Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/2322
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2013 in de zaak tussen
[naam], te[woonplaats], eiseres
(gemachtigde M.S.J. Hoorntje),
en
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden mr. I.M. Kops,[naam gemachtigde 2] en mr. C.J. Kuiper)
Tevens heeft aan het geding deelgenomen:
United Airlines,
derde belanghebbende,
(gemachtigden mr. P.V. Eijsvoogel en mr. K. Althaus).
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen United Airlines afgewezen.
Bij besluit van 25 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2013. Eiseres is vertegenwoordigd door mr. A. Hendriks, kantoorgenoot van bovengenoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigden. Derde belanghebbende is eveneens vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigden alsmede door[naam belanghebbende]
Overwegingen
Feiten en standpunten partijen
1.
Eiseres is op [datum] vertrokken met vlucht met nummer[nummer] ([route]). Deze vlucht is kort na de aanvang afgebroken, waarna een voorzorgslanding heeft plaatsgevonden in [route]. Er bleek sprake van een defect in de dynamo van de linkermotor. Eiseres is later op de dag uiteindelijk naar [route] doorgevlogen met een ander toestel.
2.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij aanspraak heeft op een compensatie van € 600 van United Airlines.
3.
United Airlines en verweerder stellen zich op het standpunt dat die aanspraak er niet is.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder geoordeeld dat er geen aanleiding is om handhavend op te treden tegen United Airlines, omdat er geen sprake is van overtreding van de Verordening EG 261/2004 van het Europese Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij de instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) 295/91 (hierna: de Verordening).
Gebleken is dat de betreffende vlucht is geannuleerd als gevolg van een defect aan de linkermotor, waardoor het toestel in verband met de vliegveiligheid een tussenlanding in [route] moest maken. Na inspectie van het toestel bleek dat de vlucht niet kon worden voortgezet. Nu het defect is gebleken nadat het vliegtuig is vrijgegeven voor uitvoering van de vlucht, is volgens verweerder sprake van buitengewone omstandigheden, zodat de annulering op grond van de Verordening niet voor compensatie in aanmerking komt.
Verweerder heeft verwezen naar bijlage 1 bij het voorstel van de Europese Commissie van 13 maart 2013 voor de wijziging van de Verordening (hierna: Voorstel). In het verweerschrift is voorts verwezen naar de lijst met buitengewone omstandigheden van de National Enforcement Bodies (NEB’s) van de vergadering van 12 april 2013.
United Airlines heeft zich in essentie aangesloten bij deze stellingname van verweerder.
In afwijking van de tekst van het bestreden besluit heeft verweerder in het verweerschrift opgemerkt dat van een overtreding in het geheel geen sprake is, omdat eiseres niet heeft verzocht om compensatie aan United Airlines. Dit is in lijn met een mededeling die United Airlines al eerder met betrekking tot deze vlucht aan verweerder had gedaan, en met de stellingname van United Airlines in beroep. Van een weigering om een dergelijk verzoek in te willigen is dan ook in het geheel geen sprake aldus verweerder.
4.
Eiseres heeft in beroep gemotiveerd betoogd dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat het onderhavige defect als een buitengewone omstandigheid moet worden aangemerkt. Verweerder heeft daarom ten onrechte een beletsel voor financiële compensatie aangenomen. Verweerder had handhavend moeten optreden, aldus eiseres.
Juridisch kader
5.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 1, van de Verordening wordt voor de toepassing van deze verordening verstaan onder,,annulering”: het niet uitvoeren van een geplande vlucht waarop ten minste één plaats was geboekt.
6.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder c, van de Verordening, voor zover thans van belang, hebben de betrokken passagiers in geval van annulering van een vlucht recht op de in artikel 7 bedoelde Pro compensatie door de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert.
7.
Ingevolge artikel 5, derde lid, van de Verordening is een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert niet verplicht compensatie te betalen als bedoeld in artikel 7 indien Pro zij kan aantonen dat de annulering het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden.
8.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Verordening krijgen de passagiers, wanneer naar dit artikel wordt verwezen, compensatie ten belope van:
a. a) 250 EUR voor alle vluchten tot en met 500 km;
b) 400 EUR voor alle intracommunautaire vluchten van meer dan 1500 km, en voor alle andere vluchten tussen 1500 en 3500 km;
c) 600 EUR voor alle niet onder a) of b) vallende vluchten.
Bij de bepaling van de afstand wordt gekeken naar de laatste bestemming waar de passagier als gevolg van de instapweigering of annulering na de geplande tijd zal aankomen.
9.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Verordening wijst elke lidstaat een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De lidstaten delen de Commissie mee welke instantie overeenkomstig dit lid is aangewezen.
Ingevolge het tweede lid kan een passagier een klacht indienen bij elke overeenkomstig lid 1 aangewezen instantie of iedere andere door een lidstaat aangewezen bevoegde instantie over een vermeende overtreding van deze verordening op een op het grondgebied van een lidstaat gelegen luchthaven of betreffende een vlucht vanuit een derde land naar een op dat grondgebied gelegen luchthaven.
Ingevolge het derde lid moeten de door de lidstaten vastgesteld sancties voor overtreding van deze verordening doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
10.
Ingevolge artikel 11.15, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart is onze Minister van Verkeer en Waterstaat (lees thans: de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu) bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Verordening.
Beoordeling van het geschil
11.
De rechtbank stelt vast dat verweerders bevoegdheid om tot handhaving over te gaan is gebaseerd op artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 11.5, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart. Verweerder heeft op grond van artikel 5, derde lid, van de Verordening geweigerd om handhavend op te treden jegens United Airlines.
12.
Ter zitting heeft de rechtbank aan verweerder de vraag voorgelegd hoe de nadere stellingname in het verweerschrift moet worden geduid, en met name of daarmee wordt geconcludeerd tot wijziging, intrekking of vernietiging van het bestreden besluit. Verweerder heeft medegedeeld daar geen grond voor te zien, en zich voor het overige gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank.
13.
De rechtbank zal daarom de vraag beantwoorden of de beslissing op bezwaar van 25 april 2013 voor vernietiging in aanmerking komt. Daarbij zal de rechtbank zich richten op de kern van het geschil dat partijen verdeeld houdt.
14.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) heeft in het Wallentin Herman arrest van 22 december 2008, (gepubliceerd op www.curia.europa.eu onder C-549/07) in rechtsoverweging 25 en 26 het volgende overwogen:
‘25. Derhalve kunnen technische problemen die werden vastgesteld tijdens het
onderhoud van luchtvaartuigen of die het gevolg zijn van onvolkomenheden bij een
dergelijk onderhoud op zich geen ,,uitzonderlijke omstandigheden” vormen zoals
bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Verordening.
26.
Evenwel kan niet worden uitgesloten dat technische problemen uitzonderlijke
omstandigheden vormen, voor zover zij voortvloeien uit gebeurtenissen die niet
inherent zijn aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken
luchtvaartmaatschappij, en laatstgenoemde hierop geen daadwerkelijke invloed kan
uitoefenen. Dit zou bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de fabrikant van de
toestellen waaruit de vloot van de betrokken luchtvaartmaatschappij is
samengesteld, of een bevoegde autoriteit, zou bekendmaken dat deze toestellen —
die reeds in dienst zijn — een verborgen fabricagefout vertonen die gevolgen heeft
voor de vliegveiligheid. Hetzelfde geldt voor luchtvaartuigen die werden beschadigd
door sabotage of terrorisme.”
15.
De regeling met betrekking tot de buitengewone omstandigheden vormt een uitzondering op de hoofdregel van compensatie. Dat brengt met zich dat die regel niet extensief geïnterpreteerd dient te worden. Dat sprake is van buitengewone omstandigheden kan dan ook niet snel worden aangenomen.
Gelet op (a) de tekst van rechtsoverweging 26 van het Wallentin Herman arrest -‘kan niet worden uitgesloten’-, (b) de aard van de door het Hof gegeven voorbeelden - het Hof noemt slechts van buiten komende oorzaken - in samenhang met (c) de doelstelling van de Verordening, te weten een hoog niveau van consumentenbescherming, moet in zijn algemeenheid een technisch mankement of een indicatie daarvan, dat zich voordoet nadat het toestel is vrijgegeven —released to service— in beginsel worden beschouwd als inherent aan de normale uitoefening van de activiteit van een luchtvaartmaatschappij en levert aldus geen buitengewone omstandigheid op. De rechtbank sluit zich hiermee aan bij de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Rotterdam van 10 oktober 2013 (zaaknummer ROT 13/4260) en van de kantonrechter van de rechtbank Noord-Holland van 9 april 2013 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder ECLI:NL:RBNHO:2013:BZ6732).
16.
De rechtbank voegt daar aan toe dat het bij de toepassing van artikel 7 van Pro de Verordening niet gaat om een verplichte vergoeding van opgelopen schade, maar om een compensatie voor passagiers vanwege het ondervonden ongemak (zie ook het arrest van het Hof van 23 oktober 2012, nr. C-581/10 en C-629/10, Nelson c.s./Lufthansa en TUI c.s./CAA, rechtsoverweging 40 en verder). In onderhavige zaak doet zich dat ongemak voor.
De vraag of de luchtvaartmaatschappij hiervoor schuld treft zou een plaats kunnen hebben in een schadevergoedingsprocedure, maar daar gaat het in dit geding niet om. Het defect aan de dynamo van de linkermotor bevindt zich in de invloedssfeer van United Airlines (anders dan bijvoorbeeld een birdstrike). Dat het defect zich heeft geopenbaard tijdens de vlucht is dan ook geen grond om te concluderen dat sprake is van bijzondere omstandigheden.
17.
Het beroep dat verweerder en United Airlines hebben gedaan op het Voorstel, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat het daarbij gaat om een tekst die nog niet in bindende regelgeving is uitgemond. Het beroep van verweerder op de lijst met buitengewone omstandigheden van de NEB’s baat hem evenmin. Reeds uit de aanhef van deze NEB-lijst blijkt dat deze lijst niet bindend is. Die lijst ontslaat verweerder niet van de rechtsplicht om de Verordening en de jurisprudentie van het Hof in acht te nemen.
Verweerders verwijzing ten slotte naar artikel 3, aanhef en onder e, van de Beleidsregel handhaving verordening (EG) nr. 261/2004 faalt eveneens, nu de uitleg die in dit artikel wordt gegeven aan buitengewone omstandigheden niet strookt met de uitleg die het Hof daaraan heeft gegeven in het Wallentin Hermann arrest.
18.
Op basis van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is gebaseerd op een onjuiste grondslag en motivering. Reeds daarom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking en het beroep zal daarom gegrond worden verklaard. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of kan worden gekomen tot de finale beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:72 van Pro de Awb. In dat kader overweegt de rechtbank verder als volgt.
19.
Voorzover al onduidelijkheid zou hebben bestaan omtrent de vraag of United Airlines heeft geweigerd compensatie toe te kennen aan eiseres, is die onduidelijkheid er inmiddels niet meer. Eiseres heeft herhaaldelijk te kennen gegeven die compensatie te wensen, en United Airlines heeft zich ondubbelzinnig en herhaald op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is voor die compensatie. Onder die omstandigheden is het belang komen te ontvallen aan de vraag of eiseres aan United Airlines heeft verzocht om compensatie voorafgaande aan haar verzoek om handhaving.
20.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet – in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift – het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. In dit kader heeft de AbRS overwogen dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, en dat zich dit kan voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
21.
De rechtbank herhaalt dat de Verordening bescherming van passagiers ofwel consumentenbescherming tot doel heeft. Met de in artikel 11.15 van de Wet luchtvaart neergelegde handhavingsbevoegdheid wordt dat belang gediend.
De rechtbank zal hierna beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat handhaving in dit geval onevenredig zou zijn in verhouding tot het daarmee te dienen belang, namelijk de consumentenbescherming.
22.
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat, ongeacht of onderhavige zaak tot een constatering en een overtreding zou leiden, het verzoek tot toepassing van bestuursdwang reeds wordt afgewezen omdat volgens het handhavingskader bij een eerste overtreding van een luchtvervoerder in een kalenderjaar een bestuurlijke waarschuwing volgt. Een last onder dwangsom komt eerst in beeld bij de derde overtreding binnen een kalenderjaar.
23.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd te kennen gegeven niet te zien dat met dit model rechten van passagiers tekort zouden kunnen worden gedaan.
De rechtbank kan verweerder daarin niet volgen. Dit model brengt met zich dat de steun die verweerder biedt aan passagiers om hun rechten te verwezenlijken, verschilt van passagier tot passagier, en bovendien afhankelijk is van een tamelijk willekeurig gegeven als de wisseling van een kalenderjaar.
Dat met een dergelijke aanpak de eigen verantwoordelijkheid en de belangen van de luchtvervoerders gediend kunnen zijn, maakt nog niet dat een dergelijk handhavingsmodel vanuit een oogpunt van passagiersrechten aanvaardbaar is te achten. En het is nu juist dat laatste perspectief dat leidend is voor de Verordening.
De omstandigheid dat het in dit geval mogelijk zou gaan om de eerste klacht in een kalenderjaar die is ingediend tegen United Airlines, leidt dan ook niet tot het oordeel dat verweerder in het geval van eiseres zou kunnen afzien van oplegging van een last onder dwangsom.
Ook overigens ziet de rechtbank niet dat verweerder met een waarschuwing had kunnen volstaan, nu United Airlines duidelijk te kennen heeft gegeven niet tot compensatie over te willen gaan.
24.
Andere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris in dit geval, in weerwil van de beginselplicht tot handhaving, van handhavend optreden heeft mogen afzien, zijn gesteld noch gebleken. Dat betekent dat de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank gehouden was om van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik te maken, in de vorm van het opleggen van een last onder dwangsom aan United Airlines.
25.
Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de staatssecretaris wordt opgedragen om een last onder bestuursdwang aan United Airlines op te leggen, strekkende tot het betalen van een bedrag aan compensatie aan eiseres van € 600,=, een en ander overeenkomstig het bepaalde in artikel 7 van Pro de Verordening. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de last onder bestuursdwang aan United Airlines moet worden opgelegd op vier weken.
26.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,= en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt de staatssecretaris op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een last onder bestuursdwang aan United Airlines op te leggen, strekkende tot het betalen van een bedrag aan compensatie aan eiseres van € 600;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 160 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 944.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, rechter, in aanwezigheid van mr. J.R. Savornin Lohman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2013.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB