,--;
Vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank Rotterdam voor zover daarbij is bepaald dat Argonaut nieuwe besluiten op de bezwaren van gedaagden 4 en 7 dient te nemen met inachtneming van haar uitspraak, en bepaalt dat Argonaut de nieuwe besluiten dient te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad;
Veroordeelt Argonaut tot vergoeding van de proceskosten van gedaagde 7 in hoger beroep tot een bedrag van € 644,--;
Bevestigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank Rotterdam, voor zover aangevochten, voor het overige.
Aldus gewezen door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. R.M. van Male en mr. A.B.J. van der Ham als leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Polderman-Eelderink als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2006.
(get.) Th.G.M. Simons.
(get.) . A.H. Polderman-Eelderink.