Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/2354 WABOA
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], te[woonplaats], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente[woonplaats], verweerder,
(gemachtigde mr. I.M. van Gompel).
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de bouwvergunning van 1 april 1997 voor het vergroten van de woning op het perceel[adres] te [woonplaats] ingetrokken.
Bij besluit van 10 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard onder de aanvulling dat ook een eerder verleende bouwvergunning van 24 mei 1983 wordt ingetrokken.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2013. Eiseres is verschenen, samen met haar zoon [belanghebbende]. Eveneens is aanwezig de broer van eiseres, [belanghebbende 1]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Op 24 mei 1983 is aan[belanghebbende 2], de vader van eiseres, een bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van het woonhuis aan de [adres] te[woonplaats]. Het bouwplan ziet op het verbinden van het bijgebouw met het hoofdgebouw door de ruimte tussen deze gebouwen te bebouwen.
1.2
Op 1 april 1997 is aan [belanghebbende 3], de moeder van eiseres, een bouwvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan tot het vergroten van de woning op het perceel [adres] te[woonplaats], waarvoor op 24 mei 1983 reeds een bouwvergunning was verleend. De wijziging heeft betrekking op een gewijzigde indeling en een veranderd gevelaanzicht.
1.3
Eiseres is thans eigenaar van de woning op het perceel [adres] te[woonplaats].
1.4
Bij brief van 6 oktober 2008 heeft verweerder eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om de bouwvergunning van 1 april 1997 in te trekken. Eiseres heeft hiertegen een zienswijze ingediend. Eiseres en verweerder zijn vervolgens met elkaar in gesprek gegaan. De tijdens dat gesprek gemaakte afspraken heeft verweerder neergelegd in de brief van 29 december 2008. Hieruit volgt onder andere dat eiseres een nieuwe aanvraag in zal dienen voor het verbouwen/vergroten van de woning.
1.5
Bij besluit van 4 juni 2009 heeft verweerder de nieuwe aanvraag van eiseres voor het gedeeltelijk vergroten van de woning op het perceel [adres] te[woonplaats] toegewezen en een reguliere bouwvergunning verleend. Het door [belanghebbende 1] hiertegen gerichte bezwaar is gegrond verklaard en de bouwvergunning is bij besluit van 25 januari 2010 alsnog geweigerd. Deze weigering is inmiddels onherroepelijk.
1.6
Op 25 februari 2011 heeft eiseres wederom een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het vernieuwen en vergroten van de woning op het perceel [adres] te[woonplaats]. Anders dan de eerdere vergunningen ziet dit bouwplan op het vergroten van het bestaande hoofdgebouw, zonder dat dit wordt vastgebouwd aan het bijgebouw.
1.7
Bij besluit van 10 maart 2011 heeft verweerder eiseres een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen. Het hiertegen door [belanghebbende 1] gerichte bezwaar is bij besluit van 19 september 2011 ongegrond verklaard. In ditzelfde besluit van 19 september 2011 heeft verweerder de op 1 april 1997 verleende bouwvergunning ingetrokken (het primaire besluit).
1.8
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de intrekking van de bouwvergunning van 1 april 1997 gehandhaafd onder aanvulling van de intrekking van de bouwvergunning van 24 mei 1983. Verweerder heeft hiertoe het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 29 maart 2012 overgenomen. Verweerder heeft overwogen dat het de bedoeling was om de bouwvergunning voor het vergroten van de woning in te trekken en niet slechts de vergunning voor het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan. Indien de vergunning niet zou worden ingetrokken zou er strijd ontstaan met het vigerende bestemmingsplan ‘Zevenend 2004’, aangezien indien zowel de vergunning van 10 maart 2011 als de vergunning van 1 april 1997 naast elkaar zouden kunnen worden uitgevoerd, er een te veel aan vierkante meters bebouwing zou ontstaan in de bestemming ‘Erf’. Verweerder acht het voorts onwenselijk dat afgegeven vergunningen onbeperkt geldig zouden blijven. Het bouwplan uit 1997 is niet getoetst aan de actuele regelgeving, zoals het Bouwbesluit 2003 (2012), waarin andere technische eisen worden gesteld.
2.
De rechtbank gaat uit van de volgende relevante wetgeving.
2.1
Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
2.2
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt – kort gezegd – dat een bouwvergunning die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, gelijk wordt gesteld met een omgevingsvergunning.
2.3
Op grond van artikel 2.33, tweede lid sub a, van de Wabo kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
3.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling van het geschil.
3.1
De rechtbank verwijst allereerst naar het ter zitting genomen besluit dat [belanghebbende 1] niet wordt aangemerkt als belanghebbende bij de onderhavige procedure. De rechtbank is tot dit oordeel gekomen omdat, enerzijds, [belanghebbende 1] bij de vergunningaanvragen uit 1983 en 1997 uitsluitend heeft opgetreden als gemachtigde voor zijn ouders en, anderzijds, zijn positie als huurder van het bijgebouw op het perceel [adres] niet wordt gewijzigd door het al dan niet intrekken van de bouwvergunningen: in beide gevallen blijft zijn woning behouden.
3.2.1
De rechtbank stelt vast dat het besluit om tot intrekking van de bouwvergunning van 24 mei 1983 over te gaan in het bestreden besluit een primair besluit betreft, waartegen op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb eerst bezwaar dient te worden gemaakt. De rechtbank merkt het beroepschrift van eiseres – voor zover dit zich richt tegen de intrekking van de bouwvergunning van 24 mei 1983 – aan als een bezwaarschrift.
3.2.2
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn ter zitting ingenomen standpunt dat de omstandigheid dat het hier een primair besluit betreft gepasseerd kan worden op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb. Dit artikel ziet op het achterwege laten van vernietiging van een besluit ondanks de schending van een vormvoorschrift, indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De rechtbank overweegt dat onder een vormvoorschrift wordt verstaan een voorschrift dat ziet op de procedure van totstandkoming van een besluit. Het voorschrift van openbare orde van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb valt daar niet onder. De mogelijkheid om van een bezwaarprocedure af te zien en rechtstreeks beroep bij de rechter in te stellen wordt alleen geboden als beide partijen daarmee instemmen. De rechtbank wijst er in dit kader op dat eiseres in beroep te kennen heeft gegeven wel te zijn benadeeld, aangezien zij niet in de gelegenheid is geweest om haar zienswijze kenbaar te maken tegen de intrekking van de bouwvergunning van 24 mei 1983.
3.2.3
Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen voor zover zich dat richt tegen de intrekking van de bouwvergunning van 24 mei 1983. De rechtbank zal met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Awb het beroepschrift in zoverre ter behandeling als een bezwaarschrift doorzenden aan verweerder.
3.3
Ter beoordeling ligt in het kader van deze procedure voor of verweerder terecht en op goede gronden de bouwvergunning van 1 april 1997 heeft ingetrokken.
3.3.1
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder weliswaar terecht stelt dat geen volledige uitvoering is gegeven aan het bouwplan van 1 april 1997, maar miskent dat er destijds een begin van uitvoering is gemaakt. De fundering is immers gelegd. Dat de procedure om een nieuwe vergunning te verkrijgen lang duurt, kan niet aan eiseres worden tegengeworpen. Eiseres wil, indien latere vergunningverlening uiteindelijk niet in stand blijft, alsnog gebruik maken van de op 1 april 1997 verleende vergunning. Het is niet de bedoeling van eiseres geweest om de verleende vergunningen naast elkaar te behouden en te gaan gebruiken. Eiseres wil de mogelijkheid behouden om de vergunning van 1 april 1997 uit te voeren. Verweerder heeft deze belangen van eiseres onvoldoende meegewogen bij de intrekking van de vergunning.
3.3.2
De rechtbank stelt vast dat er in 2008 weliswaar een aanvang is gemaakt met de werkzaamheden, door het graven van een gat ten behoeve van de aan te brengen fundering, maar dat dit gat omstreeks 2008 weer is dichtgegooid. Tussen partijen is niet in geschil dat daarna geen werkzaamheden meer zijn uitgevoerd ter uitvoering van de bouwvergunning van 1 april 1997. Nu vaststaat dat de werkzaamheden aan de woning in ieder geval sindsdien langer dan 26 weken hebben stilgelegen, is verweerder bevoegd om op grond van artikel 2.33, tweede lid sub a, van de Wabo de bouwvergunning in te trekken.
3.3.3
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moeten bij de beslissing over intrekking van een bouwvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden geïnventariseerd en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder het realiseren van gewijzigde planologische inzichten, ook de financiële belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De Afdeling heeft in de inwerkingtreding van de Wabo geen aanleiding gezien om bij de belangenafweging in het kader van de beslissing een omgevingsvergunning voor bouwen in te trekken andere maatstaven aan te leggen (zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2013, ECLI:NL:RVS: 2013:CA1369). Het intrekken van een bouwvergunning is geen verplichting, maar een bevoegdheid van verweerder. Hierbij komt verweerder beleidsvrijheid toe. Hieruit volgt dat de rechtbank een besluit om tot intrekking over te gaan terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
3.3.4
Verweerder heeft aan de intrekking de overweging ten grondslag gelegd dat het belang van eiseres bij het behoud van de bouwvergunning van 1 april 1997 niet opweegt tegen de argumenten om de vergunning in te trekken. Verweerder heeft overwogen dat de wil van eiseres om de bouwvergunning alsnog uit te voeren, niet afdoet aan het feit dat de vergunning mag worden ingetrokken. Door de vergunning in te trekken voorkomt verweerder een planologisch strijdige situatie (te veel bebouwing op de bestemming ‘erf’). Eveneens houdt verweerder hierbij rekening met de belangen van derden. Hierbij doelt verweerder op het aspect rechtszekerheid en geeft aan het in dit kader niet wenselijk te achten dat afgegeven vergunningen onbeperkt geldig blijven. In dit geval is de bouwvergunning 15 jaar oud. Voorts wijst verweerder er op dat de bouwvergunning niet getoetst is aan de actuele regelgeving, zoals het Bouwbesluit 2003 (2012).
3.3.5
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van de bouwvergunning. Niet kan immers worden gezegd dat verweerder de bevoegdheid tot het intrekken van een bouwvergunning niet mag gebruiken om te voorkomen dat een bouwplan het bestemmingsplan of de thans geldende regelgeving doorkruist. De rechtbank overweegt in dit kader dat eiseres, door gedurende ruim vijftien jaar geen gebruik te maken van de bouwvergunning, zich heeft blootgesteld aan het risico dat de regelgeving zou wijzigen en dat verweerder op enig moment tot intrekking van de bouwvergunning zou besluiten. Verweerder heeft in het kader van de belangenafweging eveneens betekenis kunnen toekennen aan het voorkomen van een ‘stuwmeer’ aan ongebruikte vergunningen die rusten op hetzelfde perceel. Hetgeen eiseres hieromtrent heeft aangevoerd, kan niet slagen.
3.4.1
Volgens eiseres is het voorts in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur om de bouwvergunning die op 1 april 1997 is verleend in te trekken. Eiseres verwijst hierbij naar afspraken die met verweerder zijn gemaakt. De vergunning van 1 april 1997 zou volgens eiseres pas worden ingetrokken als een nieuwe vergunning wordt verleend én deze formele rechtskracht heeft gekregen. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres gewezen op een brief van verweerder van 29 december 2008. Deze brief vermeldt ten onrechte niet de hierover gemaakte afspraken.
3.4.2
De rechtbank vat deze grond van eiseres primair op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat sprake is van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde schriftelijke mededeling of toezegging van verweerder aan eiseres waaraan zij het gerechtvaardigde vertrouwen heeft mogen ontlenen dat verweerder niet eerder tot intrekking van de bouwvergunning van 1 april 1997 zou overgaan dan dat eiseres een andere, onherroepelijke bouwvergunning in haar bezit had. Van een dergelijke aan eiseres gedane ondubbelzinnige, ongeclausuleerde schriftelijke toezegging is de rechtbank niet gebleken. Verweerder heeft betwist dat een dergelijke afspraak bestaat. Uit de stukken die zich in het dossier bevinden blijkt ook niet van dergelijke afspraken. De brief van 29 december 2008 waar eiseres op wijst, is een schriftelijke weergave van de afspraken die tussen partijen zijn gemaakt in het kader van de aanvraag die tot het besluit van 4 juni 2009 heeft geleid. Onder punt 6 van die brief is– kort gezegd – te lezen dat indien de bouwvergunning wordt geweigerd, hetgeen inmiddels ten aanzien van die bouwvergunning onherroepelijk het geval is, er een nieuwe situatie ontstaat en dat er nader overleg met verweerder plaats dient te vinden. Hieraan heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen ontlenen dat ook bij latere aanvragen het gestelde onder punt 5 – “Indien de bouwvergunning wordt verleend, wordt tegelijkertijd de bouwvergunning van 1 april 1997 ingetrokken.” – onverkort van toepassing zou zijn én dat dit onderdeel voorts zo zou moeten worden uitgelegd, dat een intrekking eerst zou plaatsvinden als de verleende omgevingsvergunning onherroepelijk is . Voor zover eiseres zich ter zitting heeft willen beroepen op de inhoud van een door haar voormalige advocaat aan verweerder gestuurde brief, overweegt de rechtbank dat eiseres deze brief niet heeft overgelegd. Aangezien het zou gaan om een brief van de advocaat van eiseres en niet een brief afkomstig van verweerder, kunnen enige uitlatingen omtrent eventueel gemaakte afspraken zoals die uit de brief van de advocaat volgen bovendien niet gelden als de hierboven bedoelde schriftelijke mededelingen of toezeggingen van verweerder.
3.4.3
Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel treft derhalve geen doel. De rechtbank is verder niet gebleken van strijd met enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Hetgeen eiseres hieromtrent heeft aangevoerd, faalt.
3.5
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de intrekking van de bouwvergunning van 1 april 1997, in rechte stand kan houden. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten of te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen voor zover zich dat richt tegen de intrekking van de bouwvergunning van 24 mei 1983;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, mrs. B. de Vos en I.W. Neleman, leden,
in aanwezigheid van mr. R.M. Wiersma, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 november 2013.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB